Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 40/15
UCHWAŁA
Dnia 10 lipca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z powództwa A. C.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta O.
o ustalenie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 10 lipca 2015 r.
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w O.
postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r.,
"Czy Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa
w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego może umocować pracownika Urzędu Miasta do złożenia
oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty, czy
jednak czynność ta w zakresie aktualizacji opłaty jako czynność
cywilnoprawna należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta?"
podjął uchwałę:
Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący
zadania z zakresu administracji rządowej może udzielić
pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu
wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego
nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (art. 11
ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami jedn. tekst: Dz. U. z 2014 r.,
poz. 518 ze zm.).
UZASADNIENIE
2
Powódka A. C. zakwestionowała podwyższenie opłaty rocznej na rok 2010 z
tytułu użytkowania wieczystego działek gruntu będących własnością Skarbu
Państwa, dokonane pismem pozwanego z dnia 21 grudnia 2009 r. Pismo to zostało
podpisane przez pracownika Urzędu Miasta O. - zastępcę Dyrektora Wydziału
Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, działającego z upoważnienia Prezydenta
Miasta O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie uwzględniło wniosku
powódki o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Od decyzji podjętej
w dniu 29 lutego 2012 r. wniosła sprzeciw.
Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. ustalił wysokość
opłaty rocznej na lata 2010, 2011 i 2012 w odniesieniu do dwóch działek, z którym
powódka nie zgodziła się i wniosła apelację.
Sąd Okręgowy w O. przy rozpoznawaniu apelacji powódki powziął poważne
wątpliwości dotyczące uprawnienia prezydenta miasta na prawach powiatu do
umocowania pracownika urzędu miasta do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu
dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, którym dał
wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilny i podlega regulacji
Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej: „u.g.n.”).
Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania
wieczystego, natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowane
zostały: sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalenia opłat z tytułu
wykonywania go. Stronami stosunku użytkowania wieczystego są Skarb Państwa,
jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu
terytorialnego będący właścicielami nieruchomości gruntowej, oraz osoba fizyczna
lub prawna, której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste (art. 232 § 1
k.c.).
3
Opłaty stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez
użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu będącego
własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; są zatem
świadczeniami cywilnoprawnymi, przewidzianymi w art. 238 k.c. Cywilnoprawny
charakter mają także czynności związane z oznaczaniem wysokości opłat rocznych,
w tym ich aktualizacji oraz spory wynikające na tym tle, jako dotyczące należności
pieniężnych (por. uchwały Sądu Najwyższego z: 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94,
OSNCP 1994, nr 11, poz. 209 i 25 sierpnia 1995 r., III CZP 96/95, OSNCP 1995,
nr 12, poz. 173; uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia
25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSA i WSA z 2014, nr 2, poz. 20 oraz wyroki
NSA: z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, niepubl., z dnia 23 stycznia 2007 r.,
I OSK 306/06,niepubl., postanowienie NSA z dnia 3 października 1997 r., I SA
1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57). Przepisy regulujące ustalanie i pobieranie opłat
należą do kategorii przepisów bezwzględnie obowiązujących.
Tryb zmiany (aktualizacji) wysokości opłaty rocznej określony został
w art. 78 do art. 81 u.g.n. Inicjowany jest wypowiedzeniem przez właściwy organ tej
opłaty i złożeniem oferty przyjęcia nowej jej wysokości. Wypowiedzenie jest
jednostronną czynnością prawną, która zmienia oznaczoną umowę o oddanie
nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości obowiązującej
opłaty. Spory dotyczące aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste rozstrzygane
są dwustopniowo, w postępowaniu administracyjno-sądowym (por. orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK Zb.Urz.1996,
nr 2, poz. 9). W pierwszej kolejności do ich rozpatrzenia dochodzi w postępowaniu
administracyjnym przez samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po
zakończeniu tego postępowania każda ze stron może żądać rozstrzygnięcia sporu
przez sąd powszechny. Taki sposób ochrony prawnej stwarza stan przejściowej
niedopuszczalności drogi postępowania sądowego w sprawach, o których mowa
w art. 78 u.g.n. Drugi etap postępowania przed sądem powszechnym
rozpoczyna skuteczne złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium
przez którąkolwiek ze stron, a wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie,
że aktualizacja jest nieuzasadniona lub uzasadniona w mniejszym zakresie,
który rozpoczynał postępowanie przed kolegium, zastępuje pozew.
