Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 18/14
POSTANOWIENIE
Dnia 18 lutego 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Halina Kiryło (przewodniczący)
SSN Roman Kuczyński
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
Protokolant Grażyna Grabowska
w sprawie z powództwa P. Sp. z o.o. w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej Pe. Sp. z o.o. w P.
o zmianę umowy,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 18 lutego 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej i strony zainteresowanej od wyroku
Sądu Apelacyjnego
z dnia 19 września 2013 r.,
postanawia:
I. na podstawie art. 267 ust. 3 TFUE zwrócić się do Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prawnym:
Czy art. 4 ust. 1 zd. 1 i 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych
ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa
ramowa) (Dz. Urz. UE z 2002 r., L 108/33, ze zm.) należy
interpretować w ten sposób, że w przypadku zaskarżenia przez
przedsiębiorstwo udostępniające sieć decyzji krajowego organu
regulacyjnego określającej stawki za zakańczanie połączeń w sieci
tego przedsiębiorstwa (decyzja MTR), a następnie zaskarżenia przez
to przedsiębiorstwo kolejnej decyzji krajowego organu regulacyjnego
zmieniającej umowę łączącą adresata decyzji MTR z innym
przedsiębiorstwem w ten sposób, by stawki uiszczane przez to inne
przedsiębiorstwo z tytułu zakańczania połączeń w sieci adresata
decyzji MTR odpowiadały stawkom określonym w decyzji MTR
(decyzja wykonawcza), sąd krajowy stwierdziwszy, że decyzja MTR
2
została uchylona, nie może uchylić decyzji wykonawczej z uwagi na
treść art. 4 ust. 1 zd. 4 dyrektywy 2002/21 oraz wynikające z zasady
uzasadnionych prawnie oczekiwań lub zasady pewności prawa
interesy przedsiębiorstwa będącego beneficjentem decyzji
wykonawczej, czy też art. 4 ust. 1 zd. 1 i 3 dyrektywy 2002/21 w
związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych należy interpretować w
ten sposób, że sąd krajowy może uchylić decyzję wykonawczą
krajowego organu regulacyjnego i w konsekwencji znieść
przewidziane w niej obowiązki za okres poprzedzający orzeczenie,
jeżeli uzna, że jest to konieczne do udzielenia skutecznej ochrony
praw przedsiębiorstwu wnoszącemu odwołanie od decyzji krajowego
organu regulacyjnego egzekwującej obowiązki przewidziane w
uchylonej następnie decyzji MTR?
II. odroczyć rozprawę.
UZASADNIENIE
Stan faktyczny
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) wydał w dniu 17
marca 2009 r. na wniosek P. Sp. z o.o. w W. decyzję, na mocy której zmienił
umowę łączącą Pe. z P. Sp. z o.o. w W. (P.) w ten sposób, że dostosował stawki
rozliczeniowe z tytułu zakańczania połączeń głosowych w ruchomej sieci
telefonicznej P. do poziomu określonego w decyzji Prezesa Urzędu z 30 września
2008 r. (mobile termination rates - decyzja MTR 2008).
P. zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego w W. - Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wyrokiem z 26 października 2012 r.,
uchylił decyzję Prezesa Urzędu. Powodem uchylenia decyzji z 17 marca 2009 r.
było uchylenie w innym postępowaniu sądowym decyzji MTR 2008. Decyzja
wydana w niniejszej sprawie wykonywała decyzję MTR 2008. Skoro zaś decyzja
MTR 2008 została uchylona, to nie mogła stanowić źródła dla obowiązków
nałożonych na P. w decyzji z 17 marca 2009 r.
Pe. i Prezes Urzędu zaskarżyli powyższy wyrok apelacjami, które Sąd
Apelacyjny oddalił wyrokiem z 19 września 2013 r. Sąd drugiej instancji miał na
względzie, że sporna decyzja wydana była w oparciu o decyzję MTR 2008. Miała
na celu dostosowania stawek MTR w umowie łączącej powoda i zainteresowanego
do poziomu określonego w decyzji MTR 2008. Uchylenie decyzji MTR 2008 w
3
innym postępowaniu spowodowało odpadnięcie istotnych przesłanek wydania
spornej decyzji, określonych w art. 28 ust. 1 Prawo Telekomunikacyjne (PT).
