Pełny tekst orzeczenia

O R Z E C Z E N I E

z dnia 19 listopada 1996 r.
Sygn. akt K. 7/95

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Błażej Wierzbowski – przewodniczący i sprawozdawca
Zdzisław Czeszejko–Sochacki
Lech Garlicki
Wojciech Łączkowski – sprawozdawca
Wojciech Sokolewicz

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu 19 listopada 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego “Solidarność” z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o zbadanie:
zgodności z przepisami konstytucyjnymi ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz.U. Nr 16, poz. 77)

o r z e k a :

I. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz.U. Nr 16, poz. 77) – w zakresie dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu ustawodawczego – jest zgodna z art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488);

II. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz.U. Nr 16, poz. 77) w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity z 1983 r. Dz.U. Nr 30, poz. 143; zm.: z 1985 r. Nr 4, poz. 15; z 1986 r. Nr 42, poz. 202; z 1989 r. Nr 4, poz. 21 i Nr 35, poz. 192; z 1991 r. Nr 104, poz. 450, Nr 106, poz. 457, Nr 110, poz. 474) jest zgodny z art. 1 oraz z art. 70 ust. 1 i 2 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.


Uzasadnienie :

I


1. Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego “Solidarność” wystąpiła o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz.U. Nr 16, poz. 77), nie precyzując, o które przepisy tej ustawy chodzi.
Wnioskodawczyni zarzuciła ustawie:
1) naruszenie konstytucyjnego prawa obywateli do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy określonego w art. 70 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami);
2) naruszenie zasad: państwa prawnego oraz sprawiedliwości społecznej wyrażonych w art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych oraz
3) niezachowanie ustawowego trybu wydania tej ustawy przez naruszenie – wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zmianami) – obowiązku skierowania projektu zaskarżonej ustawy do zaopiniowania przez statutowe władze NSZZ “Solidarność” w terminie przewidzianym w tym przepisie.
Podniesione we wniosku zarzuty Wnioskodawczyni odniosła do całej ustawy. Jednak z uzasadnienia wniosku wynika, że dotyczą one przede wszystkim obniżenia wysokości zasiłku chorobowego ze 100 do 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku. Wnioskodawczyni kwestionuje konstytucyjność art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, który przepisowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 1983 r. Nr 30, poz. 143 ze zmianami) nadaje brzmienie: “1. Miesięczny zasiłek chorobowy, z zastrzeżeniem ust. 2, wynosi 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku”.
Obniżony zasiłek chorobowy nie gwarantuje, zdaniem Wnioskodawcy, pokrycia zwiększonych w związku z chorobą potrzeb życiowych pracownika i jego rodziny, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych zasady prawa do pomocy państwa w razie choroby lub niezdolności do pracy.
Wnioskodawczyni twierdzi, że obniżenie miesięcznego zasiłku chorobowego zasadniczo do 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku, nie pozostając w związku z obniżeniem wysokości składki na ubezpieczenia społeczne, stanowi również naruszenie art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.
Wnioskodawczyni podniosła również, że dotychczasowe przepisy – sprzed zakwestionowanej zmiany – uzależniały wysokość zasiłku chorobowego przysługującego pracownikowi od okresu zatrudnienia, a zatem również od okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne pracownika. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany, pracownikom mającym okres zatrudnienia dłuższy niż 8 lat przysługiwał zasiłek chorobowy w wysokości 100% wynagrodzenia stanowiącego podstawę jego wymiaru. Pozbawienie tego prawa, zdaniem Wnioskodawcy, jest ewidentnym naruszeniem zasady ochrony praw nabytych i zasady zaufania obywateli do państwa, które to zasady wywodzą się z wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasad: państwa prawnego i państwa sprawiedliwości społecznej.
Wnioskodawczyni zarzuca również naruszenie trybu uchwalenia ustawy zmieniającej, przewidzianego w art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Pierwszy projekt ustawy zmieniającej przekazany został Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” do zaopiniowania 15 listopada 1993 r. Opinia do tego projektu została zgłoszona 14 grudnia 1993 r. Następny projekt znacznie, zdaniem Wnioskodawcy, różniący się od poprzedniego, Prezes Rady Ministrów wniósł do Sejmu 8 kwietnia 1994 r., zaś Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” projekt ten przekazano 4 maja 1994 r. Zdaniem Wnioskodawcy, uniemożliwiło to Związkowi wyrażenie swojej opinii i stanowi ewidentne naruszenie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

2. Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów Wnioskodawczyni.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, obowiązujący przed nowelizacją, stan prawny dotyczący zasiłków chorobowych zawierał zróżnicowanie tych zasiłków w zależności od sektora własności, do którego należał pracodawca. W przypadku przynależności do sektora publicznego, zasiłki chorobowe finansowane były z funduszu zakładów pracy, zaś w przypadku sektora prywatnego, ze środków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodatkowo występowały dysproporcje w poziomie zasiłków chorobowych, co było spowodowane odrębnościami w ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku. Intencją projektodawcy było ujednolicenie systemu finansowania zasiłków chorobowych, bowiem istniejące różnice stały się w warunkach gospodarki rynkowej nieuzasadnione. Powstała także konieczność ochrony budżetu państwa, którego dotacje do świadczeń z ubezpieczenia społecznego wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kształtowały się w granicach 20% wypłat.
Art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych gwarantuje prawo do ochrony zdrowia i pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy co oznacza, że konstytucyjną ochroną objęte są warunki (przesłanki) nabycia, trwania i ustania prawa do ubezpieczenia społecznego a nie wysokość świadczenia, określona w liczbach bezwzględnych czy procentach od określonej kwoty wyrażonej w liczbach bezwzględnych.
Zaskarżony przepis nie narusza dotychczas obowiązujących warunków nabycia przedmiotowego prawa. Uchwalone zmiany dotyczą jedynie wysokości świadczenia z tytułu choroby i podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, której sposób obliczania jest korzystniejszy od dotychczasowego.
Zawarta w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych dyrektywa dotycząca rozwoju ubezpieczeń społecznych na wypadek, m.in. choroby, odnosi się – zdaniem Prokuratora Generalnego – do stworzenia takiego systemu ubezpieczeń społecznych, który zapewniałby odczuwalną przez pracownika pomoc w przypadku jego niezdolności do pracy, chociażby okresowej. Nie można jej jednak odczytywać jako zapewnienia pokrycia wszelkich strat, które pracownik ponosi na skutek swojej choroby, w tym również pełnej rekompensaty utraconych zarobków.
Nietrafny jest zatem – zdaniem Prokuratora Generalnego – zarzut naruszenia prawa do pomocy społecznej w razie choroby jak i konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, bowiem wysokość zasiłku chorobowego jest tylko formą realizacji nabytego prawa, które w swojej istocie nie zostało naruszone. Niesłuszny jest również zarzut odnoszący się do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa przez fakt uzależnienia wysokości zasiłku chorobowego od możliwości płatniczych państwa.
Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do niereformowalności systemu ubezpieczeń społecznych, skoro raz ustalona wysokość konkretnego świadczenia wykluczałaby możliwość jej obniżenia bez względu na potrzebę czy konieczność przyjęcia innych rozwiązań, trafniejszych lub bardziej odpowiadających założeniom systemu, zarówno ze społecznego punktu widzenia jak i możliwości finansowych państwa.
Prokurator Generalny stwierdził ponadto, że choroba, czyniąca pracownika niezdolnym do pracy, jest zdarzeniem losowym. Prawo do zasiłku chorobowego nie jest prawem “wypracowanym”, a nabywanym z chwilą podjęcia zatrudnienia przy zaistnieniu określonych prawem przesłanek. Zasada zaufania obywatela do państwa wyraża się w tym przypadku tym, że zapewnia udzielenie pracownikowi pomocy w razie zaistnienia takiego zdarzenia, niezależnie od tego jak długo jest on zatrudniony. Naruszeniem tej zasady byłby brak pewności czy istnieje obowiązek udzielenia takiej pomocy, m.in. w postaci zasiłku chorobowego.
Ustawodawca, zdaniem Prokuratora Generalnego, jest władny rozłożyć finansowe ryzyko wynikające z nieświadczenia pracy przez pracownika, na skutek jego choroby, według własnego uznania, uwzględniając obiektywne uwarunkowania w państwie oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
Przepisy ustawy nowelizującej zapewniają zasiłek chorobowy w wysokości 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru tego świadczenia, a pracownicy zostali obciążeni ryzykiem w wysokości 20% wynagrodzenia. Prokurator Generalny podkreślił, że pracodawca ma możliwość przejęcia na siebie nawet pełnego ryzyka i jest to zależne wyłącznie od niego. Pozwala na to przepis art. 92 § 1 kodeksu pracy, w brzmieniu ustalonym art. 2 ust. 2 zaskarżonej ustawy.
W odniesieniu do zarzutu niekonsultowania przez rząd ustawy zmieniającej, Prokurator Generalny stwierdził, że skierowany do Sejmu 8 kwietnia 1994 r. projekt ustawy w zakresie zasiłków chorobowych nie różni się w sposób istotny od propozycji, które były przedmiotem wcześniejszej pisemnej opinii Wnioskodawcy. Prokurator Generalny podkreśla, że ze stenogramów sejmowych wynika, że proponowane zmiany prawa pracy i ubezpieczeń społecznych – w tym także dotyczące zasiłków chorobowych – poddane zostały wnikliwej konsultacji ze związkami zawodowymi, których przedstawiciele brali udział w posiedzeniach zarówno komisji nadzwyczajnej ds. kodeksu pracy jak i w posiedzeniach podkomisji sejmowych. Fakty te świadczą o tym, że przewidziany w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb konsultacji został spełniony.