4
Stronami postępowania administracyjnego oraz sądowego są wieczysty
użytkownik i właściciel nieruchomości. Jeżeli nieruchomość będąca przedmiotem
użytkowania wieczystego stanowi własność Skarbu Państwa, to w wymienionych
postępowaniach jest on reprezentowany przez „właściwy organ” (art. 78 ust. 1, 3 i 4,
art. 79 usta. 2 i 6, art. 80 ust. 1 u.g.n.), którym w zakresie gospodarowania
nieruchomościami, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., jest starosta. W myśl art. 4
pkt 9b1
przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. stosuje się także do prezydenta miasta na
prawach powiatu. W odniesieniu do mienia jednostek samorządu terytorialnego
organami reprezentującymi te jednostki są ich organy wykonawcze.
Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że pojęcie "właściwy organ"
oznacza ustawowo określony organ osoby prawnej, która jest właścicielem
nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do podejmowania za
właściciela czynności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, a w tym
stosunku użytkowania wieczystego. Czynności tego organu są traktowane jako
działania samego właściciela nieruchomości, także w odniesieniu do czynności
podejmowanych przez użytkownika wieczystego przeciwko właścicielowi
nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Organ składający oświadczenie,
o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.g.n., ma obowiązek wskazać osobę prawną,
za którą podejmuje tę czynność. Ten sam obowiązek trzeba odnieść do każdego
innego oświadczenia składanego w ramach trybu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego, przewidzianego w art. 78-81 u.g.n. W odniesieniu
do Skarbu Państwa chodzi zatem o podmiot, który podejmuje czynności
w zakresie gospodarowania nieruchomościami i reprezentuje właściciela w tej
sferze działania, nie zaś o jego organ ustrojowy, oznaczony w ustawie.
Takie stanowisko dotyczące reprezentacji właściciela nieruchomości wyrażone
zostało w orzecznictwie (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia
3 października 2002 r., I CKN 448/01, niepubl.; z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07,
OSNC - ZD, nr B, poz. 33 i z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 263/08, niepubl.); jest
także aprobowane w nauce prawa i podziela je Sąd Najwyższy w składzie
rozstrzygającym przedstawione zagadnienie prawne.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających
z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym
5
Skarb Państwa w sprawach gospodarowania jego nieruchomościami jest starosta
(prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu
administracji rządowej. Uprawnienia starosty (prezydenta miasta na prawach
powiatu) wskazane w tym przepisie zostały poszerzone, stosownie do art. 11a
u.g.n., o czynności prawne lub czynności procesowe podejmowane na rzecz lub
w interesie Skarbu Państwa. Uprawnienie starosty (prezydenta miasta na prawach
powiatu) obejmuje zatem podejmowanie na rzecz i w interesie Skarbu Państwa
czynności prawnych i faktycznych, udział w sprawach administracyjnych oraz
w postępowaniach przed sądem powszechnym, związanych z gospodarowaniem
nieruchomościami Skarbu Państwa, uregulowanych w dziale drugim ustawy
o gospodarce nieruchomościami, w tym również wykonywanie czynności
dotyczących obrotu nieruchomościami i ich obciążania. Odnosi się to tak do
nieruchomości stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa, wskazany
w art. 21 u.g.n., jak i do nieruchomości będących jego własnością, które nie są
objęte tym zasobem (art. 13 i 18 u.g.n.).
Zakres kompetencji starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu)
uregulowany został szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się trafnie,
że treść przepisów art. 11 i art. 11a u.g.n. wskazuje na domniemanie uprawnień,
które podlegają wyłączeniu jedynie przez wyraźne wskazanie na ich ograniczenie
lub kompetencję innego organu w przepisach ustawy o gospodarce
nieruchomościami albo w innych ustawach (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
23 kwietnia 2008 r., III CZP 30/08, OSNC 2009, nr 6, poz. 79). Do przepisów
szczególnych ustawy, wyłączających tę reprezentację należą przepisy nakładające
na starostę obowiązek uzyskania zgody wojewody na dokonanie określonej
czynności prawnej - art. 13 ust. 2a, art. 14 ust. 1–5, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 32
ust. 1a, art. 46 ust. 4, art. 84 ust. 3 u.g.n. oraz przyznające wojewodzie uprawnienia
wskazane w art. 37 ust. 3, 4 u.g.n. Ponadto przepisy art. z art. 51–53, 57 ust. 1–3
oraz z art. 58 u.g.n. przyznają określone kompetencje Ministrowi Skarbu Państwa,
a przepisy art. 60 ust. 1-4, art. 60a oraz art. 61 u.g.n. ministrowi do spraw
administracji publicznej. Z art. 11 ust. 1 wynika również wyłączenie zawarte
w przepisach innych ustaw, jak na przykład art. 90 ust 1 pkt 7 ustawy
z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r. , poz. 469); art. 12
6
ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (jedn. tekst:
Dz.U. z 2015 r., poz. 196); art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach
(jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1153); art. 6 i 7 ustawy z dnia 30 maja 1996 r.
o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji
Mienia Wojskowego (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 712); art. 24 ust. 1 a ustawy
z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1187); art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja
1999 r. o ochronie terenów byłych obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412).