Wprawdzie uchylenie decyzji MTR 2008 nie zwalnia powoda z obowiązku
respektowania art. 40 ust. 1 PT, jednakże bez przeprowadzenia należytej analizy
kosztów świadczenia usług MTR nie można przyjąć prawidłowości stawek
ustalonych decyzją z 17 marca 2009 r. Sąd Apelacyjny przyjął, że cel decyzji
wydanej w niniejszej sprawie w postaci dostosowania stawek MTR w sieci P. do
poziomu określonego w decyzji MTR 2008 powoduje, że wyeliminowanie decyzji
MTR 2008 z obrotu prawnego odnosi bezpośredni skutek wobec spornej decyzji.
Decyzja MTR 2008 przestała bowiem stanowić wyznacznik poziomu obowiązków
nałożonych na powoda przez Prezesa Urzędu.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że niewłaściwe jest zastosowanie w niniejszej
sprawie zasad postępowania administracyjnego, dotyczących skutków uchylenia
decyzji, na której oparto decyzję późniejszą. Wskazał, że w odróżnieniu od
klasycznych decyzji administracyjnych, decyzja Prezes Urzędu z 17 marca 2009 r.
zmienia treść umowy między powodem a zainteresowanym. Dlatego nie ma
potrzeby kierowania powoda na drogę postępowania sądowo-administracyjnego
celem podważanie w nadzwyczajnym trybie decyzji Prezesa Urzędu wydanej w
niniejszej sprawie. Uchylenie decyzji MTR 2008 spowodowało, że odpadła
podstawowa przesłanka, na której wydano decyzję w niniejszej sprawie. Specyfiką
decyzji MTR 2008 było nałożenie na powoda obowiązku dostosowania w zawartych
umowach stawek MTR do poziomu wskazanego w decyzji MTR 2008. Decyzja
MTR 2008 nie była przy tym prawomocna, a o jej zaistnieniu w obrocie przesądziło
nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu Apelacyjnego
uchylenie decyzji MTR 2008 nie wywarło skutków jedynie na przyszłość, gdyż
wówczas prawo przedsiębiorstwa udostępniającego sieć do kwestionowania decyzji
MTR 2008 oraz decyzji wydanej w niniejszej sprawie byłoby iluzoryczne.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną, w
której podniósł zarzuty dotyczące prawa procesowego. Pe. również zaskarżył wyrok
Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną, w której sformułował zarzuty naruszenia
przepisów prawa procesowego (art. 47964
§ 2 Kodeksu postępowania cywilnego w
związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz prawa
4
materialnego. W skardze kasacyjnej zainteresowany wniósł o skierowanie do TSUE
dwóch pytań prejudycjalnych: 1) czy art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 oraz art. 20
dyrektywy 2002/21 należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ
regulacyjny rozstrzygając spór między przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci
lub usługi łączności elektronicznej pozostający w związku z istniejącymi
obowiązkami wynikającymi z dyrektywy 2002/21 lub dyrektyw szczegółowych, nie
może przeprowadzić postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego, nawet gdy
prawo krajowe zobowiązuje krajowy organ regulacyjny do przeprowadzenia
postępowania konsultacyjnego zawsze, a postępowania konsolidacyjnego zawsze,
gdy środek może na taką wymianę oddziaływać? 2) Jak należy rozumieć pojęcie
skutecznych mechanizmów umożliwiających prawo odwołania się od decyzji
krajowego organu regulacyjne, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21, w
szczególności czy zgodne z art. 4 dyrektywy 2002/21 jest przyjęcie środka
odwoławczego, który w przypadku uchylenia takiej decyzji wywiera taki skutek,
jakby decyzja nigdy nie została wydana, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 1
dyrektywy 2002/21 „Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja krajowego organu
regulacyjnego pozostaje w mocy, chyba że zgodnie z prawem krajowym zostaną
zastosowane środki przejściowe.”?