II
Na rozprawie 19 listopada 1996 r. przedstawiciel Wnioskodawcy sprecyzował wniosek w ten sposób, że zarzut sformułowany w odniesieniu do całej ustawy, a dotyczący niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu ustawodawczego, odniósł do art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przedstawiciel Wnioskodawcy ograniczył też zarzut odnoszący się do treści ustawy, a wyrażający się w jej sprzeczności – według oceny Wnioskodawcy – z art. 1 oraz z art. 70 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych, do sprzeczności z powołanymi przepisami konstytucyjnymi jedynie art. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie art. 11 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów przedstawiciel Wnioskodawczyni podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w pisemnym uzasadnieniu wniosku.
Przedstawicielka Sejmu wniosła o uznanie ustawy z 3 lutego 1995 r. i jej art. 1 pkt 3 w zakresie zaskarżonym przez Wnioskodawczynię za zgodne z art. 1, 3 oraz z art. 70 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych.
Przedstawicielka Prokuratora Generalnego podtrzymała stanowisko i argumenty zawarte w piśmie Prokuratora Generalnego z 31 maja 1995 roku.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. W pierwszej kolejności należy rozważyć zawarty w punkcie 3 wniosku zarzut niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania zaskarżonej ustawy przez naruszenie obowiązku projektodawcy i uprawnień związków zawodowych, przewidzianych w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, a przez to naruszenie art. 3 przepisów konstytucyjnych.
Stan sprawy w tym zakresie przedstawia się następująco:
15 listopada 1993 r. Minister Pracy i Polityki Socjalnej przesłał do Komisji Krajowej NSZZ “ Solidarność” projekt ustawy o zmianie kodeksu pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zwany dalej pierwszym projektem. W art. 2 tego projektu zawarte były propozycje zmian art. 11 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa m.in. w zakresie zasiłku chorobowego. Projektowane zmiany brzmiały następująco:
“Art. 11.1. Miesięczny zasiłek chorobowy, z zastrzeżeniem ust. 2, wynosi 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku.
2. Miesięczny zasiłek chorobowy wynosi jednakże 100% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku, jeżeli niezdolność do pracy:
1) powstała wskutek wypadku przy pracy, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, albo wskutek choroby zawodowej,
2) przypada w czasie ciąży.
3. Zasiłek wypłaca się za każdy dzień niezdolności do pracy nie wyłączając dni wolnych od pracy”.
Pierwszy projekt przewidywał także odpowiednią nowelizację kodeksu pracy. Między innymi w art. 1 pkt 1 zawierał zmianę art. 92 § 1 kodeksu pracy, polegającą na tym, że za czas nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby lub z powodu odosobnienia w związku z chorobą zakaźną – trwającej do 35 dni w ciągu roku kalendarzowego – pracownik zachowuje prawo do 80% wynagrodzenia, chyba że obowiązujące w zakładzie pracy przepisy o wynagrodzeniu przewidują wyższe wynagrodzenie z tego tytułu.
W trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Prezydium Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” 14 grudnia 1993 r. (Nr 183/93) przedstawiło opinię o tym projekcie. W opinii tej w trzech punktach zakwestionowano rozwiązania zawarte w projekcie, w tym także obniżenie wysokości zasiłku chorobowego. Natomiast w czwartym punkcie uznano za korzystne zrównanie sektorów gospodarczych w zakresie uprawnień pracowników do zasiłków chorobowych i opiekuńczych.
Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” nie otrzymała od właściwego organu administracji państwowej (zob. art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych) informacji o odrzuceniu w całości lub w części stanowiska NSZZ “Solidarność”.
Wraz z pismem z 8 kwietnia 1994 r. Prezes Rady Ministrów przesłał do Sejmu RP projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 368), zwany dalej drugim projektem. Projekt ten powtórzył zawartą w pierwszym projekcie powołaną treść zmiany art. 11 ust. 1 – 3 ustawy z 17 grudnia 1974 r. i wprowadził dalsze zmiany dotyczące zasiłków chorobowych. do art. 11 dodał m.in ust. 4 w brzmieniu: “miesięczna wysokość zasiłku chorobowego łącznie z wynagrodzeniem osiągniętym za dany miesiąc, nie może przekraczać kwoty wynagrodzenia należnego pracownikowi w razie przepracowania w tym miesiącu obowiązującego go wymiaru czasu pracy”. Poza tym, inaczej aniżeli w pierwszym projekcie, postanowiono dokonać zmiany art. 12 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1974 r., polegającej m.in. na tym, że podstawę wymiaru zasiłku chorobowego stanowić ma przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone pracownikowi za okres 6 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Pierwszy projekt przewidywał okres 3 miesięcy. Dokonano także zmian w pozostałych ustępach wymienionego art. 12 oraz dodano art. 12a zawierający zasady waloryzacji zasiłku chorobowego przedłużonego ponad okres 6 miesięcy i wprowadzono kilka innych zmian w porównaniu z pierwszym projektem. Drugiego projektu nie przedstawiono Wnioskodawczyni do zaopiniowania.
Drugi projekt został przedstawiony NSZZ “Solidarność” 4 maja 1994 r., a więc już po wniesieniu go do Sejmu. Przedstawiciele związków zawodowych brali udział w posiedzeniach zarówno Komisji Nadzwyczajnej do spraw Kodeksu pracy jak i podkomisji sejmowych.
Ten stan faktyczny jest przedmiotem rozbieżnych ocen między Wnioskodawczynią a Prokuratorem Generalnym. Pierwsza kontrowersja dotyczy różnicy między pierwszym a drugim projektem. W ocenie Wnioskodawczyni “był to w istocie nowy projekt, w sposób znaczny różniący się od poprzedniego”. Według Prokuratora Generalnego drugi projekt “nie różni się w sposób istotny w zakresie zasiłków chorobowych od pierwotnych propozycji, które były przedmiotem opinii Wnioskodawcy”. Druga kontrowersja dotyczy oceny skutków postępowania projektodawcy zaskarżonej ustawy. Według Prokuratora Generalnego “przewidziany w art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych tryb konsultacji został spełniony”. Według Wnioskodawczyni przedstawienie NSZZ “Solidarność” drugiego projektu dopiero po skierowaniu go do Sejmu “uniemożliwiło (...) Związkowi wyrażenie swojej opinii i stanowiło ewidentne naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych”.
Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z obydwoma projektami i stwierdził, że różnice między projektami nie są znaczne. Najbardziej kontrowersyjna propozycja zmian w art. 11 ustawy z 17 grudnia 1974 r. jest, gdy chodzi o brzmienie trzech pierwszych ustępów tego artykułu, taka sama w obu wersjach, a jedynie w drugim projekcie zamieszczono ust. 4, zgodnie z którym miesięczna wysokość zasiłku chorobowego łącznie z wynagrodzeniem osiągniętym za dany miesiąc, nie mogła przekraczać kwoty wynagrodzenia należnego pracownikowi w razie przepracowania w tym miesiącu obowiązującego go wymiaru czasu pracy. Ta i inne zmiany w drugim projekcie stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie założeń, które znalazły swój wyraz już w pierwszym projekcie i nie uprawniają do sformułowania oceny, że drugi projekt “to w istocie nowy projekt”. Uprawniona jest natomiast ocena Prokuratora Generalnego, że drugi projekt w zakresie zasiłków chorobowych nie różni się w sposób istotny od pierwszego projektu.
Nie ulega też wątpliwości, że gdy chodzi o pierwszy projekt, projektodawca, odrzucając w części stanowisko NSZZ “Solidarność” zawarte w opinii z 14 grudnia 1993 r., nie poinformował o tym Związku od razu na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska, lecz stworzył najpierw fakt dokonany, wnosząc drugi projekt do Sejmu, a dopiero później przedstawił ten drugi projekt Związkowi. Ocena takiego postępowania jest przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kontrowersji wymaga bliższej analizy skutków niezachowania przez projektodawcę przepisów ustawy przewidującej szczególny sposób postępowania z projektem przed skierowaniem go do Sejmu.
Ustawowy tryb wymagany do wydania aktu ustawodawczego jest rzadkością w polskim systemie prawnym. Jednym z przepisów, który częściowo reguluje tryb wydania ustawy, jest art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Artykuł ten reguluje uprawnienia ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej, a także ogólnokrajowego związku zawodowego reprezentatywnego dla pracowników większości zakładów pracy (za taki związek uznawany jest NSZZ “Solidarność”) do opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (projekt ustawy o zmianie kodeksu pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw – I projekt oraz projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw – II projekt – mieszczą się w tej kategorii). Wyżej wymienionemu uprawnieniu związku zawodowego lub ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej odpowiadają obowiązki zasięgania opinii przez organy władzy i administracji państwowej oraz samorząd terytorialny. Zakres tych obowiązków jest jednak różny w zależności od tego, na jakim podmiocie w konkretnej sytuacji ten obowiązek spoczywa. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Wątpliwości może budzić użyte w ustawie pojęcie “organy władzy państwowej”, a to ze względu na art. 1 Małej Konstytucji, który ostatecznie zerwał z wcześniejszym podziałem organów państwa na organy władzy państwowej, administracji państwowej, sądy i prokuraturę oraz organy kontroli i w to miejsce wprowadził podział na organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Dla wyjaśnienia pojęcia “organy władzy państwowej”, występującego w ustawie uchwalonej przed wejściem w życie Małej Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny odwołuje się do swych wcześniejszych wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały z 1 lutego 1994 r. (sygn. W. 12/92, OTK w 1994 r., cz. I, s. 146 – 147), co pozwala skonkludować, że przez “organy władzy państwowej” rozumieć należy w art. 19 ustawy o związkach zawodowych inne organy państwa niż organy administracji państwowej i organy samorządu terytorialnego. Organy te w procesie prawotwórczym mogą występować w różnej roli. Mogą wydawać akty prawne zaprojektowane przez inny organ wyposażony w inicjatywę prawodawczą lub mogą być jednocześnie i projektodawcami i prawodawcami. Dlatego obowiązek przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych został zróżnicowany. W sytuacji kiedy do “organu władzy” wpływa projekt nie pochodzący od innego organu (np. poselski projekt ustawy) obowiązek przewidziany w powołanym przepisie może być spełniony tylko przez skierowanie tego projektu do odpowiednich władz statutowych związku dla przedstawienia opinii. Natomiast wtedy gdy “organy władzy i administracji państwowej” występują w roli projektodawców przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych obowiązek mogą spełnić – według swego wyboru – w dwojaki sposób, kierując do odpowiednich władz statutowych związku założenia albo projekt aktu prawnego.
Niewątpliwie skierowanie do odpowiednich władz statutowych związku projektu ustawy jest dla podmiotu uprawnionego formą służącą lepiej wykonaniu jego uprawnień opiniodawczych. Opinia może dotyczyć wtedy nie tylko ogólnych założeń, lecz również konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy. Wykonanie przez zobowiązanego jego obowiązku w formie dogodniejszej dla uprawnionego nie może wszakże pogarszać sytuacji zobowiązanego w tym sensie, że nie mógłby on po otrzymaniu opinii podmiotu, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zmieniać projektu ustawy przed jej wniesieniem do Sejmu, a jakakolwiek zmiana wymagałaby ponownego uruchomienia trybu przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz statutowych związku. Taka wykładnia jest jedynie możliwa w wypadku gdy projektodawcą ustawy jest Rada Ministrów, której przysługuje inicjatywa ustawodawcza (art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji), i która prowadząc politykę wewnętrzną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 51 ust. 1 Małej Konstytucji), ponosi z tego tytułu odpowiedzialność przed Sejmem (art. 66 Małej Konstytucji). Również i z tej racji inną aniżeli przedstawiona wyżej wykładnię art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, zmierzającą do rozszerzenia tych przepisów z korzyścią dla uprawnionych podmiotów, należy uznać za niezgodną z konstytucją. Tylko ubocznie należy zauważyć, że w sytuacjach wątpliwych – zgodnie z tradycjami europejskiej kultury prawnej – należy stosować wykładnię korzystniejszą dla zobowiązanego (favor debitoris). Tylko taka wykładnia może – w okresie przemian – służyć budowie społeczeństwa obywatelskiego. W procesie tym związkom zawodowym przypisano konstytucyjnie określoną rolę (art. 85 in fine przepisów konstytucyjnych).
Kolejny obowiązek, powstający w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku wobec projektowanej ustawy, normuje art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych. Obowiązek ten jest adresowany do organu administracji państwowej – konkretnie wtedy gdy chodzi o projekt ustawy do Rady Ministrów – i nie obejmuje tych sytuacji, w których z inicjatywy ustawodawczej korzystają posłowie, Senat lub Prezydent RP (art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji). Rada Ministrów w razie częściowego lub całościowego nieuwzględnienia stanowiska związku ma obowiązek poinformować o tym związek na piśmie. Jak już była o tym mowa, jeżeli Rada Ministrów nie odstępuje od założeń projektowanej ustawy, nie ma obowiązku powstrzymania się od jakichkolwiek zmian w projekcie i nie ma obowiązku rezygnacji z przyznanej jej w Małej Konstytucji inicjatywy ustawodawczej do czasu ponownego zasięgnięcia opinii o poprawionym projekcie.
Od wyboru Rady Ministrów zależy dalsze postępowanie z projektem ustawy, który został zaopiniowany przez związek zawodowy, w taki sposób, że ujawniły się różnice stanowisk między związkiem zawodowym a Radą Ministrów. Może ona podejmować działania zmierzające do usunięcia tej różnicy jeszcze przed wniesieniem projektu do Sejmu, ale może także wnieść projekt do Sejmu w wersji nie uwzględniającej odmiennego stanowiska związku zawodowego. Art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych nie przewiduje dla Rady Ministrów jakiegokolwiek terminu dla poinformowania związku o swym stanowisku i uzasadnienia swego stanowiska. Nie przewiduje też szczególnej redakcji dla pisemnej informacji o tym stanowisku i jego uzasadnieniu. Wymogom art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych odpowiada więc doręczenie związkowi zawodowemu nowego, poprawionego projektu ustawy, wniesionego już do Sejmu wraz z uzasadnieniem tego projektu. Nie można bowiem zakładać, aby uzasadnienie projektu miało być sporządzone przy użyciu innych argumentów aniżeli te, przy pomocy których Rada Ministrów uzasadnia swe racje wobec związku zawodowego. Taki sposób wykonania obowiązku przewidzianego w art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych, który zastosowano w odniesieniu do projektu ustawy zmieniającej przepisy o zasiłkach chorobowych, może być uznany za mieszczący się w granicach legalności pod warunkiem zachowania wymagań wynikających z systemowej i celowościowej wykładni art. 19 ustawy o związkach zawodowych, a mianowicie:
1) projekt skierowany do Sejmu, a następnie przedstawiony związkowi, winien być wyrazem tych samych założeń, które Rada Ministrów przyjęła przy sporządzeniu projektu skierowanego do odpowiednich władz związku,
2) związek powinien otrzymać nowy i poprawiony projekt wraz z uzasadnieniem w terminie umożliwiającym przedstawienie swej opinii zawierającej stosunek również do nowych elementów projektu na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej,
3) termin ten w zasadzie nie powinien być krótszy od przewidzianego w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy terminu 30 dni.
Wymogi te w odniesieniu do projektu ustawy zmieniającej przepisy o zasiłkach chorobowych zostały spełnione. Zasadne jest więc stanowisko Prokuratora Generalnego, że przewidziany w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb konsultacji został zachowany, a tym samym nie można skutecznie postawić zarzutu sprzeczności zakwestionowanej ustawy z jakimkolwiek przepisem konstytucji z powodu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do jej wydania.
Jedynie dodatkowo należy przypomnieć, że zachowuje aktualność pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z 4 kwietnia 1995 r. (sygn. K. 10/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 108 i n.), że “istota konsultacji ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów normatywnych wyraża się w umożliwieniu związkom zawodowym wyrażenia stanowiska co do proponowanych rozwiązań prawnych”, a “przewidziany (...) w art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych obowiązek konsultacji może być spełniony przez poddanie konsultacji projektu ustawy, jak i jej założeń”. Pogląd ten zasługuje na przypomnienie, gdyż sformułowany został w odniesieniu do zbliżonego stanu faktycznego.

