Pełny tekst orzeczenia

124/2/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 29 września 2014 r.
Sygn. akt Ts 155/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej E. i D. P. w sprawie zgodności:
art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.), z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1. W petitum sporządzonej przez adwokata skargi konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 czerwca 2013 r. (data nadania), E. i D. P. (dalej: skarżący) zarzucili niezgodność art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.; dalej: u.g.n.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.; dalej: ustawa z 2003 r.), z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji. Ponadto, w uzasadnieniu skargi wskazano także jako wzorzec kontroli art. 21 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą:


2.1. W dniu 19 czerwca 2000 r. – w trybie przepisów u.g.n. oraz uchwały Rady Miejskiej w Szczecinie nr XLI/522/97 z 29 grudnia 1997 r. w sprawie prywatyzacji komunalnych lokali mieszkalnych, użytkowych, garaży i budynków (niepubl., ze zm.) – w formie aktu notarialnego (Rep. A nr 5438/2000) skarżący zawarli z Gminą Miasta Szczecina (dalej: gmina) umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu, sprzedaży oraz oddania we współużytkowanie wieczyste. Strony ustaliły cenę sprzedaży lokalu na 15 032,50 zł w związku z zastosowaniem siedemdziesięciopięcioprocentowej bonifikaty od wartości rynkowej, określonej wcześniej przez rzeczoznawcę na 85 900 zł, oraz trzydziestoprocentowej ulgi wynikającej z dokonania jednorazowej wpłaty.





2.2. W dniu 10 grudnia 2003 r. skarżący zawarli z osobą trzecią umowę sprzedaży wymienionego wyżej lokalu za 110 000 zł (akt notarialny Rep. A nr 5953/2003).





2.3. Pismem z 22 września 2010 r. Prezydent m. Szczecina wezwał skarżących do zapłaty na rzecz gminy 93 939,77 zł, w terminie czternastu dni od dnia otrzymania pisma, tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego, nabytego przez skarżących na podstawie umowy z 19 czerwca 2000 r. W piśmie tym wskazano, że wartość bonifikaty wynosiła 70 867,50 zł, a po jej waloryzacji do 16 września 2010 r. – 93 939,77 zł.





2.4. W piśmie z 8 października 2010 r. skarżący odmówili zapłaty zwaloryzowanej bonifikaty, wnosząc jednocześnie o zmianę stanowiska przez Prezydenta m. Szczecina.





2.5. Wobec nieuiszczenia przez skarżących żądanej kwoty gmina wystąpiła przeciwko skarżącym z powództwem o zapłatę. Wyrokiem z 30 października 2012 r. (sygn. akt I C 348/12) Sąd Okręgowy w Szczecinie – I Wydział Cywilny zasądził od skarżących na rzecz gminy 77 815,83 zł wraz z odsetkami ustawowymi od 13 października 2010 r. oraz oddalił powództwo gminy w pozostałym zakresie.





2.6. Apelacja skarżących od powyższego orzeczenia została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie – I Wydział Cywilny wyrokiem z 17 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I ACa 57/13).


3. Zdaniem skarżących kwestionowany przepis – ze względu użycia w nim funktora modalnego „może” – narusza zasady: określoności prawa, przyzwoitej legislacji, pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także jest niezgodny z konstytucyjnym prawem ochrony własności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga odpowiada określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej uczyniono art. 68 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z 2003 r.), który stanowił: „Właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej”.

3. Skarżący zakwestionowali zgodność art. 68 ust. 2 u.g.n. z następującymi wzorcami konstytucyjnymi: art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ustawy zasadniczej. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny zbadał dopuszczalność kontroli zaskarżonego przepisu z powołanymi przez skarżących wzorcami.
Trybunał stwierdza, że skarżący jako wzorce samoistne wskazali art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast art. 64 został powiązany z art. 21 ustawy zasadniczej.

