Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 399/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 2 marca 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Strzelczyk
w sprawie z powództwa W. K.
przeciwko Gminie S.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 2 marca 2016 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 20 lutego 2015 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
UZASADNIENIE
Powód W. K. wniósł o zasądzenie od pozwanej Gminy S. kwoty 314.151,21
zł z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania, kwoty 20.000 zł tytułem
zadośćuczynienia oraz o nakazanie jej złożenia oświadczenia o oznaczonej treści i
formie, usuwającego skutki naruszenia dóbr osobistych. Powód wywodził
roszczenia z faktu wydania przez Radę Miejską w S. uchwały nr …/07 z dnia 25
stycznia 2007 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu Burmistrza Miasta i
Gminy S. na skutek nie złożenia w oznaczonym terminie oświadczenia o
prowadzeniu przez małżonka działalności gospodarczej.
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanej kwotę
93.662,84 zł z ustawowymi odsetkami i oddalił powództwo w pozostałym zakresie.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. oddalił apelację powoda,
zaskarżającą orzeczenie w części oddalającej powództwa co do kwoty 220.488,37
zł, oraz oddalił apelację pozwanego, zaskarżającą orzeczenie w zakresie
uwzględnienia powództwa. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 15 października 2014 r.
uchylił wyrok Sądu drugiej instancji w części oddalającej apelację powoda i
przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę
kasacyjną pozwanej.
Sąd Apelacyjny, po kolejnym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 lutego
2015 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w części oddalającej powództwo przez
zasądzenie na rzecz powoda dalszej kwoty 157.658,13 zł z ustawowymi odsetkami
od dnia 13 września 2010 r. i rozstrzygającej o kosztach postępowania oraz oddalił
apelację powoda w pozostałym zakresie.
Ustalono, że powód został Burmistrzem Miasta i Gminy S.
w wyniku wyborów bezpośrednich przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2006 r.
Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia
20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta
miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) wygaśnięcie mandatu burmistrza
następowało wskutek nie złożenia w terminach, określonych w odrębnych
przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności
gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach
3
cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu,
rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo
zmianie stanowiska małżonka. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewidywała,
że radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od
daty złożenia ślubowania (art. 24h ust. 4), a oświadczenie o działalności
gospodarczej prowadzonej przez małżonka w terminie 30 dni liczonym „od dnia
wyboru” (art. 24j ust. 3). Powód w dniu 3 stycznia 2007 r. złożył Wojewodzie […]
oświadczenie o prowadzeniu przez małżonkę działalności gospodarczej na terenie
gminy S. Wojewoda, wobec przekroczenia trzydziestodniowego terminu do złożenia
tego oświadczenia, którego początek przyjął jako dzień wyborów, wezwał Radę
Miejską w S. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza.
Rada Miejska w dniu 25 stycznia 2007 r. podjęła uchwałę w przedmiocie
stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy S. Powód pismem z
dnia 20 lutego 2007 r., opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym,
wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezpodstawnego przyjęcia
uchwały o wygaśnięciu jego mandatu i do uchylenia uchwały. Prezes Rady
Ministrów rozporządzeniem z dnia 15 lutego 2007 r. zarządził przedterminowe
wybory burmistrza Miasta i Gminy S. na dzień 18 marca 2007 r. Trybunał
Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. K 8/07 (Dz. U. Nr 48, poz. 327)
uznał art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta, art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja
wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24j ust. 3 ustawy
o samorządzie gminnym za niezgodne z Konstytucją RP. Przepisy te utraciły moc
obowiązującą w dniu 19 marca 2007 r. Powód zgłosił swoją kandydaturę
w wyborach przeprowadzonych w dniu 18 marca 2007 r., ale nie został wybrany.
Rada Miejska w S. w dniu 29 marca 2007 r. podjęła uchwałę o stwierdzeniu braku
naruszeń prawa przy wydawaniu uchwały z 25 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd
Administracyjny, na skutek skargi powoda, wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r.
stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. zmienił
4
wskazane orzeczenie i stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem
prawa.
