Pełny tekst orzeczenia

389/4/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 30 lipca 2015 r.

Sygn. akt Ts 250/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Zbigniew Cieślak – przewodniczący

Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Przedsiębiorstwa ProdukcyjnoUsługowo-Handlowego „MARTECH” Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 września 2014 r. (data nadania) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-UsługowoHandlowe „MARTECH” Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie, w jakim na pracodawców zatrudniających więcej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy nakłada obowiązek dokonywania wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON albo Fundusz), jest niezgodny z zasadą równości wobec prawa. W przekonaniu skarżącej ustawodawca, wprowadzając zaskarżony przepis, „arbitralnie wyznaczył limit zatrudnienia w danym miesiącu w przeliczeniu na pełen etat, którego wypełnienie przez pracodawcę powoduje zaktualizowanie się po jego stronie (…) obowiązku [dokonywania wpłat na Fundusz] – dodatkowego świadczenia fiskalnego na rzecz państwa”. Innymi słowy, z kategorii pracodawców wyodrębniono – kierując się wyłącznie poziomem zatrudnienia – grupę pracodawców, którzy zatrudniają co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny etat, i nałożono na nią dodatkowe obciążenie. Zastosowane kryterium nie ma – według skarżącej – uzasadnienia w świetle zasady równości wobec prawa. Kryterium, które decydowałoby o powstaniu obowiązku dokonywania przez pracodawcę wpłat na Fundusz, powinno być natomiast powiązane z rzeczywistą sytuacją ekonomiczną pracodawcy lub jego pracowników (np. wysokością przeciętnego wynagrodzenia wypłacanego przez pracodawcę).

Skarżąca wskazała także, że art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, uzależniając wysokość wpłat na Fundusz od wartości przeciętnego wynagrodzenia, niezasadnie zrównuje podmioty znajdujące się w różnej sytuacji ekonomicznej, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Wskazując zakres zaskarżenia, skarżąca zaznaczyła również, że „z ostrożności procesowej należy się (…) odwołać do utrwalonej w orzecznictwie, a wynikającej z dorobku europejskiej kultury prawnej zasady falsa demonstratio non nocet”.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 2014 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi przez doręczenie: decyzji Prezesa Zarządu PFRON z 24 listopada 2010 r. (znak: WWO/64/ZUS/2010/JBL); decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 marca 2011 r. (znak: BON-III-5220-275-6-6IN/10); wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Wa 1366/11) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2014 r. (sygn. akt II FSK 1396/12). Ponadto skarżąca została zobowiązana do doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi i reprezentowania jej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz aktualnego i uwierzytelnionego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Pismem z 20 października 2014 r. skarżąca uzupełniła braki formalne.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu niewskazania przez skarżącą konstytucyjnych wolności ani praw, które zostałyby naruszone przez zakwestionowaną normę.

W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła niezgodność art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji – zarówno w zakresie, w jakim w sposób nieuzasadniony różnicuje podmioty podobne (pracodawców), nakładając na nich obowiązek dokonywania wpłat na PFRON i składania deklaracji, w zależności od tego, czy zatrudniają co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty; jak i w zakresie, w jakim uzależniając wysokość wpłat na Fundusz od wartości przeciętnego wynagrodzenia, zrównuje podmioty różne (pracodawców znajdujących się w różnej sytuacji ekonomicznej) – z art. 32 ust. 1 Konstytucji i wyrażoną w tym przepisie zasadą równości wobec prawa oraz art. 2 Konstytucji i zasadą sprawiedliwości społecznej. Tymczasem zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału ani art. 2, ani art. 32 ust. 1 Konstytucji – co do zasady – nie są źródłem wolności czy praw podmiotowych, a w konsekwencji nie mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli konstytucyjności w trybie postępowania inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej.

Trybunał odniósł się również do powołania się przez skarżącą „z ostrożności procesowej (…) [na] utrwalon[ą] w orzecznictwie, a wynikając[ą] z dorobku europejskiej kultury prawnej zasad[ę] falsa demonstratio non nocet”. Jak podkreślił, zasada ta nie może być rozumiana jako instrument eliminujący stosowanie wyrażonej w art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniesionej skargi konstytucyjnej. Innymi słowy, zasada falsa demonstratio non nocet nie może służyć sanowaniu przez Trybunał – w zastępstwie skarżącego – braków formalnych złożonej skargi konstytucyjnej.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła, 4 maja 2015 r., zażalenie. Zarzuciła w nim, że Trybunał nieprawidłowo ocenił, iż w skardze nie zostały wskazane wolności ani prawa konstytucyjne naruszone przez zakwestionowaną normę. Zdaniem skarżącej art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli, o czym świadczą przywołane przez nią orzeczenia – wyrok TK z 3 marca 2011 r., K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8; wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136; wyrok TK z 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64 oraz wyrok TK z 5 lipca 2011 r., P 14/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 49. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że choć „[o]rzeczenia te nie zapadły na skutek skarg konstytucyjnych (…) [to] oznaczają jednak, że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowią wzorce kontroli i oceny konstytucyjności ustaw i aktów wykonawczych do nich”.

