Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SW 4/16
POSTANOWIENIE
Dnia 14 kwietnia 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z protestu wyborczego B. M. przeciwko ważności wyborów
uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu …
2016 r.,
przy udziale:
1) Prokuratora Generalnego,
2) Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 14 kwietnia 2016 r.,
postanawia:
pozostawić protest bez dalszego biegu.
UZASADNIENIE
B. M. wniósł protest przeciwko ważności wyborów uzupełniających do
Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu … 2016 r. w okręgu
wyborczym nr […] oraz przeciwko ważności wyboru X. Y. na senatora.
Wnoszący protest podał, że podstawą faktyczną przedmiotowego protestu
jest: 1/ prowadzenie na dużą skalę kampanii wyborczej na rzecz kandydatki X. Y.
przez instytucje państwowe; 2/ finansowanie kampanii wyborczej X. Y. na skalę,
która znacznie przekracza limit dopuszczalnych wydatków na kampanię, ze
środków, które nie pochodziły od Komitetu Wyborczego […]; 3/ akcja zastraszania,
2
przeprowadzona w dniu … 2016 r. przez policję, straż miejską, Ministra […] oraz
Wiceministra […] przeciwko osobom, które tego dnia w S. zabierały głos przeciwko
X.Y. lub rozdawały ulotki profrekwencyjne. Jako przykłady prowadzenia na dużą
skalę kampanii wyborczej na rzecz kandydatki X.Y. przez instytucje państwowe
wnoszący protest wskazał debatę w Archiwum Państwowym w S. w dniu … 2016 r.,
postawienie krzyża przed biblioteką w P. w dniu … 2016 r., uroczystość na cześć
żołnierzy wyklętych w A. w dniu … 2016 r., spotkanie historyczne w szkole
podstawowej w J. w dniu … 2016 r., kampanię wyborczą w Archiwum Państwowym
w S. w dniu … 2016 r. i tendencyjną relację TVP […] z tego ostatniego wydarzenia.
Z kolei ilustracją prawdziwości tezy o finansowaniu kampanii wyborczej X.Y. na
skalę, która znacznie przekracza limit dopuszczalnych wydatków na kampanię, ze
środków, które nie pochodziły od Komitetu Wyborczego […] są – zdaniem
wnoszącego protest – posiedzenia wyjazdowe Klubu Parlamentarnego […] w W. w
dniu … 2016 r. oraz w Ł. w dniu …go 2016 r. Wreszcie akcja zastraszania,
przeprowadzona w dniu … 2016 r. przeciwko osobom, które tego dnia w S.
zabierały głos przeciwko X.Y. lub rozdawały ulotki profrekwencyjne, polegała na
bezpodstawnym legitymowaniu i przepytywaniu tych osób przez funkcjonariuszy
policji i straży miejskiej.
W ocenie wnoszącego protest, na skutek faktów stanowiących podstawę
przedmiotowego protestu, wyborów nie można uznać za zgodne z powszechnie
przyjętymi standardami demokracji, obowiązek przestrzegania których wynika z art.
2 Konstytucji RP. Równość kandydatów została rażąco naruszona przez działania
instytucji państwowych, polegających na prowadzeniu kampanii wyborczej na rzecz
X.Y. W ten sposób wybory zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 32
Konstytucji RP, zgodnie z którym „Wszyscy mają prawo do równego traktowania
przez władze publiczne” oraz „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu
politycznym”. Ponadto zasady finansowania kampanii wyborczej, wyrażone między
innymi w art. 507 Kodeksu wyborczego, zostały naruszone w stopniu tak
poważnym, że żaden z kandydatów, którzy prowadzili kampanię zgodnie z prawem
(w szczególności przy poszanowaniu limitu wydatków, który wynosił 55.000 złotych)
nie miał realnych szans na zwycięstwo. Naruszenie równości kandydatów stanowi
także pogwałcenie art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej:
3
Konwencja), zgodnie z którym „Korzystanie z praw i wolności wymienionych w
niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z
takich powodów, jak (...) przekonania polityczne” (prawo do wolnych wyborów jest
wymienione w Konwencji, a mianowicie w art. 3 jej protokołu dodatkowego).
Wybory poprzedzone działaniami zastraszającymi (legitymowaniem aktywistów) nie
mogą być uznane za „wolne” ani za przeprowadzone „w warunkach
zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności” i z tego powodu były one
niezgodne Konwencją, tj. z art. 3 protokołu dodatkowego do Konwencji.