Żadne z tych wyłączeń nie obejmuje nieruchomości, której spór dotyczy.
Przepis art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej:
„u.s.p.”) stanowi, że funkcję organów powiatu w miastach na prawach powiatu
sprawują rada miasta i prezydent miasta; miasto na prawach powiatu jest gminą
wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art.
92 ust. 3 u.s.p., ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym
nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady
sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. W tym zakresie
pozycja prezydenta miasta na prawach powiatu jest taka sama, jak pozycja wójta
(burmistrza). W orzecznictwie przyjęte zostało, że takie uregulowanie statusu
miasta na prawach powiatu wskazuje, że prezydentowi miasta zostały powierzone
uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu samorządu powiatowego i z zakresu
samorządu gminnego. Pogląd ten dominuje także w nauce prawa. Wykonuje
on zatem zarazem zadania starosty i na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594
ze zm., dalej: „u.s.g.”) jest organem wykonawczym gminy. Nałożone na niego
zadania realizuje z udziałem pracowników urzędu miasta (por. wyroki Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., I OSK 346/05, z dnia
20 kwietnia 2011 r., II OSK 702/10, niepublikowane i postanowienie z dnia
9 grudnia 2002 r., III RN 90/02, niepubl.). Organizację i zasady funkcjonowania
urzędu miasta prezydent określa w regulaminie organizacyjnym wydawanym
w formie zarządzenia. Prezydent miasta na prawach powiatu jest jednoosobowym
organem wykonawczym i samodzielnie podejmuje czynności związane z prawami
7
majątkowymi i składaniem oświadczeń woli w odniesieniu do mienia miasta (art. 46
u.s.g.) w związku z art. 92 ust. 3 u.s.p.). Może on upoważnić do składania
oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem miasta jednoosobowo zastępcę
prezydenta albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą, a także udzielać
pełnomocnictwa innym osobom do działania w imieniu gminy.
Starostę wybiera rada powiatu, jest on członkiem zarządu i zgodnie
z art. 34 ust. 1 u.s.p., organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego,
kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Jego
kompetencje określa art. 34, art. 35 i art. 38 u.s.p. Oświadczenia woli w sprawach
majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden
członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (art. 48 ust. 1 u.s.p.). Zgodnie
z art. 48 ust. 2 u.s.p., zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do
składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności
powiatu. W odniesieniu zatem do tych kompetencji dotyczących powiatu,
uprawnienie do ich wykonywania w mieście na prawach powiatu posiada prezydent
miasta.
Reprezentacja Skarbu Państwa w sprawach związanych
z gospodarowaniem jego mieniem przez starostę (prezydenta miasta na prawach
powiatu), stosownie art. 11 ust…. i art. 11a w związku z art. 4 pkt 9 i pkt 9b1
u.g.n.,
dotyczy tych jednoosobowych podmiotów, których zadania przewidziane
w ustawie o samorządzie powiatowym zostały rozszerzone. Należy postrzegać ją
w ramach relacji cywilnoprawnych dotyczących funkcjonowania osoby prawnej
w obrocie prawnym, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje zastosowania
instrumentów właściwych dla relacji administracyjnoprawnych. Obejmuje ona
zarówno czynności cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne. Wykonywanie
obowiązków dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa
dokonywane być powinno przy pomocy urzędów, odpowiednio starostwa
powiatowego i urzędu miasta.
Cywilnoprawny charakter ustalania wysokości opłat z tytułu użytkowania
wieczystego wskazuje na stosowanie do podejmowanych czynności prawnych
8
przepisów Kodeksu cywilnego, jeżeli odrębnych regulacji nie zawiera ustawa
o gospodarce nieruchomościami ani nie przemawia za tym uwzględnienie
publicznego charakteru tego mienia. W art. 95 k.c. przewidziana została zasada
dopuszczalności podejmowania czynności prawnych przez przedstawiciela lub
pełnomocnika (art. 96 k.c.), a wyjątki od tej zasady mogą wynikać z przepisu
ustawy albo właściwości czynności prawnej.
Działanie za pośrednictwem przedstawiciela wynika z przepisu ustawy.
