Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 21/14
POSTANOWIENIE
Dnia 27 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa Gminy Miasta O.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 27 listopada 2014 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 19 września 2013 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od powoda na rzecz pozwanego kwotę 180 (sto
osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów pomocy prawnej w
postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 19 września 2013 r. zmienił wyrok Sądu
Okręgowego w W. z 22 listopada 2012 r. w ten sposób, że zmienił decyzję prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, obniżając karę nałożoną na Gminę
Miasto O. do kwoty 209.132 zł, a w pozostałym zakresie oddalił odwołanie, zniósł
wzajemnie koszty postepowania za pierwszą instancję, oddalił apelację powoda w
pozostałej części oraz zniósł wzajemnie między stronami koszty postępowania
apelacyjnego.
Powód Gmina Miasto O. zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą
kasacyjną w całości. Wnosząc o przyjęcie skargi do rozpoznania powód powołał się
2
na potrzebę rozstrzygnięcia dwóch zagadnień prawnych, które sformułował w
postaci pytań: 1) jakie reguły kolizyjne należy stosować w razie zaistnienia
sprzecznych ze sobą interesów publicznych chronionych ustawowo, a
uwzględniając regulację ustawy antymonopolowe i ustawy o odpadach, któremu z
interesów publicznych należy nadać prymat w razie ich kolizji: ochronie konkurencji
i uczestników rynku czy ochronie środowiska naturalnego?; 2) czy przyznanie
przedsiębiorcy przez gminę wyłączności na prowadzenie określonej działalności
prowadzi per se do naruszenia konkurencji w rozumieniu art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy
antymonopolowej, czy też uznanie, że doszło do naruszenia tego przepisu
uzależnione jest od tego, czy konkurenci działający na rynku powiązanym są
traktowani przez tego przedsiębiorcę w sposób równy czy dyskryminacyjny?
Prezes Urzędu wniósł o odmowę przyjęcia skargi kasacyjnej powoda do
rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Stosownie do art. 3989
§ 1 k.p.c. Sąd Najwyższy przyjmuje skargę kasacyjną
do rozpoznania, jeżeli w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne (pkt 1),
istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub
wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów (pkt 2), zachodzi nieważność
postępowania (pkt 3) lub skarga jest oczywiście uzasadniona (pkt 4). Wypada
również dodać, iż zgodnie z art. 3984
§ 2 k.p.c., określającym wymogi formalne
skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o przyjęcie do
rozpoznania i jego uzasadnienie. Należy zatem stwierdzić, że wniosek o przyjęcie
skargi kasacyjnej do rozpoznania powinien wskazywać, że zachodzi przynajmniej
jedna z okoliczności wymienionych w powołanym wcześniej art. 3989
§ 1 k.p.c., a
jego uzasadnienie winno zawierać argumenty świadczące o tym, że rzeczywiście,
biorąc pod uwagę sformułowane w ustawie kryteria, istnieje potrzeba rozpoznania
skargi przez Sąd Najwyższy. Skarga kasacyjna nie jest bowiem (kolejnym)
środkiem zaskarżenia przysługującym od każdego rozstrzygnięcia sądu drugiej
instancji kończącego postępowanie w sprawie, z uwagi na przeważający w jej
3
charakterze element interesu publicznego. Służy ona kontroli prawidłowości
stosowania prawa, nie będąc instrumentem weryfikacji trafności ustaleń
faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego orzeczenia.
W przypadku powoływania się przez autora skargi kasacyjnej na
występowanie w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, w uzasadnieniu wniosku
o przyjęcie tej skargi do rozpoznania (sporządzonym odrębnie od uzasadnienia
podstaw kasacyjnych) winno zostać sformułowane zagadnienie prawne oraz
przedstawione argumenty prawne, które wykażą możliwość różnorodnej oceny
zawartego w nim problemu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w judykaturze,
skarżący ma w tym zakresie obowiązek wywiedzenia i uzasadnienia występującego
w sprawie problemu prawnego w sposób zbliżony do tego, jaki jest przyjęty przy
przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na podstawie
art. 390 k.p.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2006 r., V CSK
75/06, niepublikowane). Oznacza to w praktyce, iż zagadnienie prawne musi
odpowiadać określonym wymaganiom, a mianowicie: 1) być sformułowane w
oparciu o okoliczności mieszczące się w stanie faktycznym sprawy wynikającym z
dokonanych przez sąd ustaleń (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia
1996 r., II UR 5/96, OSNP 1997 nr 3, poz. 39 i postanowienie z dnia 7 czerwca
2001 r., III CZP 33/01, LEX nr 52571), 2) być przedstawione w sposób ogólny i
abstrakcyjny tak, by umożliwić Sądowi Najwyższemu udzielenie uniwersalnej
odpowiedzi, nie sprowadzającej się do samej subsumcji i rozstrzygnięcia
konkretnego sporu (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 15 października
2002 r., III CZP 66/02, LEX nr 57240; z dnia 22 października 2002 r., III CZP 64/02
LEX nr 77033 i z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 119/08, LEX nr 478179),
3) pozostawać w związku z rozpoznawana sprawą i 4) dotyczyć zagadnienia
budzącego rzeczywiście istotne (a zatem poważne) wątpliwości. Istotność
zagadnienia prawnego konkretyzuje się zaś w tym, że w danej sprawie występuje
zagadnienie prawne mające znaczenie dla rozwoju prawa lub znaczenie
precedensowe dla rozstrzygnięcia innych podobnych spraw. Twierdzenie o
występowaniu istotnego zagadnienia prawnego jest uzasadnione tylko wtedy, kiedy
przedstawiony problem prawny nie został jeszcze rozstrzygnięty przez Sąd
Najwyższy lub kiedy istnieją rozbieżne poglądy w tym zakresie, wynikające z
4
odmiennej wykładni przepisów konstruujących to zagadnienie (por. postanowienia
Sądu Najwyższego: z dnia 10 marca 2010 r., II UK 363/09, LEX nr 577467, czy też
z dnia 12 marca 2010 r., II UK 400/09, LEX nr 577468).
