Sygn. akt II UK 309/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 lipca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)
SSN Jolanta Frańczak (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Hajn
Protokolant Grażyna Niedziałkowska
w sprawie z wniosku S. J. przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie
o policyjną emeryturę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 lipca 2015 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 marca 2014 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy – Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 16
listopada 2012 r. oddalił odwołanie S.J. od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno -
Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego
2012 r., odmawiającej wnioskodawcy S.J. ponownego ustalenia wysokości
emerytury.
2
Sąd Okręgowy ustalił, że S. J., urodzony 23 listopada 1951 r., pełnił służbę
jako funkcjonariusz Straży Granicznej. W dniu 16 grudnia 1992 r. orzeczeniem o
ukaraniu nr […] Komendant Główny Straży Granicznej uznał wnioskodawcę,
będącego wówczas Komendantem Strażnicy Straży Granicznej w […], winnym
zaniechania czynności służbowych i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia
ze służby. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Komendanta
Głównego Straży Granicznej z dnia 27 stycznia 1993 r., a następnie decyzją
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 1993 r. Na podstawie
powyższych orzeczeń wnioskodawca z dniem 30 kwietnia 1993 r. został wydalony
dyscyplinarnie ze służby. Od dnia 1 maja 1993 r. wnioskodawca pobierał
emeryturę wojskową. Sąd Okręgowy wskazał, że przeciwko wnioskodawcy
jednocześnie z postępowaniem dyscyplinarnym toczyło się postępowanie karne,
które ostatecznie zakończyło się wyrokiem uniewinniającym Sądu Rejonowego w
[…] z dnia 3 marca 2000 r. Na podstawie wyroku uniewinniającego, wnioskodawca
wniósł o przywrócenie go do służby w Straży Granicznej. Wówczas Komendant
Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 21 lipca 2000 r. uchylił orzeczenie nr 17 z
dnia 27 stycznia 1993 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie z dnia 16 grudnia
1992 r. o wydaleniu wnioskodawcy ze służby i jednocześnie umorzył postępowanie
dyscyplinarne. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z
dnia 31 października 2000 r. stwierdził, że decyzje w sprawie zwolnienia
wnioskodawcy ze służby w Straży Granicznej z dnia 27 stycznia 1993 r. i z dnia 21
kwietnia 1993 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, przy czym w uzasadnieniu
decyzji podkreślił, iż w związku z tym, że uchylenie decyzji nie jest możliwe po
pięciu latach od doręczenia decyzji, może tylko stwierdzić, że decyzje o zwolnieniu
ze służby zostały wydane z naruszeniem prawa oraz, że stwierdzenie wydania
decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli strona na skutek tego poniosła szkodę,
stanowi podstawę do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie. Powyższa
decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji z dnia 12 lipca 2001 r.
Z ustaleń Sądu Okręgowego wynika, że wnioskodawca w dniu 6 kwietnia
2004 r. złożył wniosek do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w […] o
ustalenie i przyznanie emerytury na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o
3
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich
rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm., dalej jako ustawa o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) wskazując, że służył w Straży
Granicznej do dnia 30 kwietnia 1993 r. bowiem został dyscyplinarnie zwolniony ze
służby, a na emeryturę przeszedł z Wojsk Ochrony Pogranicza, przy czym okres
od dnia 2 kwietnia 1991 r. do dnia 30 kwietnia 1993 r. nie został mu uwzględniony
do emerytury w związku z niesłusznym wydaleniem ze służby. Z tego względu
wnioskodawca wniósł o naliczenie emerytury ze wszystkimi przysługującymi
świadczeniami przewidzianymi dla służb w Straży Granicznej. Decyzją z dnia 1
lipca 2004 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA ustalił
wnioskodawcy prawo do emerytury policyjnej, uwzględniając zaświadczenie o
uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych z dnia 7 czerwca 2004 r., z
którego wynikało między innymi, że należne wnioskodawcy uposażenie w miesiącu
kwietniu 1993 r. stanowiło 50% z uwagi na zawieszenie w czynnościach
służbowych, a nagroda roczna za 1993 r. wyniosła „0” zł. Powyższa decyzja nie
została przez wnioskodawcę zaskarżona. Wnioskodawca wniósł powództwo o
odszkodowanie i wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. Sąd Okręgowy w
Warszawie zasądził od Skarbu Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji na jego rzecz kwotę 345.769,71 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 1
sierpnia 2007 r. do dnia zapłaty. Wydając rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy
uwzględnił między innymi opinię biegłego sądowego z zakresu księgowości, której
celem było wyliczenie należnego wnioskodawcy odszkodowania przy
uwzględnieniu utraconego przez niego uposażenia wraz ze wszystkimi dodatkami
za lata 1993 - 2002 r. Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 15 października 2009 r.
