Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I PK 149/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
w sprawie z powództwa Z.G.
przeciwko Urzędowi Miasta w C.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 20 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w K.
z dnia 5 grudnia 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Powódka Z. G. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od pozwanego Urzędu
Miasta w C. odszkodowania z tytułu naruszającej prawo zmiany warunków
zatrudnienia.
2
Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. zasądził od
pozwanego na rzecz powódki kwotę 17.940 zł wraz z kosztami procesu i nadał
orzeczeniu w części uwzględniającej powództwo rygor natychmiastowej
wykonalności do wysokości 5.980 zł. Natomiast Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z
dnia 5 grudnia 2013 r. oddalił apelację pozwanego od powyższego orzeczenia i
zasądził od pozwanego na rzecz powódki kwotę 60 zł tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego.
Rozstrzygnięcia Sądów obydwu instancji zapadły w następującym stanie
faktycznym sprawy: powódka Z. G. była zatrudniona w pozwanym Urzędzie Miasta
w C. na stanowisku zastępcy kierownika Wydziału Rozwoju Miasta i Inżynierii
Miejskiej. Powódka jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt
3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (jednolity
tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: „ustawa o pracownikach
samorządowych”). W dniu 31 stycznia 2013 r. pozwany wręczył powódce pismo
zatytułowane: „Informacja o przeniesieniu pracownika samorządowego na
podstawie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych”. Przeniesienie
uzasadniono zmianami organizacyjnymi w urzędzie. Tego samego dnia weszło
bowiem w życie zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia 14 stycznia 2013 r. w
sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta C. Zastąpiło ono
dotychczasowe zarządzenie nr 155/2012 z dnia 31 lipca 2012 r. Mimo że powódka
jest członkiem związku zawodowego OPZZ Konfederacja Pracy, zmiana warunków
pracy nie została poprzedzona konsultacją z tą organizacją związkową. Powódka
pełniła też funkcję oddziałowego społecznego inspektora pracy, a nadto w dacie
złożenia oświadczenia zmieniającego warunki pracy była radną Rady Miasta W.
W ocenie Sądu Okręgowego, przeniesienie powódki w trybie art. 23 ust. 1
ustawy o pracownikach samorządowych na inne stanowisko służbowe nie
wymagało wypowiedzenia dotychczasowych warunków pracy i płacy w rozumieniu
art. 42 § 1 k.p. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych
stanowi samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy pracownika
samorządowego. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia jego rodowód
wywodzący się z przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.). Zarówno
3
na gruncie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, jak i ustawy o
pracownikach samorządowych, obowiązuje z jednej strony zasada większej
ochrony pracownika przed definitywnym rozwiązaniem umowy, z drugiej zaś strony
- zasada większej dyspozycyjności pracownika. Przejawem tej drugiej zasady jest
obowiązek pracownika podporządkowania się jednostronnej decyzji pracodawcy
odnoszącej się do istotnych elementów treści stosunku pracy. Z taką sytuacją
mamy do czynienia w art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W
myśl tego przepisu, w przypadku reorganizacji jednostki pracownika
samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym
stanowisku urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko odpowiadające jego
kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska
nie jest możliwe dalsze zatrudnienie na tym stanowisku. Reorganizacja urzędu i
likwidacja stanowiska pracy nie uprawnia zatem pracodawcy samorządowego do
definitywnego wypowiedzenia umowy o pracę, co odpowiada zasadzie wzmożonej
ochrony stosunku pracy przed rozwiązaniem umowy. Z drugiej jednak strony
przepis ten realizuje zasadę większej dyspozycyjności pracownika i
odpowiadającemu temu uprawnieniu pracodawcy do jednostronnej,
natychmiastowej i bezterminowej zmiany warunków pracy i płacy. Za odrębnością
przeniesienia pracownika samorządowego na inne stanowisko służbowe w trybie
art. 23 ust. 1 ustawy w relacji do przeniesienia pracownika na inne stanowisko w
wyniku wypowiedzenia warunków pracy i płacy na podstawie art. 42 § 1 k.p.