Oceniany w niniejszej sprawie wniosek powoda o przyjęcie jego skargi
kasacyjnej do rozpoznania nie spełnia przedstawionych wyżej kryteriów.
Pierwsze zagadnienie prawne zostało bowiem sformułowane wadliwie (brak
przepisu), a jego uzasadnienie sprowadza się do zaprezentowania polemiki z
dokonaną przez Sąd drugiej instancji wykładnią przepisów ustawy o odpadach w
kontekście dopuszczalności podjęcia uchwały o takiej treści, jak zakwestionowana
przez Prezesa Urzędu.
Niezależnie od powyższych mankamentów Sąd Najwyższy stwierdza, że
poszczególne instytucje ustawy antymonopolowej w różny sposób uwzględniają
potrzebę wyważenia między różnymi istotnymi dla prawodawcy i społeczeństwa
wartościami. Niekiedy sam prawodawca ogranicza zakres zastosowania instytucji
prawa ochrony konkurencji, zgodnie z zasadą de minimis non curat preator (np. art.
7 uokik, art. 2). Ustawodawca wyłączył także zastosowanie uokik w odniesieniu do
ograniczeń konkurencji dopuszczonych na mocy innej ustawy (art. 3 uokik). Interes
publiczny w realizacji innych wartości niż ochrona konkurencji może być także
uwzględniany na etapie oceny, czy stwierdzone ograniczenie konkurencji nie
powinno zostać uznane za dopuszczalne jako obiektywnie uzasadnione na
podstawie orzeczniczego odstępstwa od zakazu nadużywania pozycji dominującej.
Wzgląd na inne wartości, które mogą kolidować z potrzebą ochrony konkurencji w
ramach koncepcji interesu publicznego może także wpływać na możliwość
stosowania przewidzianych w uokik przesłanek usprawiedliwiających
niezastosowanie zakazu porozumień ograniczających konkurencję. Przykładowo,
TSUE rozważał dopuszczalność ograniczenia reguł konkurencji ze względu na
wymogi bezpieczeństwa drogowego (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z
dnia 4 września 2014 r. w sprawach połączonych C-184/13 i n. API i in.). Nie
można także wykluczyć odwoływania się do innych kategorii interesu publicznego
na etapie korzystania przez Prezesa Urzędu z kompetencji do nakładania kar
pieniężnych. Ponadto, skoro zgodnie z art. 1 ust. 1 uokik ustawa chroni
5
konkurencję w interesie publicznym, mogą zdarzyć się takie stany faktyczne, które
będą podważały sens interwencji Prezesa Urzędu.
Powód trafnie podnosi, że pojęcia interesu publicznego nie można
ograniczać do interesu publicznego w samej tylko ochronie konkurencji. Należy
mieć jednak na względzie, że w takich sprawach jak niniejsza interes publiczny w
realizacji innych wartości niż ochrona konkurencji nie występuje na etapie oceny,
czy interwencja Prezesa Urzędu podjęta w okolicznościach niniejszej sprawy mieści
się w granicach interesu publicznego. Interes ten należy natomiast uwzględnić na
etapie kwalifikacji zachowania przedsiębiorcy takiego jak powód jako praktyki
ograniczającej konkurencję oraz na etapie jej ewentualnego uzasadnienia.
Jednakże, wbrew stanowisku powoda, z uzasadnienia Sądu drugiej instancji
wynika, że przy rozpoznawaniu apelacji powoda Sąd ten miał na względzie
konieczność stosownego uwzględnienia interesu publicznego w ochronie
środowiska i wyważenia go z interesem publicznym w ochronie konkurencji. Uczynił
to także Prezes Urzędu w uzasadnieniu decyzji (s. 27). Sąd drugiej instancji,
zdaniem Sądu Najwyższego trafnie, nie wykluczył wpływu potrzeby ochrony
środowiska na zastosowanie przepisów ustawy w tej sprawie. Nie dopatrzył się
jednak w ustalonych w sprawie okolicznościach względów przemawiających za
usprawiedliwieniem praktyki zarzuconej powodowi za pomocą uzasadnienia
nawiązującego do potrzeby ochrony środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku zwrócono uwagę na negatywny skutki praktyki powoda dla rzeczywistej
realizacji wartości istotnych dla ochrony środowiska. Wskazano także na
nieadekwatność podjętych rozwiązań z punktu widzenia ochrony środowiska oraz
na ograniczoną – względem dostępnych alternatyw – efektywność instalacji, której
sfinansowaniu miało służyć wprowadzenie obowiązku korzystania z usług OZK.