zmienił powyższy wyrok w ten sposób, że obniżył zasądzoną na rzecz
wnioskodawcy kwotę 345.769,71 zł do kwoty 117.549,15 zł. W dniu 31 stycznia
2012 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Zakładu Emerytalno -
Rentowego MSWiA o ponowne ustalenie emerytury podnosząc, że w dniu 21 lipca
2000 r. Komendant Główny Straży Granicznej uchylił karę dyscyplinarnego
4
wydalenia go ze służby, uznając, że uczyniono to z rażącym naruszeniem prawa i
tym samym decyzja o dyscyplinarnym wydaleniu ze służby została wyeliminowana
z obrotu prawnego i z mocy prawa został on przywrócony do służby w Straży
Granicznej na zajmowanym w dniu 30 kwietnia 1993 r. stanowisku. Dlatego też na
emeryturę, powinien przejść w dniu 21 lipca 2000 r. przy uwzględnieniu stażu
pracy do tego czasu oraz osiąganego na ten dzień uposażenia. Zaskarżoną
decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. organ emerytalny odmówił wnioskodawcy
ponownego ustalenia emerytury wobec braku nowej decyzji o zwolnieniu go ze
służby, zmieniającej podstawę zwolnienia, bowiem z dołączonego do wniosku o
ponowne ustalenie prawa do emerytury decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji z dnia 31 października 2000 r. wynikało, że decyzje w sprawie
zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Straży Granicznej zostały wydane z
naruszeniem prawa, niemniej jednak brak było przesłanek do uchylenia tych
decyzji.
W odniesieniu do takich ustaleń faktycznych Sąd Okręgowy uznał odwołanie
za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z
art. 46 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 1990 r.
Nr 78, poz. 462; obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) w
brzmieniu wówczas obowiązującym w razie uchylenia prawomocnego wyroku
skazującego lub prawomocnego orzeczenia o warunkowym umorzeniu
postępowania karnego i wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania karnego
albo w razie uchylenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko
służbowe, obniżenia stopnia lub kary wydalenia ze służby, ulegają uchyleniu skutki,
jakie wynikły dla funkcjonariusza w związku z wyznaczeniem na niższe stanowisko
lub obniżeniem stopnia. O uchyleniu innych skutków decyduje Minister Spraw
Wewnętrznych. W razie uchylenia prawomocnego wyroku skazującego lub
prawomocnego orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania karnego i
wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego, ulegają uchyleniu wszystkie
skutki, jakie wynikły dla funkcjonariusza w postępowaniu dyscyplinarnym,
przeprowadzonym w związku z oskarżeniem o popełnienie przestępstwa
stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia sądu. Jeżeli w przypadku, o którym mowa
w ust. 2, podstawę orzeczenia kary dyscyplinarnej stanowiły przesłanki inne niż
5
tylko oskarżenie o popełnienie przestępstwa, o uchyleniu skutków, jakie wynikły dla
funkcjonariusza w wyniku postępowania dyscyplinarnego, decyduje Minister Spraw
Wewnętrznych. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Sąd Okręgowy podniósł, że art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu
obowiązującym w spornym okresie stanowił, iż organ administracji publicznej, o
którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w
art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy
stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. lub
art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji
na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji
publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z
naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił
decyzji. Sumując powyższe rozważania, Sąd Okręgowy uznał, że kluczowym dla
rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy wznowione na skutek wyroku
uniewinniającego postępowanie dyscyplinarne zmieniło sytuację prawną
wnioskodawcy i stanowiło podstawę do ponownego ustalenia wysokości
emerytury. W ocenie Sądu Okręgowego, prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w
Nysie uniewinniający wnioskodawcę od zarzucanych mu czynów, o ile mógł
stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia
postępowania dyscyplinarnego, to nie stanowił przesłanki do uchylenia decyzji w
rozumieniu przepisów k.p.a. z uwagi na przedawnienie określone w art. 146 k.p.a. i
był jedynie podstawą do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przy ich
wydawaniu. Orzeczenie organu administracyjnego stwierdzające, że decyzje
zostały wydane z naruszeniem prawa nie wywołało skutków wynikających z art. 46
ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu wówczas obowiązującym i tym samym
wnioskodawca nie został przywrócony do służby na zajmowanym stanowisku.