przemawia dodatkowo treść art. 23 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych,
zgodnie z którym przeniesiony pracownik zachowuje prawo do dotychczasowego
wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia przysługującego na
nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po miesiącu, w którym
pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko. Konstrukcja tego przepisu nie
przystoi do wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Przyjęcie, że art. 23 ust. 1
ustawy o pracownikach samorządowych jest samodzielną podstawą zmiany treści
stosunku pracy, bez potrzeby sięgania do konstrukcji wypowiedzenia
zmieniającego z art. 42 § 1 k.p., nie wyklucza odpowiedniego zastosowania
przepisów Kodeksu pracy zarówno w zakresie dochodzenia roszczeń przed sądem
pracy jak i ochrony stosunku pracy. W takim przypadku następuje bowiem istotna
4
zmiana treści stosunku pracy, wobec czego trudno byłoby przyjąć, że pracownik
samorządowy przeniesiony na inne stanowisko pozbawiony został jakiejkolwiek
ochrony prawnej. Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 43 ust. 1
potwierdza ogólną zasadę odnoszącą się do pragmatyk służbowych
fragmentarycznie regulujących zagadnienia pracownicze stanowiąc, że w sprawach
nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy.
Wynika to także z art. 5 k.p., w myśl którego przepisy Kodeksu stosuje się w
zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi. Odpowiednie zastosowanie
przepisów Kodeksu pracy do przeniesienia służbowego powódki w trybie art. 23
ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wymagało zatem zastosowania
unormowań regulujących ochronę stosunków pracy przed jej zmianą lub
rozwiązaniem, w tym art. 38 k.p. oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).
Naruszenie przez pozwanego wymienionych przepisów prawa przesądzało o
zasadności roszczeń odszkodowawczych pozwu.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez pozwanego.
Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 23 ust.
1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 38 k.p. oraz art. 13
ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz.U. z
1983 r. Nr 35, poz. 163 ze zm.; dalej: „ustawa o społecznej inspekcji pracy”) oraz
art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że procedura przewidziana w
art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, mimo iż stanowi samodzielną i
natychmiastową podstawę zmiany treści stosunku pracy bez konieczności sięgania
do konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego z art. 42 k.p., nie wyklucza
odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy w zakresie ochrony stosunku
pracy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego w K.
w całości, a także uchylenie w całości poprzedzającego go wyroku Sądu
Rejonowego w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
pierwszej instancji; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonych wyroków i
orzeczenie co do istoty sprawy, przez oddalenie powództwa w całości i zasądzenie
od powódki na rzecz pozwanego zwrotu kosztów postępowania.
5
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, istotą sporu w
przedmiotowej sprawie jest to, czy pozwany dokonując reorganizacji struktur
wewnętrznych na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych
winien był zastosować art. 42 k.p. w związku z art. 38 k.p. oraz art. 13 ust. 3 ustawy
o społecznej inspekcji pracy i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W
ocenie skarżącego, art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi
samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy wszystkich pracowników,
także objętych szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy lub zmianą
jego treści. Tymczasem Sąd Okręgowy z jednej strony przyznaje, że ustawodawca
w art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych przewidział odrębny,
niezależny od art. 42 § 1 k.p., tryb umożliwiający pracodawcy zmianę treści
stosunku pracy pracownika samorządowego, a z drugiej strony - przecząc temu
stwierdzeniu - uznał, iż pracodawca zobowiązany jest w takiej sytuacji do
stosowania art. 38 k.p. i art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej inspekcji pracy oraz
art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Taka interpretacja powołanych
przepisów uniemożliwia pracodawcy samorządowemu dokonania kompleksowej
reorganizacji struktur wewnętrznych, albowiem wymusza konieczność
pozostawienia w tych strukturach (tak jak w przedmiotowej sprawie) wydziału, który
ma ulec zmianie czy też likwidacji oraz stanowiska zajmowanego przez pracownika,
którego stosunek pracy podlega szczególnej ochronie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem słuszny jest zarzut
naruszenia prawa materialnego przy ferowaniu zaskarżonego wyroku.