Zdaniem wnoszącego protest, dopuszczalność niniejszego protestu wynika z
art. 101 Konstytucji RP oraz dodatkowo z jej art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a nadto z
art. 13 w związku z art. 14 Konwencji i z art. 3 protokołu dodatkowego do niej.
Przepis art. 101 Konstytucji RP stanowi bowiem, że ważność wyborów do Sejmu i
Senatu stwierdza Sąd Najwyższy, a wyborcy przysługuje prawo zgłoszenia do
Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyborów na zasadach
określonych w ustawie. Przepis ten nie zawiera zatem ograniczeń co do przyczyn, z
jakich Sąd Najwyższy może odmówić stwierdzenia ważności wyborów, powinny być
one jednak na tyle poważne, by uznać, że proces wyborczy nie może uchodzić za
odpowiadający standardom demokracji. Protest wyborczy jest zaś podstawowym
dokumentem pozwalającym Sądowi Najwyższemu na zapoznanie się z
okolicznościami rzutującymi na stwierdzenie ważności wyborów, stąd powinna
istnieć możliwość ujęcia w proteście wszystkich tych okoliczności. Z kolei z
przepisu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że ustawa nie może zamknąć drogi
sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, a zatem także do składania
protestu przeciwko ważności wyborów ze względu na rodzaj naruszenia prawa, jaki
jest podstawą protestu. Dopuszczalność niniejszego protestu wyborczego jasno
wynika więc z Konstytucji RP i nie może być wyłączona w drodze ustawy.
Wprawdzie art. 82 ust. 1 Kodeksu wyborczego enumeratywnie wskazuje przepisy
prawa, których naruszenie może być podstawą protestu przeciwko ważności
wyborów, jednak postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2015 r.,
III SW 160/15 przyjmuje nową, szerszą niż dotychczas interpretację tego przepisu.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano bowiem, że „zakresu przedmiotowego
protestu nie można ograniczać jedynie do tych przepisów, które bezpośrednio
4
określają czynności fazy głosowania”. Autor przedmiotowego protestu wnioskuje do
Sądu Najwyższego o przyjęcie jeszcze szerszej interpretacji wzmiankowanego
przepisu, niż zaprezentowana w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2015 r., i uznanie,
że przepis ten nie ma na celu wyłączenia stosowania ani art. 101 Konstytucji RP,
ani art. 13 i art. 14 Konwencji oraz art. 3 protokołu dodatkowego do niej i w
konsekwencji uznanie, iż protest wyborczy oparty na naruszeniu norm prawa
zawartych w Konwencji (w szczególności art. 14 i art. 3 protokołu dodatkowego)
oraz w Konstytucji RP (art. 2 i art. 32) jest dopuszczalny w świetle art. 82 ust. 1
Kodeksu wyborczego.
Gdyby Sąd Najwyższy nie przyjął takiej interpretacji art. 82 ust. 1 Kodeksu
wyborczego, która pozwala uznać mniejszy protest wyborczy za w pełni
dopuszczalny, wnoszący protest wnioskuje o postawienie Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 82 ust. 1 Kodeksu
wyborczego z Konstytucją (w szczególności z art. 77 ust. 2 i art. 101 ust. 2,
w związku z art. 2, art. 32, art. 97 ust. 2 i art. 101 ust. 1) oraz z Konwencją
(w szczególności z art. 13 w związku z art. 3 protokołu dodatkowego i z art. 14).
Pytanie to formułuje zaś następująco: czy art. 82 ust. 1 Kodeksu wyborczego jest
zgodny z: 1/ art. 77 ust. 2 Konstytucji w takim zakresie, w jakim przepis ten nie
dopuszcza innych protestów wyborczych, niż te wniesione z powodu naruszenia
niektórych, enumeratywnie określonych przepisów prawa, a mianowicie:
1) dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale
XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie
wyników głosowania lub wyników wyborów lub 2) naruszenia przepisów kodeksu
dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów,
mającego wpływ na wynik wyborów; 2/ art. 101 ust. 2 Konstytucji RP w związku z
art. 101 ust. 1, z art. 77 ust. 2, z art. 32 i z art. 97 ust. 2 Konstytucji RP w takim
zakresie, w jakim przepis ten w kontekście wyborów do Sejmu i do Senatu nie
dopuszcza innych protestów wyborczych, niż te wniesione z powodu naruszenia
niektórych, enumeratywnie określonych przepisów prawa, a mianowicie:
1) dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale
XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie
wyników głosowania lub wyników wyborów lub 2) naruszenia przepisów kodeksu
5
dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów,
mającego wpływ na wynik wyborów; 3/ art. 13 Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka w związku z art. 14 Konwencji oraz z art. 3 protokołu dodatkowego do
Konwencji w takim samym zakresie, jak ten wskazany w punkcie 1 powyżej ?