Wydanie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31
października 2000 r. stanowiło dla wnioskodawcy wyłącznie podstawę do
dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, z
którego skorzystał otrzymując zasądzone na jego rzecz odszkodowanie od Skarbu
Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konkluzji Sąd
6
Okręgowy uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji,
stwierdzająca, że decyzje w sprawie zwolnienia wnioskodawcy ze służby zostały
wydane z naruszeniem prawa, nie daje organowi emerytalnemu podstaw do
ponownego ustalenia emerytury wnioskodawcy, zgodnie ze złożonym przez niego
wnioskiem, skoro nie zmienił się staż służby, jak również wysokość i składniki
należnego mu uposażenia.
Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżył apelacją wnioskodawca, zarzucając
naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, ponieważ Sąd Okręgowy nie uwzględnił tego, że ustalona w
decyzji z dnia 1 lipca 2004 r. emerytura uwzględnia jedynie jego sytuację
finansową z daty dyscyplinarnego i przymusowego przeniesienia na emeryturę,
art. 5 k.c. bowiem organ rentowy, jak i poprzednio Komendant Główny Straży
Granicznej i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stworzyli w sprawie
obraz bezprawia administracyjnego, a także naruszenie przepisów prawa
procesowego, a w szczególności art. 33 i 33a cytowanej powyżej ustawy z dnia 18
lutego 1994 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 233
k.p.c. przez pominięcie materiałów dowodowych zebranych w sprawie.
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 27
marca 2014 r. oddalił apelację.
Sąd Apelacyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że przyjmuje ustalenia
Sądu pierwszej instancji za własne oraz zasadniczo podziela wywody prawne i
ocenę zasadności żądań wnioskodawcy przytoczoną w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku. Wskazał, że przedmiot postępowania sądowego wyznacza
zakres zaskarżonej decyzji i w jej granicach wniesione odwołanie, a rozpoznawana
sprawa dotyczy ponownego ustalenia prawa do emerytury. Stąd ma do niej
zastosowanie art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia
emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby
zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie
zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności, które mają
wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Takie dowody lub okoliczności,
7
o których mowa w wyżej cytowanym przepisie nie wystąpiły. Sąd Apelacyjny
podkreślił, że okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca były znane
stronom i podnoszone w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem przez
organ emerytalny decyzji z dnia 1 lipca 2004 r. o przyznaniu emerytury. Na
podstawie decyzji z dnia 10 maja 1993 r. wnioskodawca miał ustalone prawo do
emerytury przy uwzględnieniu 27 lat wysługi emerytalnej i w wysokości 76%
podstawy wymiaru świadczenia, a po uzyskaniu wyroku uniewinniającego i
stwierdzeniu, że decyzje dotyczące zwolnienia go ze służby zostały wydane z
naruszeniem prawa ustalono wnioskodawcy prawo do emerytury, uwzględniając
stan na dzień 30 kwietnia 1993 r., co zwiększyło okres wysługi emerytalnej z 27 do
29 lat. Sąd Apelacyjny w swoich rozważaniach zaznaczył, że mimo iż decyzją z
dnia 31 października 2000 r. wznowiono postępowanie i stwierdzono, że decyzje
dotyczące zwolnienia wnioskodawcy ze służby zostały wydane z naruszeniem
prawa, to nie budzi wątpliwości, że od dnia 1 maja 1993 r. faktycznie służby w
Straży Granicznej nie pełnił i do służby tej nie wrócił. W związku z powyższym
żądanie ponownego ustalenia emerytury przy uwzględnieniu uposażenia
należnego funkcjonariuszowi na datę wyroku uniewinniającego czy też decyzji
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma podstaw prawnych.