Ponadto, w przekonaniu skarżącej, skoro Trybunał „uznał brak możliwości powołania się na art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji”, to – zgodnie z art. 19 ust. 1 i art. 66 ustawy o TK – był zobowiązany – na podstawie zarówno petitum skargi, jak i jej uzasadnienia „odtworzyć przepisy Konstytucji RP, które mogą stanowić w danym wypadku emanację lub konkretyzację chronionych konstytucyjnie praw skarżącej”. Służy temu także przywoływana w skardze zasada falsa demonstratio non nocet.

W zażaleniu skarżąca wskazała również, że zaskarżony przepis – w zakresie, w jakim na podmioty będące pracodawcami nierównomiernie nakłada obciążenia w postaci świadczeń publicznych, przez co świadczenia te nieproporcjonalnie ingerują w chronione konstytucyjnie prawo własności – narusza art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 84 Konstytucji. Skarżąca powtórzyła też zawartą w skardze argumentację dotyczącą niekonstytucyjności art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 i w związku z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

Trybunał przypomina, że przesłanką odmowy nadania rozpoznawanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu było niewskazanie wolności ani praw naruszonych przez art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wzorcami kontroli skarżąca uczyniła bowiem art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, które – co do zasady – nie są źródłem wolności ani praw podmiotowych.

W zażaleniu skarżąca zarzuciła nietrafność powyższej oceny. Zaznaczyła, że wskazane przez Trybunał postanowienie z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225), w którym uznano, że art. 32 Konstytucji nie może być samodzielnym wzorcem kontroli, nie zapadło jednomyślnie – zgłoszono bowiem do niego pięć zdań odrębnych. Ponadto – jak podkreśliła skarżąca – w swoich orzeczeniach, wydanych po 24 października 2001 r., Trybunał wielokrotnie dopuszczał możliwość wskazania zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa jako samodzielnych wzorców kontroli.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał przypomina na wstępie, że wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone przez zaskarżony przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, jest podstawowym obowiązkiem skarżącego. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku nie tylko jest warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi konstytucyjnej, ale przede wszystkim determinuje zakres postępowania kontrolnego prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji wzorcem kontroli przepisów kwestionowanych przez skarżącego mogą być wyłącznie te unormowania o randze konstytucyjnej, które statuują konkretne wolności lub prawa podmiotowe skarżącego.

Trybunał w obecnym składzie w pełni aprobuje przedstawioną w postanowieniu z 7 kwietnia 2015 r. ocenę dotyczącą zasadniczej niedopuszczalności powoływania się w trybie skargi konstytucyjnej na art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji jako samodzielne wzorce kontroli. Przepisy te, na co wskazał Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, nie wyrażają bowiem konstytucyjnych wolności ani praw podmiotowych, co oznacza, że nie mogą zostać uczynione wzorcami kontroli, jeśli zarzut ich naruszenia nie zostanie powiązany z zarzutem naruszenia innego unormowania Konstytucji gwarantującego taką wolność lub takie prawo.

Powyższe stanowisko jest w orzecznictwie Trybunału utrwalone, a jego prawidłowości nie podważa to, że do przywołanego w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r., które ugruntowało linię orzeczniczą w odniesieniu do art. 32 Konstytucji, zgłoszono zdania odrębne. Postanowienie w sprawie o sygn. SK 10/01 jest rozstrzygnięciem pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego. Wyraża ono pogląd prawny, którym są związane pozostałe składy orzekające, a odstąpić od niego może – w myśl art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o TK – wyłącznie Trybunał orzekający w pełnym składzie. Postanowienie to kształtuje zatem orzecznictwo Trybunału w sprawach zainicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 28 sierpnia 2002 r., Ts 57/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 285; 20 lipca 2004 r., Ts 62/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 301; 27 czerwca 2007 r., Ts 80/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 250). Zgłoszone do niego zdania odrębne nie stanowią zaś linii orzeczniczej.

Ponadto, Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 68 ust. 3 ustawy o TK zdanie odrębne jest rozumiane jako prawo sędziego Trybunału, który nie może zgodzić się z poglądem większości sędziów składu orzekającego, do ujawnienia na piśmie swego odrębnego stanowiska. W sądownictwie istotę votum separatum upatruje się ogólnie w niezawisłości orzekania sędziowskiego, w poszanowaniu godności sędziego i jego moralnej odpowiedzialności za wyrok (zob. J. Bratoszewski, Zdanie odrębne w procesie karnym, Warszawa 1973). Zdanie odrębne w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym również spełnia te funkcje, ale ze względu na specyfikę procedury odgrywa szczególną rolę w uświadomieniu złożoności danej materii prawnej, co z kolei może mieć znaczenie zarówno w procesie legislacyjnym, jak i w rozwoju doktryny (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999). Zgłoszenie zdania odrębnego (kilku zdań odrębnych) do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które zapadło większością głosów (art. 190 ust. 5 Konstytucji, także art. 68 ust. 1 ustawy o TK), co oczywiste, nie zagraża jednak jego powadze, tzn. nie modyfikuje charakteru podjętego rozstrzygnięcia w aspekcie ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej (art. 190 ust. 1 Konstytucji) (zob. postanowienie TK z 17 października 2007 r., Ts 80/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 251).