2. Kolejny zarzut Wnioskodawczyni dotyczy naruszenia konstytucyjnej zasady prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, wyrażonej w art. 70 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych. Art. 70 przepisów konstytucyjnych składa się z dwóch ustępów. W pierwszym z nich stanowi się, że obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. W ustępie drugim ustrojodawca wymienia środki służące “coraz pełniejszemu urzeczywistnianiu tego prawa”, a mianowicie:
1) rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej,
2) rozwój organizowanej przez państwo ochrony zdrowia oraz podnoszenie poziomu zdrowotnego ludności, bezpłatna pomoc lekarska dla wszystkich ludzi pracy i ich rodzin, stałe polepszanie warunków bezpieczeństwa, ochrony i higieny pracy, szeroko rozwinięte zapobieganie chorobom i ich zwalczanie, opieka nad inwalidami,
3) rozbudowa szpitali, sanatoriów, ambulatoriów, ośrodków zdrowia i urządzeń sanitarnych.
Jak widać, Wnioskodawczyni poddaje przytoczony przepis swoistemu zabiegowi interpretacyjnemu, w wyniku którego konstruuje “konstytucyjną zasadę prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy”, konsekwentnie pomijając te sformułowania przepisu konstytucyjnego, które odnoszą się do ochrony zdrowia. W ten sposób Wnioskodawczyni tworzy wzorzec dla badania konstytucyjności zaskarżonej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny nie przyjmuje proponowanej przez Wnioskodawczynię wykładni art. 70 przepisów konstytucyjnych. Istota tej wykładni polega bowiem na wybraniu z bogatej treści tego przepisu takich elementów, które zwężają ten przepis do zakresu regulacji zakwestionowanej ustawy. Następuje odwrócenie reguł stosowanych przy badaniu konstytucyjności aktów ustawodawczych. Wzorzec, jakim jest przepis konstytucji, winien być rozumiany jednolicie – bez względu na to, która ustawa jest przedmiotem badania konstytucyjności, a jedynie w razie różnych możliwości rozumienia samej ustawy należy wybrać to rozumienie, które jest zgodne z konstytucją.
Zwrócić więc trzeba uwagę na to, że konstytucyjne prawo obywateli ustanowione w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, aczkolwiek bardzo obszerne, jest traktowane przez ustrojodawcę jako jedno prawo – prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy (por. art. 70 ust. 2 – “tego prawa”). O szerokim zakresie, tak ujętego prawa, świadczy też treść art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, w którym jest mowa o różnych urządzeniach z zakresu prawa socjalnego, o obowiązkach organizacyjnych i o różnych postaciach administracji świadczącej. Zwraca przy tym uwagę to, że o środkach wymienionych w art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych mówi się w taki sposób, że znacznym uproszczeniem byłoby twierdzenie, iż w odniesieniu do każdego środka ustawodawca ma obowiązek uchwalać takie ustawy, które nakładałyby na organy państwowe obowiązek przedsiębrania działań powodujących wydatki z budżetu państwa i że wszystkie te środki mają być w całości finansowane przez państwo.
Należy również zauważyć, że art. 70 przepisów konstytucyjnych pochodzi z roku 1952 i inaczej był odczytywany w chwili jego ustanowienia, a inaczej musi być on odczytany obecnie. Wnioskodawczyni wywodzi zbyt daleko idące wnioski z zakładanego i podkreślanego przez ustrojodawcę aspektu dynamicznego (rozwój, rozbudowa). Skłania zresztą do tego sam ustrojodawca, akcentujący tylko elementy pozytywne (podnoszenie poziomu, bezpłatna pomoc lekarska, stałe polepszanie, szeroko rozwinięte). Poza zakresem rozważań Trybunału Konstytucyjnego musi pozostać ocena na ile w sferze pozaprawnej założenia ustrojodawcy z 1952 r. zostały wykonane. Rzeczą Trybunału jest natomiast przypomnienie, że po zmianach konstytucji z przełomu lat 1989/1990 obywatelskie prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy musi być postrzegane w zupełnie innej perspektywie, wyznaczonej także przez inne przepisy konstytucji, aniżeli w roku 1952. należy przede wszystkim wskazać na nowe konstytucyjne ujęcie prawa własności, konstytucyjną gwarancję swobody gospodarczej (art. 6 przepisów konstytucyjnych), rozłożenie obowiązków administracji publicznej w zakresie zaspakajania potrzeb obywateli między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego (art. 71 Małej Konstytucji). W porównaniu z rokiem 1952 zmieniła się niewątpliwie konstytucyjna relacja między jednostką a społeczeństwem. Wyrazem tego jest między innymi określenie społeczeństwa, które – jak zakłada ustrojodawca – ma podlegać przemianom jako społeczeństwo obywatelskie (art. 85 in fine przepisów konstytucyjnych). Niewątpliwie inna niż w 1952 r. aksjologia współczesnego ustrojodawcy sprawia, że konstytucyjne prawo obywateli do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy nie może być rozumiane, jako całkowite zdjęcie z obywateli troski o ochronę zdrowia, zwolnienie ich z przezorności, zapobiegliwości i oszczędności oraz przeniesienie na państwo całego ryzyka niekorzystnych dla obywatela zdarzeń. Wysiłek państwa może się koncentrować – i nie będzie to sprzeczne z konstytucją – przede wszystkim na zapobieganiu, a jeżeli już się zdarzą, to na rekompensowaniu skutków, takich zdarzeń, które są na tyle dotkliwe dla obywatela, że zawodna okazała się jego własna przezorność i zapobiegliwość.
Zakres konstytucyjnego prawa obywateli, określonego w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych jest więc inny niż sugeruje to Wnioskodawczyni. Inny jest też zakres odpowiadającego temu prawu obowiązków państwa. nie jest on wynikiem podsumowania wszystkich działań, o których mowa w art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Ustawodawca, który określa także dochody i wydatki państwa na kolejne lata kalendarzowe (art. 20 Małej Konstytucji), może wybierać najodpowiedniejsze w danym czasie działania ze sporządzonego przez ustrojodawcę zestawu (art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) byleby tylko nie naruszył istoty obywatelskiego prawa, o którym mowa w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. Istota ta wyraża się w tym, że obywatel powinien mieć możliwości (również majątkowe) korzystania z urządzeń chroniących jego zdrowie, a w razie choroby lub niezdolności do pracy mógł korzystać ze świadczeń (pieniężnych lub w naturze) zakładów administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny przypomina i podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z 17 lipca 1996 r. (sygn. K. 8/96), że: po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które prowadzą do naruszenia “minimum życiowego” emerytów i rencistów; po drugie, niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów – dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji. Zakwestionowana regulacja nie eliminuje uprawnienia do zasiłku chorobowego i nie narusza “minimum życiowego” ubezpieczonych krótkotrwale niezdolnych do pracy z powodu choroby i zrównanych z nią zdarzeń.
Nawet gdyby oddzielnie rozpatrywać “prawo do ochrony zdrowia” oraz “prawo do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy”, to trzeba ocenić, że zakwestionowany przepis nie zawiera rozwiązań eliminujących którekolwiek z tych praw. Zasiłek chorobowy nie jest środkiem realizacji prawa do ochrony zdrowia i może być rozpatrywany jedynie jako jeden ze środków służących realizacji prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Obniżenie wysokości zasiłku chorobowego w relacji do wynagrodzenia za pracę rozpatrywane w dłuższym okresie niekoniecznie musi oznaczać obniżenie wartości (siły nabywczej określonej kwoty pieniężnej) zasiłku chorobowego. Oznacza tylko modyfikację określonego w przepisach konstytucyjnych prawa. Istota tego prawa, polegająca na tym, że ludzie chorzy lub z innych przyczyn niezdolni do pracy otrzymują od państwa pomoc materialną w zakresie umożliwiającym zaspokajanie ich potrzeb życiowych oraz utrzymywanych przez nich członków rodziny na poziomie odpowiadającym możliwościom finansowym państwa, nie została przez zaskarżony przepis naruszona.