W ocenie Sądu Apelacyjnego jedynie podnoszona przez wnioskodawcę
kwestia uwzględnienia przy ponownym ustaleniu wysokości emerytury nagród
rocznych za lata 1992 -1993 mogłaby być rozpatrywana w kategorii przesłanek
wymienionych w art. 33 cytowanej powyżej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, ale w postępowaniu przed organem emerytalnym ustalono,
że wnioskodawca nie zwracał się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej […]
o wypłatę tych nagród ani przed, ani po uzyskaniu wyroku uniewinniającego. Taki
wniosek złożył w dniu 29 września 2011 r. i w wyniku jego rozpoznania wydano
decyzje z dnia 13 grudnia 2011 r. odmawiające wnioskodawcy prawa do nagród
rocznych, odpowiednio za 1992 rok i za 1993 rok. Na skutek złożonego przez
wnioskodawcę odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej w dniu 21 lutego
2012 r. obie decyzje uchylił i odmówił wypłacenia nagród rocznych z uwagi na
przedawnienie roszczeń oraz w związku z tym, że równowartość tych nagród
została uwzględniona w wysokości odszkodowania zasądzonego na rzecz
8
wnioskodawcy w sprawie cywilnej. A zatem, skoro wnioskodawcy nie przyznano i
nie wypłacono tych nagród, to żądanie ich uwzględnienia w podstawie wymiaru
emerytury nie znajduje żadnych podstaw. W sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych art. 5 k.c. nie ma zastosowania, ponieważ względy pozanormatywne
związane z zasadami współżycia społecznego oraz sprawiedliwości społecznej nie
mogą stanowić podstawy wydania przez organ rentowy decyzji o przyznaniu prawa
do świadczenia.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniósł wnioskodawca, w
której zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji poprzez nie uwzględnienie tego, że ustalenie wysokości
jego emerytury przy uwzględnieniem sytuacji finansowej z daty dyscyplinarnego i
przymusowego przejścia na emeryturę zostało dokonane z rażącym naruszeniem
prawa, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym Sądu
Rejonowego oraz decyzjami Komendanta Głównego Straży Granicznej i Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz naruszenie prawa procesowego poprzez
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy a mianowicie art. 33 cytowanej powyżej ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który to przepis zobowiązywał
do wymierzenia mu emerytury według zasad i stanu prawnego po uchyleniu
orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej o dyscyplinarnym wydaleniu
go ze służby i nierozważenie należycie przez Sąd Apelacyjny tego, że wystąpiły
przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a. oraz
art. 146 § 1 k.p.a. uprawniające do ustalenia emerytury na datę 31 października
2000 r., czyli wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu
Apelacyjnego w całości oraz poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego i
przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego
rozpoznania i orzeczenia o kosztach procesu za wszystkie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zostało, iż emerytura
skarżącego powinna zostać wyliczona z uwzględnieniem warunków finansowych
na datę wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji to jest
9
na dzień 31 października 2000 r., a nie na datę bezprawnego wydalenia go ze
służby w Straży Granicznej. W przeciwnym razie ponosić będzie nadal
konsekwencje bezprawnego działania organów publicznych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności
należy zauważyć, że nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem
art. 33 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r.,
poz. 667 ze zm.), który skarżący formułuje w ramach podstawy wymienionej w
art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c., nie wskazując jednak konkretnych przepisów
postępowania, które miałyby zostać naruszone przez Sąd drugiej instancji i
istotnego wpływu jaki mogło to wywrzeć na wynik sprawy. Przepisy art. 156 § 1 pkt
2 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie są bowiem przepisami
postępowania w rozumieniu w art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c., i nie mogą stanowić
podstawy skargi kasacyjnej. Skoro sąd orzekający w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych może stosować jedynie przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego, to w sferze zarzutów proceduralnych skarga kasacyjna musi się opierać
na podstawie naruszenia przepisów postępowania cywilnego (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 4 października 2006 r., II UK 30/06, OSNP 2007 nr 19-20,
poz. 289 oraz z dnia 26 lutego 2015 r., III UK 118/14, LEX nr 1663136).
Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu
zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na
wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się
decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe
okoliczności, które mają wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Jak
trafnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 października 2006 r., II UK 30/06
10
(OSNP 2007 nr 19-20, poz. 289) nowe okoliczności i nowe dowody, o których
mowa w art. 33 cytowanej powyżej ustawy, to okoliczności i dowody, które istniały
w dacie wydania decyzji przyznającej prawo do świadczeń z ubezpieczenia
(zabezpieczenia) emerytalnego, lecz nie zostały uwzględnione przez organ
rentowy. Przyjmuje się, że zwrot „przedstawienie nowych dowodów” oznacza
zgłoszenie każdego prawnie dopuszczalnego środka dowodowego, stanowiącego
potwierdzenie okoliczności faktycznych istniejących przed wydaniem decyzji, a
mających wpływ na powstanie prawa do świadczenia lub jego wysokości, zaś użyty
w tym przepisie termin „nowe okoliczności” oznacza powołanie się na fakty
dotyczące ogółu wymagań formalnych i materialnoprawnych związanych z
ustalaniem przez organ emerytalny prawa do emerytur lub ich wysokości. Są to
więc określone w przepisach prawa materialnego fakty warunkujące powstanie
prawa do świadczenia lub jego wysokości, a także uchybienia norm prawa
procesowego lub materialnego przez organ emerytalny, wpływające na dokonanie
ustaleń w sposób niezgodny z ukształtowaną z mocy prawa sytuacją
ubezpieczonego. W związku z powyższym skoro postępowanie przed Dyrektorem
Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA zostało wszczęte wnioskiem skarżącego
z dnia 31 stycznia 2012 r. o ponowne ustalenie emerytury przysługującej
funkcjonariuszom służb mundurowych przy uwzględnieniu wyroku uniewinniającego
Sądu Rejonowego, to istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy wystąpiły
przesłanki określone w art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji umożliwiające ponowne ustalenie wysokości emerytury policyjnej na datę
wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzającej, że
decyzje o wydaleniu go ze służby zostały wydane z naruszeniem prawa.
