Pełny tekst orzeczenia

28/1/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 16 lutego 2015 r.

Sygn. akt Ts 176/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Piotr Tuleja – przewodniczący

Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca

Teresa Liszcz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 października 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej H. i H. S.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 czerwca 2013 r. (data nadania), H. i H. S. (dalej: skarżący) zarzucili niezgodność art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.) – „w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego również w sytuacji, w której pas drogowy został poszerzony i objął część nieruchomości, która nie była jeszcze pasem drogowym przed wejściem w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia różnicowanie kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego w zależności od stopnia winy osoby naruszającej” – z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zawarli polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi poczynionymi w ich sprawie przez organy i sądy administracyjne, a także stwierdzili, że kwestionowany przepis narusza konstytucyjne prawo własności oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego „w aspekcie zaufania obywatela do państwa i zasady proporcjonalności”. Do skargi konstytucyjnej skarżący dołączyli wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 20 października 2010 r. (znak: ZDiTMIG/MB/7027/W/K185/2010) w sprawie wymierzenia im kary pieniężnej za zajęcie, na prawach wyłączności, pasa drogowego o powierzchni 125 m2 bez zezwolenia, w okresie od 22 stycznia 2008 r. do 16 lutego 2010 r., oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 7 grudnia 2010 r. (znak: SKO.PD.472-4945/2010).



2. Postanowieniem z 9 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



2.1. Zasadniczym powodem odmowy nadania dalszego biegu skardze było to, że skarżący w petitum skargi zakwestionowali wprawdzie zgodność art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, niemniej jednak uzasadnienie wniesionego środka prawnego nosiło wszelkie cechy tzw. skargi na stosowanie prawa. Świadczyło o tym przede wszystkim uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu i argumenty odwołujące się wprost do oceny ustaleń faktycznych, których celem była polemika z wydanymi w sprawie skarżących decyzjami administracyjnymi i orzeczeniami sądów administracyjnych, a w konsekwencji ich podważenie. Skarga konstytucyjna zwracała się zatem nie tyle przeciwko zakwestionowanej regulacji, ile przede wszystkim przeciwko ostatecznym orzeczeniom wydanym w sprawie skarżących, i można ją było uznać za próbę ich ponownego zaskarżenia.



2.2. Niezależnie od powyższego skarga była obarczona także innymi uchybieniami, uniemożliwiającymi jej merytoryczne rozpoznanie.

Skarżący zarzucili niezgodność art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Wszystkie powołane przepisy ustawy zasadniczej zostały przez skarżących uczynione wzorcami samoistnymi.

Odnośnie do art. 2 oraz art. 21 ust. 1 Trybunał wskazał, że przepisy te nie wyrażają w sposób samoistny wolności lub praw konstytucyjnych (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; postanowienia TK z: 16 października 2006 r., Ts 132/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 11 oraz 29 czerwca 2011 r., Ts 214/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 259), co oznacza, iż w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną mogą być powoływane jedynie jako tzw. wzorce związkowe.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przez zakwestionowany przepis art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Trybunał przypomniał, że oceny zasadności analizowanej skargi konstytucyjnej nie można było dokonać bez uwzględnienia okoliczności stanu prawnego i faktycznego poprzedzającego jej wniesienie. Merytoryczne rozpoznanie skargi jest bowiem możliwe jedynie po wykazaniu przez skarżącego minimalnej staranności w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych. Skarga konstytucyjna – co wymaga szczególnego podkreślenia – nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (podobnie: postanowienie TK z 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77).

Trybunał zwrócił uwagę na to, że – jak wynika z ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (uzasadnienie wyroku z 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 89/11) – od 2000 r. skarżący mieli świadomość, iż zajmowany przez nich pas terenu o powierzchni 125 m2 był elementem pasa drogowego. Skarżący nie próbowali nawet ustalić, czy użytkowanie wspomnianego terenu na prawach wyłączności wymaga uzyskania przez nich odpowiedniego zezwolenia. Ponadto, nie wystąpili w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. o stosowne zezwolenie już po wydaniu przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzji z 9 czerwca 2008 r. (znak: ZDiTM-IG/MB/7027/W/K-94/2008), w której po raz pierwszy nałożono na nich karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (za okres od 21 grudnia 2007 r. do 21 stycznia 2008 r.), a także mimo poinformowania ich pismem z 11 lipca 2008 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia im kary pieniężnej za dalsze zajmowanie, na prawach wyłączności, pasa drogowego bez zezwolenia, w związku z czym organ decyzją z 20 października 2010 r. po raz drugi wymierzył im karę pieniężną (tym razem za okres od 22 stycznia 2008 r. do 16 lutego 2010 r.).

W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że to nie zakwestionowany przepis ipso iure atque in abstracto stanowił podstawę niekorzystnej ingerencji w prawa majątkowe skarżących (wymierzenie kary pieniężnej), ale wyłącznie zachowanie skarżących – gdyż nie skorzystali z przysługujących im środków prawnych w celu uregulowania kwestii wyłącznego użytkowania przez nich spornego pasa terenu.



2.3. Jednocześnie Trybunał – na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o TK – nie uwzględnił wniosku skarżących o wydanie w ich sprawie postanowienia tymczasowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 20 października 2010 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 7 grudnia 2010 r.