Gdyby zaś Sąd Najwyższy nie przedstawił takiego pytania prawnego lub uznał, że
czekanie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest niecelowe, to wnoszący
protest wnioskuje o uznanie niniejszego protestu wyborczego za dopuszczalny
bezpośrednio na podstawie art. 101 ust. 2 Konstytucji RP oraz na podstawie art. 13
Konwencji.
Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej oraz Prokurator Generalny
przedstawiając swoje stanowisko w sprawie niniejszego protestu wyborczego
wyrazili opinie o konieczności pozostawienia protestu bez dalszego biegu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Inicjując rozważania w niniejszej sprawie wypada podkreślić, że instytucja
protestu przeciwko ważności wyborów do Sejmu i Senatu ma konstytucyjne
podstawy. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
wyborcy przysługuje prawo zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko
ważności wyborów na zasadach określonych w ustawie. Zasady te zawarte zostały
w przepisach ogólnych art. 82 i art. 83 zamieszczonych w rozdziale 10 działu I
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112
ze zm.) oraz – w odniesieniu do wyborów do Senatu – w stosowanych z mocy
art. 258 kodeksu przepisach szczególnych art. 241 – 243 zamieszczonych w
rozdziale 8 działu III tego aktu, do których odsyła (w kwestii wskazania sądu
właściwego do rozpoznania protestu oraz zasad jego wnoszenia i trybu
rozpoznania) art. 83 Kodeksu wyborczego.
W świetle art. 82 § 2-5 Kodeksu wyborczego, prawo wniesienia protestu
przysługuje wyborcom, których nazwiska są umieszczone w spisie wyborców oraz
przewodniczącemu właściwej komisji wyborczej i pełnomocnikowi wyborczemu.
Sam protest wyborczy zdefiniowany zaś został w art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego,
jako protest przeciwko ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu lub
6
wyborowi określonej osoby. Takie określenie protestu wyborczego koresponduje
z brzmieniem art. 101 ust. 2 Konstytucji RP, a jego konsekwencją jest zawarty w
punktach 1 i 2 art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego katalog zarzutów, na jakich można
oprzeć protest. Są nimi: 1/ dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom,
określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg
głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów oraz
2/ naruszenie przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia
wyników głosowania lub wyników wyborów, mające wpływ na wynik wyborów.
Konkludując: przedmiotem protestu wyborczego jest ważność wyborów lub wyboru
określonej osoby, a podstawę zakwestionowania tej ważności stanowią określone
czyny przestępcze rzutujące na przebieg głosowania i ustalenie jego wyników lub
wyników wyborów oraz określone delikty wyborcze mające wpływ na wynik
wyborów.
W myśl art. 241 § 1 i 3 oraz art. 242 § 1 i 2 w związku z art. 258 Kodeksu
wyborczego również w przypadku wyborów do Senatu protest wyborczy skierowany
jest przeciwko ważności wyborów, wymaga zachowania formy pisemnej, a jego
treść powinna obejmować sformułowanie zarzutów, o jakich mowa w art. 82 § 1
Kodeksu wyborczego oraz przedstawienie lub wskazanie dowodów na ich poparcie.
W sytuacji, gdy następuje merytoryczne rozpoznanie protestu (w składzie
trzyosobowym w postępowaniu nieprocesowym), Sąd Najwyższy wydaje, w formie
postanowienia, opinię w sprawie protestu, która zawiera ustalenie co do zasadności
zarzutów podniesionych przez protestującego, a w razie potwierdzenia zasadności
owych zarzutów – ocenę, czy przestępstwo przeciwko wyborom lub naruszenie
przepisów Kodeksu wyborczego miało wpływ na wynik wyborów.
