Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II KK 55/14
POSTANOWIENIE
Dnia 27 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
Prezes SN Lech Paprzycki (przewodniczący)
SSN Marian Buliński
SSN Jacek Sobczak (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Oziębła
w sprawie J. P., J. D., J. K.
oskarżonych z art. 107 § 1 k.k.s. w zw.z art. 9 § 3 k.k.s.
po rozpoznaniu w Izbie Karnej na rozprawie
w dniu 27 listopada 2014 r.,
kasacji, wniesionej przez Urząd Celny w C.
od wyroku Sądu Okręgowego w P.
z dnia 25 października 2013 r., utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w
P.
z dnia 13 czerwca 2013 r.,
1) oddala kasację,
2) kosztami sądowymi postępowania kasacyjnego obciąża
Skarb Państwa.
UZASADNIENIE
J. P. został oskarżony o to, że w okresie od 29.09.2011 r. do 17.10.2011 r. w
miejscowości Z. 71/6 w lokalu „s. B.” należącym do firmy J.CZ.K. „ W.” prowadząc
firmę „D.” i zajmując się sprawami gospodarczymi firmy „M.” na podstawie umowy
dzierżawy urządzeń z dnia 24.09.2011 r. działając wspólnie i w porozumieniu z J.
D. właścicielem firmy „M.” oraz wspólnie i w porozumieniu z J. K. właścicielką lokalu
S. B. urządzał gry na automatach „HOT SPOT” nr […], „ APEX MULTIMAGIC” nr
2
[…] udostępnionych do publicznego korzystania wbrew przepisom ustawy o grach
hazardowych działającym w celach komercyjnych, na których prowadzone gry mają
charakter losowy art. 2 ust. 3-5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19
listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), tj. o
przestępstwo skarbowe określone w art. 107 § 1 k.k.s. w zw. z art. 9 § 3 k.k.s.
J. D. został oskarżony o to, że w okresie od 29.09.2011 r. do 17.10.2011 r. w
miejscowości Z. w lokalu „s. B.” należącym do firmy J.CZ.K. „ W.” prowadząc firmę
„M.” i zajmując się sprawami gospodarczymi firmy działając wspólnie i w
porozumieniu z J. P. właścicielem firmy „D.” na podstawie umowy dzierżawy
urządzeń z dnia 24.09.2011 r. urządzał gry na automatach „HOT SPOT” […], „HOT
SPOT” nr […], „ APEX MULTIMAGIC” nr […] udostępnionych do publicznego
korzystania wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych działającym w celach
komercyjnych, na których prowadzone gry mają charakter losowy art. 2 ust. 3-5, art.
6 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.
U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), tj. o przestępstwo skarbowe określone w art. 107 § 1
k.k.s. w zw. z art. 9 § 3 k.k.s.
J. K. została oskarżona o to, że w okresie od 29.09.2011 r. do 17.10.2011 r. w
miejscowości Z. w lokalu „s. B.” należącym do firmy J.CZ.K. „ W.” i zajmując się
sprawami gospodarczymi firmy działając wspólnie i w porozumieniu z J. P.
właścicielem firmy „D.” na podstawie umowy dzierżawy urządzeń z dnia 24.09.2011
r. urządzała gry na automatach „HOT SPOT” nr […], „HOT SPOT” nr [...], „ APEX
MULTIMAGIC” nr […] udostępnionych do publicznego korzystania wbrew
przepisom ustawy o grach hazardowych działającym w celach komercyjnych, na
których prowadzone gry mają charakter losowy art. 2 ust. 3-5, art. 6 ust. 1, art. 14
ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.
1540 ze zm.), tj. o przestępstwo skarbowe określone w art. 107 § 1 k.k.s. w zw. z
art. 9 § 3 k.k.s.
Sąd Rejonowy w P., wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., oskarżonych J. P.,
J. D. i J. K. uniewinnił od popełnienia zarzucanych im aktem oskarżenia czynów. Na
podstawie art. 230 § 2 k.p.k. rozstrzygnięto w przedmiocie dowodów rzeczowych
oraz o kosztach sądowych.
3
Na skutek apelacji wywiedzionej od tego orzeczenia przez oskarżyciela
publicznego – Urząd Celny w C., Sąd Okręgowy w P., wyrokiem z dnia 25
października 2013 r., utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego, uznając apelację
za oczywiście bezzasadną. Rozstrzygnięto także w przedmiocie kosztów
zastępstwa procesowego.
Kasację od wyroku Sądu odwoławczego, na niekorzyść oskarżonych, wywiódł
oskarżyciel publiczny – Urząd Celny w C., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 1 § 1
k.k.s. w zw. z art. 107 § 1 k.k.s. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19
listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), poprzez
przyjęcie, że oskarżeni nie popełnili przestępstwa, o którym mowa w art. 107 § 1
k.k.s., albowiem ustawa o grach hazardowych, w tym jej art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1
nie obowiązuje z powodu braku procedury notyfikacji. Ponadto, oskarżyciel
podniósł rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 4 i 7 k.p.k. oraz art. 410
k.p.k. poprzez wybiórcze potraktowanie przez Sąd dowodów i pominięcie w
uzasadnieniu wyroku wszechstronnej i całościowej analizy odnośnie wiarygodności
albo niewiarygodności dowodów, których treść wskazuje na możliwość dokonania
ustaleń faktycznych odmiennych od przyjętych przez Sąd, co skutkowało
przyjęciem przez Sąd braku winy oskarżonych i uniewinnieniem oskarżonych,
zatem miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.
Oskarżyciel w konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Okręgowy (mylnie
wskazano – Sąd Okręgowy w O.).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kasacja okazała się bezzasadna, na pograniczu oczywistej bezzasadności.
Na wstępie trzeba zauważyć, że oskarżeni, zawierając umowę dzierżawy
urządzeń, które zdaniem wnoszącego kasację są automatami w rozumieniu art. 2
ust. 2 pkt 3 – 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U.