Sąd Najwyższy, po zapoznaniu się na rozprawie ze stanowiskiem stron,
postanowił wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem
prejudycjalnym.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Niniejsza sprawa stanowi okazję dla rozwinięcia orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości w przedmiocie ingerencji prawa unijnego w prawo procesowe
państw członkowskich normujące warunki sądowej kontroli decyzji
administracyjnych oraz zasady stosowania tego prawa procesowego w sprawach
objętych zakresem normowania prawa unijnego. Spór będący przedmiotem
postępowania przed Sądem Najwyższym dotyczy zakresu, sposobu oraz skutków
skutecznej kontroli sądowej w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych (KPP) i
art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21. Ten ostatni przepis „stanowi wyraz zasady
5
skutecznej ochrony sądowej, na mocy której sądy państw członkowskich mają
obowiązek zapewnić ochronę sądową uprawnień podmiotów prawnych
wynikających z prawa Unii” (wyroki TSUE z 22 stycznia 2015 r. w sprawie C-282/13
T-Mobile Austria GmbH, EU:C:2015:24, pkt 33; z 21 lutego 2008 r. w sprawie
C-426/05 Tele2 Telecommunication, EU:C:2008:103, pkt 30).
W niniejszej sprawie chodzi o odpowiedź na pytanie, jak prawo do
skutecznego środka prawnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2002/21 w
związku z art. 47 KPP powinno zostać ukształtowane w praktyce sądowego
stosowania prawa z uwagi na interesy innych uczestników postępowania przed
krajowym organem regulacyjnym (KOR) i sądowego postępowania odwoławczego
od decyzji KOR. Uzasadnia to odwołanie się przez Sąd Najwyższy do zasady
pewności prawa oraz zasady skuteczności prawa unijnego w treści pytania
prejudycjalnego.
Dla porządku należy przypomnieć, że niniejsza sprawa zainicjowana została
wniesieniem odwołania przez przedsiębiorstwo udostępniające sieć, posiadające
znaczącą pozycję rynkową (P.). Na przedsiębiorstwo to krajowy organ regulacyjny
nałożył w 2008 r. obowiązek stosowania określonych stawek z tytułu świadczenia
usługi zakańczania połączenia w określonych przedziałach czasowych (decyzja
MTR 2008). Decyzja MTR 2008 została zaskarżona przez P. w innym
postępowaniu sądowym. Przed rozstrzygnięciem sprawy z odwołania od decyzji
MTR 2008 przez sąd, KOR wydał szereg decyzji zmieniających umowy o dostępie
telekomunikacyjnym łączące P. z innymi przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci
(decyzje wykonawcze). W decyzjach wykonawczych KOR zmieniał umowy o
dostępie telekomunikacyjnym w zakresie stawek za zakańczanie połączeń w sieci
P. w ten sposób, by stawki według których miały rozliczać się strony takiej umowy
odpowiadały stawkom określonym w decyzji MTR 2008. Decyzja, której dotyczy
niniejsze postępowanie jest jedną z decyzji wykonawczych. Decyzja ta zmienia
umowę P. z Pe. (zainteresowany, który wniósł skargę kasacyjną). Została
zaskarżona przez P. Decyzje wykonawcze wydawane były przez KOR, ponieważ P.
nie wykonywał decyzji MTR 2008. Decyzja MTR 2008 podlegała wykonaniu, mimo
zaskarżenia jej do sądu. Stosowny obowiązek został nałożony na P. na podstawie
przepisów wdrażających art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21. W toku
6
postępowania sądowego z odwołania od decyzji wykonawczej doszło do uchylenia
– w innym postępowaniu – decyzji MTR 2008. Opierając się na tej okoliczności
Sądy obu instancji w niniejszej sprawie uznały, że decyzję wykonawczą należy
uchylić.
Rozumowanie przyjęte przez oba Sądy opiera się na założeniu, zgodnie z
którym późniejsze uchylenie decyzji MTR 2008 w innym postępowaniu sądowym
wpływa na byt decyzji wykonującej decyzję MTR 2008. Decyzja wydana w
niniejszej sprawie ograniczała się do wykonania decyzji MTR. Zdaniem obu Sądów
odpadły podstawy tej decyzji, ponieważ zniesione zostały – z mocą wsteczną -
obowiązki przewidziane we wcześniejszej decyzji MTR 2008. Dlatego według
Sądów obu instancji uchylenie decyzji w niniejszej sprawie znosi z mocą wsteczną
obowiązek stosowania przez powoda do rozliczeń z zainteresowanym stawki MTR
określonej w decyzji KOR.