W przedmiotowej sprawie wnoszący protest wyborczy zarzucił
nieprawidłowości w sposobie prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej
kandydatki na senatora RP X.Y. Żadne z zarzucanych przez wnoszącego protest
wyborczy zachowań nie wyczerpuje znamion przestępstw określonych w
przepisach art. 248 – art. 251, zamieszczonych w rozdziale XXXI Kodeksu karnego,
do których odsyła art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego. Przepisy te przewidują
zaś odpowiedzialność karną za : fałszowanie dokumentów wyborczych (art. 248
k.k.), bezprawne przeszkadzanie w wyborach (art. 249 k.k.), bezprawny wpływ na
7
głosowanie (art. 250 k.k.), przekupstwo wyborcze (art. 250a k.k.) i naruszenie
tajności głosowania (art. 251 k.k.). Tylko stypizowane w powołanych przepisach
przestępstwa, i to mające wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników
głosowania lub wyników wyborów, a nie inne czyny karalne, w tym wykroczenia
przeciwko wyborom, o jakich mowa w art. 494 – art. 515 Kodeksu wyborczego,
mogą stanowić tę podstawę protestu wyborczego.
Opisane w proteście zachowania nie wypełniają też drugiej z ustawowych
podstaw protestu wyborczego, jaką stanowią naruszenia przepisów Kodeksu
wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników
wyborów, mające wpływ na wynik wyborów.
W niniejszej sprawie wnoszący protest zarzucił nie tyle obrazę przepisów
Kodeksu wyborczego ile przepisów innych aktów prawnych, tj. Konstytucji RP
(zwłaszcza jej art. 2 i art. 32) oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez
naruszenie zasady równości i wolności wyborów, a w konsekwencji – zasady
demokratycznego państwa prawa. Naruszenie przepisów Kodeksu wyborczego
może jednocześnie stanowić naruszenie Konstytucji RP. Powinno być ono jednak
odnoszone do tych przepisów Konstytucji RP, które dotyczą wyborów do Sejmu i
Senatu.
Zasada równości jest nie tylko podstawą całej regulacji dotyczącej
podstawowych praw i wolności jednostki, ale też jedną z podstawowych zasad
ustrojowych państwa. W Konstytucji RP została ona sformułowana jako zasada
ogólna w art. 32 ust. 1, stanowiącym lex generalis dla pozostałych norm
konstytucyjnych, dotyczących równości i ją konkretyzujących, jak między innymi
art. 97 ust. 2, zgodnie z którym wybory do Senatu są powszechne, równe,
bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasada
równości wyborów to zatem jedna z podstawowych zasad prawa wyborczego
(nazwanych też przymiotami wyborczymi) w państwie demokratycznym. Równość
wyborów interpretuje się w dwóch aspektach – formalnym i materialnym. Równość
w znaczeniu formalnym opiera się na założeniu, że każda osoba, której przysługuje
prawo wyborcze (podmiotowe), uczestniczy w wyborach na takich samych
zasadach jak inni wyborcy, a w szczególności dysponuje taką samą liczbą głosów
w przypadku czynnego prawa wyborczego oraz ma równe z innymi szanse w
8
ubieganiu się o urząd wybieralny czy mandat przedstawicielski (równość biernego
prawa wyborczego). Z kolei równość w znaczeniu materialnym oznacza
zapewnienie równego znaczenia, równej siły głosu każdego wyborcy, a zatem głos
każdego wyborcy powinien przynosić tożsamy skutek dla wyników wyborów.
Co do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w art. 3 protokołu nr I
stanowi ona jedynie o zobowiązaniu się stron do organizowania w rozsądnych
odstępach czasu wolnych wyborów opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach
zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała
ustawodawczego. Przepis ten akcentuje zatem wolny charakter elekcji. Jednak
wobec wyraźnego odwołania się we wstępie Konwencji do Powszechnej Deklaracji
Praw Człowieka, która wskazuje równość jako jeden z elementów wolnych
wyborów, również na gruncie Konwencji równość wyborów musi stanowić jeden z
czynników przesądzających o wolnym charakterze elekcji. Sama zasada wolnych
wyborów ma zagwarantować swobodną realizację aktu wyborczego. Oznacza to w
szczególności, że każdy wyborca korzysta z przysługującego mu czynnego i
biernego prawa wyborczego w sposób wolny od jakiegokolwiek przymusu
fizycznego czy psychicznego. Zasada ta zakłada pluralizm polityczny przejawiający
się w istnieniu nieograniczonej konkurencji kandydatów i programów, swobodzie w
zgłaszaniu kandydatów i prowadzeniu kampanii wyborczej, w istnieniu na takich
samych warunkach finansowania przez państwo wszystkich kandydatów lub
komitetów wyborczych, jeżeli prawo przewiduje ich finansowanie z budżetu
państwa. Wszystko to razem stwarza wyborcy warunki do podejmowania
nieskrepowanych i samodzielnych decyzji wyborczych (B. Banaszak, Porównawcze
prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Oficyna 2007).
