Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 381/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 czerwca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Iwona Koper (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa S. P.
przeciwko Gminie Miasta Z.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 25 czerwca 2015 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 kwietnia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu pozostawiając temu Sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powód S. P. pozwem z dnia 30 marca 2011 r. wniósł o zasądzenie od Gminy
Miasta Z. kwoty 3.893.000 zł z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania za
ograniczenie korzystania z działek nr ew. 95/1 i 96/1, a pismem procesowym z dnia
7 września 2012 r. - kwoty 213.887 zł z ustawowymi odsetkami tytułem
odszkodowania za ograniczenie korzystania z działek nr ew. 95/2 i 96/2 podnosząc,
że szkoda została wyrządzona uchwałą Rady Miasta Z. o utworzeniu Parku
Kulturowego […], którą ustanowiono zakazy i ograniczenia na terenie obejmującym
m.in. wskazane nieruchomości. Jako podstawę prawną powództwa wskazał art.
131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw.
z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami.
Pozwana Gmina wniosła o oddalenie powództwa, podnosząc m.in. zarzut
wygaśnięcia roszczenia na skutek naruszenia terminu zawitego oraz zarzut
przedawnienia roszczenia na podstawie art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska.
Sąd Okręgowy w N. wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. zasądził na rzecz
powoda kwotę 951.688 zł z ustawowymi odsetkami co do kwoty 737.801 zł od dnia
7 czerwca 2011 r. oraz co do kwoty 213.887 zł od dnia 11 października 2012 r.
Sąd ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
(dalej jako: MPZP), zatwierdzonym uchwałą nr […] Rady Gminy T. z dnia 17
listopada 1994 r., działki nr ew. 95, 96 położone były na terenie oznaczonym
symbolem 6RP - tereny upraw polowych, w strefie ochrony krajobrazu i powiązań
wizualnych, w której obowiązywał zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej. Plan ten
z mocy prawa przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Kolejny miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady m. Z. z dnia
25 października 2007 r., który obowiązuje od dnia 14 lutego 2008 r., określa
przeznaczenie działek nr ew. 95/1, 96/1 symbolem R - tereny rolne, na których
obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych.
Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania
Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym uchwałą nr […] z dnia 15 grudnia 1999 r.,
działka obecny nr ew. 95/1 znajdowała się w strefie TOs („strefa terenów otwartych
3
o średnim reżimie ochrony, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji,
obejmująca tereny o szczególnych predyspozycjach, w tym tereny
najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych [pola narciarskie]"),
a działka nr 96/1 częściowo we wskazanej strefie TOS, a częściowo strefie TOw
(„strefa terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony przyrody [w tym ciągi
i korytarze ekologiczne] i ograniczonymi zakresie wykorzystania dla turystyki
i rekreacji, obejmująca tereny otwarte nieleśne wymagające ochrony (tereny
źródliskowe, podmokłe, zagrożone erozją i osuwiskami itp.").
Kolejno zapadały następujące uchwały Rady m. Z. dotyczące Parku
Kulturowego: (1) z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie utworzenia Parku
Kulturowego, która weszła w życie dnia 7 października 2006 r., (2) z dnia 28
września 2006 r. o utworzeniu Parku Kulturowego […], obejmującego m.in. obszar
K.-A., oraz o uchyleniu uchwały z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie utworzenia
Parku Kulturowego, która weszła w życie dnia 17 listopada 2006 r., (3) z dnia 1
marca 2007 r., która weszła w życie 20 kwietnia 2007 r., (4) z dnia 28 czerwca 2006
r., w sprawie zmiany uchwały z dnia 1 marca 2007 r., (5) z dnia 20 grudnia 2007 w
sprawie zmiany uchwały z dnia 1 marca 2007 r. Wskazane uchwały wprowadzały
lub zmieniały zakres zakazów i ograniczeń dla oznaczonych terenów, również
dotyczące ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodnie z „ustaleniami ogólnymi"
w rejonie Parku Kulturowego […] ochronie podlega krajobraz kulturowy i w tym celu
zabrania się prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej,
rolniczej, budowlanej lub usługowej, które mogą prowadzić do zniszczenia
historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta, zniszczenia osi i otwarć
widokowych, zniszczenia kompozycji zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i
terenów otwartych oraz otwartych terenów rolnych z uwzględnieniem ustaleń
szczególnych dla oznaczonych stref. Działek nr ew. 95 i 96, które były położone w
Strefie I - „pas podreglowy i polan", dotyczyły zmieniające się ograniczenia, w tym
m.in. od 17 listopada 2006 r. - wykluczenie realizacji zabudowy kubaturowej
sprzecznej z dotychczasowym historycznie ukształtowanym użytkowaniem terenu,
za wyjątkiem urządzenia zgodnego z MPZP dla przedmiotowego terenu, od 20
kwietnia 2007 r. - ograniczenie realizacji zabudowy sprzecznej z dotychczasowym
historycznie ukształtowanym użytkowaniem terenu, za wyjątkiem zabudowy
4
dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub MPZP, od wejścia w życie
uchwały z dnia 28 czerwca 2007 r. - ograniczenie realizacji zabudowy sprzecznej z
dotychczasowym historycznie ukształtowanymi użytkowaniem terenu, za wyjątkiem
zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub MPZP albo
ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed dniem 16 listopada 2006
r. Utworzenie Parku Kulturowego skutkowało obowiązkiem uchwalenia nowego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 ustawy z dnia
23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Powód, będący deweloperem, umową z dnia 4 sierpnia 2004 r. nabył od M.