Powyższe rozumowanie Sądów obu instancji znajduje w przekonaniu Sądu
Najwyższego oparcie w potrzebie zapewnieniu przedsiębiorstwu udostępniającemu
sieć, takiemu jak P., prawa do skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 47
KPP i art. 4 dyrektywy 2002/21.
W ocenie Sądu Najwyższego prawa do skutecznej ochrony sądowej w
sprawach z odwołania od decyzji KOR zmieniającej umowę między
przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci nie zapewnia bezpośrednie
wykorzystanie dorobku krajowego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie
z tym orzecznictwem uchylenie decyzji administracyjnej, z uwagi na zasadę
praworządności oraz zasadę ochrony praw nabytych, przerywa zdolność decyzji do
wywołania skutków prawnych jedynie od momentu wejścia do obrotu prawnego
decyzji uchylającej wadliwą decyzję, a zatem ex nunc (uchwała Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12). Uchylenie decyzji organu
administracji, na podstawie której wydano inną decyzję administracyjną, nie rzutuje
na byt tej ostatniej decyzji. Stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania
(art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z 27 maja 2011 r., II OSK 935/10). Z kolei uchylenie
decyzji w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki ex nunc (wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 422/10; z 3
7
listopada 2010 r., I OSK 825/10). Decyzja organu wydana po wznowieniu
postępowania nie prowadzi zatem do zmiany praw lub obowiązków adresata
decyzji za okres poprzedzający wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu.
W niniejszej sprawie zastosowanie się przez sądy do powyższych zasad
oznaczałoby, że uchylenie decyzji MTR 2008 (kreującej obowiązek egzekwowany
decyzją wykonawczą) nie miałoby znaczenia dla rozpoznania odwołania P. od
decyzji wykonującej decyzję MTR 2008. Z kolei ewentualne wznowienie
postępowania w sprawie decyzji wykonawczej z powodu uchylenia decyzji MTR
2008 nie zapewniłoby powodowi ochrony. Wznawiając postępowanie KOR nie
mógłby uregulować stawek MTR w umowie łączącej Pe. z P. za okres objęty
decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie, ponieważ okres ten już dawno upłynąłby
w dacie wydawania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W efekcie sądowa
kontrola działalności KOR nie spełniałaby wymogów skutecznej ochrony sądowej z
art. 47 KPP i art. 4 dyrektywy 2002/21 w sprawach, w których organ administracji
państwa członkowskiego władczo zmienia treść cywilnoprawnej umowy między
przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci.
Dlatego, zdaniem Sądu Najwyższego, uzasadnione było wypracowanie
przez sądy orzekające w sprawach z zakresu regulacji komunikacji elektronicznej,
autonomicznego podejścia w sprawach z zakresu regulacji komunikacji
elektronicznej do skutków uchylenia decyzji MTR 2008 w toku postępowania
sądowego od decyzji wykonującej decyzję MTR 2008. Zgodnie z tym podejściem,
sąd orzekający w sprawie z odwołania od natychmiast wykonalnej decyzji KOR
wykonującej decyzję MTR 2008 może zmienić stawki MTR za okres objęty decyzji
KOR, bądź może uchylić decyzję KOR znosząc w tym zakresie obowiązek
stosowania określonych stawek MTR za okres uregulowany w decyzji
wykonawczej. W ocenie Sądu Najwyższego to ostatnie rozstrzygnięcie (uchylenie
decyzji wykonawczej) nie godzi w efektywność unijnego prawa komunikacji
elektronicznej. Uchylenie decyzji wykonawczej umożliwia KOR wydanie nowej
decyzji, w której ureguluje wysokość stawek MTR w umowie między
przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci za okres objęty uchyloną decyzją.
Uchylenie decyzji przez sąd nakłada na KOR obowiązek wydania nowej decyzji
kończącej to postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję
8
podważoną w postępowaniu sądowym (postanowienie Sądu Najwyższego z 8
stycznia 2010 r., III SK 39/09; postanowienie Sądu Najwyższego z 10 listopada
2010 r., III SK 30/10; wyrok Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2014 r., III SK 58/13).