3. Wysokość zasiłku chorobowego bezpośrednio nawiązuje do wysokości wynagrodzenia za pracę. Sam zaś zasiłek chorobowy jest ze swej natury świadczeniem krótkookresowym. Ubezpieczony, krótkotrwale niezdolny do pracy, jest więc w nieporównywalnie lepszej sytuacji aniżeli emeryt czy rencista. Świadczenia długookresowe pozostają bowiem w gorszej relacji do wynagrodzenia za pracę aniżeli zasiłek chorobowy, a mimo to ani w sprawie niniejszej ani w przytoczonej sprawie o sygn. K. 8/96 nie wykazano, aby ustawy kształtujące wysokość tych świadczeń czyniły to w sposób naruszający “minimum życiowe”. Nie wykazano też, aby krótkookresowe świadczenie w wysokości 80% wynagrodzenia za pracę nie wystarczało na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych pracownika. Rozwiązania dotyczące zasiłków rodzinnych, które uzależniają prawo do tych świadczeń od wysokości osiąganych w rodzinie dochodów gwarantują zaś “osłonę socjalną” członkom rodziny najniżej wynagradzanych pracowników.
Art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie ogranicza swobody ustawodawcy w wyborze takich rozwiązań, które w danym momencie są najefektywniejsze, nie naruszają istoty prawa obywatelskiego określonego w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, a przy tym uwzględniają także inne wartości konstytucyjnie chronione (w szczególności sprawiedliwość i równość). Ustawodawca może więc w danym momencie stwarzać dogodniejsze warunki dla rozbudowy różnych form pomocy społecznej, ograniczając wydatki budżetowe na rozwój ubezpieczenia społecznego, a w ramach ubezpieczenia społecznego przeznaczać wydatki budżetowe na wspieranie ubezpieczenia od ryzyka – jednego czy kilku, pozostawiając finansowanie ubezpieczenia społecznego od innego ryzyka samym ubezpieczonym (por. rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zmianami], różnicujące sposób finansowania ubezpieczenia w zależności od ryzyka objętego ubezpieczeniem społecznym i opierające ubezpieczenie na wypadek choroby o zasadę samofinansowania).