Sąd Apelacyjny przyjął jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4171
§ 2
k.c. Podzielił, co do zasady, stanowisko o przyczynieniu się powoda do powstania
szkody ale uznał, iż sąd pierwszej instancji w następstwie błędnej wykładni art.
362 k.c. bezpodstawnie przyjął, że przyczynienie polegało również na nie złożeniu
oświadczenia majątkowego w ustawowym terminie, z czego miały nie zwalniać
wątpliwości związane z brzmieniem przepisu i konstytucyjnością sankcji za jego
niezachowanie, a w następstwie zawyżył jego stopień uznając, że powód
odpowiada w 70%, a pozwany w 30 %. Odwołał się stanowiska Sądu Najwyższego,
który nawiązał do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca
2007 r. K 8/07, wskazujących na brak precyzji sformułowania „dzień wyboru”,
zawartego w art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, mogącego mieć trzy
różne znaczenia i stwierdził, że skoro ocena niekonstytucyjności przepisów była tak
surowa to nie ma podstaw, aby powodowi, który wybrał jedną z możliwych
interpretacji początku biegu terminu do złożenia oświadczenia, postawić
zarzut braku staranności czy przezorności, skutkujących przyczynieniem się
do powstawania szkody. Pozostawił otwartą ocenę drugiej okoliczności przyjętej
jako podstawa przyczynienia, tj. niewykorzystanie przez powoda możliwości
wcześniejszego wniesienia skargi na uchwałę gminy stwierdzającą wygaśnięcie
mandatu z jednoczesnym wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Sąd Apelacyjny,
ponownie orzekający w sprawie wskazał, że powód wprawdzie
podejmował szereg działań, ale skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia
25 stycznia 2007 r. złożył dopiero po przeprowadzeniu kolejnych wyborów,
w których uzyskał niekorzystny wynik i po ostatecznej odmowie jej uchylenia
w trybie autokontroli. Środkiem właściwym dla usunięcia uchwały z obrotu
prawnego była skarga do sądu administracyjnego, a zamieszczenie w niej wniosku
o wstrzymanie wykonania uchwały mogło zapobiec zarządzeniu i przeprowadzeniu
kolejnych wyborów, które wywołały nieodwracalne skutki. Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07, wydanym
w sprawie powoda potwierdził, że uchylenie uchwały było niemożliwe z uwagi na
nieodwracalność skutków prawnych wywołaną przeprowadzeniem wyborów,
5
wyborem, złożeniem ślubowania i objęciem funkcji burmistrza przez osobę trzecią.
Podstawowa elementarna staranność wymagała podjęcia tych działań
bez opóźnienia, a niewystarczające i nieadekwatne było odwoływanie się do dobrej
woli kontrkandydata w wyborach oraz pozwanej. Sąd uwzględnił chaos legislacyjny
i niejednolitą wykładnię przepisów w skali kraju stwierdzając, że nawet przy
oczekiwaniu od powoda podwyższonej staranności, właściwej dla osób
pretendujących do objęcia funkcji w strukturach administracji publicznej, należy mu
przypisać zdecydowanie mniejszy od pozwanego udział w powstaniu sytuacji
stanowiącej źródło szkody i determinującej jej rozmiary. Uznał, że powód
mógł realizować konstytucyjne bierne prawo wyborcze oraz chronić swe prawa
nabyte, zatem chronologia wydarzeń uzasadnia przyjęcie 20% przyczynienia się
do powstania szkody. Sąd przyjął, że szkoda obejmuje łącznie: nie uzyskane
w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. wynagrodzenie
burmistrza Miasta i Gminy S., pomniejszone o uzyskane w tym czasie dochody,
poniesione wydatki związane z usunięciem skutków uchwały w postaci kosztów
porad prawnych, postępowań sądowo-administracyjnych i ponownych
przedterminowych wyborów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na obu podstawach, złożył
powód. W ramach pierwszej podstawy powołał naruszenie następujących
przepisów postępowania: art. 39820
zd. 1 k.p.c. i art. 386 § 6 k.p.c. w zw. z art.