M. własność niezabudowanych działek nr ew. 95 i 96 o powierzchni 0.6198 ha,
położonych na obszarze K.-A., za cenę 1.387.336 zł z zamiarem realizacji
inwestycji mieszkaniowej. W dniu 25 lipca 2005 r. na wniosek zbywcy zatwierdzono
projekt budowy i udzielono mu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej
dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W
dniu 20 października 2005 r. decyzja została przeniesiona na nabywcę. W tym dniu
powód wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu co do trzech
budynków wielomieszkaniowych, potem ograniczył wniosek do dwóch budynków
wielomieszkaniowych, jednego złożonego z trzech, a drugiego z czterech
segmentów. Każdy z segmentów miał mieścić po trzy mieszkania na trzech
kondygnacjach. Postępowanie administracyjne wydłużało się, ostatecznie zostało
zawieszone do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Do tego czasu zapadły trzy decyzje odmowne, uchylone w
postępowaniu odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
postanowieniem z dnia 28 września 2006 r. poleciło Burmistrzowi m. Z.
przeprowadzenie dodatkowego postępowania i zwrócenie się w celu uzupełnienia
dowodów do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Starosty T., Geologa
Powiatowego, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, Wojewody […] i
Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji o warunkach
zabudowy. Przed zawieszeniem postępowania z powodu konieczności uchwalenia
nowego MPZP jedynie Wojewoda wydał opinię pozytywną, ograniczoną do
potwierdzenia zachowania wymogów ochrony przyrody w związku z
5
posadowieniem inwestycji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu
Województwa […].
Pomimo utraty z dniem 21 listopada 2005 r. ważności decyzji z dnia
21 listopada 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz
toczącego się postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania takich
warunków dla innej inwestycji, powód równolegle rozpoczął i kontynuował budowę,
częściowo niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 25 lipca 2005 r.
Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem 28 lutego 2006 r.
wstrzymał prowadzenie robót, a decyzją z dnia 13 kwietnia 2006 r. nałożył
obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który
ostatecznie został zatwierdzony w dniu 5 marca 2008 r. Inwestycja obejmująca dwa
budynki murowane wolnostojące w niskiej zabudowie wielorodzinnej z
wyodrębnionymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi została zrealizowana.
Podział nieruchomości na działki nr ew. 95/1, 96/1, 95/2, 96/2 został zatwierdzony
decyzją z 29 stycznia 2010 r. Zabudowa posadowiona jest na obecnych działkach
nr ew. 95/2, 96/2. W granicach Parku Kulturowego […] znajduje się część
nieruchomości o powierzchni 0.5048 ha, poza - 0.1150 ha pokrywająca się z
terenem zrealizowanej inwestycji.
Powód dwukrotnie wystąpił do Starosty T. o odszkodowanie za ograniczenia
w korzystaniu z nieruchomości spowodowane wydaniem uchwały o utworzeniu
Parku Kulturowego […], uzyskał decyzje odmowne, uzasadnione m.in.
przekroczeniem terminu z art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska. W ocenie
Sądu Okręgowego zastosowanie w sprawie ma ogólny termin przedawnienia z art.
118 k.c.
Sąd pierwszej instancji uznał powództwo za uzasadnione w części.
Stwierdził, że „bezspornie" wprowadzenie Parku Kulturowego […] oraz nowego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiły powodowi
realizację inwestycji „od początku polegającej na zabudowie". Przyjął, że z
okoliczności faktycznych i z zasady dobrego sąsiedztwa wynikała możliwość
zabudowy nieruchomości także w okresie, gdy plan nie obowiązywał. Stwierdził, że
powód dochował aktów staranności, gdyż upewnił się na podstawie rozmów
6
przeprowadzonych w urzędzie miasta, że będzie dysponował możliwością
„inwestycyjnego wykorzystania upatrzonych terenów", a późniejsze działania władz
miasta Z. nie mogą się spotkać z aprobatą, gdyż z urzędu wiadomo mu
o stosowaniu polityki przedłużania procedur o wydanie warunków zabudowy lub
wydawania decyzji odmownych, które „nie do końca były słuszne, o czym świadczą
decyzje nadzorcze zapadłe w sprawie powoda". Wskazał, że w granicach
zakreślonych art. 140 k.c., właściciel nie jest ograniczony w sposobach korzystania
z nieruchomości, a zmianom wprowadzanym przez władze publiczne musi
towarzyszyć racjonalne uzasadnienie oraz odwołanie do interesu społecznego. Sąd
ocenił, że „gdyby nieruchomość powoda nie została objęta parkiem kulturowym nie
istniałaby konieczność objęcia jej miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego. Gdyby nie było miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego nie zostałyby wprowadzone ograniczenia w zabudowie - powód
miałby możliwość realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej na swoim gruncie".
Podzielił stanowisko powoda, że należy opierać się „na możliwym, tj. potencjalnym
sposobie wykorzystania działki, nie zaś jej konkretnym i faktycznym wykorzystaniu,
ponieważ może ono ulec zmianie w związku z licznymi czynnikami".
Ocenił, że „grunt co do którego istnieje chociażby teoretyczna, hipotetyczna
możliwość zabudowy, nawet dopiero po przekwalifikowaniu, przedstawia wartość
wyższą od gruntu, który a priori spod takiego sposobu korzystania został wyjęty".
Przyjął, w oparciu o zeznania świadka, że nie są prawdziwe twierdzenia
pozwanego o braku w okolicy podobnych budynków gdyż w istocie są tam
budynki wielorodzinne, mimo że większość z nich jest uważana za jednorodzinne.