4. Wnioskodawczyni twierdzi, że kierunek zmian prawa o zasiłkach chorobowych nie może być traktowany jako rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej. Twierdzenie to nie zostało dokładniej uargumentowane, poza przytoczeniem jednego argumentu, że zostały zmienione zasady wypłacania świadczeń przysługujących w razie choroby pracowników. rozumowanie swoje Wnioskodawczyni opiera nadto na założeniu, że jednocześnie powinny następować dwa procesy: rozwój ubezpieczenia społecznego oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej. Założenie to – jak wykazano wyżej – jest na gruncie art. 70 przepisów konstytucyjnych nieuprawnione. Obydwa te procesy muszą być dostosowane do potrzeb obywateli i możliwości budżetu państwa. Nawet w państwach zasobnych o długiej tradycji współistnienia i rozwoju obu wspomnianych wyżej technik zabezpieczenia społecznego daje się zauważyć następujące relacje między tymi technikami: im szerszy jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ubezpieczenia społecznego tym węższy jest zakres podmiotowy i przedmiotowy pomocy społecznej. Pomoc społeczna rozbudowywana jest wtedy gdy z powodu nadzwyczajnych okoliczności (tak było np. po II wojnie światowej) zawodzi technika ubezpieczeniowa. Przypomnieć też trzeba, że ubezpieczenie społeczne jest ściśle związane z pracą (przede wszystkim świadczoną w ramach stosunku pracy, ale występuje też tendencja obejmowania ubezpieczeniem również samodzielnych przedsiębiorców, a nawet twórców).
Specyfika polskiej sytuacji w okresie przeobrażeń ustrojowych wyraża się w tym, że znaczna część obywateli nie ma możliwości pozostawania w stosunku pracy lub prowadzenia samodzielnej działalności zarobkowej. Rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, pojmowany jako utrzymywanie tego samego sposobu ustalania wysokości zasiłku chorobowego (100% wynagrodzenia), przy drastycznym spadku liczby osób pozostających w stosunku pracy (ubezpieczonych) i wzroście wysokości wynagrodzeń za pracę oraz pogłębianiu się różnicy między wysokością przeciętnego wynagrodzenia a wysokością przeciętnego świadczenia socjalnego, musiałby prowadzić do efektów trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej (grupa pracujących nie ponosiłaby jakiegokolwiek ryzyka majątkowego związanego z chorobą kosztem grupy osób pozostających poza stosunkiem ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby).

5. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 29 września 1993 r. (sygn. K. 17/92, OTK w 1993 r., cz. II, s. 297 i n.) wskazał, że zabezpieczenie społeczne pojmowane jest współcześnie jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny. W skład tego systemu wchodzą: ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna. “Pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający”. Jest ona między innymi stosowana wtedy gdy świadczenia z ubezpieczenia społecznego okażą się niewystarczające. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w niniejszej sprawie. Oznacza to, że świadczenia z ubezpieczenia społecznego mogą być tak kształtowane, aby pokrywały usprawiedliwione potrzeby uprawnionego, a pomoc społeczna winna mieć charakter uzupełniający. W odniesieniu do zasiłku chorobowego oznacza to, że zasiłek ten w tej części, w której wykracza poza usprawiedliwione potrzeby ubezpieczonego, może być – z poszanowaniem przepisów konstytucji – obniżany przez ustawodawcę. Założenie o ograniczonych możliwościach wzrostu wydatków budżetowych, którego trafność nie została w niniejszej sprawie zakwestionowana, nakazuje w taki sposób kształtować rozmiary i strukturę wydatków budżetowych na ubezpieczenie społeczne od wszystkich zdarzeń, do których odnosi się art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych i na pomoc społeczną, aby określona wyżej relacja między ubezpieczeniami społecznymi a pomocą społeczną została zachowana. Wzrost wydatków budżetowych na zasiłki chorobowe mógłby przy tym doprowadzić do pogorszenia sytuacji świadczeniobiorców w ubezpieczeniu na starość lub na wypadek długotrwałej niezdolności do pracy (inwalidztwa). musiałoby to z kolei spowodować konieczność kierowania do obywateli głównego strumienia wydatków budżetowych na cele socjalne za pośrednictwem systemu pomocy społecznej. Nie można więc skutecznie – w odniesieniu do zakwestionowanej ustawy – postawić ustawodawcy zarzutu, że naruszył zakres pozostawionej przez ustrojodawcę swobody, zmniejszając wysokość zasiłków chorobowych. Świadczenia te, z natury rzeczy, są krótkookresowe, a uprawnieni do nich, pozostając w stosunku pracy, są z reguły w lepszej sytuacji aniżeli świadczeniobiorcy w systemie ubezpieczenia społecznego na wypadek starości lub długotrwałej niezdolności do pracy czy użytkownicy urządzeń pomocy społecznej.