39821
k.p.c. poprzez mylną ocenę uzasadnienia Sądu Najwyższego, art. 382 w zw.
z art. 378 § 1 k.p.c. w związku z wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu jedynie
o część zgromadzonego materiału dowodowego, art. 233 § 1 w zw. z art. 391 k.p.c.
poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, art. 387 § 1 w zw. z art. 328 § 2
w zw. z art. 391 k.p.c. poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wyroku motywów,
dla których sąd przyjął, że poszkodowany przyczynił się do powstania szkody.
Naruszenie prawa materialnego dotyczyć miało przepisów art. 362 k.c. w zw. z art.
101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 54
§ 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 3
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez błędną
wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z naruszeniem prawa do sądu,
art. 362 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53
6
§ 2 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie w związku z wniesieniem przez powoda skargi do sądu
administracyjnego w ustawowym terminie, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędną
wykładnię w związku z przyjęciem, że wezwanie Gminy S. do usunięcia naruszeń
prawa było jedyną przesłanką do wniesienia skargi na sporną uchwałę, art. 362 k.c.
w zw. z art. 61 § 2 pkt 3 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przyczynienia się
poszkodowanego do powstania szkody poprzez zaniechanie złożenia wniosku
o wstrzymanie wykonalności spornej uchwały. Powód wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację i orzeczenie co do istoty
sprawy poprzez zasądzenie na jego rzecz dalszej kwoty 63.830,24 zł, ewentualnie
o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył:
Oczywiście chybione są zarzuty naruszenia prawa procesowego. Sąd
drugiej instancji na sześciu stronach uzasadnienia zawarł rozważania odnoszące
się do zagadnienia przyczynienia i uchybień powoda, skutkujące przypisaniem mu
przyczynienia i odpowiednim zmniejszeniem obowiązku naprawienia szkody przez
pozwanego. Są one wyczerpujące i jednoznacznie wskazują podstawy wydania
wyroku reformatoryjnego. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut naruszenia art.
387 § 1 w zw. z art. 328 § 2 w zw. z art. 391 k.p.c. poprzez nieprzytoczenie
w uzasadnieniu wyroku motywów, dla których sąd przyjął przyczynienie po stronie
poszkodowanego. Kolejny raz przypomnieć należy, że przepisy te mogłyby
stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdyby
uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiadało wszystkich koniecznych
elementów bądź zawierało braki tak oczywiste, że uniemożliwiałyby kontrolę
kasacyjną. Bezzasadnie wskazano na uchybienia art. 233 § 1 w zw. z art. 391
k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów przez Sąd drugiej instancji.
W postępowaniu kasacyjnym, wobec związania Sądu Najwyższego podstawą
faktyczną rozstrzygnięcia (art. 3983
§ 3 k.p.c.), niedopuszczalne jest badanie
zasadności dokonanych ustaleń i dowodów. Oznacza to, że w skardze nie można
7
podnosić zarzutu naruszenia art. 233 k.p.c. poprzez kwestionowanie sposobu
przeprowadzenia oceny dowodów, jej poprawności i braku wszechstronnej analizy
zebranego w sprawie materiału (por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
16 marca 1996 r., III CSK 17/06, z dnia 13 stycznia 2010 r., II CSK 372/09,
z dnia 17 marca 2010 r., III CSK 32/09). Poza zakresem merytorycznej oceny
Sądu Najwyższego pozostaje zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. Judykatura
i piśmiennictwo wskazują, że przepis ten ma charakter ogólnej dyrektywy
kompetencyjnej wskazującej na kontynuację merytorycznego rozpoznawania
sprawy w postępowaniu odwoławczym. Powołanie się na niego jako na podstawę
kasacyjną może być skuteczne jedynie wówczas, gdy sąd drugiej instancji pominął
część materiału dowodowego i wydał orzeczenie oparte wyłącznie na materiale
zebranym w pierwszej albo drugiej instancji, pomijając ten, który był
wynikiem procedowania w innej instancji (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 22 lutego 2007 r., III CSK 337/06, nie publ., postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 5 lutego 2010 r., III CSK 124/09, nie publ.). Twierdzenie skargi,
że rozstrzygnięcia wydano w oparciu o część zgromadzonego materiału
dowodowego nie znajduje uzasadnienia, gdyż podstawa faktyczna rozstrzygnięcia
wyczerpująco odnosi się do wszystkich relewantnych okoliczności i podstawy ich
ustalenia. Podkreślić również należy, że poza sporem pozostawały fakty dotyczące
treści i dat czynności powoda, które uznano za przedmiotowo istotne i poddano
ocenie w aspekcie przyczynienia.