Argumentacja podniesiona przez powoda w uzasadnieniu wniosku o przyjęcie
skargi kasacyjnej do rozpoznania miałaby znaczenie z punktu widzenia potrzeby
rozstrzygnięcia kolizji dwóch różnych wartości składających się na pojęcie interesu
publicznego sensu largo, gdyby wprowadzone przez powoda rozwiązanie w
zakresie ochrony środowiska cechowało się istotnie wyższa wydajnością
(efektywnością) w zakresie odzysku odpadów względem instalacji stosowanych w
miejscach składowania odpadów wskazanych w WPGO.
6
Sąd Najwyższy nie dopatrzył się także w okolicznościach niniejszej sprawy
publicznoprawnej potrzeby rozstrzygnięcia drugiego zagadnienia prawnego, tym
bardziej, że uzasadnienie wniosku powoda o przyjęcie skargi kasacyjnej do
rozpoznania w tym zakresie zostało sporządzone w sposób odpowiadający
uzasadnieniu podstawy kasacyjnej, a nie w sposób charakterystyczny dla
abstrakcyjnego, istotnego zarówno dla sprawy jak i rozwoju praktyki stosowania
prawa, problemu prawnego powstającego na tle przepisu powołanego w podstawie
skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy wielokrotnie już wypowiadał się w przedmiocie wykładni
art. 9 ust. 2 pkt 5 uokik, który to przepis niesłusznie został sprowadzony przez
Prezesa Urzędu oraz Sądy obu instancji do roli tzw. „małej klauzuli generalnej”.
Przesłanki zastosowania tego przepisu są zaś dość restrykcyjne:
1) przeciwdziałanie powstaniu warunków, 2) niezbędnych, 3) do powstania lub
rozwoju konkurencji. Na tle tego przepisu powód formułuje zagadnienie prawne
dotyczące jego zastosowania do zachowania dominanta, który narzuca określony,
ujednolicony sposób działania uczestnikom organizowanego przez siebie rynku.
W pierwszej kolejności należy jednak zastanowić się, czy art. 9 ust. 2 pkt 5 uokik
został w niniejszej sprawie zastosowany z uwzględnieniem przesłanek tego
przepisu, czy też w oderwaniu od jego treści. Przypomnieć należy, że za praktykę
ograniczającą konkurencję uznano w niniejszej sprawie zachowanie powoda
polegające na nadużyciu pozycji dominującej na rynku organizowania usług
wywozu i składowania odpadów przez narzucenie przedsiębiorcom funkcjonującym
na rynku świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych obowiązku
przekazywania tych odpadów do OZK. W sprawie tej występuje rynek pozycji
dominującej (organizowanie usług), która to pozycja została nadużyta poprzez
narzucenie określonego sposobu działania przedsiębiorcom działającym na rynku
odbioru odpadów. Rynek pozycji dominującej i rynek, na którym odczuwalne są
skutki nadużycia, nie są tożsame. Uchwała powoda oddziałuje także, o czym nie
ma mowy w sentencji decyzji Prezesa Urzędu, na rynek składowania odpadów.
Powód trafnie podnosi również, że uchwała przewidująca wyłączność dla
OZK w zakresie unieszkodliwiania lub dalszego transportu do miejsca ostatecznego
odzysku nie powoduje, iż na rynku gminy O. nie mogą działać przedsiębiorcy
7
zajmujący się odbieraniem odpadów komunalnych. Niemniej zachowanie powoda
miało niewątpliwie negatywny wpływ na konkurencję cenową na rynku odbierania
odpadów komunalnych, skoro podstawę dla kalkulacji stawek za świadczone usługi
na tym rynku musiały stanowić ceny za odbiór odpadów ustalone przez podmiot,
któremu powód przyznał wyłączność w tym zakresie, skutkiem czego wszyscy
przedsiębiorcy działający na rynku odbioru odpadów musieli korzystać z jego usług.
W ten sposób zachowanie powoda przeciwdziałało powstaniu warunków
niezbędnych do rozwoju konkurencji cenowej. Należy ponadto mieć na względzie,
że powód działa na rynku organizowania usług użyteczności publicznej, co
uzasadnia objęcie zakresem zastosowania art. 9 ust. 2 pkt 5 uokik zachowania,
które uniemożliwia rozwój konkurencji choćby w aspekcie cenowym, który dla
usługobiorcy na tym rynku ma podstawowe znaczenie.
Kierując się przedstawionymi motywami, Sąd Najwyższy uznał, iż powód nie
wykazał potrzeby rozpoznania jego skargi kasacyjnej. Dlatego, na podstawie
art. 3989
§ 2 k.p.c. oraz art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. i § 14 ust. 3 pkt 1
w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28
września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego
ustanowionego z urzędu, orzekł jak w sentencji.