Trybunał zwraca też uwagę na to, że prawidłowości oceny, zgodnie z którą niedopuszczalne jest uczynienie zasad wynikających z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji samodzielnymi wzorcami kontroli przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej, nie podważa to, że Trybunał orzeka w przedmiocie zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji aktów normatywnych w postępowaniach zainicjowanych wniesieniem wniosku czy pytania prawnego. Nie można bowiem – czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca – utożsamiać warunków rozpoznania skargi konstytucyjnej, będącej szczególnym środkiem ochrony wolności oraz praw konstytucyjnych, z przesłankami, jakie muszą spełniać wnioski czy pytania prawne. Nie budzi wątpliwości to, że wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji wymagania stawiane skarżącemu są bardziej rygorystyczne niż wymagania stawiane wnioskodawcom wskazanym w art. 191 Konstytucji czy sądowi zadającemu pytanie prawne na podstawie art. 193 Konstytucji. Dlatego też to, co dopuszczalne w przypadku wniosków czy pytań prawnych, wykluczone jest w postępowaniu inicjowanym wniesieniem środka ochrony uregulowanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z przepisu tego wynika bowiem jednoznacznie, że wzorcem kontroli dokonywanej w trybie skargi konstytucyjnej mogą być jedynie przepisy ustawy zasadniczej wyrażające wolności lub prawa podmiotowe skarżącego. Bezcelowe jest tym samym powoływanie się na dopuszczalność uczynienia wzorcem kontroli przepisów Konstytucji, które nie wyrażają wolności ani praw podmiotowych, tylko dlatego, że w pozostałych trybach postępowania przed Trybunałem przepisy te mogą być podstawą kontroli.

Za bezzasadne Trybunał uznaje stanowisko skarżącej, zgodnie z którym jeśli w skardze nie zostaną określone postanowienia ustawy zasadniczej wyrażające wolności lub prawa konstytucyjne naruszone przez przepis będący przedmiotem skargi, to Trybunał, działając zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, jest zobowiązany „odtworzyć przepisy Konstytucji RP, które mogą stanowić w danym wypadku emanację lub konkretyzację chronionych konstytucyjnie praw skarżącej”.

W postanowieniu o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu Trybunał dokładnie wyjaśnił, że nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącej z obowiązku wskazania w skardze przepisów mogących być wzorcem kontroli konstytucyjności w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniesionej skargi. Przywoływana przez skarżącą – zarówno w skardze, jak i w zażaleniu – zasada falsa demonstratio non nocet nie może być rozumiana jako instrument eliminujący stosowanie zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem, a zatem nie może służyć sanowaniu przez Trybunał – w zastępstwie skarżącego – braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej. Zasada ta, w myśl której podstawowe znaczenie ma nie sposób oznaczenia sprawy, ale jej istota, oznacza, że rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze konstytucyjnej trzeba dokonywać na podstawie zarówno jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi.

W zaskarżonym postanowieniu Trybunał trafnie uznał, że ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca nie wskazała żadnych przepisów Konstytucji, które wyrażałyby wolności lub prawa i które w związku z uczynionymi podstawami kontroli – zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji) – byłyby adekwatnymi wzorcami kontroli w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie takich wzorców (art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 84 Konstytucji) na etapie zażalenia należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nie można rozszerzyć zakresu zaskarżenia skargi konstytucyjnej po upływie ustawowego terminu jej wniesienia. Określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK trzymiesięczny termin złożenia skargi jest terminem zawitym do sformułowania wszystkich tych elementów, które – w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o TK – tworzą jej niezbędną treść. Trybunał nie może więc rozpatrywać merytorycznie zarzutów sformułowanych po upływie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; a także postanowienia TK z 22 stycznia 2002 r., Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 107 oraz 15 stycznia 2009 r., Ts 99/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 130). Ponadto Trybunał przypomina, że formułowanie nowych czy modyfikowanie już postawionych zarzutów niekonstytucyjności nie ma wpływu na postępowanie zażaleniowe, którego przedmiotem – co należy podkreślić – jest zasadność odmowy nadania skardze dalszego biegu. Trybunał nie bierze zatem pod uwagę zarzutów, które skarżący po raz pierwszy sformułował dopiero w zażaleniu (zob. np. postanowienie TK z 17 listopada 1999 r., SK 17/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 168). Trybunał zaznacza również, że powtórzenie w zażaleniu argumentacji przedstawionej w skardze konstytucyjnej nie wpływa na ocenę prawidłowości postanowienia 7 kwietnia 2015 r.



Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – nie uwzględnił zażalenia.