Nie znajdują potwierdzenia zarzuty dotyczące wadliwego przyjęcia przez sąd
drugiej instancji związania stanowiskiem Sądu Najwyższego, które podniesiono
w ramach podstaw naruszenia zarówno art. 39820
zd. 1 k.p.c. i art. 386 § 6 k.p.c.
w zw. z art. 39821
k.p.c. jak i art. 382 w zw. z art. 378 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy
w motywach wyroku kasatoryjnego dokonał wykładni art. 362 k.c. i prawidłowości
subsumcji, wskazując z jakich przyczyn nie podziela stanowiska sądów meriti,
że przyczynieniem się do powstania szkody może być dokonanie wyboru jednego
z możliwych, ze względów interpretacyjnych, sposobów rozumienia początku biegu
terminu wykonania obowiązku złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej
prowadzonej przez małżonka. Przyznał, że przyczynienie może wynikać z innej
okoliczności podniesionej w toku postępowania, tj. zaniechania wykorzystania
8
środków zaskarżenia przysługujących poszkodowanemu. Sąd drugiej instancji
podniósł, że związany jest wykładnią odnoszącą się do kwalifikacji
usprawiedliwionego uchybienia terminu złożenia oświadczenia, a na etapie
ponownego postępowania apelacyjnego „aktualna pozostaje jedynie kwestia
możliwości przypisania powodowi przyczynienia się do powstania szkody poprzez
zaniechanie niezwłocznego złożenia skargi (…) wraz z wnioskiem o wstrzymanie
wykonalności zaskarżonej uchwały”. Stwierdzenie, że Sąd Najwyższy
w uzasadnieniu „dość jednoznacznie wskazał, że zaniechanie (…) stanowiło
o przypisaniu powodowi przyczynienia się„ i podkreślił, że „kwestią otwartą
pozostaje ustalenie stopnia przyczynienia się” w oczywisty sposób należy zatem
rozumieć jako odwołanie do sugestii, a nie związania poprzez przyjęcie
”przesądzenia”. Takiej interpretacji przeczy zresztą wprost dalsza treść motywów
Sądu Apelacyjnego, szeroko omawiających okoliczności dotyczące późnego
złożenia skargi, jego skutków, potencjalnej możliwości i celowości zawarcia w niej
wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały, przyczyn nieodwracalności skutków
następczych czynności i zdarzeń prawnych. Wyczerpująco odniósł się on również
do kwestii staranności, wymaganych wzorców działania obu stron, zakresu ich
wpływu na powstanie szkody i jej rozmiary.
Bezzasadne są zarzuty powołane w ramach podstawy naruszenia prawa
materialnego. Po pierwsze, w odniesieniu do większości z nich powołano przy
zastosowaniu koniunkcji („i”) obie formy naruszeń, tj. błędną wykładnię oraz
niewłaściwe zastosowanie, mimo że art. 3983
§ 1 k.p.c. nie zakłada ich kumulacji.
