Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 156/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 marca 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
SSA Janusz Kaspryszyn (sprawozdawca)
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o.
w R.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia - Oddziałowi Wojewódzkiemu w K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 10 marca 2016 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 9 grudnia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo
Szpitala Miejskiego w R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. przeciwko
Narodowemu Funduszowi Zdrowia w W. - Oddziałowi Wojewódzkiemu w K. o
zapłatę 707.000 zł i zasądził od powoda na rzecz pozwanego koszty procesu.
Sąd pierwszej instancji w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy ustalił,
że powód brał udział w zorganizowanym przez stronę pozwaną konkursie na
zawarcie kontraktu, obejmującego finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej
w zakresie Izby Przyjęć w okresie od 1.01.2011 r. do 31.12.2011 r. W pierwotnym
postępowaniu powód złożył ofertę o wartości 1.277.500 zł, obejmującą okres od
1.01.2011 r. do 31.12.2011 r. Po przeprowadzeniu procedury konkursowej (w tym
rozpatrzeniu środków zaskarżenia) ostatecznie zawarto z powodem umowę
o świadczenie usług medycznych w zakresie Izby Przyjęć na okres od dnia
22.07.2011 r. do 31.12.2011 r. na kwotę 570.500 zł. Na etapie pierwotnej procedury
konkursowej doszło do naruszenia interesu prawnego powoda, wskutek naruszenia
zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki
zdrowotnej. Decyzją z dnia 30.06.2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
uchylił zaskarżoną przez powoda decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ
w K. z dnia 18.01.2011 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania strony
powodowej wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy
z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) od rozstrzygnięcia
postępowania i uwzględnił odwołanie strony powodowej. W uzasadnieniu decyzji
wskazano, że w pierwotnych negocjacjach oferta odwołującego nie została
wybrana ze względu na rozbieżne stanowisko odnośnie do ilości i ceny świadczeń.
Informacja o niedojściu do porozumienia w zakresie ceny świadczenia oraz co do
ilości świadczeń nie wynika z protokołu końcowego z negocjacji. W protokole tym
po stronie dotyczącej propozycji Funduszu w zakresie ilości proponowanych
świadczeń widnieje liczba „0”. Także w zakresie ceny świadczenia w w/w protokole
po stronie dotyczącej propozycji Funduszu widnieje liczba „0”, tym samym również
wartość świadczeń zaproponowana przez Fundusz jest równa „0”. Analizując
przedstawioną sytuację Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, iż
3
negocjacje z oferentami prowadzi się w celu ustalenia liczby planowanych do
udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich ceny, negocjacje zmierzają do
wyłonienia najkorzystniejszych ofert. Umieszczenie w protokole końcowym ilości „0”
wskazuje na brak propozycji ilościowej i cenowej ze strony Funduszu, a tym samym
brak negocjowania, co przeczy celowi, jakiemu służy prowadzenie negocjacji.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że doszło do naruszenia
interesu prawnego odwołującego w wyniku opisanego powyżej sposobu
prowadzenia negocjacji przez komisję konkursową, w związku z czym uchylił
zaskarżoną decyzję w całości i uwzględnił odwołanie.
Przy tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy wskazał, że brak jest
podstaw do stwierdzenia odpowiedzialności strony pozwanej na zasadzie art. 417
k.c., a powód, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywodził
odpowiedzialność strony pozwanej za szkodę, której doznać miał w wyniku
niedojścia do skutku umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w spornym
okresie od dnia 1.01.2011 r. do 21.07.2011 r., na podstawie tego przepisu. Sąd
pierwszej instancji dodał, że działanie strony pozwanej można oceniać tylko na
płaszczyźnie cywilnoprawnej, a wobec faktu, iż nie doszło do zawarcia umowy -
jedynie w ramach ujemnego interesu umownego w rozumieniu art. 72 § 2 k.c.,
których to okoliczności powód jednakże nie wywodził.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił
apelację strony powodowej.