W tej kwestii Sądy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nie
przedłożył nowych dowodów, ani nie ujawnił nowych okoliczności, które nie znane
byłyby organowi emerytalnemu w dacie przyznania mu prawa do emerytury
policyjnej. W 2004 r. skarżący dysponował zarówno prawomocnym wyrokiem
uniewinniającym Sądu Rejonowego z dnia 7 marca 2000 r., jak i prawomocną
decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2000
r. stwierdzającą, że decyzje o wydaleniu go ze służby zostały wydane z
naruszeniem prawa, a stwierdzenie ich nieważności nie jest możliwe z uwagi na
11
upływ 5 lat od doręczenia tych decyzji skarżącemu. W tym miejscu trzeba wskazać,
że skutkiem decyzji stwierdzającej, iż decyzję wydano z naruszeniem prawa było
to, że zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a stronie służy jedynie
prawo do odszkodowania, którego mogła domagać się na drodze sądowej (art. 417
§ 1 k.c.). Decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. jest swego rodzaju
diagnozą stanu prawnego wywołanego istnieniem decyzji dotkniętej wadą
nieważności, która nie powoduje usunięcia nieważnej decyzji z obrotu prawnego,
ani nie powoduje zniesienia jej prawnych skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1449/08, Legalis nr 211850
oraz z dnia 23 października 2012 r.. II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; Marcin
Kamiński „Nieważność decyzji administracyjnej”, Wolters Kluwer Polska Spółka z
o.o., Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, str. 242 - 243; Janusz Borkowski
„Nieważność decyzji administracyjnej”, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódz –
Zielona Góra z 1997 r. str. 145).To stwierdzenie nieważności decyzji usuwa taką
decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, ale znosi jej skutki
(por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA z 2000 nr 3, poz. 93). Tak więc decyzja o
wydaleniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej z dniem 30 kwietnia 1993 r.
pozostała i pozostaje w obrocie prawnym, a także wywoła i wywołuje określone
skutki prawne. Takim skutkiem bez wątpienia był brak możliwości reaktywowania
stosunku służbowego. W dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji z dnia 31 października 2000 r. stwierdzającej, że decyzje o wydaleniu
skarżącego ze służby zostały wydane z naruszeniem prawa, art. 46 ustawy z dnia
12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 14
czerwca 2001 r. nie przewidywał automatycznie z mocy prawa możliwości
uchylenia skutków, jakie wynikły dla funkcjonariusza w związku z wydaleniem ze
służby. Takie uprawnienie ustawodawca pozostawił w gestii Ministra Spraw
Wewnętrznych, który w drodze decyzji decydował o uchyleniu skutków, jakie
wynikły dla funkcjonariusza w wyniku postępowania dyscyplinarnego i wydalenia go
ze służby. Dopiero nowelizacja ustawy o Straży Granicznej z dniem 15 lipca 2001 r.
umożliwiła funkcjonariuszowi w razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności
decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z
12
prawem możliwość przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Warto
jednak zaznaczyć, że w przypadku skarżącego takie decyzje nie zostały wydane, a
z ustaleń stanu faktycznego, którym Sąd Najwyższy na podstawie art. 39813
§ 2
k.p.c. jest związany, nie wynika, aby skarżący został przywrócony do służby w
Straży Granicznej i ustalono mu nową wysokość uposażenia.
Wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego podstawy do zastosowania
przez organ rentowy przepisu art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji i ponownego ustalenia wysokości emerytury skarżącego nie
stanowi również prawomocna decyzja Komendanta Straży Granicznej z dnia 21
lutego 2012 r. o odmowie wypłaty skarżącemu nagród rocznych. Po pierwsze
wskazać należy, że warunkiem ponownego ustalenia prawa do świadczeń na
podstawie art. 33 tej ustawy jest ujawnienie nowych okoliczności i dowodów, które
istniały w dacie decyzji przyznającej prawo do emerytury, a nie zostały
uwzględnione przez organ rentowy, a po drugie decyzje te nie wpływają na
wysokości należnego uposażenia na ostatnio zajmowanym przez skarżącego
stanowisku zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.
