KIO 1930/16
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
KIO 1930/16 1
Sygn. akt KIO 1930/16
POSTANOWIENIE
z dnia 25 października 2016 roku
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Klaudia Szczytowska-Maziarz
Członkowie: Robert Skrzeszewski
Marek Szafraniec
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron i uczestników postępowania
odwoławczego w dniu 25 października 2016 roku w Warszawie odwołania wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 12 października 2016 roku przez wykonawcę
Proexe Sp. z o.o., Al. Solidarności 115/lok. 2, 00-140 Warszawa w postępowaniu
prowadzonym przez Instytut Żywności i Żywienia im. prof. dra Aleksandra Szczygła,
ul. Powsińska 61/63, 02-903 Warszawa
przy udziale wykonawców wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego: P.
B. zamieszkałego przy ul. Madalińskiego 70/78e m 87 oraz R. K. zamieszkałego przy ul.
Kołobrzeskiej 52D lok. 2, 05-510 Konstancin Jeziorna – wspólników spółki cywilnej
prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Rytm.org Interactive s.c., ul.
Kołobrzeska 52D lok. 2, 05-510 Konstancin Jeziorna, zgłaszających swoje przystąpienie
do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
postanawia:
1. odrzuca odwołanie,
2. kosztami postępowania obciąża wykonawcę Proexe Sp. z o.o.,
Al. Solidarności 115/lok. 2, 00-140 Warszawa i zalicza w poczet kosztów
postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (siedmiu tysięcy pięciuset złotych
zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę tytułem wpisu od odwołania.
KIO 1930/16 2
Stosownie do art. 198a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) na niniejsze postanowienie –
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
..............................................
KIO 1930/16 3
Uzasadnienie
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na „Zwiększenie
funkcjonalności strony www w związku z realizacją Projektu (SPPW) KIK/34 „Zapobieganie
nadwadze i otyłości oraz chorobom przewlekłym poprzez edukację społeczeństwa
w zakresie żywienia i aktywności fizycznej” w ramach Szwajcarsko-Polskiego Programu
Współpracy” – IŻŻ-SPPW-13/2016, ogłoszonym w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu
16 sierpnia 2016 roku pod numerem 301269-2016, prowadzonym w trybie przetargu
nieograniczonego przez Instytut Żywności i Żywienia im. prof. dra Aleksandra Szczygła,
ul. Powsińska 61/63, 02-903 Warszawa (dalej „zamawiający”) wykonawca Proexe Sp. z o.o.,
Al. Solidarności 115/lok. 2, 00-140 Warszawa (dalej „odwołujący”) złożył odwołanie wobec
czynności i zaniechań zamawiającego, zarzucając zamawiającemu naruszenie
następujących przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych
(t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) [dalej „ustawa Pzp”]:
1. art. 91 ust. 1, art. 92 w zw. z art. 7 ust. 3, poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej
oferty, która podlega odrzucenia, a wykonawca, który ją złożył (Rytm.org Interactive s.c.)
podlega wykluczeniu,
2. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 8, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę
Rytm.org Interactive s.c.,
3. art. 24 ust. 1 pkt 12, poprzez zaniechanie wykluczenia wykonawcy Rytm.org Interactive s.c.,
4. art. 87 ust. 1, poprzez wezwanie do wyjaśnień wykonawcy Rytm.org Interactive s.c., który nie
złożył wyjaśnień, ale uzupełnił ofertę, a zamawiający dokonał nieuprawnionej zmiany
w ofercie polegającej na zmianie podmiotu, który ofertę złożył,
5. art. 96 ust. 3 w zw. z § 4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia
26 lipca 2016 roku w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
poprzez zaniechanie odtajnienia uzasadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa złożonego przez
wykonawcę Rytm.org Interactive s.c.,
6. art. 8 ust. 1, poprzez zaniechanie odtajnienia Wykazu usług wraz z dokumentami
potwierdzającymi należyte wykonanie złożonych przez wykonawcę Rytm.org Interactive s.c.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:
1. unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
2. odtajnienia uzasadnienia z dnia 2 września 2016 roku oraz Wykazu usług wraz
z dokumentami potwierdzającymi należyte wykonanie,
3. odrzucenia oferty wykonawcy Rytm.org Interactive s.c.,
4. wykluczenia wykonawcy Rytm.org Interactive s.c.,
KIO 1930/16 4
5. powtórzenia czynności badania i oceny ofert,
6. wyboru oferty odwołującego jako oferty najkorzystniejszej.
Izba ustaliła i zważyła, co następuje.
Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem wymogów formalnych.
Wpłynęło bowiem do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w formie pisemnej w dniu
12 października 2016 roku w sytuacji, gdy informację o czynności zamawiającego
polegającej na wyborze oferty najkorzystniejszej odwołujący otrzymał od zamawiającego
w dniu 7 października 2016 roku. Kopia odwołania została dostarczona zamawiającemu.
Odwołujący uiścił wpis w wymaganej wysokości (7 500 zł) na rachunek Urzędu
Zamówień Publicznych.