4. Odnośnie do art. 2 Konstytucji Trybunał przypomina, że przepis ten zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 ustawy zasadniczej wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie przesądza okoliczność, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 2 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).
Niezależnie jednak od powyższego Trybunał odniósł się do zarzutu nieprecyzyjności zaskarżonego przepisu.
Należy zauważyć, że celem instytucji bonifikaty, o której mowa w u.g.n., jest wspieranie przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego realizacji szczególnie ważnych celów społecznych. Bonifikata to przywilej finansowy nabywcy i forma pomocy publicznej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt III CZP 130/07, OSNC 2008, nr 10, poz. 108). Ustawodawca, chcąc jednak zagwarantować, że pomoc ta będzie wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji, w którym możliwe jest żądanie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zgodnie z zasadą określoną w art. 68 ust. 2 u.g.n. nabywca jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty w razie zbycia nieruchomości lub wykorzystania jej na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem dziesięciu lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny – przed upływem pięciu lat. Zwrot następuje na żądanie organu. Należy podkreślić, że obowiązek uiszczenia różnicy w cenie powstaje ex lege w sytuacji spełnienia jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie.
Wyjątki od zasady zwrotu udzielonej bonifikaty zostały uregulowane w art. 68 ust. 2a u.g.n., obowiązującym od 22 września 2004 r. Sądy powszechne rozpatrujące sprawę skarżących jednak uznały, że w tym przypadku nie znajdzie zastosowania art. 68 ust. 2a u.g.n. Skarżący powoływali się na nadużycie prawa podmiotowego przez gminę. Sądy obu instancji uznały jednak, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), uzasadniające odmowę udzielenia ochrony prawnej gminie.
Trybunał przypomina, że „skarga konstytucyjna wedle Konstytucji nie jest skargą »na rozstrzygnięcie«, lecz skargą »na przepis«. Gdy przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjne zastosowanie lub zinterpretowanie przepisu zgodnego z Konstytucją – skarga nie służy. To kształtuje w szczególny sposób dowodowe powinności skarżącego: nawet bowiem wykazanie istnienia związku koniecznego (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem wolności (praw) konstytucyjnych a rozstrzygnięciem, które ów skutek spowodowało, nie jest tożsame z dowodem, że przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjność samego przepisu będącego prawną podstawą rozstrzygnięcia. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że związek ten istnieje między brakiem konstytucyjności przepisu a naruszeniem prawa lub wolności” (wyrok TK z 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). Skarżący takiego związku nie wykazali. W postępowaniu przed sądami powszechnymi kwestią zasadniczą było zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 68 ust. 2 u.g.n. oraz czy dochodzenie roszczenia przez gminę stanowi nadużycie prawa podmiotowego w rozumieniu art. 5 k.c. Przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej jest natomiast art. 68 ust. 2 u.g.n., a nie art. art. 68 ust. 2a u.g.n. w związku z odpowiednim przepisem intertemporalnym.
Oczywiście bezzasadny jest zarzut odnoszący się do nieprecyzyjności zakwestionowanego przepisu. Artykuł 68 ust. 2 u.g.n. wskazuje dwie równorzędne przesłanki: zbycie nieruchomości oraz wykorzystanie na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty. Zbycie nieruchomości w okresie karencji rodzi obowiązek zwrotu niezależnie od tego, czy kontynuowano realizację celu, który uzasadniał zastosowanie upustu ceny, tak samo jak wykorzystanie nieruchomości na inne cele przez podmiot, któremu bonifikaty udzielono.
Jak wskazały sądy meriti obu instancji, skarżący oraz gmina ustalili cenę sprzedaży lokalu na podstawie spisanego i załączonego do umowy protokołu uzgodnień, w którym wskazano, że cena sprzedaży lokalu została ustalona po zastosowaniu siedemdziesięciopięcioprocentowej bonifikaty. W umowie stwierdzono, że została ona zawarta na podstawie u.g.n.
Sprzedaży nieruchomości dokonano w formie aktu notarialnego, a skarżący (niezależnie od treści protokołu uzgodnień i umowy) z pewnością byli poinformowani o brzmieniu art. 68 ust. 2 u.g.n., ponieważ zgodnie z art. 80 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91; dalej: p.n.), przy dokonywaniu czynności notarialnych notariusz jest obowiązany czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron oraz innych osób, dla których czynność ta może powodować skutki prawne. W myśl art. 80 § 3 p.n. notariusz jest obowiązany udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień dotyczących dokonywanej czynności notarialnej. Notariusz jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego miał obowiązek wyjaśnić skarżącym istotę bonifikaty.
Nawet jeśli skarżący, jak podkreślają w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, nie spodziewali się tego, że organy będą domagały się zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty, to okoliczność ta nie uzasadnia to niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