Ustalił, że plan projektu zabudowy, przedstawiony przez powoda w toku
postępowania i będący przedmiotem opinii biegłego, został przerobiony i nie
odpowiada złożonemu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym
warunków zabudowy. Zdaniem Sądu wskutek utworzenia Parku Kulturowego
wprowadzono zakaz prowadzenia inwestycji budowlanych i w związku
przyczynowym z nim pozostaje szkoda powoda polegająca na obniżeniu wartości
nieruchomości. Wyliczył ją w odniesieniu do całej nieruchomości na kwotę 951.688
zł „oddającą stopień, w jakim brak możliwości zabudowy wpływał na obniżenie
potencjalnej wartości działki". Stwierdził, że nie kieruje się obecnym podziałem na
7
działki ewidencyjne oraz ich wykorzystywaniem, ponieważ są to okoliczności
wtórne, które nie powinny być uwzględnione, skoro szkoda wynikła ze zdarzeń z lat
2004-2006 nie dotyczy stanu po podziale działek w 2010 r. Wskazał z jednej strony,
że pozwany nie zgłosił „zarzutu potrącenia z tego powodu, że powód w istocie
realizuje na działce inną inwestycję pod postacią domów jednorodzinnych",
z drugiej - że powód nabył działki za cenę 1.387.336 zł, wyłączenie spod zabudowy
dotyczy 81% ich powierzchni, odszkodowanie stanowi ok. 69% uiszczonej ceny
i jest adekwatne do poniesionej szkody, skoro powód faktycznie zrealizował
inwestycję budowlaną. Sąd powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 17
ustawy o ochronie zabytków oraz art. 131 ustawy o ochronie środowiska.
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu
pierwszej instancji poprzez oddalenie powództwa i oddalił apelację powoda w
całości. Częściowa zmiana podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dotyczyła
odmiennej oceny ustaleń dotyczących zabudowy gruntów sąsiednich, jako
bezpodstawnie opartych na zeznaniach świadka zamiast
dokumentach i pozostających w sprzeczności z planami, zaniechania przy ocenie
aktów staranności powoda nie sprawdzenia możliwości inwestycyjnego
wykorzystania nieruchomości w obowiązującym Studium Uwarunkowań
i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. oraz pominięcia istnienia
wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał za bezzasadny zarzut
dotyczący błędnego ustalenia linii i obszaru zabudowy, podnosząc, że należy to
do kompetencji organu administracyjnego. Nie podzielił także stanowiska
odnoszącego się do zasady „dobrego sąsiedztwa" wskazując na wydawanie kilku
negatywnych decyzji o warunkach zabudowy, brak podobnej zabudowy
w sąsiedztwie, dysponowanie przez powoda decyzją o warunkach zabudowy
i zrealizowanie zgodnie z nią inwestycji. Sąd Apelacyjny stwierdził, że „projekt
decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz wydane w toku postępowania
postanowienie innego organu o charakterze opiniującym nie może stanowić
podstawy do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w terenie oraz stanowić
przyczyny do występowania z roszczeniem odszkodowawczym". Za uzasadniony
uznał ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 228 § 2 k.p.c. na skutek przyjęcia
faktów znanych sądowi z urzędu jako podstawy ustaleń, bez wskazania ich
8
stronom na rozprawie. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia
stwierdził, że art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska (dalej jako: p.o.ś.) określa
termin zawity, a nie termin przedawnienia, niemniej ostatecznie prawidłowo przyjęto,
że nie miał on zastosowania, a zarzut przedawnienia jest chybiony. Podzielił zarzut
błędnej wykładni art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
(dalej jako: u.o.z.o.n.z.) w zw. z art. 131 ust. 1 i 2 p.o.ś. stwierdzając, że
„ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" nie można opierać na
przewidywanym uzyskaniu w nieokreślonym czasie pozytywnej decyzji
o warunkach zabudowy terenu, który został w trakcie postępowania
administracyjnego objęty parkiem kulturowym. Przewidywania takie mają charakter
hipotetyczny i są niepewne. Sąd wskazał następnie na prowadzenie przez powoda
inwestycji niezgodnie z pozwoleniami oraz pewność, że właściciele sąsiednich
nieruchomości, którzy już poprzednio sprzeciwiali się jej, byliby stronami przyszłych
postępowań i skutecznie uniemożliwiliby, co najmniej do czasu uchwalenia MPZP,
uzyskanie przez powoda zarówno decyzji o warunkach zabudowy terenu jak
i pozwolenia na budowę „niwecząc realizację teoretycznie zamierzonej przez
powoda inwestycji". Dopiero zaś przez takie decyzje „zostałby stworzony nowy stan
prawny nieruchomości", mogłaby być ona wykorzystywana dla celów budowlanych
oraz powstałaby podstawa dochodzonego roszczenia. Sąd stwierdził następnie,
że „zastosowanie art. 17 ust. 2 u.o.z.o.n.z. w zw. z art. 131 - 134 ust. 1 i 2 p.o.ś.
nie mogło mieć w sprawie istotnego zastosowania". Wskazał, że co do działek nr
95/1 i 96/1 „nie ma mowy o możliwości korzystania z przedmiotowego terenu na
zabudowę mieszkaniową", a wręcz przeciwnie powinna być ona wykorzystywana
w celach turystycznych i rekreacyjnych. Odwołał się przy tym do Studium
Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., które
wprawdzie nie miało mocy wiążącej „co do wykorzystywania terenu", ale
nie pozostawało bez wpływu na możliwość uzyskania przez powoda
wnioskowanych decyzji. Przyjął, że MPZP obowiązujący w latach 1994-2003,
późniejszy MPZP oraz wskazane Studium z 1999 r., które „nie pozwalały
na realizację inwestycji zamierzonej przez powoda i nie zmieniły
przeznaczenia (sposobu korzystania) jego nieruchomości", powinny być brane pod
uwagę „z pewnością przy ocenie zasadności zgłoszonego roszczenia".