Zdaniem Sądu drugiej instancji, brak było podstaw do uznania, że w sprawie
doszło do nierozpoznania jej istoty przez Sąd pierwszej instancji, który rozważył
okoliczności faktyczne przytoczone na uzasadnienie zgłoszonego żądania i po ich
rozważeniu doszedł do wniosku, że żądanie jest niezasadne. Jak podkreślił Sąd
Apelacyjny, Sąd Okręgowy nie miał żadnych podstaw do poszukiwania bądź
rozważania innej podstawy prawnej, w szczególności art. 415 i 416 k.c. Brak
rozważenia innych niż powołane w pozwie okoliczności nie może być uznany za
nierozpoznanie istoty sprawy.
Wskazanie przez stronę powodową jako podstawy żądania art. 417 k.c.
i przywołanie okoliczności faktycznych z oparciem konstrukcji żądania na tym
właśnie przepisie ukierunkowało postępowanie. Strona powodowa nie wskazywała
4
okoliczności faktycznych, jakie musiałyby zaistnieć dla zastosowania art. 415 i 416
k.c. Przesłanki odpowiedzialności przy takiej podstawie musiałyby być inne,
a badanie zasadności żądania zmierzałoby w innym kierunku, niż zakreślony
w pozwie i wytyczony przywołanymi okolicznościami faktycznymi.
W ocenie Sądu drugiej instancji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 417
k.c. poprzez jego niezastosowanie. Sąd Apelacyjny w pełni podzielił wywody Sądu
pierwszej instancji co do charakteru postępowania w sprawie zawierania przez
Narodowy Fundusz Zdrowia umów ze świadczeniodawcami, a w szczególności
odnośnie do tego, że postępowanie to ma charakter cywilnoprawny, zaś działanie
komisji konkursowej, zmierzające do wyłonienia podmiotów, z którymi zawarte
zostaną kontrakty o świadczenie usług medycznych, nie może być uznane za
wykonywanie władzy publicznej. Sąd Apelacyjny podkreślił, że stosunki prawne
występujące na płaszczyźnie świadczeń medycznych i ubezpieczeń zdrowotnych
mogą być różnego rodzaju: relacja między pacjentem a Narodowym Funduszem
Zdrowia, relacja pomiędzy świadczeniodawcą a pacjentem, czy wreszcie relacja
pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a świadczeniodawcą. Nie budzi
wątpliwości, że ta ostatnia ma charakter cywilnoprawny.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że do oddalenia powództwa nie doprowadziło
przyjęcie, że 72 § 2 k.c. znajdował zastosowanie w sprawie. Powództwo oddalono
przede wszystkim z przyczyn opisanych wyżej w odniesieniu do art. 417 k.c.
i wobec niespełnienia przesłanek, przywołanych przez stronę powodową w oparciu
o ten przepis. Art. 72 § 2 k.c. został przez Sąd Okręgowy wskazany jako możliwy
do zastosowania, gdyby strona powodowa przywołała stosowne okoliczności,
czego nie uczyniła. Wbrew stanowisku strony powodowej, przepis ten mógłby
znaleźć zastosowanie także wobec faktu, że żądanie pozwu obejmuje kwotę, jakiej
strona powodowa nie otrzymała, bo w części umowa nie doszła do skutku (za okres
przed 22.07.2011 r.). Fakt zawarcia aneksu do umowy na okres od 22.07.2011 r.
nie niweczy możliwości skorzystania z art. 72 § 2 k.c. w zakresie obejmującym
ewentualną szkodę za okres wcześniejszy.
Sąd drugiej instancji wskazał też na nieskuteczność zarzutów odnoszących
się do naruszenia art. 236 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c.
5
Strona powodowa zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną
w całości.
Skarżący oparł skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania, to
jest:
- art. 378 § 1 k.p.c. w związku z art 386 § 4 k.p.c. przy zastosowaniu art. 187
§ 1 pkt 2 k.p.c., poprzez błędne przyjęcie, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał
sprawę co do istoty, w sposób kompleksowy, w granicach wyznaczonych
przytoczonymi w pozwie na zasadzie art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c. okolicznościami
faktycznymi uzasadniającymi żądanie, wszechstronnie badając materialnoprawną
podstawę żądania, a tym samym prawidłowo rozstrzygnął o żądaniu pozwu
i przedmiocie sporu, bowiem to sama strona powodowa zakreśliła jego granice
w obrębie badania przesłanek z art. 417 k.c., podczas gdy z literalnej treści art.