Sąd Najwyższy powziął jednak wątpliwości co do znaczenia, jakie należy
przypisać art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 na etapie realizacji zasady
skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 4 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2002/21 w
związku z art. 47 KPP. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie P.
wskazuje, że stosownie do art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 decyzja MTR,
przewidująca obowiązek powoda stosowania określonej stawki MTR w umowach z
innymi przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci, „pozostawała w mocy” do czasu
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Na tej podstawie skarżący przyjmuje, że
uchylenie decyzji MTR 2008 nie wpływa w żaden sposób na wysokość stawki MTR,
według której Pe. powinien rozliczać się z P. za okres między zmianą umowy przez
KOR a prawomocnym uchyleniem decyzji przez sąd.
Argumentacje ta sugeruje, że art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 można
traktować jako ograniczenie zasady skutecznej ochrony sądowej. Zasada ta nie ma
charakteru bezwzględnego (wyrok TSUE z 18 marca 2010 r. w sprawach
połączonych C-317/08, C-318/08, C-319/08 i C-320/08 Rosalba Alassini,
EU:C:2010:146, pkt 63). Może podlegać ograniczeniom, które „rzeczywiście
odpowiadają celom interesu ogólnego, jakim służy omawiane działanie, i że nie
powodują z punktu widzenia realizowanych celów nieproporcjonalnej oraz
niedopuszczalnej ingerencji w samą istotę praw w ten sposób gwarantowanych”. W
ramach analizy zasady skutecznej ochrony sądowej TSUE uwzględnia zaś zasadę
pewności prawa (wyrok TSUE z 18 października 2012 r. w sprawie C-603/10 Pelati
d.o.o., EU:C:2012:639, pkt 30).
Zdaniem Sądu Najwyższego skoro zagadnienie skuteczności decyzji KOR,
od których wniesiono odwołanie zostało unormowane w akcie unijnego prawa
pochodnego, zasadne jest by konsekwencje tej regulacji dla postępowania
odwoławczego były jednolite w państwach członkowskich. W przeciwnym razie
skuteczne prawo do sądu może być zapewniane w różnym zakresie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE zapoczątkowanym w sprawie
33/76 Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral (EU:C:1976:188, pkt 5), a w sprawach
9
telekomunikacyjnych potwierdzonym w wyroku TSUE z 21 lutego 2008 r. w sprawie
C-426/05 Tele2 Telecommunication (EU:C:2008:103, pkt 51), w braku
odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej każde państwo członkowskie
ustanawia system środków prawnych i procedur mający na celu ochronę praw
wynikających dla jednostek z prawa Unii Europejskiej w ramach zasady autonomii
proceduralnej, z ograniczeniami wynikającym z zasady równoważności i
skuteczności. Jak jednak podkreślono w opinii Rzecznika Generalnego Macieja
Szpunara w sprawie C-282/13 T-Mobile Austria GmbH przeciwko Telekom-Control-
Kommission (EU:C:2015:24, pkt 42), zasada autonomii proceduralnej doznaje w
obszarze unijnego prawa komunikacji elektronicznej ograniczeń wykraczających
poza wspomniane wyżej zasady równoważności i skuteczności.
W ocenie Sądu Najwyższego takie ograniczenie krajowej autonomii
proceduralnej może wynikać z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21.
Po pierwsze, w ocenie Sądu Najwyższego art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21
powoduje, że niewłaściwe jest stosowanie do decyzji KOR objętych zakresem tego
przepisu krajowych koncepcji trwałości decyzji administracyjnej. Tak właśnie
traktuje art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21 Sąd Najwyższy, podzielając przedstawioną
wyżej argumentację Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego, co do skutków
uchylenia decyzji MTR 2008 dla niniejszej sprawy.
Po drugie, ograniczenie autonomii proceduralnej państw członkowskich
może występować na etapie korzystania przez sąd krajowy rozstrzygający w
sprawach, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21, z przysługującego
temu sądowi prawa do zmiany albo uchylenia decyzji krajowego organu
regulacyjnego w przypadku uwzględnienia środka zaskarżenia wniesionego przez
jedno z przedsiębiorstw udostępniających sieci, będącego adresatem decyzji KOR
rozstrzygającej spór między przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci.