2009, Nr 201, poz. 1540 ze zm.), podjęli działania zmierzające do ustalenia, jaki
charakter mają te automaty. Uzyskali opinię rzeczoznawcy Z. S., biegłego
sądowego Sądu Okręgowego w L., z której jednoznacznie wynikało, że są to
urządzenia elektroniczne, w których zainstalowano program rozrywkowej gry
4
komputerowej o charakterze zręcznościowym. Z treści opinii wynikało także, że nie
można na nich uzyskać żadnych wymiernych wygranych pieniężnych lub rzeczowy,
a więc nie można na nich prowadzić gry na automacie w rozumieniu ustawy z dnia
19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Tak więc, ustalenia sądu pierwszej
instancji, poddane kontroli przez Sąd Okręgowy, nie podlegają najmniejszej
wątpliwości i nie mogą być wzruszone sformułowanym w kasacji zarzutem,
sprowadzającym się do twierdzenia, że z późniejszej opinii A. C., wydanej już w
trakcie prowadzonego postępowania, wynika, że urządzenia te służą do
prowadzenia gier o charakterze losowym, komercyjnym. Kasacja, zmierzając do
podważenia wyroku Sądu Okręgowego utrzymującego w mocy wyrok Sądu
Rejonowego nazywa opinię biegłego sądowego Z. S. „rzekomą opinią”, wywodząc
dalej, że zasięgnięcie takiej opinii „świadczy chociażby o zaistnieniu zamiaru
ewentualnego” po stornie oskarżonych „wobec budzących wątpliwości w
świadomości oskarżonych uregulowań ustawy o grach hazardowych”. Tego rodzaju
argumentacja jest wysoce nielojalna w stosunku do oskarżonych. Nie mieli oni
obowiązku zasięgania takiej opinii, a skorzystali z niej m.in. – jak można się
domyślać – po to, aby nie narazić się na odpowiedzialność karną. Należy
podkreślić, że opiniodawcą był biegły wpisany na listę biegłych sądowych, a więc
oskarżeni mogli zasadnie przypuszczać, że jest to specjalista sprawdzony,
legitymujący się odpowiednią wiedzą, do którego opinii organy ścigania i wymiaru
sprawiedliwości nie będą zgłaszały zastrzeżeń. Przeciwstawianie tej opinii przez
wnoszącego kasację innej opinii, także biegłego sądowego, ale z innego okręgu
sądowego – z listy Sądu Okręgowego w B. – z jednoczesnym wskazaniem, że
właśnie ta opinia jest opinią miarodajną, jest niezasadne, zważywszy iż najpierw
Sąd Rejonowy, a następnie Sąd Okręgowy w sposób właściwy rozważyły treści
tych opinii, nie naruszając w najmniejszym stopniu przepisów postępowania, w tym
art. 4, 7 i 410 k.p.k.
Nie sposób uznać, aby ustalenia Sądu Okręgowego zawarte w uzasadnieniu
zaskarżonego kasacją wyroku miały charakter wybiórczy i nieuwzględniający
całości materiału dowodowego. Podzielić trzeba pogląd wyrażony w
postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II K 17/14,
LEX nr 1425048, oraz z dnia 26 marca 2013 r. III KK 1/13, LEX nr 1308126, że
5
dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób
odmienny od oczekiwań stron procesowych nie narusza dyspozycji art. 410 k.p.k.
Przepis art. 410 k.p.k. nakazuje uwzględnienie całokształtu okoliczności
ujawnionych na rozprawie, a nie może być rozumiany w ten sposób, że każdy z
przeprowadzonych dowodów ma stanowić podstawę ustaleń sądu. Naruszenia art.
410 k.p.k. może dopuścić się jedynie sąd dokonujący własnych ustaleń
faktycznych. Stawianie takiego zarzutu Sądowi Okręgowemu nie może być
skuteczne, gdyż Sąd ten nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych.
Stwierdzając to Sąd Najwyższy podziela w niniejszej sprawie stanowisk zawarte w:
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2013 r. III KK 414/13
(„Prokuratura i Prawo”, wkł. 2014, nr 3/19, LEX nr 1403890) i w postanowieniu
Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2013 r. IV KK 82/13 LEX nr 1350322.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd drugiej instancji nie przeprowadzał
postępowania dowodowego oraz nie zmieniał ustaleń faktycznych. W związku z
tym, granice rozpoznania środka odwoławczego określa art. 433 k.p.k. Zarzut
naruszenia art. 410 k.p.k. był więc chybiony z uwagi na to, że przepis ten nie mógł
być in concreto obrażony przez Sąd odwoławczy. Natomiast wyrok Sądu pierwszej
instancji zapadł w oparciu o pełnię materiału dowodowego zgromadzonego w
postępowaniu, a Sąd odwoławczy dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli
instancyjnej. Treść zarzutu stawianego przez wnoszącego kasację wskazuje, że
podważa on ocenę dowodów dokonaną w sprawie. Tymczasem, zarzut naruszenia
art. 410 k.p.k. może być zasadny jedynie w przypadku gdyby sąd opierał się na
materiale dowodowym, który nie został ujawniony bądź orzekał w oparciu o część
ujawnionego materiału dowodowego. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała
miejsca.
Wskazana jako podstawa odwoławcza norma artykułu 4 k.p.k. nie funkcjonuje
samodzielnie, a naruszenie zawartej w jej treści dyrektywy może nastąpić przez
uchybienie nakazom lub zakazom kształtującym reguły działania organów
procesowych, w tym przypadku sądów, związane z konkretnymi czynnościami
procesowymi. Tych reguł nie narusza i nie może naruszyć oparcie rozstrzygnięcia
na dowodach i ocenach korzystnych dla oskarżonego, pod warunkiem rozważenia i
poddania analizie także tej części materiału dowodowego, która przemawia na jego
6
niekorzyść oraz wskazania argumentów świadczących o trafności dokonanego
wyboru. Te wymagania w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Tak więc, sformułowane w kasacji zarzuty naruszenia przepisów
postępowania, a mianowicie art. 4, art. 7 i art. 410 k.p.k. (pkt 2 kasacji), okazały się
całkowicie niezasadne i już z tej tylko racji kasację należało oddalić.
Za niezasadny należało też uznać zarzut rażącego naruszenia art. 1 § 1 k.k.s.
w związku z art. 107 § 1 k.k.s. w związku z art. 6 § 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia
19 listopada 2009r. o grach hazardowych. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia,
że kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru
przepisów technicznych oraz że Sąd Okręgowy, stojąc na takim stanowisku,
dokonał błędnej wykładni dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie
norm i przepisów technicznych.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że dyrektywa 98/34/WE (Dz. Urz. L 204 z 21
lipca 1998 r., str. 37; zob. także Dz. Urz. UE E Polskie wydanie specjalne, rozdz.