187 § 1 pkt 2 k.p.c., a także mając na względzie żądania pozwu i zaoferowane
w samym pozwie oraz załączniku do protokołu rozprawy z dnia 27.05.2014 r.
okoliczności faktyczne i dowody na ich poparcie, przyjęcie, że wskazanie także
podstawy prawnej determinowało postępowanie Sądu pierwszej instancji i nie
pozwalało na badanie innych materialnych podstaw żądania nie znajduje żadnego
uzasadnienia i winno prowadzić Sąd Apelacyjny do zastosowania art. 386 § 4 k.p.c.
i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania, co było także jednym z żądań apelacji;
- art. 378 § 1 k.p.c. w związku z art. 217 § 3 k.p.c. przy zastosowaniu art. 391
§ 1 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nierozpoznaniu apelacji w jej
granicach i nieodniesieniu się merytorycznie do tych zarzutów apelacji, które
kwestionowały zawężenie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania sprawy
jedynie do przesłanek określonych w art. 417 k.c., tj. w szczególności brak
odniesienia się przez Sąd do kwestii badania innych materialnoprawnych podstaw
żądania bezpośrednio poprzez pryzmat zgłoszonych żądań, podniesionych
twierdzeń i materiału dowodowego załączonego do samego pozwu oraz protokołu
rozprawy z dnia 27.05.2014 r., do których Sąd Apelacyjny w swoich rozważaniach
w ogóle się nie odnosi, co stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy;
6
- art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przy zastosowaniu art. 391 § 1
k.p.c., poprzez brak dokonania przez Sąd Apelacyjny niezbędnego uzupełnienia
ustaleń faktycznych w stosunku do ustaleń Sądu pierwszej instancji i brak
przeprowadzenia w tym zakresie niezbędnego i możliwego na etapie odwoławczym
postępowania dowodowego, a przy tym niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku,
jakie okoliczności faktyczne in concreto podane przez stronę powodową w treści
samego pozwu, determinowały rozpoznanie sprawy jedynie przez pryzmat art. 417
k.c., a poprzestanie na odwołaniu się jedynie do wskazanej w pozwie podstawy
prawnej, której wskazanie nie może wyznaczać bezwzględnej kognicji Sądu, przy
czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 316 k.p.c. w związku z art. 328 § 2 k.p.c. przy zastosowaniu art. 391 § 1
k.p.c., poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy
szeregu okoliczności faktycznych podanych w samym pozwie, jak też
potwierdzonych stosownym materiałem dowodowym, a w szczególności faktów
wskazujących na bezprawność działania członków komisji konkursowej Oddziału
Wojewódzkiego NFZ w K., świadomość takiego bezprawnego działania, zawiniony
charakter ich działań (celowe pominięcie oferty, która według rankingu końcowego
oceny ofert powinna być wybrana), czy też rzeczywiste przyczyny i zakres
powstałej po stronie powodowej szkody, a w konsekwencji niewyjaśnienie w
uzasadnieniu wyroku, dlaczego powołane okoliczności faktyczne nie pozwalały in
concreto na zastosowanie art. 415 i art. 416 k.c. oraz jakie okoliczności musiałyby
zaistnieć, aby Sąd meriti w ogóle rozważył zastosowanie ogólnych reguł
odpowiedzialności odszkodowawczej, wobec czego uzasadnienie zaskarżonego
wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający w istocie skuteczną
kontrolę kasacyjną tez w nim zawartych.