9
Sąd wskazał następnie, że Sąd pierwszej instancji „bezkrytycznie i niezgodnie
z obowiązującymi przepisami przyjął, jakoby sposób korzystania z nieruchomości
stanowił, jak to określił powód, abstrakcyjny model własności opisany w Konstytucji
RP i art. 140 k.c. Rozumowanie takie konstruujące w istocie efemerydę prawną dla
potrzeb uzasadnienia podstawy dochodzonego roszczenia, narusza zasady
wykładni językowej i systemowej wskazywanych uregulowań". Skoro bowiem
ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu wynika z MPZP, a w jego braku z decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to „w tej sytuacji tworzenie na
zasadach hipotezy, w oparciu możliwość uzyskania decyzji, abstrakcyjnego modelu
własności nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego". Sąd podzielił
ponadto zarzut apelacji dotyczący naruszenia art. 63 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że wydanie
decyzji o warunkach zabudowy rodzi prawa do terenu i pozwoliłaby powodowi na
rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, wskazując że decyzja taka może być wydana
również na wniosek osoby trzeciej i służy uzyskaniu informacji co do
dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego. Z tych przyczyn uznał, że nie
znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego oparcie się przez Sąd Okręgowy
wyłącznie na zamierzeniu budowlanym planowanym przez inwestora.
Sąd wskazał również na wadliwe przyjęcie istnienia związku przyczynowego
pomiędzy uchwałą o utworzeniu Parku Kulturowego a brakiem decyzji o warunkach
zabudowy, stwierdzając że do czasu jej podjęcia decyzja w tym przedmiocie nie
została wydana. Odwołał się do wielokrotnych odmów wydania warunków
zabudowy „na preferowanych warunkach" i stwierdził, że w takiej sytuacji powód
co najwyżej mógłby dochodzić roszczeń w oparciu o art. 4171
§ 3 k.c., czego nie
uczynił, a sąd był związany żądaniem pozwu. Wskazał w dalszych obszernych
wywodach, że gdyby przyjąć iż powód uczynił to poprzez użycie w uzasadnieniu
pozwu sformułowania o „nie uzyskaniu warunków zabudowy z przyczyny
opieszałości Urzędu Miasta oraz wydania uchwały o utworzeniu Parku
Kulturowego" to i tak bezskutecznie, gdyż nie przedstawił prejudykatu w postaci
orzeczenia sądu administracyjnego wydanego na skutek skargi na bezczynność
(art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub orzeczenia organu wyższego stopnia wydanego na
10
skutek zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe
prowadzenie postępowania (art. 37 k.p.a.).
Powód wniósł od orzeczenia Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną, opartą
na obu podstawach wskazanych w art. 398 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c. W ramach podstawy
naruszenia prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię:
- art. 140 k.c., art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane;
- art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63
ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym oraz art. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane;
- art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1, 4 i 5 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
oraz niewłaściwe zastosowanie:
- art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1, 4 i 5 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP;
- art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska
i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami;
- art. 361 § 2 k.c.
Wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania, mających
istotny wpływ na wynik sprawy, powołał: art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. w zw. z art. 131 ust. 2
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i art. 17 ust. 2
ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art.
1 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
11
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 244 k.p.c.; art. 245 k.p.c.;
art. 278 § 1 i art. 382 k.p.c.; art. 316 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.; art. 328 § 2 w zw.
z art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 2 i 45 Konstytucji RP.
Pozwana wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów.
Sąd Najwyższy zważył:
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że skarga kasacyjna, składająca się
z 68 stron, nie spełnia standardów wyznaczonych przepisem art. 398 k.p.c. Polski
proces cywilny opiera się na zasadzie dwuinstancyjności, a skarga kasacyjna
stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia. Jej celem nie jest zatem ponowna
weryfikacja prawidłowości podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, ani
usuwanie wszystkich wad orzeczeń. Pozbawienie stron zdolności postulacyjnej
i wprowadzenie obowiązkowego zastępstwa procesowego miało służyć
zapewnieniu wysokiego poziomu pism procesowych przedstawianych Sądowi
Najwyższemu. Winny być one sporządzane z odpowiednią starannością, zwięźle
i odnosić się do istoty sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno być
rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne, a liczne, podnoszone ponad potrzebę
zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron, powtarzane
i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze
kasacyjnej silę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13,
OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Nieprawidłowe jest w szczególności prowadzenie
polemiki ze stanowiskiem sądu drugiej instancji opartej na własnej, jednostronnej
wersji stanu faktycznego i jego ocenie prawnej, czy przedstawianie swoistego
komentarza do uzasadnienia wydanego orzeczenia. Sąd Najwyższy kolejny raz
podkreśla, że nie każdy zarzut może być podstawą kasacyjną, gdyż jest nim tylko
wówczas, gdy dotyczy naruszenia przepisów, o których mowa w art. 3983
k.p.c.
Zgodnie z art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. naruszenie przepisów prawa
procesowego może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy zostanie
wykazany jego związek z rozstrzygnięciem sprawy. Polega on nie tylko na tym,
że dane uchybienia bezpośrednio lub pośrednio miały lub mogły mieć wpływ
na rozstrzygnięcie sprawy ale i że były tego rodzaju lub wystąpiły w takim natężeniu,
12
że ukształtowały lub mogły ukształtować treść zaskarżonego orzeczenia.