Analizę prawidłowości przedmiotowego orzeczenia rozpocząć wypada od
przypomnienia, że powódka Z. G. wywodzi swoje roszczenia odszkodowawcze
wobec pozwanego Urzędu Miasta w C. z faktu przeniesienia jej na inne stanowisko
urzędnicze na podstawie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych z
naruszeniem – w jej ocenie – przepisów o trybie konsultacji związkowej z art. 38
k.p. oraz przepisów dotyczących szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy, a
ściślej - art. art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej inspekcji pracy i art. 25 ust. 2 ustawy
6
o samorządzie gminnym. Istota problemu sprowadza się zatem do pytania, czy
przepisy te maja zastosowanie w razie zmiany treści stosunku pracy pracownika
samorządowego w tym trybie.
Szukając odpowiedzi na tak sformułowane pytanie należy wyjaśnić genezę,
istotę i charakter instytucji przeniesienia służbowego unormowanej w art. 23 ustawy
o pracownikach samorządowych.
Warto przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku reorganizacji
jednostki pracownika zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym
kierowniczym stanowisku urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko
odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego
przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym
stanowisku (ust. 1). Pracownika, o którym mowa w ust. 1, zachowuje prawo do
dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia
przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po
miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko (ust. 2).
Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych reguluje zatem
wyjątkowe na gruncie prawa pracy uprawnienie pracodawcy do jednostronnej,
stałej zmiany uzgodnionego przez strony, istotnego elementu treści stosunku pracy,
jakim jest rodzaj powierzonej pracy. To uprawnienie pracodawcy uzależnione jest
jednak od spełnienia koniecznej przesłanki w postaci reorganizacji jednostki
samorządu terytorialnego zatrudniającej pracownika, powodującej likwidację
zajmowanego przezeń stanowiska.
Wobec niedookreślenia w przepisie, o jaką reorganizację chodzi, w doktrynie
i judykaturze przyjmuje się, że hipotezą omawianej normy prawnej objęte są
wszelkie zmiany struktury organizacyjnej pracodawcy samorządowego, wszystkie
przypadki odmiennego jej ukształtowania. Skoro organizacja definiowana jest jako
sposób (forma, system, struktura) zorganizowania urzędu, to reorganizację należy
pojmować jako zmianę organizacyjną urzędu dokonaną w tym samym trybie jak
przy ustalaniu jego struktury (H. Sewczyk, Zmiana treści umownego stosunku pracy
w samorządzie terytorialnym (nabór wewnętrzny) – zagadnienia ogólne, awans
wewnętrzny, zlecenie pracownikowi czasowego wykonywania innej pracy, LEX/el.
2011 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r.,
7
II SA 234/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 35 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14
stycznia 2008 r., II PK 107/07, Monitor Prawa Pracy 2009 nr 5, s. 277). Sama
reorganizacja nie upoważnia jednak do zastosowania instytucji przeniesienia
służbowego, jeśli nie towarzyszy jej likwidacja zajmowanego przez pracownika
stanowiska urzędniczego. Likwidacja ta musi dotykać stanowiska zajmowanego
przez pracownika przenoszonego w trybie komentowanego przepisu i nie może być
pozorna, np. polegać na utworzeniu w miejsce danego stanowiska innego, o
odmiennej nazwie lecz w zakresie kompetencji nieróżniącego się istotnie od
zlikwidowanego. W razie stwierdzenia rzeczywistej reorganizacji jednostki
samorządu terytorialnego i likwidacji stanowiska urzędnika przenoszonego na
podstawie powołanego przepisu, nie podlega kontroli sądowej celowość samego
procesu restrukturyzacyjnego, a jedynie prawidłowe zastosowanie omawianej
instytucji z punktu widzenia rodzaju powierzonego pracownikowi stanowiska i
przestrzegania wynikających z przepisu gwarancji płacowych. Chociaż
przeniesienie służbowe na podstawie art. 23 ustawy o pracownikach
samorządowych nie zapewnia urzędnikowi kontynuacji zatrudnienia w tym samym
co dotychczas charakterze i na tych samych warunkach wynagradzania, to
powierzone w trybie tego przepisu stanowisko musi odpowiadać kwalifikacjom
pracownika, w szczególności powinno ono uwzględniać wykształcenie i
przygotowanie zawodowe przenoszonej osoby oraz nie być usytuowane w
hierarchii urzędniczej znacznie niżej od likwidowanego stanowiska, aczkolwiek
może być niżej zaszeregowane (Helena Szewczyk, Zmiana treści umownego
stosunku pracy w samorządzie terytorialnym (....) oraz A. Rycak, J. Stelina, Ustawa
o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 123).
