Pełny tekst orzeczenia

253/3/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 3 listopada 2014 r.
Sygn. akt Ts 111/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Wróbel,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej E. R.-T. w sprawie zgodności:
art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) z art. 21, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 kwietnia 2014 r. (data nadania) E. R.-T. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65; dalej: ustawa z 1968 r.) z art. 21, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Decyzją z 12 maja 2011 r. (nr FR6/6420/043/RFB/10/11/2033) Minister Finansów stwierdził (przywoławszy jako podstawę m.in. zaskarżone przepisy) przejście na rzecz Skarbu Państwa „części nieruchomości położonych w Warszawie przy: Al. Ujazdowskich 27, (…) KW WA4m/00006188/8 [i] Al. Ujazdowskich 29/31, (…) KW WA4M/00006187/1, stanowiących dawną nieruchomość położoną w Al. Ujazdowskich 29, (…) [oznaczonych numerem hipotecznym] 1667 A, która stanowiła własność Elizabeth Marie Gabrielle Andrey DorotheeTomaszewskiej” (tj. skarżącej). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 7 grudnia 2011 r. (nr FR6/6420/9/RFB/BJF/1/1983) Minister Finansów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 12 maja 2011 r. Na tę decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą ten oddalił wyrokiem z 27 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 132/12). Od tego orzeczenia skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1448/12), doręczonym jej 4 marca 2014 r.