Pełnomocnictwo powstaje w drodze umocowania, wynikającego z wyraźnego
oświadczenia woli do działania w imieniu uprawnionego złożonego innej osobie.
Może być udzielone także w sposób dorozumiany. Za szczególny wypadek
dorozumianego pełnomocnictwa uznać należy umocowanie płynące
z przydzielenia kompetencji, wynikających ze struktury osoby prawnej, dla osób
zajmujących się określonymi sprawami w konkretnej jednostce organizacyjnej
tej osoby prawnej. Tego rodzaju pełnomocnictwo musi być odróżnione od
upoważnienia do dokonywania czynności faktycznych, które nie jest
równoznaczne z pełnomocnictwem do czynności prawnych (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r., II CKN 46/01, niepubl.). Z kolei w wyroku z dnia
8 maja 2001 r., IV CKN 354/00, (niepubl.) Sąd Najwyższy stwierdził, że udzielenie
pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną o charakterze
upoważniającym. Czynność ta upoważnia pełnomocnika do dokonywania
czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Umocowanie to trwa,
co do zasady, tak długo, jak długo pełnomocnictwo nie zostanie odwołane (art. 101
§ 1 in principio k.c.) albo nie wygaśnie (art. 101 § 2 k.c.), z zastrzeżeniem
odmiennej woli mocodawcy.
Udzielenie pełnomocnictwa innej osobie do działania w imieniu mocodawcy,
w oznaczonym w pełnomocnictwie zakresie, następuje w drodze jednostronnej
czynności prawnej. Jest ono samoistnym stosunkiem prawnym, nawet jeżeli zostało
zawarte w ramach innej czynności prawnej. Wola mocodawcy do realizowania
jego interesu przez inną osobę musi być jednoznaczna, może wynikać także
z powierzenia podejmowania określonych czynności w ramach obowiązków
służbowych. Oznaczenie pełnomocnika powinno być dokonane w sposób
umożliwiający jego identyfikację. Pełnomocnik, podejmując czynność prawną
9
w imieniu mocodawcy, ma obowiązek wskazania, że działa w jego imieniu.
Określenie rodzaju pełnomocnictwa, z czym wiążą się wymagania dochowania
formy pisemnej, czy aktu notarialnego (art. 98 i art. 99 k.c.), oznaczenia rodzaju
czynności (ogólne, przekraczające zakres zwykłego zarządu, rodzajowe),
ograniczenie czasu wykonywania pełnomocnictwa, w tym dla podjęcia czynności
ściśle określonej, należy do kompetencji mocodawcy, wyartykułowanej w treści
oświadczenia woli, podlegającego wykładni przewidzianej w art. 65 § 1 k.c.
Czynności podejmowane przez pełnomocnika podlegają interpretacji według zasad
z art. 65 § 1 k.c., w odniesieniu do istnienia umocowania i zgodności z jego
zakresem, przy uwzględnieniu ogólnych zasad wskazanych w art. 103 § 1 i 2 k.c.
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2014 r., II CSK 190/13, niepubl.).
W odniesieniu do reprezentacji Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na
prawach powiatu przewidzianej w art. 11 i art. 11a u.g.n. i w przepisach
regulujących aktualizację wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego (art. 78 do 81 u.g.n.) nie doszło do wyłączenia możliwości działania
prezydenta przez pełnomocnika. Nie ma podstaw do uznania, że charakter tej
reprezentacji, czy też czynności podejmowanych w jej ramach, sprzeciwia
się umocowaniu innych osób do działania w imieniu prezydenta. Wzgląd
na specyfikę reprezentacji, wynikającą z działania w imieniu i na rzecz podmiotu
publicznego oraz publiczny charakter przedmiotu objętego gospodarowaniem,
nie stanowi przeciwwskazania do stosowania instytucji pełnomocnictwa.
Korzystanie z pomocy pełnomocnika w realizowaniu obowiązków wynikających
z gospodarowania nieruchomościami państwowymi, jest uzasadnione względami
sprawności i efektywności tego działania. Podkreślenia wymaga, że dozwolone co
do zasady działanie przez pełnomocnika akceptowane jest także w odniesieniu
do wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa wskazanych
w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1224).
Uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 2 i 4 tej ustawy przewiduje szerokie
uprawnienia do udzielania pełnomocnictw przez kierowników urzędów
państwowych. W przepisie art. 18 Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa
upoważniony został do zlecania osobom prawnym i fizycznym dokonywania
10
określonych czynności prawnych i faktycznych w zakresie ich właściwości,
poprzez udzielanie im stosownych pełnomocnictw, a w porozumieniu
z właściwymi organami administracji rządowej do udzielania kierownikom
urzędów państwowych lub innych państwowych jednostek organizacyjnych
nieposiadających osobowości prawnej upoważnień do wykonywania zadań
określonych art. 2 pkt 5 do 8, które związane są z gospodarowaniem mieniem
i kontrolą wykonywania zadań dotyczących przekształceń własnościowych.