2.4. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżących 13 października 2014 r.



3. W sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 15 października 2014 r. (data nadania) piśmie procesowym skarżący złożyli zażalenie na postanowienie z 9 października 2014 r., w którym zarzucili Trybunałowi „naruszenie art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie prowadzące do przyjęcia, że skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek jej merytorycznego rozpoznania”.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że „elementy [uzasadnienia skargi konstytucyjnej] nawiązujące do treści decyzji i orzeczeń sądowych wydanych w obydwu instancjach pojawiły się dla lepszego wyjaśnienia sytuacji. W oparciu o takie przedstawienie sprawy Trybunał Konstytucyjny powinien dokonać tego, co należy do jego kognicji – czyli orzec co do zgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją, a dokładniej art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Natomiast stanowisko skarżących co do stosowania prawa przez organy administracji i sądy w sprawie nie powinno Trybunałowi przeszkadzać – ale (…) lepiej, jeśli jest ono Trybunałowi znane”. Ponadto, nie zgodzili się z ustaleniem Trybunału, że ich działanie (zachowanie) przyczyniło się do wymierzenia im kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez to, że nie skorzystali z przysługujących im środków prawnych w celu uregulowania kwestii wyłącznego użytkowania przez nich spornego pasa terenu.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.

Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego odniesienia musi zostać każdorazowo oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (por. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381).



3. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżących środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, skarżący nie przedstawili zaś żadnych argumentów, które podważałyby ustalenia Trybunału odnośnie do podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.



4. Z analizy uzasadnienia zażalenia wynika, że skarżący zaskarżyli postanowienie z 9 października 2014 r. w zakresie, w jakim Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na zakwestionowanie wydanych w ich sprawie rozstrzygnięć organów oraz sądów administracyjnych (pkt 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), a także niedopuszczalność kontroli art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji z powodu okoliczności stanu faktycznego, świadczących o tym, iż to zachowanie skarżących wpłynęło na negatywne ukształtowanie ich położenia prawnego (pkt 4.4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Poza przedmiotem zażalenia jest natomiast kwestia niedopuszczalności kontroli zaskarżonego przepisu z – powołanymi jako wzorce samoistne – art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji (pkt 4.2 i 4.3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) oraz odmowa wydania postanowienia tymczasowego (pkt 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia).



5. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela ustalenie w postanowieniu z 9 października 2014 r. – niepodważone przez skarżących – że argumentacja skargi konstytucyjnej ukierunkowana w istocie była na krytykę wydanych w sprawie skarżących rozstrzygnięć administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Świadczy bowiem o tym sposób uzasadnienia skargi na s. 6-9, następujący po: sformułowaniu zarzutów niekonstytucyjności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (s. 1, 2), określeniu „podstaw skargi konstytucyjnej” (s. 2-5) oraz przytoczeniu stanu faktycznego sprawy (s. 5, 6), a przed: przywołaniem nieobowiązujących już przepisów dotyczących definicji legalnej pasa drogowego (s. 9, 10) oraz wnioskiem o wydanie przez TK postanowienia tymczasowego (s. 10).

W związku z powyższym wypada przypomnieć, że stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja prawna, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji poprzestanie przez skarżącego jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy lub – jak w niniejszej sprawie – ograniczenie się do krytyki rozstrzygnięć wydanych w stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie skargi konstytucyjnej stanowi niewykonanie dyspozycji ustawowej (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK), co skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138).



6. Także odmowa nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zgodności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji była zasadna.

Należy przypomnieć, że każdorazowa ocena zasadności skargi konstytucyjnej (tzn. sformułowanych w niej zarzutów) nie może abstrahować od okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw musi mieć bowiem charakter obiektywny, tzn. nie może być wywołane (sprowokowane) przez zachowanie skarżącego.

W stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie analizowanej skargi konstytucyjnej – co wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 89/11, niepodważonych w skardze konstytucyjnej ani rozpoznawanym zażaleniu – skarżący od 2000 r. mieli świadomość zajmowania części pasa drogowego. Niepodjęcie przez skarżących – mimo przysługujących im środków prawnych – działań w celu uregulowania kwestii wyłącznego użytkowania spornego pasa terenu przyczyniło się zatem do dwukrotnego (w 2008 r. oraz 2010 r.) nałożenia na nich kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Tym samym, to zachowanie skarżących – a nie treść zaskarżonego przepisu ipso iure atque in abstracto – spowodowały negatywną ingerencję w ich prawo majątkowe (konieczność uiszczenia kary pieniężnej), ale wywołało też dalszą konsekwencję w postaci utraty prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej. Skarga ta – co wyraźnie wynika zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (por. postanowienia TK z: 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20; 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77; 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83; 13 stycznia 2011 r., Ts 301/09, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 65 oraz 22 lipca 2014 r., SK 28/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 87).



7. Wobec nieodniesienia się przez skarżących w zażaleniu do pozostałych przesłanek odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (względem badania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz odmowy wydania w ich sprawie postanowienia tymczasowego Trybunał ograniczył się – na podstawie art. 66 ustawy o TK – do jednoznacznego ich zaaprobowania.



Wziąwszy pod uwagę powyższe, Trybunał – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.