Judykatura przyjmuje, że naruszenie prawa materialnego jednocześnie przez
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie jest możliwe, ponieważ są to dwie
różne postacie naruszenia i każda z nich wymaga odrębnego wykazania (por. m.in.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2008 r. I CSK 187/08, nie publ.,
z dnia 15 lipca 2010 r., IV CSK 138/10, nie publ.). Wprawdzie uchybienia takie
mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do
odpowiedniego etapu stosowania prawa, stąd powołanie się na oba zarzuty
dotyczące tego samego przepisu dla swej skuteczności wymagają przedstawienia
przez skarżącego odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką
zależność. Temu wymaganiu uzasadnienie skargi nie odpowiada. Po drugie,
9
skuteczną podstawą kasacyjną naruszenia prawa materialnego mogą być tylko te
przepisy, które były stosowane przez sąd drugiej instancji w znaczeniu przyjęcia ich
w sprawie jako kwalifikacji oznaczonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (wyniku
subsumcji). Przedmiotem zaskarżenia muszą być przepisy, które są źródłem
obowiązków lub uprawnień jurysdykcyjnych (por. m.in. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., I CSK 70/08, nie publ.). Już tylko z tego
względu Sąd Apelacyjny nie mógł uchybić poprzez zastosowanie przepisom art. 53
§ 2, art. 54 § 1 i 2, art. 61 § 2 pkt 3 w zw. z art. 61 § 3 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.), które są
normami prawa procesowego i nie odnoszą się do sądów powszechnych.
W sprawie podstawą orzekania nie był również art. 101 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) stanowiący, że każdy, czy interes
prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi
przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po
bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub
zarządzenie do sądu administracyjnego.
Chybiona jest kasacyjna podstawa naruszenia prawa materialnego
sprecyzowana jako zarzut naruszeń prawa powoda do sądu w aspekcie prawa do
dobrej procedury sądowej. Odwołując się do art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP
w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności skarżący upatruje ich w rzekomym przyjęciu przez Sąd Apelacyjny,
że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie stanowi
przyczynienie się do powstania szkody, podstawę do wyciągnięcia z tego faktu
negatywnych konsekwencji prawnych, że bezprawne było wymaganie od powoda
wniesienie skargi do sądu administracyjnego w pierwszym dniu terminu, a tym
samym ograniczono prawa powoda do skutecznego dochodzenia swoich praw
poprzez uniemożliwienie skonstruowania i wniesienia merytorycznie dobrej skargi.
Niezależnie od wadliwej kwalifikacji w ramach podstawy naruszenia prawa
materialnego, której nie sanuje ani przywołanie art. 362 k.c. jako zasadniczego
przedmiotu naruszeń ani odwołanie do formuły „w związku z”, nadużyciem prawa
do skargi jest przypisywanie sądowi stwierdzeń i ocen nie mających oparcia wprost
ani pośrednio w treści orzeczenia bądź jego motywacji. W założeniu tak
10
postawionych zarzutów uchybień przepisom prawa materialnego leżą bowiem
własne poglądy skarżącego, a nie stanowisko sądu orzekającego, który badał
czynności powoda i chronologię zdarzeń tylko w aspekcie ich wpływu na powstanie
oraz zwiększenie zakresu szkody. Skarga pomija tak oczywiste fakty, jak
wykorzystanie przez powoda prawa do sądu zarówno administracyjnego jak
powszechnego, w których w tym zakresie nie doznał żadnych ograniczeń,
samodzielne dokonanie przezeń wyboru między wykorzystaniem środka
ochrony prawnej w postaci wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały
o wygaśnięciu mandatu burmistrza, który w wypadku uwzględnienia uniemożliwiłby
przeprowadzenie przedterminowych wyborów, a zgłoszeniem udziału w wyborach
i dopiero po niekorzystnym wyniku głosowania – wystąpienie ze skargą do sądu
administracyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne prawo do sądu obejmuje