Naruszone przepisy muszą mieć ponadto charakter istotny. Sąd Najwyższy
wielokrotnie zwracał uwagę, że niedopuszczalne jest pośrednie kwestionowanie
w skardze kasacyjnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia pod pretekstem
dopuszczenia się przez sąd uchybień procesowych, nadto w sposób właściwy dla
postępowania apelacyjnego z powołaniem jedynie naruszeń przepisów
odnoszących się do postępowania przed sądem pierwszej instancji, które mają
zastosowania tylko odpowiednio, a nie wprost (art. 391 § 1 k.p.c.). Przedmiotem
zaskarżenia powinny być tylko te przepisy, które były źródłem obowiązków
lub uprawnień jurysdykcyjnych w danej sprawie (por. m.in. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., I CSK 70/08). W przedmiotowym
wypadku nie można podzielić większości zarzutów omawianej skargi i powołanych
dla ich uzasadnienia stwierdzeń i ocen jako nieprecyzyjnych, pozostających poza
istotą sporu bądź zawierających oczywiście bezpodstawne supozycje, pomijające
istotę sprawy i naruszające reguły logiki prawniczej poprzez oparcie wniosków
na błędnych przesłankach. Przykładami takich wadliwości jest m.in. zarzut
naruszenia art. 244 § 1 k.p.c. oparty na twierdzeniu, że postanowienie Wojewody
[…] z dnia 13 listopada 2006 r. powinno stanowić podstawę ustalenia
przeznaczenia nieruchomości i wykazania w jaki sposób powód mógłby korzystać
z niej po wygaśnięciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz
podstawę uwzględnienia powództwa, podczas gdy Wojewoda wydał opinię
pozytywną ograniczoną jedynie do potwierdzenia zachowania wymogów ochrony
przyrody w związku z zamiarem posadowieniem inwestycji na terenie Obszaru
Chronionego Krajobrazu Województwa […], ponadto było to jedno z sześciu
wymaganych uzgodnień, zarzut naruszenia art. 245 k.p.c. poprzez dowolne
twierdzenie, że wewnętrzny dokument postępowania administracyjnego w postaci
projektu decyzji powinien być traktowany jako opinia osoby posiadającej
wiadomości specjalne, tj. biegłego, potwierdzająca, że powód mógł zrealizować
zamierzoną przez siebie inwestycję, brak konsekwencji i sprzeczność
wewnętrzna zarzutów wskazujących z jednej strony na konieczność
ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego (w zakresie zgodnym z twierdzeniami
powoda) i niedopuszczalność hipotetycznych ustaleń (w zakresie niezgodnym
13
z twierdzeniami powoda). Chybiona jest również omawiana podstawa kasacyjna
wskazująca na naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.
Jak zgodnie stwierdza judykatura i piśmiennictwo prawnicze sporządzenie przez
sąd drugiej instancji uzasadnienia orzeczenia nie odpowiadającego wymaganiom,
stawianym przez wymieniony przepis, może wyjątkowo wypełniać podstawę
kasacyjną przewidzianą w art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. Ma to miejsce wówczas,
gdy wskutek uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń
nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej, w szczególności gdy uzasadnienie nie ma
wszystkich koniecznych, elementów, bądź zawiera takie braki, które ją
uniemożliwiają (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1998 r., III CKN
792/98, OSNC 1999, nr 4, poz. 83, z dnia 26 listopada 1999r., III CKN 460/98,
OSNC 2000, nr 5, poz. 100, z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 147/05, nie publ., z dnia
16 stycznia 2006 r., V CK 405/04, nie publ., z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK
364/06, nie publ., z dnia 21 marca 2007 r., I CSK 458/06, nie publ.). Tak daleko
idące wady uzasadnienia nie występują, a ocena prawidłowości rozstrzygnięcia jest
możliwa.
W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego oczywistą wadą skargi
kasacyjnej jest powoływanie przepisów, które nie były podstawą rozstrzygnięcia,
gdyż art. 398 § 1 pkt 1 k.p.c. wyraźnie odwołuje się tylko do takich przepisów oraz
do postaci ich naruszeń polegających na błędnej wykładni lub niewłaściwym
zastosowaniu. Dotyczy to m.in. powołania licznych przepisów ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Alternatywa zawarta w art. 3983
§ 1 pkt 1
k.p.c. oznacza również, że w zasadzie nie jest możliwe jednoczesne uchybienie
tym samym przepisom prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie, ponieważ są to dwie różne postacie naruszenia i każda z nich
wymaga odrębnego wykazania. Skarga, powołując się na obie, nie określa w jakim
kontekście, relacji wzajemnej i etapie stosowania prawa równolegle miałoby do nich
dojść. Jak wskazuje judykatura skuteczne powołanie się na tak sprecyzowany
zarzut wymaga przedstawienia odpowiedniego rozumowania i argumentacji
potwierdzającej istnienie omawianej zależności. Krytycznie należy ponadto ocenić,
w ramach wskazanej podstawy procesowej, wielokrotne przytaczanie tych samych
14
przepisów oraz formułowanie zarzutów z jednoczesnym powołaniem wielu
przepisów regulujących inne zagadnienia prawne i nie pozostających z sobą
w relacji wymagającej łącznego zastosowania. Zbędne było również zamieszczanie
wywodów o charakterze polemicznym i omawianie konstrukcji prawnych
nieadekwatnych do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Z tych względów Sąd Najwyższy uznał za niecelowe odnoszenie się kolejno
do zarzutów powołanych w skardze i ograniczył się do oceny tych, które legły
u podstaw wydania orzeczenia kasatoryjnego.