5. Trybunał przypomina także, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wyraża w sposób pełny odrębnych wolności lub praw, a czyni to jedynie w sposób cząstkowy i uzupełniający, ściśle związany z innymi normami konstytucyjnymi. Jak wynika z tytułu podrozdziału, w którym został umiejscowiony, wyraża on ogólną zasadę dotyczącą konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Zasada ta odnosi się do „ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw”, nie jest więc podstawą odrębnego typu wolności lub prawa. Wynika z tego, że przepis ten nie formułuje samoistnego prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej i zawsze musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 31 ust. 1 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

6. W dalszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji przez art. 68 ust. 2 u.g.n.

6.1. Należy podkreślić, że treść art. 21 Konstytucji sama przez się nie formułuje jeszcze praw lub wolności i jest konkretyzowana przez art. 64 Konstytucji (zob. postanowienia TK z: 16 października 2006 r., Ts 132/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 11 oraz 29 czerwca 2011 r., Ts 214/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 259). Oznacza to, że art. 21 ustawy zasadniczej może być powoływany w sprawach skargowych wyłącznie jako tzw. wzorzec związkowy – przede wszystkim do art. 64 Konstytucji (zob. L. Garlicki, uwaga 18 in medio do art. 21 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007).

6.2. W związku ze wskazaniem przez skarżących całego art. 21 Konstytucji jako tzw. wzorca związkowego Trybunał zwraca uwagę, że jedynie ustęp 1 tego przepisu mógłby stanowić (wraz z odpowiednimi ustępami art. 64 Konstytucji) punkt odniesienia do kontroli zaskarżonego przepisu. Artykuł 21 ust. 2 ustawy zasadniczej dotyczy bowiem dopuszczalności – „za słusznym odszkodowaniem” – wywłaszczenia na cele publiczne. Kwestionowane unormowanie odnosi się natomiast do zwrotu przez nabywcę nieruchomości kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. W stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej nieruchomość, którą skarżący nabyli od gminy, a następnie sprzedali osobie trzeciej, nie została przejęta przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego.
Z tego też powodu Trybunał odmówił nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

6.3. Przechodząc do zarzutu niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty skargi dotyczą w istocie naruszenia prawa własności (art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji) i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji), nie odnoszą się zaś do braku równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Zarzucane naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji abstrahuje od istoty bonifikaty oraz jej szczególnego charakteru jako przywileju finansowego i pomocy publicznej. Cel tej instytucji wyklucza możliwość zarabiania, a także wzbogacania się nabywcy kosztem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem w sprawie, w związku z którą została przedstawiona Trybunałowi skarga konstytucyjna, skarżący – zarzucając naruszenie swoich praw majątkowych – nie uwzględniają tego, że sprzedając nieruchomość, „wzbogacili się” kosztem jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Trybunału zarzuty niezgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji są oczywiście bezzasadne.
Niezależnie od powyższego Trybunał zauważa, że skarżący, podnosząc naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), powinni byli przedstawić argumentację, która uprawdopodobniłaby to naruszenie. W świetle orzecznictwa Trybunału wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo. Podmioty różniące się mogą natomiast być traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące. Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie, aby kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów było zasadne. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący ograniczyli się do sformułowania zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji bez uzasadnienia, na czym miałaby polegać nierówna dla wszystkich ochrona prawa własności.
W związku z powyższym – na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.