Skarżący oparł skargę kasacyjną także na podstawie naruszenia przepisów
prawa materialnego, a to:
- art. 415 k.c. w związku z art. 416 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie
(niezastosowanie) do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji
nieuzasadnione zaniechanie wszechstronnego zbadania materialnoprawnej
podstawy żądania pozwu, tj. także przez pryzmat przesłanek wynikających ze
wskazanych w tym zarzucie przepisów, a w gruncie rzeczy nierozstrzygnięcie
7
o żądaniu pozwu i niezałatwienie przedmiotu sporu w granicach wyznaczonych
przez okoliczności faktyczne uzasadniające żądanie, bowiem wskazane przez
stronę powodową zgodnie z treścią art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c. podstawy faktyczne
żądania bezspornie zawierały również te okoliczności i zaoferowane na ich
poparcie dowody, które wskazywały na zawinione, bezprawne działanie organu
strony pozwanej (Komisji Konkursowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K.) oraz
wykazywały związek pomiędzy tym działaniem a powstaniem szkody w ustalonym
rozmiarze;
- art. 417 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe do ustalonego w sprawie
stanu faktycznego zastosowanie, a w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że strona
pozwana Narodowy Fundusz Zdrowia - Oddział Wojewódzki w K. nie może być na
gruncie niniejszej sprawy traktowany, jak państwowa osoba prawna wykonująca
władzę publiczną, na której ciąży odpowiedzialność za szkodę spowodowaną
niezgodnym z prawem przeprowadzeniem konkursu ofert na udzielenie świadczeń
opieki zdrowotnej, co w szerszym kontekście stanowi naruszenie właściwie
rozumianego ustawowego i systemowego obowiązku (kompetencji) strony
pozwanej w zakresie prawidłowej organizacji udzielania świadczeń zdrowotnych,
przewidzianego w ustawie o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze
środków publicznych;
- art. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 w związku art. 97 ust. 1-3 oraz
w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku
o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, poprzez
błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że przewidziane we
wskazanych w niniejszym zarzucie przepisach zadania władz publicznych
realizowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia oraz dyrektorów oddziałów
wojewódzkich NFZ w celu zagwarantowania należytego finansowania
i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, w tym
przeprowadzanie konkursów ofert i zawieranie umów na udzielanie świadczeń
opieki zdrowotnej, nie mieszczą się w sferze wykonywania władzy publicznej z tej
tylko przyczyny, że działań tych nie cechuje możliwość stosowania przymusu,
podczas gdy realizacja konstytucyjnych kompetencji i zadań państwa w sferze
8
organizacji ochrony zdrowia, nawet pozbawiona elementu imperium jest tą formą
działalności państwa, której cechą jest wykonywanie władzy publicznej.
Wskazując na te zarzuty, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego
wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu
do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania
kasacyjnego; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w
całości oraz w całości poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego w K. i
przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania przy
uwzględnieniu kosztów postępowania za wszystkie instancje; ewentualnie zmiany
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez
zasądzenie od strony pozwanej na rzecz strony powodowej kwoty 707.000 zł wraz
z ustawowymi odsetkami - stosownie do żądania zawartego w punkcie 1 pozwu.
Strona pozwana wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od strony
powodowej na rzecz strony pozwanej pozwanych zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 417 k.c. oraz
połączony z nim zarzut naruszenia art. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 w związku
art. 97 ust. 1-3 oraz w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach
zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Nie ulega wątpliwości
okoliczność, że regulacja prawa ubezpieczenia zdrowotnego ma charakter
mieszany: publiczno-prywatny. Nie może jednak ujść uwadze to, że ubezpieczenia
zdrowotne obejmują trzy zasadnicze typy stosunków prawnych, które są
współzależne i niezbędne do realizacji prawa do świadczeń z ubezpieczenia
zdrowotnego, tj. stosunek ubezpieczenia łączący ubezpieczonego z Narodowym
Funduszem Zdrowia, stosunek pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia
i świadczeniodawcą oraz stosunek łączący świadczeniodawcę z ubezpieczonym.