Nieuzasadniona była także sformułowana podstawa naruszenia prawa
materialnego, która według skarżącego sprowadza się do błędnej wykładni i
niewłaściwego zastosowania art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że nie
jest możliwe naruszenie prawa materialnego jednocześnie przez błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie, ponieważ są to dwie różne postacie naruszenia i każda
z nich wymaga odrębnego wykazania. Naruszenie prawa materialnego będące
następstwem błędnej wykładni polega na mylnym rozumieniu treści zastosowanego
przepisu, natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe
zastosowanie oznacza błąd w subsumcji, a więc błąd w podciąganiu konkretnego
stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny zawarty w normie prawnej (por.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2002 r., II UKN 3/01, LEX nr 560559; z
dnia 15 lipca 2010 r., IV CSK 138/10, LEX nr 621347; z dnia 5 września 2012 r., IV
CSK 91/12, LEX nr 1275009; z dnia 3 kwietnia 2014 r., V CSK 266/13, LEX nr
1460775). Warto zauważyć, że art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
13
funkcjonariuszy Policji stanowi, iż emerytura policyjna przysługuje
funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat
służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie
Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone
prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów
z nią równorzędnych. Przepis ten nie zawiera przesłanek warunkujących wysokość
świadczenia emerytalnego, ani nie określa wysokości uposażenia, jakie winno być
przyjęte za podstawę wymiaru świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego
funkcjonariuszy Policji, a skarżący w skardze nie powiązał naruszenia art. 12
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji z innymi przepisami
prawa, ani nie stara się przeprowadzić analizy przesłanek określonych w tej
ustawie, które wpływają na wysokość emerytury funkcjonariusza służb
mundurowych.
Ugruntowanym poglądem judykatury jest, że godnie z art. 39813
§ 1 k.p.c.,
Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia oraz w granicach
podstaw. Jest więc związany granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi jej
podstawami, co oznacza, że nie może uwzględniać naruszenia żadnych innych
przepisów niż wskazane przez skarżącego. Sąd Najwyższy nie jest bowiem
uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też
stawiania hipotez co do tego, jakiego aktu prawnego (przepisu) dotyczy podstawa
skargi. Nie może także zastąpić skarżącego w wyborze podstawy kasacyjnej, jak
również w przytoczeniu przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu
zaskarżonego orzeczenia. Sąd Najwyższy może zatem skargę kasacyjną
rozpoznawać tylko w ramach tej podstawy, na której ją oparto, odnosząc się jedynie
do przepisów, których naruszenie zarzucono (por. wyroki Sądu Najwyższego: z
dnia 24 listopada 2010 r., I PK 78/10, LEX nr 725005 ; z dnia 25 lutego 2010 r.,
II UK 230/09, LEX nr 987319; z dnia 2 października 2009 r., II PK 108/09, LEX nr
558582).
14
Należy mieć na względzie, że w rozpoznawanej sprawie organ emerytalny
nie kwestionował uprawnień skarżącego do emerytury policyjnej, bowiem
emerytura ta została mu przyznana decyzją z dnia 1 lipca 2004 r., a z ustaleń
stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący do służby po
dniu 30 kwietnia 1993 r. nie powrócił. A zatem w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji podstawę wymiaru jego
emerytury stanowiło uposażenie należne na ostatnio zajmowanym przez niego
stanowisku, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4 i art. 33b. Sąd Najwyższy odkodowując
powyższy przepis w uchwale z dnia 1 września 2010 r., II UZP 7/10 (OSNP 2011 nr
1-2, poz. 14) przyjął, że pod pojęciem uposażenia należnego na ostatnio
zajmowanym stanowisku (art. 5 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji) należy rozumieć uposażenie w wysokości odpowiadającej
grupie uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez
funkcjonariusza Policji stanowisko służbowe (art. 3 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy).
W tym stanie rzeczy nie zachodzą przesłanki, co wskazane zostało w
rozważaniach dokonanych powyżej, aby podstawę wymiaru emerytury skarżącego,
stanowiło należne uposażenie w kwocie ustalonej na datę wydania wyroku
uniewinniającego Sądu Rejonowego, bądź na datę wydania decyzji przez Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzającej, że decyzje o wydaleniu go ze
służby zostały wydane z naruszeniem prawa. Stwierdzenie wydania zaskarżonej
decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ
administracji publicznej nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.) daje
wyłącznie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze
sądowej, ale nie stwarza fikcji prawnej przywrócenia do służby na stanowisko
równorzędne z możliwością zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do okresu
służby i ustalenia na nowo należnego na tym stanowisku uposażenia.
Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna była pozbawiona
uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 39814
k.p.c.