Ograniczenie autonomii proceduralnej wynika z treści art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy
2002/21. Zgodnie z tym przepisem „do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja
krajowego organu regulacyjnego pozostaje w mocy, chyba że zgodnie z prawem
krajowym zostaną zastosowane środki przejściowe”.
Przepis art. 4 ust. 1 zd. 3 w związku z art. 4 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2002/21
oraz zasadami pewności prawa i skuteczności prawa unijnego budzi w ocenie Sądu
10
Najwyższego wątpliwości interpretacyjne co do konkretnych zasad zapewnienia
skutecznej ochrony sądowej w sprawach spornych, w których zastosowanie
znajduje art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21. Są to sprawy, w których krajowy
organ regulacyjny wydaje decyzję rozstrzygającą spór między dwoma
przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci. Decyzja taka zmienia umowę łączącą
dwa przedsiębiorstwa, przy czym w konsekwencji unormowania art. 4 ust. 1 zd. 3
dyrektywy 2002/21 zaskarżenie decyzji KOR do sądu krajowego nie hamuje – w
braku odmiennego rozstrzygnięcia „przejściowego” – wprowadzenia do umowy
postanowień o treści przewidzianej w decyzji KOR.
Przepis art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 zdaniem Sądu Najwyższego
należy interpretować w ten sposób, że decyzja KOR wiąże przedsiębiorstwa
udostępniające sieci i wywołuje skutki pomimo zaskarżenia takiej decyzji do sądu.
Do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji KOR stosunki gospodarcze między
dwoma przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci ukształtowane zostały w sposób
określony w decyzji wydanej przez KOR. W takich sprawach jak niniejsza oznacza
to, że stawki rozliczeń w umowie dostępu telekomunikacyjnego z tytułu świadczenia
usługi zakańczania połączeń, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd,
są takie jak ustalone w decyzji KOR. Taka wykładnia art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy
2002/21 nie wywołuje wątpliwości Sądu Najwyższego i jego zdaniem pozostaje
zgodna z zasadą efektywności prawa unijnego oraz nie narusza zasady skutecznej
ochrony sądowej.
Wątpliwości interpretacyjne wywołują konsekwencje art. 4 ust. 1 zd. 3
dyrektywy 2002/21 dla oceny skutków rozstrzygnięcia sądu krajowego w
postępowaniu odwoławczym z perspektywy zasady skutecznej ochrony sądowej.
Konkretnie chodzi o problem, czy art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 wpływa na
realizację prawa do skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 4 ust. 1
zd. 1 dyrektywy 2002/21 przy rozstrzyganiu przez sąd krajowy o zasadności
wniesionego przez przedsiębiorstwo udostępniające sieci środka zaskarżenia od
decyzji KOR objętej zakresem art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21.
W ocenie Sądu Najwyższego, aby prawo do sądu, o którym mowa w art. 4
ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2002/21 było skuteczne w sprawach z zakresu regulacji
telekomunikacji niezbędne jest, by sąd krajowy orzekający w sprawie z odwołania
11
od decyzji krajowego organu regulacyjnego „pozostającej w mocy” stosownie do
art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21, mógł zmienić lub uchylić decyzję tego organu
ze skutkiem wstecznym. Zmiana taka skutkować będzie modyfikacją treści
stosunku umownego między przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci i będzie
stanowić podstawę dla dokonania między nimi korekty rozliczeń, które do czasu
prawomocnego rozstrzygnięcie sprawy odbywały się na podstawie „pozostającej w
mocy” decyzji krajowego organu regulacyjnego. W przypadku uchylenia przez sąd
krajowy decyzji krajowego organu regulacyjnego, konsekwencje wyroku
uchylającego będą uzależnione od podstaw orzeczenia kasacyjnego. Jeżeli
powodem uchylenia decyzji będzie brak przesłanek do jej wydania (np. brak
wyjątkowego przypadku w rozumieniu art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21), stosunek
umowny ukształtowany decyzją krajowego organu regulacyjnego powinien mieć
taką treść jak przed zmianą wprowadzoną przez KOR. Jeżeli powodem uchylenia
decyzji będą różnego rodzaju uchybienia proceduralne w postępowaniu przed
krajowym organem regulacyjnym, organ ten może dokończyć postępowanie
administracyjne sanując stwierdzone przez sąd uchybienie i wydać zgodną z
prawem decyzję regulującą stosunek umowny między przedsiębiorstwami
udostępniającymi sieci za okres, który obejmowała pierwotna decyzja.