w szczególności prawa do: uruchomienia postępowania sądowego, odpowiednio
ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności
i dwuinstancyjności, uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd,
odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozstrzygających sprawę
(por. m.in. wyroki z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr
9/A/2007, poz. 108, z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008,
poz. 80, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. P 17/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 179,
z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1, z dnia
12 maja 2011 r., sygn. P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33, z dnia
22 października 2015 r., SK 28/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 149). Do wymogów
rzetelnej i sprawiedliwie ukształtowanej procedury sądowej należą nakaz
wysłuchania stron, jawność jako zasada, konieczność ujawnienia w czytelny
sposób motywów rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu
myślenia sądu, a tym samym unikanie dowolności czy wręcz arbitralności sądu,
zapewnienie przewidywalności uczestnikom postępowania przez odpowiednią
spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym są poddani. Jakkolwiek prawo
do sądu jest rozumiane zarówno formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle,
jak i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze
sądowej, to Konstytucja w żadnym razie nie pozbawia sądu powszechnego kognicji
11
w zakresie oceny przesłanek orzeczniczych i nie gwarantuje stronie pozytywnego
dla niej wyniku procesu. Skarga nie wykazała, aby tak rozumiane prawo
powoda do sądu doznało jakichkolwiek ograniczeń. Nie zawiera ona ponadto
uzasadnienia wykazującego naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego
przewidzianego w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności (Dz.U. 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma
prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym
terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu
o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym.
Rozważając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej
skierowanych przeciwko zastosowaniu art. 362 k.c. w następstwie bezpodstawnego
przyjęcia przyczynienia się powoda zauważyć należy, że w myśl tego przepisu,
jeżeli poszkodowany przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody,
obowiązek jej naprawienia ulega odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do
okoliczności, a zwłaszcza do stopnia winy obu stron. Cel tej konstrukcji
normatywnej jest oczywisty - dłużnik nie powinien ponosić ciężaru kompensowania
szkody w zakresie, w jakim spowodowanie uszczerbku przypisać można
wierzycielowi. Art. 362 k.c. zawiera normę kompetencyjną, która umożliwia
zmniejszenie odszkodowania, nie ustanawiając nakazu skorzystania przez sąd z tej
kompetencji w każdym przypadku przyczynienia się poszkodowanego do
wyrządzenia szkody. W piśmiennictwie i judykaturze dominuje tzw. kauzalna
koncepcja przyczynienia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 11 stycznia 1960 r., I CO 44/59, OSNCK 1960, nr 4, poz. 92, uzasadnienie
uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna z dnia 20 września
1975 r., III CZP 8/75, OSNC 1976, nr 7-8, poz. 151, wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 26 lutego 2015 r. III CSK 187/14, nie publ.). Przyczynienie jest kategorią
obiektywną, którą należy rozpatrywać tylko w ramach adekwatnego związku
przyczynowego w ujęciu art. 361 k.c., mającego zastosowanie do wszystkich
powiązań kauzalnych na gruncie kodeksu cywilnego, zatem przyczynieniem się jest
każde zachowanie poszkodowanego pozostające w normalnym związku
przyczynowym ze szkodą, za którą ponosi odpowiedzialność inna osoba (por.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2008 r., IV CSK 228/08, Biul. SN
12
2009, nr 1, z dnia 21 października 1971 r., I CR 465/71, nie publ., z dnia
15 kwietnia 1999 r., I CKN 1012/97, OSP 2001, z. 1, poz. 2).