13, t. 20, str. 337 ze zm., zmieniona dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20
listopada 2006r. dostosowującą niektóre dyrektywy w dziedzinie swobodnego
przepływu towarów w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej Bułgarii i
Rumunii, Dz. Urz. UE L 2006 z 30 grudnia 2006 r., str. 81) nie była pierwszą
dyrektywą w prawie unijnym regulującą obowiązek udzielania informacji w
dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług
społeczeństwa informacyjnego. Obowiązek ten regulowany był wcześniej
dyrektywą 83/189/EWG (Dz. Urz. WE 1983 L 109, str. 8). Dyrektywa Rady
98/34/WE została transponowana w Polsce rozporządzeniem Rady Ministrów z
dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji
norm i aktów prawnych (Dz. U. 2002, Nr 2039, poz. 239, zmieniona
rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w
sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów
prawnych, Dz. U. 2004, Nr 65, poz. 597), wydanym na podstawie art. 12 ust 2
ustawy z dnia 12 września 2002 o normalizacji Dz. U. 2002 Nr 169, poz. 1386.). W
myśl tego rozporządzenia krajowy system notyfikacji norm i aktów prawnych
obejmuje notyfikacje norm oraz notyfikacje aktów prawnych umożliwiającą
7
uczestnictwo Rzeczypospolitej Polskiej w procedurach wymiany informacji
określonych w przepisach Unii Europejskiej.
Pojęcie „przepisy techniczne” zostało wyjaśnione w treści art. 1 pkt 11
dyrektywy 98/34/WE. Pod pojęciem tym należy rozumieć specyfikacje techniczne i
inne wymagania, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których
przestrzeganie jest obowiązkowe w wypadku wprowadzenia do obrotu lub
stosowania w państwie członkowskim lub przeważającej części tych państw, jak
również przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państw
członkowskich, z wyjątkiem tych określonych w art. 10, zakazujących produkcji,
przywozu, obrotu lub użytkowania produktu (art. 1 pkt 9 dyrektywy 98/34/WE).
Wskazano jednocześnie w przywołanym przepisie, że: „przepisy techniczne
obejmują de facto przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa
członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych
wymagań lub zasad dotyczących usług bądź też do kodeksów zawodowych lub
kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych
bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi
pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez
wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne”. Ponadto,
obejmują one – jak wskazano w dyrektywie - „dobrowolne porozumienia, w których
władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują w interesie ogólnym
zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami
dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy
zamówieniach publicznych”. Wreszcie, do przepisów technicznych należą w myśl
przywołanej treści art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE „specyfikacje techniczne lub
inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami
fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług
przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych
wymogów bądź zasad dotyczących usług”. Jednak „specyfikacje techniczne lub
inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych systemami
zabezpieczenia społecznego” nie są objęte terminem „przepisy techniczne”.
Powodem ustanowienia obowiązku udzielania informacji w zakresie norm i
przepisów technicznych była potrzeba udostępniania informacji o takich środkach
8
krajowych Komisji Europejskiej, a także wszystkim państwom członkowskim Unii
Europejskiej i wszystkim podmiotom gospodarczym. Uznano, że jest to przesłanka
uczciwej konkurencji. Podkreślano przy tym w motywach 3 – 8 preambuły do
dyrektywy 98/34/WE, że generalnie chodzi o zapewnienie bezpieczeństwa
prawnego na unijnym rynku wewnętrznym.
Należy zauważyć, że w treści tej dyrektywy wskazano, że państwa
członkowskie mają obowiązek podjąć wszelkie konieczne kroki zapewniające, że
ich organy normalizacyjne przekazywać będą informacją o podejmowanych
działaniach legislacyjnych, opublikują projekty norm w taki sposób, że możliwym
będzie uzyskanie uwag od stron działających w pozostałych państwach
członkowskich. Organy te udzielą organom normalizacyjnym w poszczególnych
państwach prawo do biernego lub czynnego udziału w planowanych działaniach,
wreszcie, że nie sprzeciwią się, aby kwestia podlegająca normalizacji w ich
programie pracy była rozważana na poziomie europejskim zgodnie z zasadami
ustalonymi przez Europejskie organy normalizacyjne.
Dyrektywa 98/34 WE ustanawia procedurę udzielenia informacji w zakresie
norm i przepisów technicznych. W jej treści przewidziano dwie procedury
informacyjne. Jedną w dziedzinie norm, w zakresie dobrowolnych specyfikacji
technicznych, drugą w dziedzinie przepisów technicznych obowiązkowych
specyfikacji technicznych. W treści dyrektywy wskazano, że każdy krajowy organ
normalizacyjny ma obowiązek powiadomić Komisję i inne europejskie organy
normalizacyjne określone w załącznikach do wspominanej dyrektywy o swoich
projektach norm lub zmianach w istniejących normach. Stwierdzono, że Komisja
może zażądać, aby były do niej zgłaszane również krajowe projekty
normalizacyjne, które zostaną w ten sposób udostępnione innym państwom
członkowskim. Zapewniono, że Komisja oraz instytucje normalizacyjne będą mogły
wypowiadać się na temat projektów tych norm. Wyraźnie wskazano, że każde
państwo członkowskie powinno odczekać trzy miesiące od powiadomienia, zanim
przyjmie projekt przepisów technicznych. Procedury powiadamiania nie stosuje się
do przepisów technicznych, które transponują w całości normy międzynarodowe lub
europejskie ani do krajowych przepisów zgodnych ze specyfikacjami technicznymi
Wspólnoty lub innymi przepisami prawa krajowego.
9
W myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, państwa członkowskie niezwłocznie
przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych,
które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej. W
takich przypadkach wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy.
Państwa przekazują także Komisji podstawę prawną konieczną do przyjęcia
uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały wyraźnie ujęte w projekcie. Na państwa
członkowskie Unii Europejskiej nałożono obowiązek notyfikacji przepisów
technicznych implementujących dyrektywy (w kwestii tej zob. G. Grabowska, P.
Kruszyński, W. Gontarski, Obowiązek notyfikowania projektów przepisów prawa
Komisji Europejskiej w świetle wybranego orzecznictwa luksemburskiego,
Warszawa 2012). Trzeba zauważyć, że państwo może odstąpić od notyfikowania
środków krajowych powołując się na pilne przyczyny spowodowane przez poważne
i nieprzewidziane okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa
publicznego, ochrony zwierząt lub roślin. Powinno jednak przedstawić te
okoliczności w komunikacie kierowanym do Komisji.