Regulacje te podyktowane zostały koniecznością zapewnienia właściwej
efektywności gospodarowania mieniem państwowym, z uwagi na dokonywanie
tego przez podmioty prowadzące szeroką działalność w ramach znacznie
rozbudowanych struktur organizacyjnych.
Możliwość reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego przez
pełnomocników wynika z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie wojewódzkim (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.),
stanowiącego, że kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek
organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na
podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa, który może,
zgodnie z art. 57 ust. 5 upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do
składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności
województwa. W odniesieniu do samorządu powiatu, art. 48 ust. 2 u.s.p.
przewiduje, że zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do
składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności
powiatu. Przepis art. 46 ust. 1 u.s.g. stanowi, że oświadczenie woli w imieniu
gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający
na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielne albo wraz z inną
upoważnioną przez wójta osobą. W uchwale z dnia 3 października 2003 r.,
III CZP 63/03 (OSNC 2004, nr 12, poz. 188) Sąd Najwyższy uznał, że zwrot
„upoważnienie” zawarty w tym przepisie ma charakter ustrojowy i nie dotyczy
udzielenia pełnomocnictwa przewidzianego w art. 95 k.c. Ustanowienie
pełnomocnika na ogólnych zasadach nie zostało ograniczone ani wyłączone.
Jakkolwiek pogląd o ustrojowym charakterze wymienionego „upoważnienia” nie
11
został jednolicie zaakceptowany przez przedstawicieli doktryny, to zgodnie
przyjmowane jest stanowisko, że nie doszło do wyłączenia możliwości
ustanowienia pełnomocnictwa innym podmiotom na ogólnych zasadach.
Reprezentacja gminy została ujęta zbyt wąsko, co może utrudniać realizowanie
jej zadań. Nie ma racjonalnych powodów dla takiego ograniczenia.
Przedstawione uregulowania potwierdzają możliwość realizowania zadań
Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego z udziałem
pełnomocników, powołanych przez organy uprawnione do ich reprezentacji.
Wskazanie grona osób, z którego powinni wywodzić się pełnomocnicy,
podyktowane było założeniem, że zadania te powierzyć należy osobom
obeznanym z zagadnieniami będącymi przedmiotem działalności, łatwości
kontaktu z nimi oraz możliwości kontroli prawidłowości wykonywania zakresu
umocowania, co daje gwarancję właściwej dbałości o mienie publiczne. Jest to
założenie racjonalne, umożliwiające efektywne realizowanie zadań.
Reprezentacja Skarbu Państwa wskazana w art. 11 u.g.n. została
przekazana osobom sprawującym swoje ustawowe zadania w powiecie,
które gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa mogą realizować
z udziałem odpowiednio starostwa powiatowego i urzędu miejskiego. Przepisy
art. 11 i art. 78 do 81 u.g.n. nie zawierają odesłania do art. 48 ust. 2 u.s.p.,
nie wskazują też innego trybu i form, które powinny być stosowane przy
realizacji obowiązków związanych z gospodarowaniem nieruchomościami
Skarbu Państwa. Należało zatem przyjąć, że stosować trzeba przepisy właściwe
dla działań podmiotu, któremu powierzono wykonywanie zadań Skarbu Państwa,
jako adekwatne dla tych zadań. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu
do innych zadań z zakresu administracji rządowej zleconych organom
samorządu terytorialnego. Oznacza to, że prezydent miasta na prawach
powiatu będący organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach
gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa posiada uprawnienie
do udzielenia pełnomocnictwa osobom wymienionym w art. 48 ust. 2 u.s.p.
do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu stawki opłaty rocznej
z tytułu użytkowania wieczystego tej nieruchomości, które rodzi skutki dla Skarbu
Państwa. Nie ma argumentów przemawiających za koncepcją obowiązku
12
osobistego realizowania tych zadań przez starostę lub prezydenta
miasta na prawach powiatu, skoro z przepisu art. 11 i art. 78 u.g.n. oraz
pozostałych uregulowań tej ustawy nie wynika powinność ich osobistego działania,
ani ograniczenie reprezentacji w zakresie ustanawiania pełnomocnika. Wniosku
przeciwnego nie można wywieść także z wykładni językowej, systemowej
i funkcjonalnej tych uregulowań.
Z tych względów podjęto uchwałę, jak w sentencji.