Istota problemów występujących w obecnej sprawie dotyczy po pierwsze
zakresu prawa własności, zwłaszcza granic uprawnienia właściciela do korzystania
z nieruchomości po utracie mocy miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, po drugie odpowiedzialności organów samorządu terytorialnego za
ograniczenia prawa własności wynikające z utworzenia parku kulturowego,
po trzecie rodzaju i zakresu szkody wynikającej z tych ograniczeń, w szczególności
czy ma ona charakter obiektywny czy też powinna być każdorazowo ustalana
w odniesieniu do indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela.
Przystępując do rozważań wskazać należy, że jak wielokrotnie podkreślał
Trybunał Konstytucyjny prawo własności wprawdzie stanowi najpełniejsze prawo
majątkowe, ale nie może być traktowane jako prawo niczym w swej treści nie
ograniczone (ius infinitum). Służy ono bowiem nie tylko podmiotowi, będącemu jego
dysponentem, ale i pełni funkcje ogólnospołeczne, zatem ochrona nie ma
charakteru absolutnego, a jej zakres każdorazowo należy ustalać z uwzględnieniem
stosunków społeczno-gospodarczych, od których zależy faktyczna treść prawa
własności oznaczonej rzeczy. Konsekwentnie uznać trzeba, że prawna ochrona
własności nie przysługuje w granicach wykraczających poza art. 64 Konstytucji, art.
140 k.c. oraz przepisy ustaw szczególnych. Niemniej ograniczenia prawa
własności muszą być określone w ustawie, ponadto są dopuszczalne jedynie
w zakresie, w jakim nie naruszają jego istoty i tyle, o ile są niezbędne dla realizacji
celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew twierdzeniom skargi brak
podstaw do przyjęcia, że jej przepisy obejmują gwarancję skutecznego żądania
i realizacji wykorzystania terenu zamierzonego przez właściciela (por. wyrok
15
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05).
Jedno z ustawowych ograniczeń prawa własności wynika stąd, że w interesie ogółu
przekazano jednostkom samorządu terytorialnego (gminom) uprawnienia
do kształtowania polityki przestrzennej, realizowane poprzez ogólne i indywidualne
akty władztwa planistycznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. 2015 r., poz. 199) - dalej
jako: p.z.p., przyjmując za podstawę działań ład przestrzenny i zrównoważony
rozwój, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki
samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby
postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania
zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Polityka przestrzenna gminy określana
jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
a pozostałe kompetencje wykonywane poprzez wydawanie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego.
Oba te dokumenty planistyczne są ściśle powiązane, gdyż ustalenia studium są
wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 p.z.p.).
Jeżeli na danym terenie brak MPZP właściwym dokumentem planistycznym jest
decyzja o warunkach zabudowy, określana w piśmiennictwie prawniczym
jako jego surogat. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w razie spełnienia
wymogów szczegółowo oznaczonych w art. 61 p.z.p., do których należy m.in.
przewidziana w ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyznaczająca
punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r.,
II OSK 222/14). Są one sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury
z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących
nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na
podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 p.z.p. W tym stanie
rzeczy chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że brak ciągłości działań
planistycznych, spowodowany utratą mocy MPZP, oznacza możliwość realizacji
w nieograniczony sposób „abstrakcyjnego modelu prawa własności" oraz że „prawo
własności wróciło do pierwotnej, niczym nie ograniczonej postaci". Dla uzyskania
16
pozwolenia na budowę niezbędne jest bowiem wcześniejsze uzyskanie swoistej
promesy jego wydania w postaci decyzji o warunkach zabudowy, która w oparciu
o obowiązujące przepisy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego
rodzaju inwestycji na danym terenie ponadto określa warunki i szczegółowe zasady
zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy Zauważyć ponadto należy,
że nieruchomość objęta dotąd planem zagospodarowania nie zmienia swego
przeznaczenia z datą utraty jego mocy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12, nie publ., wyrok Sądu Najwyższego z dnia
8 stycznia 2009 r., I CNP 82/08, nie publ.).
Odnosząc się do zasad oraz podstaw odpowiedzialności organów władzy
publicznej za ograniczenia prawa własności podkreślić trzeba, że gwarancyjny
charakter przepisów Konstytucji oznacza, że nie mogą być one stosowane
bezpośrednio jako samoistna podstawa rozstrzygnięcia, niemniej są uwzględniane
przy wykładni i stosowaniu przepisów ustaw, które muszą pozostawać z nimi
w zgodzie. Również art. 140 k.c. nie stanowi samodzielnej podstawy do
formułowania i dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ustawodawca w wielu
ustawach wprowadził samodzielne reżimy odpowiedzialności odszkodowawczej za
ograniczenia prawa własności wynikające z różnych źródeł i podstaw prawnych
(ustaw, aktów administracyjnych, deliktów, zdarzeń prawnych), które odmiennie
wyznaczają przesłanki odpowiedzialności, sposób i wysokość ustalania szkody,
podmioty odpowiedzialne, sposób i terminy dochodzenia roszczeń. Wykonywanie
w interesie ogółu funkcji publicznych, mających oparcie w ustawie, jest działaniem
o charakterze legalnym, co do którego wyłączona jest bezprawność, ale stanowi
ono przesłankę odpowiedzialności majątkowej w wypadku wyrządzenia szkody.
Nie ma jednak wówczas zastosowania zasada konstytucyjnej odpowiedzialności
władzy publicznej, oparta na art. 77 Konstytucji, włącznie z wywodzoną z niego
regułą odpowiedzialności obiektywnej zapewniającej pełne pokrycie szkody.