Zgodnie z dyrektywą, obowiązkiem państw członkowskich jest więc
notyfikowanie Komisji Europejskiej projektów aktów normatywnych zawierających
przepisy techniczne. Państwo członkowskie Unii Europejskiej dokonując notyfikacji
projektu ma wstrzymać procedurę legislacyjną co najmniej na okres trzech
miesięcy, a w tym czasie pozostałe państwa członkowskie oraz Komisja
Europejskie mają możliwość wypowiedzenia się czy notyfikowana regulacja prawna
nie tworzy barier w zakresie swobody zakładania przedsiębiorstw, świadczenia
usług i przepływu towarów. Wynikający z treści art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE
obowiązek odroczenia procedury legislacyjnej o trzy miesiące począwszy od daty
otrzymania przez Komisję Europejską projektu nosi nazwę reguły standstill. W razie
zgłoszenia uwag, państwo członkowskie ma poinformować Komisję o działaniach,
jakie zostały podjęte w związku z otrzymanymi uwagami, jednocześnie ex lege
następuje wytrzymanie procedury legislacyjnej o kolejne trzy miesiące w
odniesieniu do notyfikacji produktów i towarów oraz o jeden miesiąc w odniesieniu
do przepisów odnoszących się do usług społeczeństwa informacyjnego, a w
odniesieniu do porozumień dobrowolnych o cztery miesiące. Okres obowiązkowego
wstrzymania procedury legislacyjnej ulega dalszemu wydłużeniu, jeśli w przeciągu
10
pierwszych trzech miesięcy po zgłoszeniu notyfikacji Komisja Europejska
poinformuje o zamiarze skorzystania z prawa inicjatywy prawodawczej i o
przedstawieniu Radzie Unii Europejskiej projektu aktu prawnego w sprawach
objętych zakresem notyfikowanego projektu (nie dotyczy to przepisów dotyczących
usług). Wydłużenie procedury legislacyjnej nastąpi także w sytuacji gdy Rada Unii
Europejskiej przyjmie wspólne stanowisko w sprawach objętych zakresem
notyfikowanego projektu.
Dyrektywa 98/34/WE miała być kluczowym narzędziem pozwalającym na
sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a przyjęta w niej procedura
notyfikacyjna ma ułatwiać śledzenie rozwiązań stosowanych w innych państwach
Wspólnoty (obecnie Unii) oraz identyfikację obszarów wymagających regulacji na
szczeblu krajowym bądź wspólnotowym (formułując dyrektywę zwracano uwagę, że
w dyrektywie Rady 83/189/EWG ustanawiającej procedurę przekazywania
informacji dotyczących norm i przepisów technicznych Dz. Urz. L 109 z dnia 24
kwietnia 1983 r. s. 8, zmienionej decyzją Komisji 96/139/WE, Dz. Urz. WE L 32 z
dnia 10 lutego 1996 r., str. 31, wprowadzono wiele zasadniczych zmian w celu
osiągnięcia jasności i dlatego w tym celu niezbędna okazała się jej konsolidacja. W
myśl orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przepisy dyrektywy,
które przewidują obowiązek państwa członkowskiego notyfikacji wszystkich
projektów przepisów technicznych (technical regulations) objętych dyrektywą lub
obowiązek zaniechania przyjęcia takich przepisów i ich implementacji we
wskazanym przez dyrektywę okresie muszą być interpretowane jako przepisy, które
dają podstawę jednostce do powołania się na nie przed sądem krajowym (C –
194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA and Securitel SPRL, ECR
1996, s. I – 0220).
Notyfikacja przepisów technicznych polega na zgłoszeniu w ramach procedury
ustawodawczej do Komisji Europejskiej „takiego rodzaju brzmienia jednostek
redakcyjnych projektu aktu normatywnego, które zawierają reguły o charakterze
norm technicznych” (A. Kotowski, Obowiązek notyfikacji przepisów technicznych a
zagadnienie tożsamości konstytucyjnej, w: J. Godyń, M. Hudzik, L. K. Paprzycki
(red.), „Z zagadnień prawa i procesu karnego”, Warszawa 2014, s. 140). Według
Komisji Europejskiej, przepisy techniczne odnoszą się „do produktu i usług
11
społeczeństwa informacyjnego”. W ten sposób notyfikacja jawi się jako instrument
harmonizacji norm Unii Europejskiej. Celem jej jest ograniczenie „potencjalnych
barier w swobodzie zakładania przedsiębiorstw, świadczenia usług i przepływu
towarów”(http://www.mg.gov.pl/Wspieranie+przedsiebiorczosci/Instrumenty+rynku+
wewnetrznego/Notyfikacja+ projektow+aktow+prawnych).
Konsekwencją braku notyfikacji jest – jak wskazano w orzeczeniu ETS z dnia
19 lipca 2012r. (C 213/11, C214/11 i C217/11) –brak możliwości stosowania i to
nie tylko przez sądy norm prawnych, które nie zostały notyfikowane, a zostały
zawarte w jednostkach redakcyjnych podlegających obowiązkowi notyfikacji.
Tak więc, na nienotyfikowane przepisy krajowe nie można powoływać się
skutecznie przed sądem krajowym wobec podmiotów prywatnych. Oczywiście,
sama kwalifikacja przepisów krajowych państw członkowskich i zaliczenie
niektórych z nich do kategorii: „norm”, „przepisów technicznych” dotyczących
„produktów” i „zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego” ma istotne
znaczenie, może tez wywoływać szereg wątpliwości (por. Report from the
Commission of the European Parliament and the Council. Evaluation of the
Application of Directive 98/34/EC in the field of Information Society Services,
Brussels 13.02.2003, COM(2003) 69 final. Również Guidance for Officials avoiding
new Barriers to Trade. Directive 98/34/EC (as amended by Directive 98/48/EC), BIS
Department for Business, Innovations & Skills, September 2009,
http://www.bis.gov.uk, odczyt 27.12.2014, 9:31. Szerzej w tym przedmiocie J.
Barcz, Obowiązek notyfikacji środków krajowych na podstawie dyrektywy 98/34/WE
w świetle problemów interpretacyjnych polskiej ustawy o grach hazardowych,
„Krytyka Prawa Niezależne Studia Nad Prawem”, t. 5, „Przedsiębiorczość Aspekty
Prawne”, s. 18).
Problem notyfikacji przepisów technicznych pojawił się w Polsce w związku z
ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2009, Nr 201, poz.
1540 ze zm. (zob. L. Wilk, W sprawie zakazu hazardu niereglamentowanego,
„Państwo i Prawo” 2013, nr 4, s. 60). Zauważyć od razu w tym miejscu należy, że
prawo unijne nie harmonizuje płaszczyzny gier hazardowych, co pozwala
państwom członkowskim na niemal swobodną reglamentację tej dziedziny, jednak
urządzanie gier hazardowych, uczestniczenie w nich, sprowadzanie i produkcja
12
automatów do gry objęte są regulacjami dotyczącymi rynku unijnego (J. Łacny,
Swoboda państw członkowskich w zakresie regulowania gier hazardowych –
przegląd orzecznictwa TS, „Europejski Przegląd Sądowy” 2010, nr 12, s. 37 i n.;
tejże, Gry hazardowe w Internecie – ustępstwo wobec swobód rynku
wewnętrznego?, „Europejski Przegląd Sądowy” 2012, nr 1, s. 15 i n.). W
konsekwencji, przepisy prawne odnoszące się do tej działalności podlegają
notyfikacji Komisji Europejskiej jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy
98/34/WE.
Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zastosowanie przepisów
technicznych, a w konsekwencji naruszenie przepisów notyfikacji, może być
podnoszony w sporze między stronami. W efekcie, strona postępowania może
przed sądem domagać się oceny czy przepisy techniczne zostały ustanowione z
zachowaniem wskazanej w dyrektywie reguły standstill, a w razie ustalenia przez
sąd, że obowiązek ten został naruszony przez ustawodawcę, żądać niestosowanie
tych przepisów. (A. Wróbel, Naruszenie wspólnotowego obowiązku notyfikacji i
zasady standstill jako przesłanka odmowy zastosowania przepisów technicznych
przez sąd krajowy, w: „Ius et Amicitia” Tarnobrzeg – Baranów Sandomierski 2009,
s. 156 – 157, wyrok z dnia 26 września 2000 r., C-443/98 Unilever Italia SpA v.
Central Food SpA, ECR 2000, I – 07535). W orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości wskazano, że dyrektywa, która nie tworzy praw i obowiązków dla
jednostek nie może w żaden sposób określać treści przepisu prawa, który stanowi
podstawę orzeczenia sądu.
W prawie unijnym nie ulega wątpliwości, że sędzia krajowy w pierwszej
kolejności jest sędzią unijnym, wcześniej wspólnotowym (Zasada supremacji acquis
communautaire zapoczątkowana wyrokiem ETS z dnia 15 lipca 1964 r. 6/64 Costa
v. ENEL, ECR 1964/585). W późniejszym wyroku z dnia 17 grudnia 1970 r., 11/70
Internationale Handelgesellschaft, ECR 1970/2/1125 pkt 3 stwierdzono, że
odwoływanie się do zasad prawnych lub pojęć występujących w prawie krajowym
po to, aby dokonać oceny ważności środków przyjętych przez instytucje
wspólnotowe mogłoby wywrzeć niekorzystny wpływ na jednolitość i skuteczność
prawa wspólnotowego. Ważność tego rodzaju środków – jak zauważono w
uzasadnieniu – można oceniać wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego.
13
Podkreślono dalej, że prawo mające swe źródło w traktatach nie może być ze
względu na swój charakter uchylane przez normy prawa krajowego, niezależnie od
ich rangi, bez podważania charakteru tego prawa jako prawa wspólnotowego i bez
poddawania w wątpliwość podstaw, na których opiera się Wspólnota.
W konsekwencji, ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie
wywołują w państwach członkowskich nie mogą być podważane przez zarzut
niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w konstytucji
danego państwa albo w narodowej strukturze konstytucyjnej. Jest to
niekwestionowane co najmniej od wyroku ETS z dnia 9 marca 1978 r. Trzeba
podkreślić, że w myśl stanowiska ETS każdy sąd krajowy, mający w ramach swoich
kompetencji zastosować przepisy prawa wspólnotowego zobowiązany jest
zapewnić pełną skuteczność (ang. full effect, fr. plain effet) norm prawa
wspólnotowego, unijnych, nie stosując w razie konieczności wszelkich, nawet
późniejszych sprzecznych z przepisami prawa wspólnotowego przepisów
ustawodawstwa krajowego. Nie można przy tym wymagać od takiego sądu
oczekiwania na uchylenie tych przepisów (Wyrok z dnia 9 marca 1978 r. 106/77
Simmenthal, § 24; http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-PL-ARRET-C-0106-
1977-200406992-05_00.html).
Stanowisko to zostało na gruncie polskim zaakcentowane w uzasadnieniu
wyroku Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej z dnia 28 kwietnia 2010r. (III CZP 3/10,
OSNC 2010, nr 11, poz. 155), w którym stwierdzono: „w sprawie o rozstrzygnięcie
kolizji ustawy z prawem unijnym wymagającej wykładni tego prawa, wyłącznie
właściwy jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”. Kilka lat wcześniej
podobny pogląd sformułował Trybunał Konstytucyjny umarzając postępowanie z
racji niedopuszczalności wydania orzeczenia, w sprawie pytania prawnego
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o zgodność prawa krajowego
unijnym w kwestii pozostającej w kompetencjach Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r.,
P 37/05, OTKA 2006, nr 11, poz. 177). W uzasadnieniu tego postanowienia
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez
Trybunał Konstytucyjny prowadziłoby do interpretacji przepisów prawa
wspólnotowego bez uwzględnienia standardów interpretacyjnych przyjętych w
14
odniesieniu do wszystkich krajów Unii Europejskiej. Co więcej, stan prawny, w
którym w odniesieniu do takich samych sytuacji prawnych uznana byłaby
właściwość zarówno Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jak i Trybunału
Konstytucyjnego, rodziłby zagrożenie dwutorowości w zakresie orzekania o treści
tych samych przepisów prawa. Niewątpliwie istotne znaczenie w tej materii ma
okoliczność, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości stoi na straży prawa
wspólnotowego i przy swych rozstrzygnięciach nie musi brać pod uwagę
standardów wynikających z ładu prawnego poszczególnych państw, w tym też
miejsca konstytucji w systemie źródeł prawa wewnętrznego państw członkowskich.
„Inne są zadania Trybunału Konstytucyjnego, który ma strzec Konstytucji, będącej,
wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Na tym tle –
jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - może dojść do kolizji między
rozstrzygnięciami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału
Konstytucyjnego”. Konkludując stwierdzono, „że także ze względu na treść art. 8
ust. 1 Konstytucji Trybunał jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji,
że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno-ustrojowym zachowa
pozycję <>”.
W niniejszej sprawie Sąd Najwyższy podziela pogląd wyrażony przez
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2006r. co do tego, że
Europejski Trybunał Sprawiedliwości i polski Trybunał Konstytucyjny nie
mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi nie
tylko o wyeliminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy
dwutorowości w zakresie orzekania o tych samych problemach prawnych, ale
i dysfunkcjonalności w relacjach wspólnotowego oraz wewnątrzkrajowego
porządku prawnego. Istotne jest wskazanie na odmienność ról obu trybunałów.
Nieco później Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. P 4/11,
zauważył, że ewentualna niezgodność ustawy z prawem unijnym, zwłaszcza
niezgodność wynikająca z zaniedbań formalno-prawnych odpowiedzialnych
polskich organów nie wpływa automatycznie na ocenę zgodności treści
zakwestionowanych przepisów takiej ustawy z Konstytucją.