6. Z art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych nie wynikają prawa podmiotowe zainteresowanych, gdyż przepis ten podobnie jak art. 67 ust. 1 stanowi co najwyżej o kierunku polityki państwa i jest adresowany do jego organów – w tym również ustawodawczych – które muszą wyważać między możliwościami państwa a interesem ubezpieczonych na wypadek choroby (por. uzasadnienie orzeczenia TK z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 133 i n. a także orzeczenie z 11 kwietnia 1994 r., sygn. K. 10/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 51 i n.).
Ubezpieczenie społeczne na wypadek choroby dotyczy ujemnych następstw choroby ubezpieczonego, do których należą przede wszystkim utrata zarobku, konieczność poddania się leczeniu i ponoszenia związanych z tym kosztów. Rekompensowaniu tych następstw służą świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze (usługi zakładów publicznej służby zdrowia, dostarczanie leków, środków opatrunkowych itp.). Ubezpieczenie społeczne na wypadek choroby oparte jest o zasadę solidarności, która może przyjmować wyraz solidarności grupowej lub solidarności międzygrupowej. Ścisłe przestrzeganie zasady solidarności grupowej powoduje, że wydatki na świadczenia finansowane są w całości ze składek wnoszonych przez ubezpieczonych lub ich pracodawców. Zasada ta w Polsce jest realizowana w różnych postaciach – obecnie w formie dopłat do systemu ubezpieczenia z budżetu państwa. W solidarności międzygrupowej zaciera się ostra granica między ubezpieczeniem społecznym a pomocą społeczną (zwłaszcza, że niektóre świadczenia w tym ostatnim systemie mogą mieć też charakter roszczeniowy). Rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby może być rozumiany jako ewolucja tego systemu w kierunku wyeliminowania zeń elementów solidarności międzygrupowej. Ubezpieczenie to dotyczy wszak stosunkowo silnej grupy społecznej, a solidarność międzygrupowa znajduje tu swój wyraz w postaci wydatków z budżetu państwa na świadczenia pieniężne i udzielanie świadczeń w naturze przez publiczne zakłady służby zdrowia. W każdym bądź razie nie można oceniać rozwoju ubezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych, przez pryzmat zmian dotyczących jednego tylko ryzyka i tylko niektórych świadczeń (kwestionowana ustawa nie dotyczy przecież świadczeń w naturze), pomijając oczywiste potrzeby skierowania solidarności międzygrupowej w stronę przede wszystkim ubezpieczenia społecznego na wypadek starości i niezdolności do pracy oraz potrzebę wywołaną przez rzadko występujące w poprzedniej formacji ryzyko pozostawania bez pracy.

7. Skierowana do różnych organów państwa – w tym również do ustawodawcy zwykłego – konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczenia społecznego od różnego rodzaju ryzyka nie zobowiązuje ustawodawcy do tego, aby przy każdej zmianie prawa o ubezpieczeniu społecznym polepszał sytuację konkretnej grupy ubezpieczonych przez zwiększenie wysokości świadczenia, wydłużenie okresu pobierania świadczenia lub złagodzenie warunków nabycia prawa do świadczenia. W przeciwnym razie trzeba by przyjąć, że według stanu z początku roku 1995 ustawodawca mógł zmieniać przepisy o zasiłkach chorobowych jedynie w ten sposób, że podniósłby wysokość zasiłku chorobowego do kwoty ponad 100% wynagrodzenia lub zmniejszyłby składkę na to ubezpieczenie. Rezultaty takiego pojmowania konstytucyjnej dyrektywy mogą się więc okazać paradoksalne.
Ustawodawca może realizować konstytucyjną dyrektywę rozwoju ubezpieczenia społecznego w różny sposób. Jednym z takich sposobów jest zmiana relacji między solidarnością grupową a solidarnością międzygrupową w rozwiązaniach prawnych dotyczących ubezpieczenia od określonego ryzyka. Dyrektywa zawarta w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych musi być zawsze rozpatrywana w związku z innymi postanowieniami konstytucji, np. w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej (por. orzeczenie z 23 lutego 1993 r., sygn. K. 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 50 i n.).
Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do ukształtowanego już wcześniej orzecznictwa podkreślił w sprawie o sygn. K. 10/92 (orzeczenie z 23 lutego 1993 r.), że pojmowanie “rozwoju”, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych jako konstytucyjnej gwarancji ustawowych warunków ubezpieczenia społecznego na określonym poziomie nie oznacza zakazu modyfikacji prawa ubezpieczeń, a “wręcz odwrotnie nowe zasady ustroju społecznego Rzeczypospolitej Polskiej nakazują reformę prawa ubezpieczeń społecznych po myśli tych zasad, i z uwzględnieniem stopnia rozwoju gospodarczego kraju”. Konkluzja takiego rozumowania zawierała uznanie zgodności z konstytucją przepisu, który zawężał krąg osób uprawnionych do jednego ze świadczeń w ubezpieczeniu społecznym rolników od wypadków przy pracy rolniczej. Trybunał Konstytucyjny uznał też za dopuszczalne – ze względu na klauzulę rebus sic stantibus – ograniczenie świadczeń przysługujących z tytułu określonego prawa i racjonalizację wcześniejszych rozwiązań prawnych (orzeczenie z 1 czerwca 1993 r., sygn. P. 2/92, OTK w 1993 r., cz. II, s. 217 i n.). Poglądy te zachowują swą aktualność w odniesieniu do zarzutu sformułowanego w niniejszej sprawie.
Zmiany w ubezpieczeniu na wypadek choroby dokonane zakwestionowaną ustawą są uzasadnione potrzebami wynikającymi ze zmian sytuacji społeczno–gospodarczej i zmierzają do racjonalizacji systemu ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby. Podkreślić przy tym należy, że negatywna ocena Wnioskodawczyni odnoszona do kierunku zmian przyjętego w zakwestionowanej ustawie pomija te postanowienia ustawy, które są korzystniejsze dla ubezpieczonych (np. pominięcie w nowych rozwiązaniach dawnego art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 1974 r., ograniczającego wysokość zasiłku chorobowego w pierwszych 3 dniach niezdolności do pracy z powodu choroby do 50% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku, wprowadzenie waloryzacji zasiłku chorobowego, jeżeli jest on wypłacany w dłuższym okresie niż 6 miesięcy – art. 12a, wprowadzenie waloryzacji świadczenia rehabilitacyjnego – art. 21 ust. 2, uwzględnienie upadłości zakładu pracy przy ukształtowaniu prawa pracownicy do zasiłku porodowego – art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. “a”).
Ocena stosowania przez ustawodawcę konstytucyjnej dyrektywy rozwoju ubezpieczeń społecznych na wypadek choroby winna być też dokonywana w odniesieniu do dłuższego okresu, a nie w odniesieniu do jednej tylko regulacji. Mając to na uwadze należy przypomnieć i te przedsięwzięcia legislacyjne, które rozszerzały zakres podmiotowy tego ubezpieczenia na adwokatów (1964 r.), rzemieślników (1965 r.), członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych (1971 r.), rolników (1990 r.), a także ujednolicały i łagodziły warunki nabycia prawa do zasiłku chorobowego (dekret z 6 maja 1954 r., ustawa z 6 lipca 1972 r., ustawa z 17 grudnia 1974 r. i ustawa z 1 lutego 1983 r.). Ukształtowany przez te przepisy system ubezpieczenia na wypadek choroby nie był dostosowany do realiów nowego ustroju i wymagał przekształceń. To nie zmiany wprowadzone przez zakwestionowaną ustawę, lecz bierność ustawodawcy mogłyby być podstawą zarzutu naruszenia konstytucyjnej dyrektywy rozwoju ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy.