Skarżąca podnosi, że organ administracji publicznej i sądy administracyjne nie powinny były stosować w jej sprawie zaskarżonych przepisów, ponieważ należy je stosować wyłącznie w stosunku do cudzoziemców (np. obywateli brytyjskich), a skarżąca jest obywatelką polską. Tym samym jej zdaniem kwestionowane przepisy naruszają art. 34 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim dopuszczają traktowanie obywatela polskiego jako cudzoziemca, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji przez „gorsze traktowanie polskich obywateli posiadających podwójne obywatelstwo względem posiadaczy wyłącznie obywatelstwa polskiego”. Skarżąca uważa nadto, że art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. naruszają jej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Jak podkreśla, przepisy te są też sprzeczne z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 21 Konstytucji przez „faktyczne konwalidowanie przypadków niezgodnego z prawem wywłaszczenia (…) bez zapewnienia poszkodowanemu słusznego (adekwatnego do wartości utraconego mienia) odszkodowania oraz [przez] nieuzasadnione różnicowanie przyznanej obywatelom ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania z uwagi na posiadanie podwójnego obywatelstwa”. Zaskarżone przepisy prowadzą w konsekwencji – zdaniem skarżącej – do „pozbawienia własności nieruchomości obywatela polskiego na podstawie nieobowiązującego (…) [Układu pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii dotyczącego załatwienia spraw finansowych, podpisanego 11 listopada 1954 r. (dalej: układ indemnizacyjny)] bez słusznego odszkodowania”. Według skarżącej naruszenia art. 64 i art. 77 ust. 1 Konstytucji są przy tym nieuzasadnione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca twierdzi, że zakwestionowane przepisy rzeczywiście zamknęły jej drogę sądową do „ustalenia bezprawności dokonanego na jej majątku wywłaszczenia”, a zatem są sprzeczne z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto z zaskarżonymi przepisami skarżąca wiąże naruszenie art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji, ponieważ w jej przekonaniu wskazane w skardze przepisy ustawy z 1968 r. nadały nieratyfikowanej i nieogłoszonej umowie międzynarodowej (układowi indemnizacyjnemu) charakter prawa powszechnie obowiązującego i rzeczywiście konwalidowały przypadki bezprawnej nacjonalizacji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2014 r. skarżąca została wezwana do jednoznacznego określenia, czy przedmiotem skargi są art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. w całości czy w zakresie określonym w petitum skargi, a także do doręczenia odpisu i czterech kopii decyzji Ministra Finansów z 12 maja 2011 r.
W odpowiedzi na powyższe zarządzenie skarżąca nadesłała (29 lipca 2014 r.) pismo, w którym sprecyzowała przedmiot skargi, a także odpis i kopie decyzji z 12 maja 2011 r. Skarżąca wskazała, że „przedmiotem skargi są art. 1, art. 2 i art. 5 ustawy [z 1968 r.] (…) w całości”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia warunki formalne określone w art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i czy zarzuty w niej sformułowane nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK).
Zdaniem skarżącej art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. naruszają przysługujące jej prawa, wywodzone przez nią z art. 21, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, 77 ust. 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podkreśla przy tym, że „jako Polka posiadająca podwójne obywatelstwo (polskie i brytyjskie) (…) została potraktowana gorzej niż obywatele polscy nie posiadający podwójnego obywatelstwa, którym zaskarżone przepisy nie przeszkadzają w uzyskaniu pełnego odszkodowania”.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. „[p]rzepisy [tej] ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski”. Jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy z 1968 r., „[p]rzepisy [tej] ustawy stosuje się odpowiednio do zagranicznych osób prawnych”. W świetle art. 2 ustawy z 1968 r. „[w]pis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych”. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. „[u]stawę [tę] stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed [jej] ogłoszeniem (…) [tj. przed 17 kwietnia 1968 r.]”.
Trybunał ponownie podkreśla, że przedmiotem skargi może być tylko ten przepis (zrekonstruowana na jego podstawie norma prawna), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie o konstytucyjnych prawach skarżącego (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Dlatego skarga powinna zawierać dokładne jego określenie (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Determinuje to sprawę, w związku z którą skarżący może zainicjować postępowanie skargowe.
Trybunał zauważa, że skarżąca wiąże naruszenie przysługujących jej konstytucyjnych praw z: decyzjami Ministra Finansów z 12 maja 2011 r. i z 7 grudnia 2011 r., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2012 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. Decyzją z 12 maja 2011 r. Minister Finansów stwierdził jednak jedynie przejście na rzecz Skarbu Państwa własności niektórych z nieruchomości składających się na dawną nieruchomość skarżącej. Zgodnie zaś z ustaleniami Ministra Finansów i sądów administracyjnych skarżąca utraciła własność na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) oraz art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.). Warto przy tym zaznaczyć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 198/08, LEX nr 511491 oraz wyrok NSA z 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05, LEX nr 281393, a także wyrok tego sądu wydany w sprawie skarżącej) i Sądu Najwyższego (zob. m.in. wyroki z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt V CSK 458/08, LEX nr 527157 i z 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, LEX nr 686384) wydana w sprawie skarżącej decyzja Ministra Finansów ma charakter deklaratoryjny, ponieważ nie kształtuje stanu prawnego, lecz jedynie go potwierdza. Służy więc przede wszystkim odzwierciedleniu tego stanu w księgach wieczystych. Co istotne, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej decyzja ta nie zamyka jej drogi do dochodzenia przed sądem powszechnym uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Potwierdza to jednoznacznie przywołany już wyrok Sądu Najwyższego z 15 października 2010 r., zgodnie z którym dokonany zgodnie z prawomocną i ostateczną decyzją Ministra Finansów wpis w księdze wieczystej „nie stanowi przeszkody w wytoczeniu powództwa na podstawie art. 10 ust. 1 [ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, ze zm.)], skoro dopiero jego dokonanie przesądza o możliwości wystąpienia z żądaniem uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wprawdzie (…), przy rozpoznawaniu [takiego] powództwa (…) sądowi nie wolno badać ważności decyzji administracyjnej, jednakże sąd ma obowiązek badania rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta. Sąd bada prawo własności takiej nieruchomości, a więc ocenia skuteczność zdarzenia cywilnoprawnego, z którego wywodzi się prawo. Jeżeli tym zdarzeniem jest decyzja, wówczas obowiązkiem sądu jest rozważyć dla potrzeb postępowania cywilnego, czy istotnie takie zdarzenie dokonało zmiany prawa własności konkretnej nieruchomości”.
Należy też dodać, że to, czy skarżąca ma „interes prawny” w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 7 listopada 1950 r. (nr PB/7096/50/4), nie było przedmiotem postępowania, które dało asumpt do wniesienia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.
W związku z powyższym Trybunał podkreśla, że skoro sprawa, która przyczyniła się do złożenia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, nie dotyczyła ani ochrony przysługującej skarżącej własności lub innych praw majątkowych, ani odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, to wniesiona skarga nie spełnia przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Decyzje i orzeczenia, z którymi skarżąca wiąże naruszenie swoich praw, nie rozstrzygały bowiem o prawach, wywodzonych przez nią z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, czy art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Tym bardziej więc nie mogą pozostać zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych samodzielnie nie wynikają bowiem konstytucyjne wolności lub prawa, których ochrony skarżąca mogłaby dochodzić za pomocą skargi, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarga nie spełnia więc przesłanki statuowanej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Należy również przypomnieć, że zgodnie z wielokrotnie przywoływanym art. 79 ust. 1 Konstytucji do kompetencji Trybunału nie należy badanie zgodności z Konstytucją aktów stosowania prawa, a tego – jak się zdaje – domaga się skarżąca, formułując swoje zarzuty wobec „wykładni prawa” dokonanej w jej sprawie przez Ministra Finansów i sądy administracyjne. Zarzuty skarżącej sprowadzają się więc – w ocenie Trybunału – do sprzeciwu wobec błędnego (w jej mniemaniu) uznania jej za obywatelkę obcego państwa.
Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że jako oczywiście bezzasadny należało ocenić postawiony w skardze zarzut nierównego traktowania obywateli polskich mających podwójne obywatelstwo i obywateli polskich mających wyłącznie obywatelstwo polskie (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji również pozostałe zarzuty z nim powiązane (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Trybunał zwraca uwagę na to, że najpóźniej w 1960 r. skarżąca, jako obywatelka brytyjska, otrzymała odszkodowanie za wywłaszczone mienie i choć mogło ono nie być – jak sama twierdzi – adekwatne do wartości utraconego mienia, to jednak w tym zakresie skarżąca była uprzywilejowana względem ówczesnych obywateli polskich niemających innego obywatelstwa (zob. również wyrok TK z 24 października 2000 r., SK 31/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 262).

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.