Obowiązek notyfikacji wynikający z prawa Unii Europejskiej oraz
konsekwencje zaniechania takich notyfikacji są w prawie polskim doskonale znane
15
(zob. Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej zapewnienie
skuteczności prawa Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym, Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej, Warszawa 2009, pkt 213 i 214. por. także Informacja w
sprawie krajowego systemu notyfikacji projektów aktów prawnych - materiał
opracowany przez Departament Innowacji i Przemysłu Ministerstwa Gospodarki),
Warszawa 2012, s. 1 – 12).
Przepisy techniczne zawarte w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych (ustawa ta zastąpiła ustawę z dnia 29 lipca 1992r. o grach i
zakładach wzajemnych, Dz. U. 2004, Nr 4, poz. 27 ze zm.) nie zostały notyfikowane
Komisji.
Projekt ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. nie został notyfikowany w Komisji
Europejskiej, pomimo że obowiązek taki wynikał z dyrektywy 98/34/WE.
Notyfikowano natomiast w Komisji Europejskiej projekt trzeciej nowelizacji
wspomnianej ustawy o grach hazardowych, a mianowicie projekt nowelizacji
dokonanej ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych
oraz niektórych innych ustaw (nastąpiło to w dniu 16 września 2010 r. i zostało
oznaczone numerem 2010/0622/PL, Komisja Europejska sformułowała swoje
uwagi do tego projektu, zob. Communication from the Commission – SG(2010)
D/53138. Directive 98/34/EC. Notification: 2010/0622/PL. Dokument nr
201003138/EN/usc2). Tłumacząc nienotyfikowanie pierwotnego tekstu ustawy o
grach hazardowych przedstawiciele rządu podkreślali, że pierwotny tekst nie
zawierał przepisów objętych obowiązkiem notyfikacji (zob. też odpowiedź
podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów Jacka Kapicy z dnia 22 sierpnia
2012 r. na interpelację posła Henryka Kmiecika nr 7251 z dnia 24 lipca 2012r.
ogłoszoną na 20 posiedzeniu Sejmu w dniu 30 sierpnia 2012r. SPS-023-7251/12 w
sprawie reperkusji związanych z wprowadzeniem w życie ustawy o grach
hazardowych oraz wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19
lipca 2012 r. www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=729683A1).
Z odpowiedzi na interpelację wynika, że już na etapie przygotowania projektu
ustawy o grach hazardowych eksperci zwracali uwagę na konieczność
notyfikowania Komisji tych przepisów, które zostały wyodrębnione z projektu
ustawy o grach hazardowych do odrębnego procedowania.
16
Należy zauważyć, że ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach
hazardowych oraz niektórych innych ustaw nie zawierała – jak na to zwraca się
uwagę w doktrynie – zbioru przepisów, które można by zakwalifikować jako
przepisy techniczne, lecz dokonała zmian i uzupełnień w różnych przepisach
pierwotnego tekstu ustawy, w tym także tych, które nie zostały wcześniej
notyfikowane (J. Barcz, Obowiązek notyfikacji środków krajowych na podstawie
dyrektywy 98/34/WE w świetle problemów interpretacyjnych polskiej ustawy o grach
hazardowych, „Krytyka Prawa Niezależne Studia Nad Prawem”, t. 5,
„Przedsiębiorczość Aspekty Prawne” s. 18 i n.). Taki sposób procedowania musi
budzić poważne wątpliwości, gdyż uchwaleniu ustawy o grach hazardowych nie
towarzyszyła pilna potrzeba wywołana przez poważne i nieprzewidziane
okoliczności, nie została ona też wydana w wykonaniu prawa unijnego. Tak więc,
brak notyfikacji nie mógł być uzasadniany okolicznościami wskazanymi w art. 9 ust.
7 dyrektywy ani w art. 10 tej dyrektywy.
Problem czy ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. zawierała przepisy techniczne
w rozumieniu tej dyrektywy i czy powinny być one notyfikowane Komisji
Europejskiej był przedmiotem rozważań zarówno sądów powszechnych, jak i
sądów administracyjnych oraz wreszcie Sądu Najwyższego. Kwestię tę rozważał
ETS w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w odniesieniu do połączonych spraw C 213,
C 214 i C 217 wydając orzeczenie w trybie prejudycjalnym na wniosek
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Sąd ten zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 267 TFUE o
rozstrzygnięcie kwestii czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE powinien być
interpretowany w ten sposób, że do „przepisów technicznych”, których projekty
powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wspomnianej dyrektywy
należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń w zakresie
gier na automatach o niskich wygranych. Jako takie przepisy jawiły się ustanowione
w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przepisy art. 14 ust. 1,
art. 129 ust. 1-3, art. 138 tej ustawy. W sentencji wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.
Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę
udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady
dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady
17
2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że
przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o
grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe
uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza
kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie „przepisy techniczne” w
rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać
przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w
wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny
wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do
sądu krajowego.
Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w procedurze prejudycjalnej Trybunał
nie rozstrzyga sprzeczności między prawem unijnym a prawem krajowy, natomiast
dokonuje interpretacji prawa unijnego bądź orzeka o ważności aktu unijnego prawa
pochodnego (interpretacja taka zawiera jednak wskazania dla sądu krajowego co
do dalszego postępowania w sprawie, wiążąc jednocześnie pozostałe sądy tego
państwa, którego sąd zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym, a także sądy
pozostałych państw członkowskich. (Zob. w tym przedmiocie A. Wróbel,
Interpretacja prawa Unii Europejskiej, w: A. Wróbel (red.), „Stosowanie prawa Unii
Europejskiej przez sądy”, Warszawa 2010, s. 630).
Jednocześnie, w pkt 25 wspomnianego orzeczenia Trybunał Sprawiedliwości
stwierdził, że taki przepis jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, którego
naruszenie obwarowane jest sankcją karną przewidzianą w art. 107 § 1 k.k.s. –
zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w
kasynach gry – należy uznać za „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11
dyrektywy 98/34 (odnośnie wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012
r. w połączonych sprawach C 213/11, C 214/11 i C 217/11 zob. E. Skrzydło, T.
Felska, Nowe wyroki TS w sprawie organizacji gier hazardowych, „Europejski
Przegląd Sądowy” 2012, nr 1, s. 39 i n.; glosa aprobująca M. Taborskiego,
LEX/EL214).