8. Kolejny zarzut Wnioskodawczyni dotyczy naruszenia przez zakwestionowany przepis art. 1 przepisów konstytucyjnych w części wyrażającej zasady: zaufania obywateli do państwa i ochrony praw nabytych. Wnioskodawczyni zarzuca również pośrednie naruszenie zasad państwa prawnego oraz zasady państwa sprawiedliwości społecznej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że prawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z konstytucją. Stwierdzenie to jest konieczne zwłaszcza w sytuacji dokonywania zmian prawa w okresie przechodzenia od ustroju opartego na systemie planowania centralnego do systemu rynkowego. Bez tego bowiem niemożliwe byłyby zmiany przestarzałych i nie przystających do nowej rzeczywistości przepisów prawa. A zatem sama nowelizacja przepisów, nawet wówczas, gdy pogarsza sytuację obywatela, nie może być podstawą do twierdzenia, że została naruszona zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z tego zakresu wskazywano zawsze na konkretne uchybienie uzasadniające twierdzenie o naruszeniu owej zasady. Najczęściej chodziło tu o naruszenie procedur legislacyjnych, działanie prawa wstecz, brak odpowiedniego okresu dostosowawczego, czy naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych. W rozpatrywanej sprawie czynniki te nie występują. Nie można zwłaszcza zgodzić się z Wnioskodawcą, że obniżenie zasiłku chorobowego stanowi naruszenie zasady praw nabytych. Prawo do zasiłku nie zostało bowiem naruszone. Zmianie uległa jedynie wysokość zasiłku w niektórych przypadkach na korzyść pracowników, w innych na niekorzyść. Zmiany te mieszczą się zarówno w pojęciu demokratycznego państwa prawnego, jak i w zasadzie sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Te ogólne uwagi należy uzupełnić uwagami na temat charakteru prawa do zasiłku chorobowego. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1974 r. posługuje się sformułowaniem “pracownik nabywa prawo do zasiłku chorobowego” i w dalszej treści tego przepisu określa czas, po którym pracownik to prawo nabywa. Takie sformułowanie może rodzić nietrafne skojarzenie przy rozpatrywaniu zarzutu sprzeczności ustawy z zasadą ochrony praw nabytych. W powołanym artykule nie chodzi jednak o nabycie prawa do zasiłku chorobowego, a jedynie o objęcie ochroną ubezpieczeniową w zakresie prawa do zasiłku chorobowego, na wypadek niezdolności do pracy spowodowanej chorobą. W terminologii ubezpieczeń społecznych określa się tak rozumiane prawo do zasiłku chorobowego, jako ekspektatywę tego prawa. Przekształci się ono w prawo do tego zasiłku, jeżeli wystąpi zdarzenie, przed którego następstwami pracownik jest ubezpieczony, a więc utrata prawa do wynagrodzenia z powodu niezdolności do pracy, spowodowanej chorobą (por. K. Kolasiński, Prawo pracy znowelizowane, Toruń 1996, s. 276). Nie zostały więc naruszone prawa nabyte w odniesieniu do tych pracowników, którzy byli objęci ochroną ubezpieczeniową przez okres dłuższy niż 8 lat. Ustawodawca zachował w odniesieniu do zakwestionowanej ustawy stosowną – choroba jest zdarzeniem od pracownika niezależnym i nie wybiera się okresu choroby – vacatio legis (art. 7), a w przepisie przejściowym (art. 5) ustanowił regułę, zgodnie z którą zasiłek chorobowy, macierzyński, opiekuńczy, wyrównawczy oraz świadczenie rehabilitacyjne, do których prawo – w ścisłym i właściwym rozumieniu tego pojęcia – powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, wypłaca się za cały okres nieprzerwanej niezdolności do pracy z powodu choroby w wysokości i na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach. Zasada ochrony praw nabytych została więc w pełni zachowana.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.



Zdanie odrębne

sędziego TK Wojciecha Łączkowskiego
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 1996 r.
w sprawie K. 7/95


Składam zdanie odrębne od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 1996 r. w sprawie K. 7/95, gdyż jestem przekonany, iż sentencja orzeczenia powinna być sformułowana następująco:

1. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz.U. Nr 16, poz. 77) jest niezgodna z art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy artykułem 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zmianami) przez to, że uchwalona została z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 19 ust. 1–3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234, ze zmianami).

Art. 1 pkt 3 powołanej ustawy z 3 lutego 1995 r. – w zakresie, w jakim obniża zasiłek chorobowy dla pracowników, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zatrudnieni byli przez okres dłuższy niż 8 lat – jest ponadto niezgodny z art. 70 ust. 2 wymienionych wyżej przepisów konstytucyjnych.

UZASADNIENIE:

I. W związku z tym, że najdalej idącym zarzutem podniesionym przez Wnioskodawcę jest niedochowanie przewidzianego w art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych trybu dojścia do skutku zakwestionowanej ustawy – zarzut ten należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności.
Stan sprawy w tym zakresie przedstawia się następująco:
15 listopada 1993 r. Minister Pracy i Polityki Socjalnej przesłał do Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” projekt ustawy o zmianie kodeksu pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zwany dalej pierwszym projektem. W art. 2 tego projektu zawarte były propozycje zmian art. 11 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 1983 r. Nr 30, poz. 143 ze zmianami) m.in. w zakresie zasiłku chorobowego. Projektowane zmiany brzmiały następująco:
“Art.11.1. Miesięczny zasiłek chorobowy, z zastrzeżeniem ust. 2, wynosi 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku.
2. Miesięczny zasiłek chorobowy wynosi jednakże 100% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku, jeżeli niezdolność do pracy:
1) powstała wskutek wypadku przy pracy, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, albo wskutek choroby zawodowej,
2) przypada w czasie ciąży.
3. Zasiłek wypłaca się za każdy dzień niezdolności do pracy nie wyłączając dni wolnych od pracy”.
Wymieniony projekt przewidywał także odpowiednią nowelizację kodeksu pracy. W art. 1 pkt 1 zawierał między innymi zmianę art. 92 § 1 kodeksu pracy, polegającą na tym, że za czas nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby lub z powodu odosobnienia w związku z chorobą zakaźną – trwającej do 35 dni w ciągu roku kalendarzowego – pracownik zachowuje prawo do 80% wynagrodzenia, chyba że obowiązujące w zakładzie pracy przepisy o wynagrodzeniu przewidują wyższe wynagrodzenie z tego tytułu.
W trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych Prezydium Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” przedstawiło do wspomnianego projektu opinię z 14 grudnia 1993 r. (Nr 183/93). W opinii tej w trzech punktach zakwestionowano rozwiązania zawarte w pierwszym projekcie ustawy, w tym także obniżenie wysokości zasiłku chorobowego. Natomiast w czwartym punkcie uznano za korzystne zrównanie sektorów gospodarczych w zakresie uprawnień do zasiłków chorobowych i opiekuńczych.
Na powyższą opinię Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” nie otrzymała odpowiedzi, co – w przypadku odrzucenia stanowiska związku – przewiduje art. 19 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy o związkach zawodowych.
Wraz z pismem z 8 kwietnia 1994 r. Prezes Rady Ministrów przesłał do Sejmu RP projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 368), zwany dalej drugim projektem.
Drugi projekt powtórzył wprawdzie zawartą w pierwszym projekcie powołaną już treść zmiany art. 11 ust. 1 – 3 ustawy z 17 grudnia 1974 r., lecz wprowadził dalsze zmiany dotyczące zasiłków chorobowych. Do art. 11 dodał m.in. ust. 4 w brzmieniu: “Miesięczna wysokość zasiłku chorobowego łącznie z wynagrodzeniem osiągniętym za dany miesiąc, nie może przekraczać kwoty wynagrodzenia należnego pracownikowi w razie przepracowania w tym miesiącu obowiązującego go wymiaru czasu pracy”.
Poza tym, inaczej aniżeli w pierwszym projekcie, postanowiono dokonać zmiany art. 12 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy z 17 grudnia 1974 r., polegającej m.in. na tym, że podstawę wymiaru zasiłku chorobowego stanowić ma przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone pracownikowi za okres 6 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Pierwszy projekt przewidywał okres 3 miesięcy. Dokonano także zmian w pozostałych wymienionych ustępach art. 12, a ponadto dodano nowy art. 12a zawierający zasady waloryzacji zasiłku chorobowego przedłużonego ponad okres 6 miesięcy oraz wprowadzono szereg innych zmian w porównaniu z pierwszym projektem. Oba projekty różniły się między sobą w około 20 punktach. Drugiego projektu nie przedstawiono Wnioskodawcy do zaopiniowania.
Zmiany ustawy z 17 grudnia 1974 r. zaproponowane w drugim projekcie zostały w większości uwzględnione przez Sejm, który zawarł je w zakwestionowanej przez wnioskodawcę ustawie z 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy – Kodeks pracy.
Przedstawiony wyżej stan faktyczny wymaga oceny z punktu widzenia ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a w szczególności art. 19 tej ustawy. Przepis ten w ustępie 1 stanowi m.in., że ogólnokrajowy związek zawodowy ma prawo opiniowania założeń i projektów ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Nie ulega wątpliwości, że sprawy uregulowane w ustawie z 3 lutego 1995 r. należą do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Wynika to z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych, w której prawodawca stwierdza, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Nie wymaga dowodu fakt, że w tym zakresie mieści się problematyka objęta zakwestionowaną ustawą.
Art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nakłada m.in. na organy władzy i administracji państwowej obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku.
Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych Minister Pracy i Polityki Socjalnej przesłał wnioskodawcy 15 listopada 1993 r. jedną z wersji projektu ustawy o zmianie kodeksu pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wnioskodawca również w zgodzie z powyższymi przepisami przedstawił omówioną opinię z 14 grudnia 1993 r., Nr 183/93. W dalszych projektach ustawodawczych, stanowisko wnioskodawcy przedstawione w tej opinii nie zostało uwzględnione.
Z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych wynika, że w sytuacji odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji państwowej obowiązany jest poinformować o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Taka pisemna informacja nie została wnioskodawcy przedstawiona. Stanowi to naruszenie art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w zakresie trybu opracowania pierwszego projektu zakwestionowanej ustawy.
dla oceny trybu dojścia do skutku ustawy z 3 lutego 1995 r. nie ma to jednak decydującego znaczenia, ponieważ została ona uchwalona na skutek innego projektu, aniżeli ten, który przekazany został wnioskodawcy do zaopiniowania. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 8 kwietnia 1994 r. przekazał Sejmowi już omówiony drugi projekt ustawy (druk nr 368), różniący się zasadniczo w około 20 punktach od projektu pierwszego. Ten drugi projekt nie został przedstawiony wnioskodawcy w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Trybu tego nie zastępują konsultacje ze związkami zawodowymi prowadzonymi w toku prac sejmowych, ani przekazanie wnioskodawcy nowego projektu ustawy dopiero 4 maja 1994 r. tj. w czasie, gdy już od blisko miesiąca trwały nad nim prace w Sejmie. Doszło zatem do naruszenia postanowień art. 19 ust. 1 – 3 ustawy o związkach zawodowych. Projektodawca ustawy (Rada Ministrów), a następnie Sejm doprowadzając do uchwalenia ustawy z 3 lutego 1995 r. z naruszeniem ustawowego trybu jej dojścia do skutku spowodowali naruszenie art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

II. Niezależnie od zarzutu dotyczącego trybu związanego z uchwaleniem ustawy z 3 lutego 1995 r., należy rozpatrzyć również zarzut merytorycznej niezgodności z przepisami konstytucyjnymi art. 1 pkt 3 omawianej ustawy z 3 lutego 1995 roku.
Jak przedstawiono to w pkt. I niniejszego uzasadnienia. wnioskodawczyni twierdzi, że obniżenie ze 100% na 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku chorobowego jest niezgodne z art. 1 oraz z art. 70 ust. 1 i 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, podzielam przedstawiony tu pogląd Trybunału Konstytucyjnego. Nie można zgodzić się z wnioskodawcą, zwłaszcza w tym, że obniżenie zasiłku chorobowego stanowi naruszenie zasady praw nabytych. Zmiany te mieszczą się zarówno w pojęciu demokratycznego państwa prawnego, jak i w zasadzie sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Inaczej należy ocenić omawianą nowelizację na tle art. 70 ust. 1 i 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych. Wprawdzie art. 70 ust. 1 stanowi jedynie, że obywatele mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, lecz w ust. 2 mowa jest o “coraz pełniejszym urzeczywistnianiu tego prawa”, o “rozwoju” oraz “rozbudowie” różnych form pomocy społecznej. Pomimo, że powyższe stwierdzenia traktować należy, jako bardzo ogólne dyrektywy adresowane do ustawodawcy zwykłego, a także, że pochodzą one z innego, opartego na założeniu omnipotencji państwa, ustroju społeczno–gospodarczego, to jednak nadal obowiązują i dlatego są punktem odniesienia przy ocenie ustawodawstwa zwykłego przyjmującego przeciwstawne rozwiązania.
Takie właśnie przeciwstawne rozwiązanie prawne wprowadził art. 1 pkt 3 zakwestionowanej ustawy z 3 lutego 1995 r. w zakresie, w jakim zmniejszył zasiłek chorobowy dla pracowników, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zatrudnieni byli przez okres dłuższy niż 8 lat. Wymieniony przepis jest podstawą do zmniejszenia tego zasiłku ze 100 do 80% wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku chorobowego. Z punktu widzenia art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych powyższe rozwiązanie prawne należy oceniać w kontekście innych jeszcze uregulowań. Wymienić tu można np. przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które wprowadzają możliwość odpłatności nawet za usługi świadczone ubezpieczonym przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ustanowienie odpłatności za leki, a także politykę państwa zmierzającą do większej prywatyzacji i komercjalizacji służby zdrowia. Nie krytykując tych wszystkich rozwiązań – nie można bowiem wykluczyć, że zmierzają one w dobrym kierunku niezbędnej i radykalnej reformy – trzeba jedynie ograniczyć się do stwierdzenia, że są one niezgodne z aktualnym brzmieniem art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Mowa tam jest bowiem nie tylko o rozwoju organizowanej przez państwo ochrony zdrowia, o rozwoju ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, rozbudowie różnych form pomocy społecznej, ale także o bezpłatnej pomocy lekarskiej dla wszystkich ludzi pracy i ich rodzin. Być może powyższa regulacja konstytucyjna jest archaiczna, niepraktyczna i nieprzystająca do nowej sytuacji ustrojowej, lecz Trybunał Konstytucyjny nie ma tytułu do jej zmiany. Dlatego Trybunał może ograniczyć się jedynie do samego stwierdzenia, że zakwestionowane przez Wnioskodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z treścią utrzymanych w mocy postanowień art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, powstrzymując się od ocen wartościujących. Pośrednio pokazałoby to paraliżujące oddziaływanie utrzymywanych w mocy od 1952 r. przepisów konstytucyjnych na możliwości przekształceń ustrojowych.