Zdaniem Sądu Najwyższego w przypadku innego rozstrzygnięcia
powyższego problemu prawnego nie zostanie zapewnione prawo do skutecznej
ochrony sądowej dla przedsiębiorstwa udostępniającego sieci, dla którego decyzja
KOR wywołuje skutki majątkowe w postaci niższych stawek z tytułu świadczenia
usługi zakańczania połączeń. Zmiana albo uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc
(od daty prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd), bądź ograniczenie się
przez sąd krajowy do samego stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa nie
doprowadzi do zmiany rozkładu praw i obowiązków przedsiębiorstw
udostępniających sieci ukształtowanych decyzją krajowego organu regulacyjnego.
Takie orzeczenie co najwyżej otworzy jednemu z adresatów decyzji możliwość
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od państwa członkowskiego w
odrębnym postępowaniu.
Takie rozwiązanie problemu prawnego podważałoby efektywność prawa
unijnego, ponieważ zachęcałoby krajowe organy regulacyjne do wydawania decyzji
12
sprzecznych z unijnymi zasadami regulacji rynku komunikacji elektronicznej.
Decyzje takie, mimo stwierdzanej w toku postępowania sądowego sprzeczności z
prawem, wywoływałby nieodwracalne skutki w sferze majątkowej przedsiębiorstw
udostępniających sieci mimo wniesienia środka odwoławczego.
Zdaniem Sądu Najwyższego uznanie, że zasada skutecznej ochrony
sądowej uprawnia do zmiany lub uchylenia decyzji krajowego organu regulacyjnego
z mocą wsteczną służy zapewnieniu równowagi między zasadą skuteczności
unijnego prawa telekomunikacyjnego (której realizacji służy art. 4 ust. 1 zd. 3
dyrektywy 2002/21) a zasadą skutecznej ochrony sądowej (z art. 4 ust. 1 zd. 1
dyrektywy 2002/21 w związku z art. 47 KPP) w przypadku stwierdzenia
sprzecznego z prawem działania krajowego organu regulacyjnego i wymusza na
tym organie zachowanie zgodne z prawem unijnym. Pozwala jednocześnie
realizować efektywnie cele unijnego prawa telekomunikacyjnego, dla których
konieczne jest jak najszybsze wdrażanie środków regulacyjnych służących
rozwiązaniu konkretnych problemów w konkurencji na rynkach łączności
elektronicznej, co zapewniane jest przez „pozostawanie decyzji KOR w mocy” do
czasu rozpatrzenia odwołania przez sąd.
Odmienne rozstrzygnięcie tego problemu prawnego nie znajduje w ocenie
Sądu Najwyższego oparcia w zasadzie pewności prawa lub zasadzie ochrony
uzasadnionych prawnie oczekiwań. Przepis art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21
nie skutkuje definitywnym określeniem praw i obowiązków przedsiębiorstw
udostępniających sieci, będących stronami umowy zmienianej przez decyzję KOR.
Przedsiębiorstwo udostępniające sieć takie jak Pe. w niniejszej sprawie nie może
wywodzić z art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 prawa do rozliczania się z
powodem wyłącznie na zasadach określonych w decyzji KOR „pozostającej w
mocy” do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, w sytuacji gdy decyzja ta została
zaskarżona przez powoda i powód domaga się od sądu krajowego udzielenia mu
ochrony prawnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej zmianę.
Przepis art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21 ma na celu wyłącznie realizację
postulatu szybkiego reagowania KOR na stwierdzone problemy w funkcjonowaniu
rynku łączności elektronicznej. Jego funkcja nie polega natomiast na ostatecznym
13
ukształtowaniu praw i obowiązków przedsiębiorstw udostępniających sieci
złączonych umową, którą zmienia decyzja KOR zaskarżona przez jednego z nich.
Mając na względzie, że w skardze kasacyjnej Pe. zawarto wniosek o
skierowanie pytania prejudycjalnego dotyczącego art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21, a
przepis ten w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie był
interpretowany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani nie został
objęty zakresem wniesionych już pytań prejudycjalnych, Sąd Najwyższy postanowił
jak w sentencji.