Wszystkie powyższe aspekty zasady równości i wolności wyborów mają
swoje odzwierciedlenie i rozwinięcie w przepisach Kodeksu wyborczego. Nie każde
jednak naruszenie przepisów tego aktu stanowi podstawę protestu wyborczego,
a jedynie naruszenie przepisów, które dotyczą głosowania, ustalenia wyników
głosowania lub wyników wyborów i które ma wpływ na wynik wyborów.
Warto zauważyć, że jakkolwiek językowa wykładnia art. 82 § 1 pkt 2
Kodeksu wyborczego może prowadzić do wniosku, iż chodzi w nim wyłącznie o
przepisy odnoszące się do etapu wyborów zapoczątkowanego głosowaniem
9
(jak przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 3 listopada 2011 r.: III SW
64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11, czy z dnia 17
listopada 2015 r.: III SW 96/15, III SW 138/15, III SW 143/15, z dnia 19 listopada
2015 r., III SW 161/15, z dnia 25 listopada 2015 r., III SW 156/15 i z dnia 26
listopada 2015 r., III SW 151/15), to słuszność tezy o ograniczeniu zakresu protestu
i związanej z tym sądowej kontroli wyborów do prawidłowości ściśle rozumianych
czynności przebiegu głosowania oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów
została zanegowana w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
18 października 2012 r., III SW 4/12 (OSNP 2013 nr 5-6, poz. 70), w której
stwierdzono, że podstawą protestu wyborczego może być naruszenie przepisów
Kodeksu wyborczego dotyczących wydania przez Państwową Komisję Wyborczą
zaświadczenia, o jakim mowa w art. 210 § 3 (w brzmieniu sprzed dnia 26 sierpnia
2014 r.) tego Kodeksu, uprawniającego komitet wyborczy, który zarejestrował listy
kandydatów na posłów co najmniej w połowie okręgów wyborczych, do zgłoszenia
dalszych list bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców. W uzasadnieniu
uchwały wyrażono pogląd, że niedopuszczalne jest, aby faza procedury wyborczej,
mająca umożliwiać wyborcom głosowanie na określonych kandydatów,
pozostawała poza jakąkolwiek kontrolą i uchylała się spod oceny Sądu
Najwyższego co do jej wpływu na wynik wyborów (art. 101 ust. 2 Konstytucji RP
oraz art. 242 § 2 Kodeksu wyborczego) i ich ważności (art. 101 ust. 1 Konstytucji
RP oraz art. 244 Kodeksu wyborczego). Celem i przedmiotem protestu wyborczego
jest wszak ważność wyborów, bo w myśl art. 101 ust. 2 Konstytucji RP jest on
przeciwko tej ważności skierowany. Termin „wybory” w pojęciu art. 101 Konstytucji
RP powinien być rozumiany szeroko i obejmować zarówno akt zbiorowej woli
wyborców prowadzącej do wyłonienia Sejmu (Senatu), jako organu władzy
ustawodawczej oraz posłów (senatorów) wyposażonych w określone kompetencje,
jak również procedurę, która wyrażenie tej woli umożliwi. Pojęcie ważności
wyborów, przeciwko której może zostać wniesiony protest, rozumieć należy zatem
jako odnoszące się do wszystkich elementów składających się na postępowanie
wyborcze i decydujące o jego prawomocności, co powinno być uwzględnione przy
wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Z treści tego przepisu nie wynika
bowiem, że przedmiotem protestu wyborczego może być jedynie naruszenie
10
przepisów odnoszących się do przebiegu głosowania (oraz ustalenia wyników
głosowania i wyborów), bo mowa w nim o przepisach dotyczących głosowania
(ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów). Celem weryfikacji wyborów
przez Sąd Najwyższy jest stwierdzenie, czy konkretny organ został wyłoniony
zgodnie z prawem, a więc zgodnie z przewidzianą przez przepisy procedurą.
Pojęcie „przepisy dotyczące głosowania” jest bez wątpienia szersze od pojęcia
„przepisów odnoszących się do przebiegu głosowania”, wobec czego zakresu
przedmiotowego protestu nie można ograniczać jedynie do tych przepisów, które
bezpośrednio określają czynności fazy głosowania.
Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17
grudnia 2015 r., III SW 160/15, stwierdził, że także protest wyborczy odnoszący się
do zawiadomienia Państwowej Komisji Wyborczej przez pełnomocnika wyborczego
partii politycznej o utworzeniu komitetu wyborczego oraz rejestracji list kandydatów
przez okręgowe komisje wyborcze, dotyczy niewątpliwie czynności procesu
wyborczego ważnych dla prawidłowości (zgodności z prawem) wyborów. Z tego
względu, pomimo że wykracza poza ściśle rozumiane czynności przebiegu
głosowania oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów, podlega rozpoznaniu
przez Sąd Najwyższy. Podobnie w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2015 r., III SW
59/15, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, zgodnie z którym art. 28 § 1 Kodeksu
wyborczego (który w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 sierpnia 2014 r.
stanowił, że wyborca przebywający czasowo na obszarze gminy w okresie
obejmującym dzień wyborów jest dopisywany do spisu wyborców, na jego pisemny
wniosek wniesiony do urzędu gminy najpóźniej w 5 dniu przed dniem wyborów)
oraz § 13 ust. 1 pkt 7 wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 33 Kodeksu
wyborczego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 grudnia
2014 r. w sprawie spisu wyborców, są przepisami dotyczącymi głosowania.
Ich naruszenie może bowiem wpłynąć nie tylko na sam przebieg głosowania, przez
pozbawienie udziału w nim osób uprawnionych, ale nawet może mieć wpływ na
wynik wyborów, gdyby skala naruszenia była duża i dotyczyła wielu wyborców.
Podobne stanowisko w kwestii nieograniczania podstaw protestu
wyborczego tylko do naruszenia przepisów związanych z głosowaniem i ustaleniem
jego wyników oraz ustaleniem wyników wyborów, lecz celowości objęcia nimi
11
każdego stadium postępowania wyborczego mającego wpływ na ostateczny wynik
wyborów, prezentowane jest też w literaturze (Ł. Buczkowski, Stwierdzenie
ważności wyborów parlamentarnych i prezydenckich na gruncie kodeksu
wyborczego (w:) Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa
2011, s. 215; B. Banaszak, Protest wyborczy w wyborach parlamentarnych,
Przegląd Sejmowy 2014 nr 1, s. 51 i nast.).
Przedstawiona w powyższych judykatach Sądu Najwyższego i doktrynie
szeroka wykładnia podstawy protestu wyborczego określonej w art. 82 § 1 pkt 2
Kodeksu wyborczego, nie oznacza jednak możliwości objęcia hipotezą zawartej w
tym przepisie normy prawnej wszystkich naruszeń przepisów Kodeksu wyborczego.
Zgodnie z art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego istnieje bowiem konieczność
wykazania wpływu tej podstawy protestu na wynik wyborów (związek przyczynowo
– skutkowy). Nawet szerokie rozumienie pojęcia „przepisów dotyczących
głosowania lub ustalenia jego wyników lub wyników wyborów” nie upoważnia do
uznania jako podstawy protestu wszelkich naruszeń prawa wyborczego, we
wszystkich fazach procesu wyborczego, jeśli – jak prowadzenie i finansowanie
kampanii wyborczej – nie mają one bezpośredniego wpływu na wynik wyborów.
Trzeba przy tym pamiętać, że naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego, o
których mowa w art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, musi dokonać właściwy
organ wyborczy. Wynika to z treści art. 82 § 2 ab initio Kodeksu wyborczego.
Dlatego przedmiotem protestu zasadniczo nie mogą być zarzuty dotyczące
przebiegu kampanii wyborczej, skoro nie jest ona prowadzona i nadzorowana przez
organy wyborcze wymienione w przepisach działu II Kodeksu wyborczego (por. B.
Dauter, komentarz do art. 82 Kodeksu wyborczego (w:) K. W. Czaplicki, B. Dauter,
S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa
2014, s. 233).