W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał nawiązał do swojego
wcześniejszego orzecznictwa m.in. do wyroku z dnia 26 października 2006 r. w
sprawie C 65/05, w którym wskazano, że ustawowe przepisy krajowe, zakazujące
18
korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych,
we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również
korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach
świadczących usługi internetowe oraz poddające prowadzenie tych przedsiębiorstw
obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy
techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i w związku z tym należy
je notyfikować Komisji Europejskiej na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie wskazał, że rząd polski powinien był
notyfikować projekt pierwotnego tekstu ustawy o grach hazardowych. Oczywiście,
na tle uzasadnienia wyroku powstać mogła wątpliwość co do tego, jak należy
rozumieć słowo „potencjalne” w zawartym w uzasadnieniu orzeczenia
sformułowaniu „potencjalne przepisy techniczne”. Należy jednak pamiętać, że
Trybunał nie miał wątpliwości co do tego, iż te przepisy są takimi przepisami
technicznymi, które powinny być notyfikowane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1,
zauważając jedynie, że do sądu krajowego będzie należało ustalenie czy
wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż
produktów. Wyjaśniając użyte w uzasadnieniu wyroku sformułowanie „potencjalne
przepisy techniczne”, w doktrynie stanowczo i jednoznacznie akcentowano, że
określenie to nie oznacza, że Trybunał nie zakwalifikował wspominanych przepisów
jako niewymagających uprzedniej notyfikacji. Podkreślono, że, wręcz przeciwnie,
właśnie te przepisy mogą potencjalnie ograniczać swobodę przepływu towarów, co
oznacza, że rząd polski był zobligowany do ich notyfikacji. Potencjalność
technicznego charakteru tych przepisów odnosi się bowiem do sfery wywierania
przez nie skutków prawnych w konkretnej sprawie, w „której podmiot prywatny
powołuje się na ich nieskuteczność, podnosząc zarzut zaniechania notyfikacji” (por.
J. Barcz, Obowiązek notyfikacji…, s. 18 i n.). Stanowisko doktryny w tym zakresie
Sąd Najwyższy podziela. Zgodzić się także należy z poglądem sformułowanym
przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia
2013 r., sygn. akt 6 SA/Wa 1866/12, w którym stwierdzono, że na Ministerstwie
Finansów ciąży obowiązek zbadania czy wspomniane przepisy ustawy o grach
hazardowych mogą skutkować ograniczeniami swobody przepływu towarów, czyli
19
przeprowadzenia takich ustaleń, o których szczegółowo jest mowa w wyroku
Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r.
Wyrażony w kasacji pogląd, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie są
przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie spełniają
przesłanek z art. 1 pkt 11 tej dyrektywy – co zdaniem wnoszącego kasację wynika z
uzasadnienia wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. – jest całkowicie nietrafny.
W treści uzasadnienia tego wyroku stwierdzono bowiem zupełnie co innego, a
mianowicie: „Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w
dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług
społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z
dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe
tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych,
które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie
prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami
gry, stanowią potencjalnie „przepisy techniczne” w rozumieniu tego przepisu, w
związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust.
1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te
wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż
produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego”.
Tak więc, nie ma wątpliwości, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o
grach hazardowych, w szczególności art. 14 ust. 1 oraz art. 6 tej ustawy – to
„przepisy techniczne” w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.
Treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. (C‑213/11, C
‑214/11 i C‑217/11) nakazuje rozważyć jego konsekwencje, w szczególności zaś
to co musi być skutkiem uznania przepisów ustawy o grach hazardowych za
nienotyfikowane przepisy techniczne. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zwrócić
uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości zawarte w wyroku z dnia 19
listopada 2009 r. w sprawie C 314/08, w którym, odpowiadając na pytanie
prejudycjalne złożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie niedotyczącej problematyki gier
hazardowych, Trybunał jednoznacznie stwierdził, że „zgodnie z utrwalonym
20
orzecznictwem sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji
stosowanie przepisów prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną
skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując
wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez
potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub
w ramach innej procedury konstytucyjnej ani oczekiwania na usunięcie
wspomnianych przepisów” (pkt 82). Wcześniej podobne stanowisko zajął Trybunał
w licznych orzeczeniach. (zob. wyroki z dnia: 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77
Simmenthal, Rec. s. 629, pkt 24; z dnia 4 czerwca 1992 r. w sprawach połączonych
C-13/91 i C-113/91 Debus, Rec. s. I-3617, pkt 32; z dnia 18 lipca 2007 r. C-119/05
Lucchini, Zb.Orz. s. I-6199, pkt 61; a także z dnia 27 października 2009 r.
w sprawie C-115/08).
W dalszej części uzasadnienia tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości
wywiódł, że w myśl zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, kolizja między
przepisem prawa krajowego a przepisem traktatu powinna być rozwiązywana przez
sąd krajowy poprzez zastosowanie prawa wspólnotowego i w razie potrzeby przez
odmowę stosowania sprzecznego z nim przepisu prawa krajowego, a nie przez
stwierdzenie nieważności przepisu krajowego. Tak więc, Trybunał nie wyposaża
sądów krajowych państw unijnych w kompetencje do stwierdzania nieważności
odpowiednich przepisów, a jedynie nakazuje im niestosowanie tych przepisów
prawa krajowego, które okazują się być sprzeczne z przepisami prawa unijnego.
Trzeba przypomnieć, że niezgodność z prawem wspólnotowym późniejszej
normy prawa krajowego nie powoduje – jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości –
że ta norma prawa krajowego przestaje istnieć. W takiej sytuacji, jak zauważył
Trybunał, sąd krajowy ma obowiązek odstąpić od stosowania tej normy (wyrok z
dnia 22 października 1998 r. w połączonych sprawach od C 10/97 do C 22/97 pkt
21; wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. C314/08 pkt 21). Trybunał Sprawiedliwości
podkreślał, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd
krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania
sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu
konstytucyjnego (pkt 85 uzasadnienia wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. C314/08).
Stanowisko to Sąd Najwyższy w tej sprawie podziela. Znajduje ono także poparcie
21
w poglądach doktryny, akcentującej, że zasada pierwszeństwa prawa Unii polega
na pierwszeństwie jego stosowania, a nie obowiązywania, przy czym
pierwszeństwo to zapewnia się przez odmowę zastosowania kolidującej z prawem
Unii normy krajowej, a nie poprzez jej uprzednie uchylenie (M. Górski, Glosa do
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013 r. I KZP 15/13, LEX/EL
2014). Stanowisko to jest przekonujące i Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie w
pełni je podziela. Na aprobatę zasługuje także pogląd, że zobligowanie sądu
powszechnego, aby przed odmową zastosowania przepisu krajowego uznanego
przezeń za sprzeczny z prawem Unii wystąpił do trybunału konstytucyjnego o
zbadanie zgodności z konstytucją przepisu ustawy ustanowionego z naruszeniem
obowiązku notyfikacji przepisów technicznych osłabia efektywność prawa Unii, a z
perspektywy sądów polskich pozbawia je roli „sądów Unii” tzn. sądów
odpowiedzialnych za zapewnienie pełnej skuteczności przepisom prawa Unii
Europejskiej (M. Górski, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 28
listopada 2013 r. I KZP 15/13, LEX/EL 2014). Podobne stanowisko formułuje I.