Przeniesiony w opisanym trybie urzędnik samorządowy zachowuje też prawo do
nieobniżenia wynagrodzenia za pracę przez okres 6 miesięcy. Przeniesienie
służbowe dokonane mimo niezaistnienia przesłanki w postaci reorganizacji
jednostki samorządowej implikującej likwidację stanowiska urzędnika
samorządowego, albo powierzenie w tym trybie stanowiska nieodpowiadającego
kwalifikacjom pracownika lub bez zapewnienia mu gwarancji płacowych, jest zatem
przeniesieniem dokonanym z naruszeniem unormowania art. 23 ustawy o
8
pracownikach samorządowych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września
2008 r., II PK 21/08, LEX nr 785523).
Decyzję o przeniesieniu służbowym urzędnika samorządowego podejmuje
kierownik zatrudniającej tego pracownika jednostki organizacyjnej. Zastosowanie
instytucji przeniesienia służbowego ma fakultatywny charakter i zależy od
możliwości, jakimi dysponuje pracodawca samorządowy. Świadczy o tym użyty
przez ustawodawcę zwrot - może przenieść. Pracodawca samorządowy powinien
najpierw rozważyć, czy w zaistniałej sytuacji możliwe i celowe jest przeniesienie
urzędnika na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, a jeśli możliwość
taka nie istnieje - uprawniony jest do rozwiązania łączącego strony stosunku pracy
za wypowiedzeniem. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że przeniesienie
dokonywane jest bez zgody pracownika i stanowi polecenie służbowe.
Jednostronność przeniesienia na podstawie komentowanego przepisu stwarza
wątpliwości co do sytuacji pracownika, który nie zgadza się z decyzją o
przeniesieniu. W doktrynie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa
wykonania tej decyzji może być potraktowana przez pracodawcę jako ciężkie
naruszenie podstawowego obowiązku pracowniczego i uzasadniać rozwiązanie
stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 k.p. Z kolei pracownik niezgadzający się na
przeniesienie może złożyć wniosek o rozwiązanie stosunku pracy za
porozumieniem stron lub wypowiedzieć umowę o pracę (A. Dubowik (w): Prawo
urzędnicze. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2014, s. 228 oraz A. Rycak,
J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych (...), s. 107).
Odmienny charakter ma natomiast wypowiedzenie wynikających z umowy o
prace warunków pracy i płacy. Uregulowane w art. 42 k.p. wypowiedzenie
zmieniające jest czynnością prawną o zamiarze złożonym. Jego głównym celem
jest bowiem przeobrażenie istotnych elementów treści dotychczasowego stosunku
pracy, a celem wtórnym – jego rozwiązanie, w sytuacji gdy pracownik nie wyrazi
zgody na zmianę. Takiego podwójnego celu nie ma instytucja przeniesienia
służbowego. Zmierza ona tylko do zmiany rodzaju powierzonej urzędnikowi
samorządowemu pracy (stanowiska służbowego), a jej zastosowanie nie wymaga
od pracownika zgody, której brak prowadziłby do rozwiązania umowy o pracę z
mocy przepisu ustawy, bez konieczności składania przez strony dodatkowych
9
oświadczeń woli. Nie jest też przewidziany żaden podobny do okresu
wypowiedzenia przedział czasu, po jakim miałyby obowiązywać nowe warunki
pracy przeniesionego urzędnika samorządowego. Przeniesienie staje się skuteczne
z data określoną w decyzji pracodawcy. Z drugiej strony instytucja ta zawiera
gwarancje, jakich nie przewidują przepisy Kodeksu pracy dotyczące wypowiedzenia
zmieniającego, jak konieczność powierzenia urzędnikowi samorządowemu
stanowiska odpowiadającego jego kwalifikacjom oraz zapewnienie niepogorszenia
sytuacji płacowej pracownika przez okres sześciu miesięcy od przeniesienia. Mamy
zatem do czynienia ze specyficzną dla tej grupy zawodowej, jaką są urzędnicy
samorządowi, instytucją jednostronnej modyfikacji treści stosunku pracy, odmienną
od wypowiedzenia warunków pracy i płacy w trybie art. 42 k.p.
Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza do
umownego stosunku pracy urzędników samorządowych regulacje stosowaną
powszechnie w pragmatykach służbowych w odniesieniu do stosunków pracy na
podstawie mianowania. Brak wypowiedzenia zmieniającego w większości
pragmatyk urzędniczych rekompensują przepisy traktujące o przeniesieniu,
delegowaniu czy skierowaniu mianowanego pracownika do wykonywania pracy na
innym stanowisku w tej samej lub innej jednostce organizacyjnej. Przepisy takie
zamieszczone w odpowiednich rozdziałach np. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.
Karta Nauczyciela (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 191), czy kolejnych
ustawach o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 483 ze
zm.), z dnia 24 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz z dnia 21
listopada 2008 r. (Dz.U. Nr 127, poz. 1505 ze zm.), zatytułowanych zazwyczaj:
Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunków pracy, stanowią kompleksowe
unormowanie poruszanych w nich zagadnień, w tym kwestii modyfikacji treści
stosunku pracy pracowników mianowanych, bez potrzeby odwoływania się w tej
materii do kodeksowej instytucji wypowiedzenia warunków pracy i płacy
uregulowanej w art. 42 k.p. Takie przeniesienie, delegowanie czy skierowanie
stanowią samodzielną konstrukcję prawną uregulowaną w danym przepisie,
odmienną od unormowanego w Kodeksie pracy wypowiedzenia zmieniającego.
Rację mają Sądy obydwu instancji upatrując podobieństwa regulacji art. 23
ustawy o pracownikach samorządowych zwłaszcza z unormowaniem art. 10 ust. 1a
10
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), wprowadzonym do tego aktu ustawa
z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych
(Dz.U. Nr 136, poz. 704), który stanowi, że w razie reorganizacji urzędu urzędnika
państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko służbowe,
odpowiadające kwalifikacjom pracownika, jeżeli ze względu na likwidację
stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe dalsze jego
zatrudnienie na tym stanowisku. Przepis art. 10 ust. 1a ustawy o pracownikach
urzędów państwowych dotyczy wprawdzie państwowych urzędników mianowanych,
jednak możliwe jest odniesienie dorobku orzecznictwa ukształtowanego na jego
gruncie do umownych urzędników samorządowych. Uregulowane w tym przepisie
przeniesienie służbowe należy bowiem kwalifikować jako specyficzną instytucję
prawa urzędniczego, które zawiera odmienne od kodeksowych regulacje
zwiększające dyspozycyjność szczególnej kategorii pracowników. Możliwość
jednostronnej zmiany istotnych elementów treści stosunku pracy jest z pewnością
jedną z ważniejszych cech prawa urzędniczego. Większa dyspozycyjność
urzędnika nie musi być przy tym uzależniona od zatrudnienia na podstawie
mianowania, skoro począwszy od 1 stycznia 2012 r. mianowanie nie jest już
podstawą nawiązania stosunku pracy z urzędnikami samorządowymi, a mimo to
utrzymano w mocy art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych. Tak więc
uzasadnione jest analogiczne stosowanie dorobku orzecznictwa i doktryny prawa
pracy z zakresu prawa urzędniczego, choć regulacje mogą być zawarte w różnych
aktach prawnych i odnosić się do różnych kategorii urzędników.