Jakkolwiek ograniczenie prawa własności następuje na podstawie norm prawa
publicznego i w ramach stosunku administracyjno-prawnego, odszkodowanie ma
charakter cywilnoprawny. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone zgodnym
z prawem działaniem władzy publicznej powstaje bądź w następstwie wydania
aktu administracyjnego (decyzji) bądź wynika wprost z ustawy, przy czym
17
ustawodawca każdorazowo samodzielnie określa prawnie relewantny uszczerbek
i, odstępując od zasad wynikających z art. 361 i art. 363 k.c., zakres kompensacji
włącznie z jej ograniczeniem albo wyłączeniem. I tak art. 36 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli w związku
z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości
lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym
przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może
żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia
nieruchomości lub jej części, a gmina może zaoferować nieruchomość zamienną.
Ponadto, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą
wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właściciel, który nie skorzystał z innych
uprawnień zbywając ją może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości
nieruchomości. W myśl art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska (jedn. tekst: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm.) jeżeli w związku
z wprowadzeniem ograniczeń związanych z ochroną zasobów środowiska, w tym
w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, korzystanie
z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,
właściciel może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części albo
odszkodowania za poniesioną szkodę, przy czym szkoda obejmuje również
zmniejszenie wartości nieruchomości. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie
zabytków i opiece nad zabytkami (jedn. tekst: Dz.U. 2014, poz. 1446 ze zm.)
stwierdza natomiast, że rada gminy, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony
krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów
z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej
i osadniczej, a wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim
konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który
wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. Uchwała o utworzeniu parku określa jego
nazwę, granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia dotyczące:
prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej,
hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków
nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych
18
znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków
drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego,
składowania lub magazynowania odpadów. W razie ograniczenia sposobu
korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń,
o których mowa w art. 17 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Odesłanie to
dotyczy jedynie przepisów regulujących dwuetapowy, tj. administracyjno-sądowy
tryb dochodzenia odszkodowania, zasady i tryb żądania wykupu nieruchomości,
ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania oraz podmioty
zobowiązane do jego wypłaty, odwołując się w tym przedmiocie do ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Wskazane różnice rozwiązań ustawowych mają charakter znaczący
i w odniesieniu do parku kulturowego prowadzą do wniosku, iż jakkolwiek
konsekwencją jego utworzenia jest obowiązek uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 u.o.z.o.n.z.), to roszczenia
dochodzone na podstawie omawianej ustawy nie obejmują takich następstw
zakazów i ograniczeń wprowadzonych planem, które nie mieszczą się w granicach
wyznaczonych art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.o.z.o.n.z. lub wykraczają poza treść uchwały
o utworzeniu parku kulturowego (i odpowiednio o jego zmianie). Wykładnia
językowa tego przepisu, w szczególności zamieszczenie w nim zwrotu „na skutek",
nakazuje przyjąć, że źródłem przedmiotowych zakazów i ograniczeń musi być treść
uchwały. Jeżeli zatem MPZP uchwalony po utworzeniu parku kulturowego
przewiduje również inne zakazy i ograniczenia dotyczące jego obszaru
to ewentualne roszczenia z nich wynikające mogą być dochodzone tylko w reżimie
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, skoro
uprawnienie do kompensaty następstw omawianej ingerencji ogranicza się do
terenu parku, to niedopuszczalne jest występowanie na podstawie art. 17 ust. 2
u.o.z.o.n.z. z roszczeniami dotyczącymi gruntu znajdującego się poza jego
granicami także wówczas, gdy w dacie utworzenia parku wraz z gruntem
objętym ograniczeniami stanowił jedną nieruchomość.
Z uwagi na samodzielność zdarzeń sprawczych i podstaw odpowiedzialności
oraz zamknięcie związku przyczynowego w dacie wyrządzenia szkody,
19
odpowiadającej terminowi wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego,
wykluczyć należy również wieloczłonowy związek przyczynowy pomiędzy
ograniczeniami wprowadzonymi w niej a tymi, które wynikały z treści uchwalonego
później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza zakresem
rozważań Sądu w obecnym postępowaniu pozostaje zagadnienie czy zbieg
roszczeń, dochodzonych w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami i ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miałby
charakter kumulatywny (z wyłączeniem odszkodowania prowadzącego do
wzbogacenia) czy alternatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy wyraźne
ograniczenie podstawy faktycznej i prawnej powództwa oraz popieranie jej
w postępowaniu odwoławczym i kasacyjnym przemawiają bowiem za przyjęciem
związania sądu i zaniechaniem oceny możliwości przyznania powodowi ochrony
prawnej na innej, jak powołana przez niego, podstawie prawnej (por. m.in.
nie publikowane wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., III CKN
407/98, z dnia 25 kwietnia 2008 r., II CSK 613/07, z dnia 15 kwietnia 2003 r.,
V CKN 115/01, z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK 9/13).
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny skutki legalnego wyrządzenia szkody
„ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczenia tego rodzaju nie
zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane
w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi ograniczeniami”
(por. wyroki z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991, nr 1, poz. 4, z dnia
21 czerwca 2005 r., P25/02, OTK-A 2005, nr 6, poz. 65). Ma to miejsce zwłaszcza
wówczas, gdy ograniczenia nie pozbawiają właściciela możliwości innego
korzystania z rzeczy, rozporządzania nią i pobierania pożytków, zatem nie
naruszają istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami jednoznacznie ogranicza zakres odpowiedzialności odszkodowawczej.