Stosunek pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia i świadczeniodawcą
powstaje na podstawie zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,
do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy
o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie stanowią
inaczej (art. 155 ust. 1). W doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że jest to relacja
9
o charakterze cywilnoprawnym. Takie stanowisko ukształtowało się w orzecznictwie
Sądu Najwyższego jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia
2004 roku o świadczeniach zdrowotnych finansowanych (zob. np. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, z dnia 7 sierpnia 2003 r.,
IV CKN 393/01) i jest akceptowane także na gruncie tej ustawy (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r., IV CSK 536/13).
W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała relacja, do której doszło między
stronami jeszcze przed zawarciem umowy, a więc na etapie poprzedzającym
umowę o udzielanie świadczeń – w toku procedury, zmierzającej do wyłonienia
podmiotów, z którymi zawarte byłyby kontrakty, obejmujące finansowanie
świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie Izby Przyjęć w okresie od 1.01.2011 r. do
31.12.2011 r. Ze stroną powodową została ostatecznie zawarta umowa
o świadczenie usług medycznych w zakresie Izby Przyjęć na okres od dnia
22.07.2011 r. do 31.12.2011 r. na kwotę 570.500 zł, co oznacza, iż nie objęto nią
całego roku 2011.
Mając na uwadze podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 417
k.c. oraz art. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 w związku art. 97 ust. 1-3 oraz
w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach zdrowotnych
finansowanych ze środków publicznych, należy zauważyć, że zgodnie z art. 139
ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych
zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,
z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie:
1) konkursu ofert albo 2) rokowań. W art. 142 ust. 1 tej ustawy wskazano,
że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej; w ustępie 6, iż komisja
w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami
w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;
2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Przy czym komisja ma
obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile
w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent (ust. 7 wskazanego artykułu).
To postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia
najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,
jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej,
10
uregulowanych w kodeksie cywilnym. Postępowanie to nie jest postępowaniem
administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani
innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Podmiot prowadzący to
postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora
oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną,
posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Nie jest zatem organem
administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie
kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji
publicznej. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą
administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od
rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu
odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną; art. 154 ust. 6
(zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
14 czerwca 2007 r., II GSK 54/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2014 r., II SA/Po 1124/14, postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r.,
II GSK 186/06).
Jak zasadnie wskazuje się w doktrynie, ustawodawca stworzył
sformalizowany sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia
umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, często odmienny od uregulowań
kodeksu cywilnego. Podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia
umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert. Konkurs ofert
jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części -
jawnej i niejawnej. W ramach części niejawnej konkursu ofert komisja może
przeprowadzić negocjacje z oferentami. Negocjacje z oferentami prowadzą do
ustalenia dwóch niezbędnych jej składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny
oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skutek negocjacji w postaci zawarcia
umowy w przypadku uzgodnienia wszystkich jej postanowień, wynikający z art. 72
§ 1 k.c., nie obowiązuje w postępowaniu w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej.
Negocjacje nie zmierzają do zawarcia umowy, lecz do ostatecznego ustalenia ceny
11
za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń. Celem negocjacji
nie jest ustalenie elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) umowy
o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenie dwóch
niezbędnych składników oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej ze
złożonych ofert. Również podpisanie protokołu końcowego z negocjacji nie stanowi
gwarancji zawarcia umowy. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie
zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie
konkursu ofert nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej.
Z uwagi na to, że ważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
zależy od spełnienia formy szczególnej, a mianowicie formy pisemnej pod rygorem
nieważności, przyjęcie najkorzystniejszej oferty nie powoduje zawarcia umowy
definitywnej (finalnej), lecz tylko kreuje obowiązek prawny jej zawarcia, obciążający
obie strony, tj. Fundusz i oferenta, którego oferta została przyjęta (wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r.,
II GSK 1735/12). Jak podkreśla się w doktrynie, rozstrzygnięcie tego postępowania
jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego.