Skomerska – Muchowska, stwierdzając, że wynikającą z prawa Unii konsekwencją
braku notyfikacji przepisów technicznych w tym art. 6 i art. 14 ustawy o grach
hazardowych jest bezskuteczność tych przepisów, która powinna być rozumiana
jako obowiązek powstrzymania się przez sądy od ich stosowania.
Jako mechanizm gwarantujący przestrzeganie przez państwa członkowskie
Unii Europejskiej obowiązków notyfikacyjnych, Trybunał przewidział sankcję braku
możliwości po stronie państwa zastosowania takiego przepisu wobec jednostki
(zob. S. Leibe (w: E. Grabitz, M. Hilf (red.), Swobody wspólnotowe w Traktacie
ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Swoboda przepływu towarów, usług i
przedsiębiorczości. Komentarz, tłum. D, Łubowski, Warszawa 2009, s. 163; zob.
również wyrok: z dnia 30 kwietnia 1996 r., C-194/94, z dnia 6 czerwca 2002 r., C-
159/00, z dnia 8 września 2005 r., C-303/04, z dnia 15 kwietnia 2010 r., C-433/05 –
co prawda w tym ostatnim orzeczeniu wskazano, że „nie mogą być stosowane
przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych”,
ale wynika to chyba z niedokładnego przetłumaczenia zwrotu „and therefore
unenforceable against individuals”).
22
Trybunał w swym orzeczeniu przyjął zasadę niestosowania przez sąd krajowy
aktu prawnego sprzecznego z normą prawa wspólnotowego, bez orzekania o jego
ważności (zob. W. Jedlecka, Dyrektywy Wspólnot Europejskich a prawo
wewnętrzne, Wrocław 2002, s. 151). A więc, w wyniku zastosowania przepisów
dyrektywy (w interpretacji przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej) nigdy nie dochodzi do uchylenia przepisu krajowego
sprzecznego z dyrektywą z systemu prawa, a jedynie do niemożności
zastosowania go przez organy państwa (nie tylko sądy – ale przez każdy organ,
którego działanie jest przejawem władzy państwa – to na państwie, jako całości,
ciąży bowiem obowiązek przestrzegania przepisów unijnych, to państwo, w
konsekwencji jako całość, jest odpowiedzialne za szkody poniesione przez
jednostkę w wyniku nieprzestrzegania prawa unijnego). Derogacja takiego przepisu
z systemu prawa należy do władz krajowych i wymaga odpowiedniego aktu władzy
ustawodawczej albo orzeczenia sądu konstytucyjnego.
Mechanizm ten znajduje dodatkowo wsparcie w art. 91 ust. 3 Konstytucji,
który przewiduje bezpośrednie stosowanie i pierwszeństwo prawa stanowionego w
Unii Europejskiej w wypadku kolizji z ustawami. Bezpośrednie stosowanie i
pierwszeństwo regulacji unijnych nie prowadzi przy tym, w rozumieniu tego
przepisu, do uchylenia przepisów krajowych z systemu prawa (analogicznie, jak w
wypadku umowy międzynarodowej – art. 91 ust. 2 Konstytucji – w tej mierze można
wskazać także, tytułem przykładu, art. 615 § 2 k.p.k., który przewiduje
pierwszeństwo umów międzynarodowych – w tym wypadku przepisy prawa
krajowego nadal pozostawać będą w porządku prawnym, nie będą jednak
stosowane).
Z taką sytuacją będziemy mieli przede wszystkim do czynienia w wypadku
unijnych przepisów merytorycznych, które – w razie kolizji z ustawami – na
zasadzie podstawienia będą zastosowane zamiast przepisów krajowych. Przepis
ten jednak obejmuje także takie wypadki, w których – z przyczyn proceduralnych –
prawo unijne zakazuje stosowania przepisów krajowych (normę prawa unijnego, w
tej sprawie, należałoby zbudować w następujący sposób: „organ państwa nie
stosuje wobec jednostki krajowego przepisu, jeżeli przepis ten ma charakter
przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a nie
23
dokonano notyfikacji jego projektu i nie zachodzi którakolwiek z przesłanek
wyłączających obowiązek notyfikacji, określonych w art. 10”). Tak odczytana norma
pozostaje w kolizji (w rozumieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji) z niektórymi przepisami
ustawy o grach hazardowych (tymi, które mają charakter techniczny), wobec czego,
stosowanie do tego przepisu Konstytucji, ma ono pierwszeństwo przed przepisami
ustawy, przewidującymi konieczność ich stosowania.
Konsekwencją uznania, że art. 14 ustawy o grach hazardowych to przepis
techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, który nie został notyfikowany Komisji
Europejskiej, a więc jest bezskuteczny, musi być wyrok uniewinniający, gdyż art.
107 § 1 k.k.s. – pod zarzutem naruszenia którego stanęli oskarżeni – ma charakter
blankietowy, a jego doprecyzowanie stanowią przepisy m.in. tegoż art. 14. W tej
sytuacji czyny oskarżonych nie mogły wyczerpać znamion przestępstwa
określonego w art. 107 § 1 k.k.s.
Trzeba zwrócić na koniec uwagę na konsekwencje, jakie pociągnąć za sobą
może brak reakcji sądów krajowych, w tym także Sądu Najwyższego, na
stanowisko zawarte w wyroku ETS z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach
C 213/22, C 214/11, C 217/11. Niezastosowania się przez sądy krajowe tzn. sądy
polskie do takiej interpretacji, będzie musiało być uznane przez Trybunał
Sprawiedliwości za naruszenie prawa unijnego. W konsekwencji, Komisja
Europejska może skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który
zobowiąże państwo do wykonania wyroku, a w razie odmowy może wdrożyć dalsze
etapy postępowania nakładające na państwo dotkliwe sankcje finansowe (art. 260
ust. 2 i 3 TFUE). Komisja Europejska zażądała już od Rządu polskiego wyjaśnień w
tej sprawie. Ze wszczęciem dalszego postępowania wstrzymała się jednak chcąc
poznać stanowisko sądów polskich co do problemów wynikających z treści
uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r.
(oświadczenie Rzecznika Komisji Europejskiej do spraw Przemysłu C. Corazza z
dnia 8 marca 2013r. Zob. J. Barcz, Obowiązek notyfikacji środków krajowych…, s.
18 i n.).
Mając na względzie powyższe należało kasację oddalić.
24