Wynikające z art. 82 Kodeksu wyborczego ograniczenia w zakresie
podstawy protestu wyborczego nie naruszają powołanych przez wnoszącego
protest przepisów art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwszym
z tychże przepisów, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i
niezawisły sąd. Natomiast drugi z nich stanowi, że ustawa nie może nikomu
12
zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. W judykaturze i
doktrynie zauważa się, że po pierwsze - oba przepisy ustanawiają konstytucyjne
gwarancje prawa do sądu; po drugie – art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako
szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1; po trzecie – między postanowieniami art. 45
ust. 1 i art. 77 ust. 2 istnieje organiczna więź, a treść tego ostatniego przepisu
stanowi dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu (L. Garlicki, Konstytucja
Rzeczypospolitej polskiej. Komentarz, Warszawa 2007, komentarz do art. 77, s. 23
oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2005 r., K 35/04, OTK-A
2005 nr 3, poz. 23; z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK 1999 nr 3, poz. 36,
z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998 nr 4, poz. 50; z dnia 10 maja 2000 r.,
K 21/99, OTK 2000 nr 4, poz. 109 i z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, OTK-A
2006 nr 1, poz. 2). W literaturze kontestowane jest jednak możliwość zastosowania
art. 45 ust. 1 Konstytucji RP do instytucji protestów wyborczych. Procedura
zapoczątkowana wniesieniem protestu wyborczego nie gwarantuje bowiem
wyborcy rozpatrzenia jego indywidualnej sprawy (a o takiej mowa w art. 45 ust. 1
Konstytucji RP), lecz jedynie umożliwia się mu działanie w interesie ogólniejszym
(w ramach toczącej się walki wyborczej). Z kolei zawarte w art. 77 ust. 2 Konstytucji
RP sformułowanie dotyczące zakazu zamykania drogi sądowej oznacza, że
zakazane jest wyłączenie, a nie ograniczenie drogi sądowej. Przy czym droga
sądowa rozumiana jest w sposób szeroki, a zakaz jej zamykania należy rozumieć
jako zakaz wykluczania dostępu do jakiegokolwiek sądu przewidzianego w art. 175
Konstytucji RP (H. Pietrzkowski, Prawo do sądu (wybrane zagadnienia), PS 1999
nr 11-12, s. 8). A contrario – dopuszczalne jest ustanowienie określonych
ograniczeń proceduralnych, w postaci np. przymusu adwokackiego lub res iudicata
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02 OTK-A
2003 nr 8, poz. 84). Takim ograniczeniem może zaś być wymaganie oparcia
protestu wyborczego na ustawowych podstawach.
Konieczność szerokiego dostępu do sądu w sprawach związanych z
procesem wyborczym jest podkreślana w dorobku Europejskiej Komisji na rzecz
Demokracji i Prawa (tzw. Komisji Weneckiej) oraz Organizacji Bezpieczeństwa i
Współpracy w Europie (OBWE). Ustanowione przez nie standardy wymagają
zapewnienia kontroli sądowej decyzji wydawanych na wszystkich etapach
13
wyborów. W szczególności będą to kwestie związane z rejestracją wyborców,
rejestracją kandydatów i list, finansowaniem i dostępem do środków masowego
przekazu, przebiegiem kampanii wyborczej i samego głosowania (szerzej na ten
temat: A. Hauser, M. Masternak – Kubiak, Dostęp do sądu we świetle kodeksu
wyborczego (w:) B. Banaszak, A. Bisztyga, A. Feji – Paszkiewicz (red.) Aktualne
problemy prawa wyborczego, Zielona Góra 2015, s. 137 i nast.). Nie oznacza to
jednak poddania całej procedury wyborczej kontroli Sądu Najwyższego w
postępowaniu bezpośrednio poprzedającym stwierdzenie ważności wyborów.
W literaturze podkreśla się, że stosownie do art. 243 § 2 Kodeksu
wyborczego w odniesieniu do wyborów parlamentarnych oraz art. 322 § 2 Kodeksu
wyborczego w odniesieniu do wyborów prezydenckich, Sąd Najwyższy pozostawia
bez dalszego biegu protest dotyczący sprawy, co do której Kodeks wyborczy
przewiduje możliwość wniesienia przed dniem głosowania skargi lub odwołania do
sadu lub do Państwowej Komisji Wyborczej. W związku z tym stawiana jest teza, że
ustawowe ukształtowanie podstaw protestu wyborczego stanowi kompromis
pomiędzy różnymi formami kontroli czynności wyborczych (Ł. Buczkowski,
Stwierdzenie ważności wyborów…, s. 216).