Wskazane postępowanie cechuje więc cywilnoprawny charakter relacji
między podmiotem przeprowadzającym postępowanie a jego uczestnikami
(oferentami). Charakteru tego nie niweczy realizowanie przez Narodowy Fundusz
Zdrowia zadań publicznych w celu zagwarantowania należytego finansowania
i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Wydatkowanie
środków publicznych może odbywać się przecież również w oparciu
o cywilnoprawną metodę zawierania i wykonywania umów (zob. np. ustawę Prawo
zamówień publicznych; t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.; gdzie także
wykorzystuje się metodę cywilnoprawną odnośnie do udzielania zamówień
publicznych, w ramach których dysponuje się środkami publicznymi). Obwarowanie
tej metody formalizmem i administracyjną kontrolą stanowi jedynie zabezpieczenie
racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, co winno przełożyć się na
realizację wskazywanych przez skarżącego celów ustawy.
Uznanie niezasadności wskazanego zarzutu strony powodowej nie wyłącza
zasadności skargi kasacyjnej. Nie może bowiem ujść uwadze, że Sąd Apelacyjny
rozpoznając sprawę poprzestał na ocenie ewentualnej odpowiedzialności
12
pozwanego tylko poprzez pryzmat regulacji art. 417 k.c., wskazując, że Sąd
Okręgowy nie miał żadnych podstaw do poszukiwania bądź rozważania innej
podstawy prawnej, w szczególności art. 415 i 416 k.c., a brak rozważenia innych
niż powołane w pozwie okoliczności nie może być uznany za nierozpoznanie istoty
sprawy. Zdaniem Sądu drugiej instancji, strona powodowa nie wskazywała
okoliczności faktycznych, jakie musiałyby zaistnieć dla zastosowania art. 415 i 416
k.c.
Tymczasem należy przypomnieć, że obowiązkiem strony powodowej jest
wskazanie jedynie podstawy faktycznej swojego żądania. Sądowi nie wolno
zasądzić czegokolwiek na podstawie innego stanu faktycznego niż ten, który jest
podstawą powództwa. Chodzi o podstawę faktyczną, a nie o kwalifikację prawną
(orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 maja 1957 r., II CR 305/57). Obowiązkiem
Sądu jest bowiem ocena żądania powoda i obrony pozwanego w świetle
obowiązującego prawa (da mihi factum, dabo tibi ius). Kwalifikacja prawna stanu
faktycznego - ustalonego w wyniku rozpoznania sprawy - należy do Sądu, który jej
dokonuje w procesie subsumpcji (por. np. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia
2 maja 1957 r., 2 CR 305/57, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2014 r.,
I CSK 274/13). Oczywiście wskazanie przez powoda przepisów prawa
materialnego, mających stanowić podstawę prawną orzeczenia, może mieć wpływ
na przebieg postępowania, albowiem pośrednio określa także okoliczności
faktyczne uzasadniające żądanie pozwu. Niemniej, nie można z tego względu
przyjąć, że powołanie określonej podstawy prawnej oznacza, iż powód poddaje pod
osąd tylko te fakty, które mogą służyć zastosowaniu wskazanej przez niego normy
prawa materialnego. Powołanie przez powoda podstawy faktycznej żądania, która
może być kwalifikowana według różnych podstaw prawnych uzasadnia rozważenie
przez Sąd każdej z nich przy rozpoznaniu sprawy, a ewentualne zastosowanie
jednej z nich, choćby odmiennej od tej, którą podał powód, nie uzasadnia zarzutu
naruszenia art. 321 § 1 k.p.c. (por. np. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia
25 października 1937 r., II C 1174/37, Zb. Orz. 1938, Nr 7, poz. 334; w odniesieniu
do art. 342 kodeksu postępowania cywilnego z 1930 r.; t.j. Dz. U. 1932, nr 112, poz.
934). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. (II CSK
189/09), jeżeli z powołanych w pozwie okoliczności faktycznych wynika, że
13
roszczenie jest uzasadnione w całości bądź w części, to należy je w takim zakresie
uwzględnić, chociażby powód nie wskazał podstawy prawnej albo przytoczona
przez niego okazała się błędna. Inna kwalifikacja prawna przedstawionego pod
osąd roszczenia, zgodnie z zasadą da mihi factum, dabo tibi ius, nie jest
naruszeniem art. 321 § 1 k.p.c. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2013 r.,
V CSK 181/12). Konsekwentnie nie stanowi naruszenia zakazu z art. 321 § 1 k.p.c.
odniesienie się do różnych konstrukcji prawnych, relacji między roszczeniami.
Podsumowanie tych rozwiązań winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu
orzeczenia w części obejmującej wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku
z przytoczeniem przepisów prawa (art. 328 § 2 w zw. z art. 391 k.p.c.); zob. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2002 r., I CKN 902/99.
W rozpoznawanej sprawie rzeczywiście powód już w pozwie, powołał się na
art. 417 k.c. jako odnoszący się do zgłoszonej podstawy faktycznej żądania.
Niemniej, jak wynika z przedstawionych wyżej uwag, Sąd meriti miał obowiązek
dokonać oceny zgłoszonych przez strony faktów z punktu widzenia ich
zakwalifikowania pod wszystkie możliwe normy prawa materialnego. Wskazanie
przez stronę podstawy prawnej nie zwalnia Sądu z oceny, czy ustalony stan
faktyczny nie stanowi podstawy do uwzględnienia żądania powoda na innej niż
wskazana przez samą stronę w pozwie (ew. innych pismach procesowych)
podstawie prawnej. Wyznacznikiem granic tej oceny jest ustalony w oparciu
o zgromadzony materiał dowodowy stan faktyczny. Przepisy prawa materialnego
określone przez powoda jako podłoże jego żądań, nie wiążą Sądu i mogą być
przezeń nawet pominięte przy wydawaniu orzeczenia co do istoty sporu.
Konstrukcja podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy bowiem do Sądu (zob. np.
wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r., I ACa 1776/14).
W świetle powyższego należało uznać, że zasadnie zarzucono w skardze
kasacyjnej, iż Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego
14
powołane okoliczności faktyczne nie pozwalały in concreto na zastosowanie art.
415 i art. 416 k.c. Faktycznie nie doszło do rozpoznania w ramach apelacji sprawy,
gdyż Sąd drugiej instancji nie odniósł się merytorycznie do tych zarzutów apelacji,
które kwestionowały zawężenie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania sprawy
jedynie do przesłanek określonych w art. 417 k.c., tj. w szczególności braku
odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii badania innych
materialnoprawnych podstaw żądania bezpośrednio poprzez pryzmat zgłoszonych
żądań, podniesionych twierdzeń i materiału dowodowego (art. 328 § 2 k.p.c. przy
zastosowaniu art. 391 § 1 k.p.c.).
Dopiero ocena żądania powoda pod kątem innych regulacji, statuujących
odpowiedzialność strony za działania w ramach uregulowanej ustawowo procedury
zawierania umów, pozwoli na ocenę zasadności żądania i ewentualnego rozmiaru
(zakresu) roszczenia powoda (o ile co do zasady pozwany zostałby uznany za
podmiot ponoszący wobec powoda odpowiedzialność za działania/zaniechania,
które skutkowały niezawarciem umowy odnośnie do świadczeń opieki zdrowotnej
w zakresie Izby Przyjęć w okresie od dnia 1.01.2011 r. do 21.07.2011 r.).
Wobec zasadności zarzutów odnośnie do naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. przy
zastosowaniu art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1
k.p.c. konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. Aktualnie brak jest przesłanek
formalnych, które umożliwiałyby weryfikację zarzutów strony powodowej odnośnie
do: naruszenia art. 415 k.c. w związku z art. 416 k.c. przez ich niezastosowanie do
ustalonego w sprawie stanu faktycznego; art. 382 k.p.c., art. 316 k.p.c. w zw. z art.
391 § 1 k.p.c. i art. 217 § 3 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
Z tych względów - na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. - orzeczono jak
w wyroku, pozostawiając Sądowi Apelacyjnemu rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego (art. 108 § 2 w związku z art. 39821
k.p.c.).
eb