Przyjęcie kauzalnego charakteru konstrukcji przyczynienia oznacza, że podstawę
stwierdzenia przyczynienia stanowi zachowanie, które może być uznane za jedno
z ogniw w normalnym toku zdarzeń. Panuje zgoda co do tego,
że strona wprawdzie nie ma prawnego obowiązku dbania o własne interesy, ale
niewykorzystanie przez nią środków prawnych w celu zmiany lub uchylenia
orzeczenia może być ocenione w kategoriach przyczynienia, a następnie
uwzględnione przy rozstrzyganiu o zasadności i stopniu zmniejszenia
odszkodowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r.,
III CZP 34/03, Prok.i Pr.-wkł. 2004, nr 2, poz. 30, nie publikowane wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 5 maja 2011 r., I PK 45/10, z dnia 17 maja 2011r., I PK 61/10,
dnia 30 maja 2003 r., I PK 199/10, z dnia 21 czerwca 2012 r., II CSK 438/11).
W przedmiotowym wypadku sytuacja jest o tyle szczególna, że zaniechania
powoda miały wpływ zarówno na powstanie szkody (wydatki na wybory) jak
i na zwiększenie jej zakresu (utracone zarobki). Chybiony jest zarzut skargi,
że w świetle obowiązującej wówczas wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie
skargi do sądu administracyjnego nie było możliwe. Jakkolwiek doszło do pewnej
rozbieżności orzecznictwa, usuniętej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSA 2007, nr 3, poz. 60), to wyraźnie
za dopuszczalnością stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. do skargi wnoszonej do sądu
administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz poglądem, że bieg
terminu do jej złożenia rozpoczyna się także od dnia wezwania do usunięcia
interesu prawnego lub uprawnienia opowiedział się już wcześniej Naczelny Sąd
Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06,
wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., II FSK 838/05, postanowieniu z dnia 1 lipca 2005
r., OSK 1634/04, a nade wszystko w wydanym w sprawie powoda wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07
(OwSS 2008, nr 3,poz. 72). Wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie
omawianego przepisu pozostawiony został stronie skarżącej, wyłącznie od której
zależało, czy skargę wniesie po udzieleniu odpowiedzi. Nie było zatem ryzyka
odrzucenia skargi jako przedwczesnej. Chybiona jest skarga w części formułującej
13
wątpliwość co do tego, czy wstrzymanie wykonania uchwały było możliwe.
Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie akty, które nadają się do wykonania
i wymagają wykonania, a do takich należy uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia
mandatu burmistrza, której następstwem było równie zarządzenie przeprowadzenie
przedterminowych wyborów, wybór innej osoby, objęcie przez nią stanowiska.
Powód mógł złożyć równolegle z wniesieniem skargi wniosek do właściwego
organu o wstrzymanie wykonania uchwały do czasu przekazania skargi (art. 61 § 2
pkt 3 p.p.s.a.) a po przekazaniu skargi bezpośrednio do sądu (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Przewidziana w tych przepisach ochrona tymczasowa służy zabezpieczeniu strony
przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie
można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc
o szkodę wyrządzoną wykonaniem uchwały, po wdrożeniu której nie będzie
możliwe przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Przypomnieć należy,
że orzekający w sprawie powoda Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z
dnia 16 lipca 2007 r., III SA/WR 247/07 na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że
uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r. nie może być wykonywana,
a w uzasadnieniu wyjaśnił wprost, że stwierdzenie niewykonalności rodzi ten skutek,
że skarżący odzyskuje uprawnienie do pełnienia mandatu Burmistrza S., którego
został pozbawiony uchwałą. W wydanym w wyniku kontroli instancyjnej wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07
uznał, że powód nie wykorzystał w sprawie możliwości, jakie stwarza instytucja
wstrzymania zaskarżonego aktu (art. 61 p.p.s.a.), co zapobiegłoby powstaniu
skutków prawnych trudnych do odwrócenia.
Podsumowując skarga nie wzruszyła prawidłowości zakwalifikowania
obiektywnie nieprawidłowego zachowania powoda, polegającego na braku
należytej aktywności procesowej, jako przyczynienia objętego zakresem
normatywnym art. 362 k.c.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na uzasadnionych
podstawach, podlega oddaleniu (art. 39814
k.p.c.).
jw
eb
14