Wypowiadając się w kwestii charakteru przeniesienia urzędnika
państwowego Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 6 września 2005 r., I PK 52/05
(OSNP 2006 nr 13-14, poz. 204), z dnia 4 listopada 2008 r., II PK 81/08 (OSNP
2010 nr 7-8, poz. 92) oraz z dnia 19 kwietnia 2010 r., II PK 310/09 (LEX nr 602698)
stwierdził, że przeniesienie na inne stanowisko służbowe na podstawie art. 10 ust.
1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest samodzielną konstrukcją
prawną, odmienną od uregulowanego w Kodeksie pracy wypowiedzenia
zmieniającego, wyłączającą stosowanie art. 42 k.p. Podzielając powyższe
rozstrzygnięcia należy więc przyjąć, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy o
11
pracownikach samorządowych stanowi samodzielną instytucję prawa
urzędniczego, umożliwiającą pracodawcy samorządowemu przeniesienie urzędnika
na inne stanowisko w drodze jednostronnej czynności, niewymagającej
zastosowania wypowiedzenia warunków pracy i płacy z art. 42 k.p. Pogląd ten
potwierdzają także wypowiedzi doktryny o jednostronnym akcie tego typu
przeniesienia, odmiennym od wypowiedzenia zmieniającego (por. A. Dubowik (w):
Prawo urzędnicze (…), s. 228 czy A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach
samorządowych (...), s. 107). Zauważa się przy tym, że instytucja przeniesienia z
art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych nie jest typowym instrumentem
realizacji dyspozycyjności pracownika, chociaż nie można pomijać tego aspektu w
kontekście jednostronnego charakteru tej czynności. Przeniesienie uwarunkowane
przesłanką niemożności dalszego zatrudnienia urzędnika samorządowego z
powodu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska stanowi raczej przywilej tej
grupy zawodowej, nawiązujący do standardów przyjętych w innych pragmatykach
służbowych. W miejsce bowiem rozwiązania stosunku pracy, które byłoby
uzasadnione faktem reorganizacji jednostki samorządu terytorialnego,
komentowany przepis stwarza możliwość powierzenia pracownikowi innej pracy w
ramach nadal łączącej strony umowy o pracę. Celem omawianej instytucji jest
zatem głównie stabilizacja stosunku pracy urzędnika samorządowego.
Przyjmując samodzielność i kompleksowość regulacji art. 23 ustawy o
pracownikach samorządowych w odniesieniu do instytucji przeniesienia
służbowego, wyłączającej stosowanie w tym zakresie kodeksowych unormowań
dotyczących wypowiedzenia warunków pracy i płacy, należy uznać za błędny
podgląd Sądu Okręgowego w kwestii konieczności wyczerpania przez pracodawcę
samorządowego trybu konsultacji związkowej z art. 38 w związku z art. 42 § 1 k.p.
przed powierzeniem urzędnikowi innego stanowiska w trybie tego przepisu.
Przeniesienie powódki na inne stanowisko na podstawie art. 23 ustawy o
pracownikach samorządowych nie podlegało również ograniczeniom wynikającym z
pozakodeksowych przepisów o szczególnej ochronie trwałości stosunku pracy.
Chodzi zarówno o przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o
społecznej inspekcji pracy (zgodnie z którym zakład pracy nie może wypowiedzieć
pracownikowi pełniącemu funkcję społecznego inspektora pracy warunków pracy i
12
płacy na jego niekorzyść w okresie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego
wygaśnięciu, chyba że wypowiedzenie stało się konieczne z przyczyn, o których
mowa w art. 43 Kodeksu pracy), jak i przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym (który stanowi, że rozwiązane z radnym stosunku pracy wymaga
uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem; rada gminy odmówi zaś zgody
na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego
stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu).