Kontrola ta dotyczy także przebiegu i finansowania kampanii wyborczej,
która to problematyka uregulowana jest w przepisach rozdziału 12-15 działu I
Kodeksu wyborczego. Już na etapie prowadzenia kampanii wyborczej przepis
art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego przewiduje możliwość wniesienia do sądu
okręgowego wniosku o wydanie stosownego orzeczenia w razie dopuszczenia się
przez podmioty prowadzące kampanię określonych w tym przepisie naruszeń
prawa wyborczego w zakresie rozpowszechniania materiałów wyborczych. Przepis
art. 113 Kodeksu wyborczego zapewnia zaś wszystkim osobom pokrzywdzonym i
poszkodowanym dochodzenia wobec osób, których działania lub zaniechania w
toku kampanii wyborczej naruszyło cudze dobra osobiste lub majątkowe, uprawnień
na podstawie przepisów innych – niż Kodeks wyborczy – ustaw. Z kolei w myśl
art. 114 Kodeksu wyborczego, konsekwencją naruszenia przez komitet wyborczy
przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczej, jest możliwość przyjęcia
przez organ wyborczy sprawozdania finansowego ze wskazaniem stwierdzonych
uchybień lub jego odrzucenie, ze wszystkimi dalszymi skutkami takiej decyzji, jak
14
pomniejszenie dotacji i subwencji oraz utrata korzyści uzyskanych z naruszeniem
przepisów kodeksu (art. 148 i art. 149 Kodeksu wyborczego). Kodeksy wyborczy
przewiduje wreszcie sankcje karne za wykroczenia popełnione w trakcie kampanii
wyborczej w zakresie: prowadzenia agitacji wyborczej w niedozwolonych miejscach
(art. 494 w związku z art. 108) i czasie (art. 498 w związku z art. 107) lub bez
pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego (art. 499 w związku z art. 106) albo z
zastosowaniem niedopuszczalnych form (art. 501 i art. 502), rozpowszechniania
materiałów wyborczych (art. 495 w związku z art. 109 i 110), podawania w czasie
ciszy wyborczej wyników sondaży (art. 500 w związku z art. 115), czy wreszcie
finansowania kampanii wyborczej (art. 502 – art. 510). Przebieg kampanii
wyborczej oraz jej finansowania nie zostały zatem pozostawione bez jakiejkolwiek
kontroli sądowej i sankcji za naruszenia przepisów regulujących tę problematykę.
Konkludując wypada zgodzić się z poglądem doktryny, że konstytucyjnie
konieczną treścią kontroli ważności wyborów jest badanie uchybień prawu
wyborczemu i dokonywanie ocen, czy uchybienia te były na tyle istotne, że miały
lub mogły mieć wpływ już to na wybór poszczególnych posłów (senatorów), już to
na cel wyborów. Punktem wyjścia jest przy tym domniemanie ważności wyborów,
a więc udowodnienia wymaga brak tej ważności. Skoro przedmiotem kontroli ma
być ważność wyborów, to Sąd Najwyższy powołany jest do badania wszystkich
kwestii, które rzutują na ostateczne wyniki wyborów tak w skali ogólnokrajowej, jak
też w skali okręgów wyborczych, czy w odniesieniu do pojedynczych posłów i
senatorów. Kontrola Sądu Najwyższego nie ogranicza się więc do samego aktu
głosowania, ale obejmuje wszystkie etapy postępowania wyborczego, od
zarządzenia wyborów do ustalenia i ogłoszenia ich wyników. Kontrolę Sądu
Najwyższego należy jednak odnieść tylko do tych czynności (spraw, sporów), które
mogą mieć bezpośredni związek i wpływ na ważność wyborów. Konstytucja nie
wymaga tym samym ustanowienia właściwości Sądu Najwyższego do
rozstrzygania wszystkich sporów i spraw związanych z wyborami. Kontrowersje na
tle, między innymi, kampanii wyborczej nie musza być zatem objęte właściwością
Sądu Najwyższego (L. Garlicki, Komentarz do art. 101 Konstytucji (w:) Konstytucja
Rzeczypospolitej polskiej. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
1999).
15
Stając na gruncie domniemania zgodności art. 82 Kodeksu wyborczego z
Konstytucja RP oraz zważywszy na to, że z racji krótkiego, 90-dniowego terminu
wyznaczonego Sądowi Najwyższemu w art. 244 § 2 w związku z art. 258 Kodeksu
wyborczego do podjęcia uchwały o ważności wyborów do Senatu, wystąpienie w
tym czasie do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności przepisów
Kodeksu wyborczego z Konstytucją RP jest nierealne, a nadto – wobec
zaprezentowanej wyżej wykładni kwestionowanych przez wnoszącego protest
przepisów - nie znajdując podstaw do takiego wystąpienia, Sąd Najwyższy uznał,
że przedmiotowy protest wyborczy nie jest oparty na ustawowej podstawie i z tego
powodu nie spełnia warunków określonych w art. 241 § 2 Kodeksu wyborczego.
W konsekwencji tego, z mocy art. 243 § 1 w związku z art. 258 Kodeksu
wyborczego orzeczono o pozostawieniu protestu bez dalszego biegu.
eb