Obowiązek naprawienia szkody na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń,
o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z.o.n.z., odnosi się jedynie do sposobu
korzystania z nieruchomości. Samodzielność normy art. 17 u.o.z.o.n.z. i oznaczenie
w niej zakresu naruszeń oraz szkody podlegającej naprawieniu odmiennie jak w art.
129 ust. 1 i 2 in fine p.o.ś. lub art. 36 ust. 1 i 3 p.z.p., przemawiają za uznaniem,
że w zakresie następstw utworzenia parku kulturowego ustawodawca wyłączył,
20
przewidziane w tych przepisach, odszkodowanie za „uniemożliwienie korzystania
w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości” oraz
kompensację szkody obejmującej obniżenie (zmniejszenie) jej wartości. Nie ma
podstaw do przyjęcia, że w tym przedmiocie występuje luka wymagająca usunięcia
poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej bądź analogii, bowiem zasadą jest,
że akty prawne przewidujące odpowiedzialność za szkody wyrządzone zgodnym
z prawem działaniem władzy publicznej ustawy wprowadzają jej ograniczenia albo
wyłączenia, w tym poprzez samodzielnie, odmienne od zasad wynikających
z art. 361 i 363 k.c., określenie prawnie relewantnego uszczerbku i zakresu jego
kompensacji odszkodowaniem. Pojęcie „ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń” w rozumieniu art.
17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.o.n.z. należy wykładać jako takie wkroczenie w prawo
własności które, w chwili wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego,
zmieniło zakres aktualnego i dopuszczalnego, w znaczeniu „zgodnego z prawem”,
użytkowania nieruchomości w sposób całkowity (zakaz) lub częściowy
(ograniczenia). Sąd Najwyższy podziela zatem interpretację podobnego zwrotu,
zawartego w art. 36 ust. 1 p.z.p., w myśl której „ograniczenie sposobu korzystania”
odnosi się do stanu faktycznego i oznacza zmianę na niekorzyść każdego
używania nieruchomości w określonym celu, jeżeli był on zgodny z prawem
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., II CSK 98/13, nie publ.),
zastrzegając jednak, że zachowuje ona aktualność odpowiednio w uwzględnieniu
treści art. 17 ust.1 i 2 u.o.z.o.n.z.
Odesłanie do art. 133 p.o.ś., jako normy mającej charakter procesowy,
umożliwia jedynie zastosowanie zasad i trybu ustalania wysokości odszkodowania
określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ustalenie zakresu szkody następuje poprzez porównanie stanu rzeczy
(tu: obejmującego „prowadzenie robót budowlanych” lub „sposób korzystania
z zabytku nieruchomego”) istniejącego w okresie przed i po wejściu w życie
uchwały o utworzeniu parku (tu: każdej z uchwał tworzących lub zmieniających
wcześniejsze uchwały) oraz dokonanie oceny czy doszło do jego zmiany in minus
poprzez „ograniczenie”. Tak rozumiana szkoda polega na uszczerbku majątkowym
w postaci straty doznanej przez właściciela w tej dacie. Treść analizowanego
21
przepisu nie uzasadnia przyjęcia, że stanowi on podstawę dalszej kompensacji
obejmującej zmianę zakresu innych uprawnień właściciela objętych art. 140 k.c.,
oraz uwzględniania, obok wskazanej straty rzeczywistej (damnum emergens),
także utraconych korzyści (lucrum cessans) opowiadających potencjalnemu
zyskowi nieosiągniętemu w przyszłości wobec niezrealizowania jakiegokolwiek
planowanego zadania inwestycyjnego. Ustawowy obowiązek naprawienia szkody
na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1
u.o.z.o.n.z., odnosi się bowiem wyłącznie do udaremnienia dotychczasowego
sposobu korzystania z nieruchomości.
Trafnie zarzuca skarżący, że Sąd Apelacyjny dokonał błędnej wykładni art.
17 ust. 1 i 2 u.o.z.o.n.z. przyjmując, że jedynie wydanie decyzji o warunkach
zabudowy uwzględniającej wniosek tworzyłoby stan prawny, umożliwiający
korzystanie z nieruchomości na cele budowlane, i odpowiednio tylko w zakresie
wyznaczonym jej treścią powstałaby szkoda spowodowana utworzeniem parku
kulturowego. Takie stanowisko byłoby uzasadnione gdyby wydano ostateczną
decyzję o warunkach zabudowy, a właściciel na skutek ograniczeń ustanowionych
w uchwale o utworzeniu parku nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę.
Tymczasem pojęcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje
również konieczność zmiany inwestycji prowadzonej na terenie nieruchomości.
Konieczna jest zatem ocena, czy w okolicznościach faktycznych dotyczących
terminu rozpoczęcia, legalności realizowanej zabudowy oraz w uwarunkowaniach
prawnych odnoszących się do całej nieruchomości doszło do ograniczeń
prowadzonych robót budowlanych i zmiany zadania inwestycyjnego na skutek
utworzenia parku kulturowego. Rozważenia wymaga także ewentualna kolizja
między zamierzoną a zrealizowaną inwestycją. Gdyby jej wykonywanie było
wynikiem samowoli budowlanej, zalegalizowanie oznaczałoby sanację z mocą
wsteczną, zatem wybór sposobu wykorzystania nieruchomości dokonany przez
właściciela miałby skutki wiążące i wyłączałby odpowiedzialność odszkodowawczą.
Uzasadnione w części podstawy skargi kasacyjnej skutkują koniecznością
uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania (art. 39815
§ 1 k.p.c.), z pozostawieniem Sądowi Okręgowemu
22
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego (art. 108 § 2 w zw. z art.
39821
i art. 391 § 1 k.p.c.).