Przeniesienie służbowe w trybie art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych nie
jest bowiem rozwiązaniem stosunku pracy ani wypowiedzeniem warunków pracy i
płacy, o jakich mowa w hipotezach norm prawnych zawartych w powołanych
przepisach. Następuje zaś w sytuacji reorganizacji pracodawcy, implikującej
likwidację stanowiska pracy przenoszonego pracownika, a więc w okolicznościach
nie tylko uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę, ale także modyfikujących z
mocy art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach
rozwiazywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących
pracowników (Dz.U. Nr 90, poz. 844 ze zm. – dalej jako ustawa o zwolnieniach
grupowych) szczególną ochronę trwałości stosunku pracy poszczególnych kategorii
pracowników w razie uruchomienia procedury zwolnień grupowych i
indywidualnych. Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych należy
zatem postrzegać jako przepis ochronny z punktu widzenia interesów pracownika i
to w dwojakim znaczeniu. Nie tylko bowiem zapewnia urzędnikowi
samorządowemu - mimo likwidacji zajmowanego przezeń stanowiska - dalsze
pozostawanie w stosunku pracy, ale zawiera mechanizmy gwarancyjne podobne do
zastosowanych w art. 5 ust. 5 i 6 oraz art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o zwolnieniach
grupowych, lecz dalej idące, gdyż obok niepogorszenia warunków płacowych w
określonym przedziale czasu po przeniesieniu stawia dodatkowe wymaganie, aby
zmiana rodzaju pracy odpowiadała kwalifikacjom przenoszonego pracownika. Tej
ostatniej gwarancji nie przewidują zaś przepisu ustawy o zwolnieniach grupowych
w odniesieniu do pracowników objętych szczególną ochroną przed rozwiązaniem
stosunku pracy, co do których dopuszczalne jest wypowiedzenie zmieniające w
ramach zwolnień grupowych czy indywidualnych. Jest to więc dodatkowy argument
przemawiający za słusznością tezy o kompleksowym charakterze regulacji art. 23
13
ustawy o pracownikach samorządowych i wyłączeniu do unormowanej w tym
przepisie instytucji przeniesienia urzędnika samorządowego kodeksowych
przepisów o wypowiadaniu warunków pracy i płacy oraz kodeksowych i
pozakodeksowych przepisów o szczególnej ochronie trwałości stosunku pracy.
Za słusznością powyższej tezy przemawia również treść art. 62 oraz 63 ust.
1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze
zm.), w których uregulowano dopuszczalność przeniesienia urzędnika służby
cywilnej na inne stanowisko oraz do innego urzędu w tej samej miejscowości, a
zwłaszcza art. 63 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca zastrzegł, że
przeniesienie to jest niedopuszczalne bez zgody urzędnika - kobiety w ciąży lub
osoby będącej jedynym opiekunem dziecka w wieku do lat piętnastu. Nie można
także dokonać takiego przeniesienia w przypadku, gdy stoją temu na przeszkodzie
szczególnie ważne względy osobiste lub rodzinne urzędnika. Z regulacji tej wynika,
że ustawodawca wyraźnie rozdzielił przypadki, kiedy przenoszony służbowo
pracownika nie podlega żadnej ochronie i takie, w których przyznana została
specyficzna ochrona przed zmianą warunków zatrudnienia. Art. 23 ustawy o
pracownikach samorządowych nie zawiera tego rodzaju ograniczeń
dopuszczalności przeniesienia, a jednocześnie sam jest przepisem ochronnym z
podanym wcześniej znaczeniu.
Reasumując należy stwierdzić, że objecie urzędnika samorządowego
szczególną ochroną trwałości stosunku pracy ze względu na pełnienie funkcji
społecznego inspektora pracy czy radnego nie stoi na przeszkodzie dokonaniu
przeniesienia go na inne stanowisko w trybie art. 23 ustawy o pracownikach
samorządowych. Zaskarżony wyrok oparty na odmiennej wykładni powołanych
przepisów jest zatem nieprawidłowy i podlega uchyleniu.
Podzielając kasacyjną podstawę naruszenia prawa materialnego przy
ferowaniu zaskarżonego wyroku, Sąd Najwyższy z mocy art. 398¹⁵ § 1 k.p.c. oraz
art. 108 § 2 w związku z art. 398²¹ k.p.c. orzekł jak w sentencji.