Zamawiający, pismem z dnia 13 października 2016 roku przekazał pozostałym
wykonawcom wezwanie do udziału w postępowaniu toczącym się w wyniku wniesienia
odwołania przez Proexe Sp. z o.o z Warszawy.
W dniu 17 października 2016 roku (poniedziałek) do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej wpłynęło przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego złożone przez P. B., zamieszkałego przy ul. Madalińskiego 70/78e m 87 oraz
R. K., zamieszkałego przy ul. K. 52D lok. 2,
05-510 K. J. – wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą
Rytm.org Interactive s.c., ul. K. 52D lok. 2,
05-510 K. J. (w ich imieniu, na podstawie pełnomocnictwa z dnia
14 października 2016 roku, działała radca prawny N. O.).
Zgłoszenie to Izba uznała za skuteczne, ponieważ zostało złożone w terminie,
przez P. B. oraz R. K., tj. osoby – wspólników wskazanej
w formularzu ofertowym spółki cywilnej, którzy podpisali (złożyli) uznaną przez
zamawiającego za najkorzystniejszą ofertę (podając także w formularzu ofertowym numer
NIP i REGON spółki – spółka cywilna posiada podmiotowość prawnopodatkową – jest
płatnikiem VAT oraz może być płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne oraz
zdrowotne). Kopia zgłoszenia została drogą elektroniczną przekazana zamawiającemu
i odwołującemu
Ogłoszenie o przedmiotowym zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie
Zamówień Publicznych pod numerem 301269-2016 w dniu 16 sierpnia 2016 roku (wydruk
ogłoszenia w aktach sprawy). Potwierdził to odwołujący w odwołaniu, wskazując ww. numer
i datę publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych (str. 3).
KIO 1930/16 5
Postępowanie dotyczy zamówienia na usługi, a wartość zamówienia – co nie było
sporne – nie przekracza kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust.
8 ustawy Pzp.
Do niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i postępowania
odwoławczego stosuje się przepisy ustawy Praw zamówień publicznych w brzmieniu
nadanym ustawą z dnia 22 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy – Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw, opublikowanej w dniu 13 lipca 2016 roku
w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej pod pozycją 1020, która weszła w życie w dniu
28 lipca 2016 roku.
Odwołanie dotyczy czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, czynności wezwania
przystępującego do złożenia wyjaśnień, zaniechania odrzucenia oferty wybranej,
zaniechania wykluczenia wykonawcy, którego ofertę zamawiający wybrał jako
najkorzystniejszą, a także zaniechania odtajnienia uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy
przedsiębiorstwa i Wykazu usług wraz z dokumentami potwierdzającymi ich należyte
wykonanie.
Izba z urzędu, na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy Pzp, na posiedzeniu niejawnym
bez obecności stron i uczestników postępowania odwoławczego dokonała czynności
formalnoprawnych i sprawdzających, w wyniku których stwierdziła, że w tak ustalonym stanie
faktycznym przedmiotowe odwołanie podlega odrzuceniu w oparciu o art. 189 ust. 2 pkt 6
ustawy Pzp.
Zgodnie z art. 189 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp w brzmieniu po nowelizacji z dnia
22 czerwca 2016 roku Izba odrzuca odwołanie jeżeli w postępowaniu o wartości zamówienia
mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Pzp, odwołanie dotyczy innych czynności niż wymienione w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp.
W art. 180 ust. 2 ustawy Pzp wskazano wyraźnie, iż w postępowaniu o wartości
mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie
przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę;
2) określenia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego;
5) opisu przedmiotu zamówienia;
KIO 1930/16 6
6) wyboru najkorzystniejszej oferty.
Choć katalog sytuacji, w których w postępowaniach podprogowych w wyniku
wspomnianej nowelizacji przysługuje wniesienie odwoływania uległ rozszerzeniu, między
innymi o czynność wyboru oferty najkorzystniejszej, to zdaniem Izby
w przedmiotowej sprawie odwołanie dotyczy czynności, wobec której ustawodawca nadal
wyłączył prawo zaskarżenia decyzji zamawiającego, a nadto wobec zaniechań
zamawiającego.
Odwołanie dotyczy zaniechań zamawiającego:
• zaniechania odrzucenia oferty uznanej za najkorzystniejszą,
• zaniechania wykluczenia wykonawcy, który ofertę uznaną za najkorzystniejsza złożył,
• zaniechania odtajnienia uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa
i Wykazu usług wraz z dokumentami potwierdzającymi ich należyte wykonanie.
Z powodu braku takich czynności w katalogu wyspecyfikowanym w art. 180 ust. 2
ustawy Pzp (abstrahując w tym momencie od tego, że w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp mowa
wyłączenie o odwołaniu przysługującym wyłącznie wobec czynności, nie zaś wobec
zaniechań) stwierdzić należy, wobec uregulowania art. 189 ust. 2, że ustawa Pzp nie
przyznaje środka ochrony prawnej w postaci odwołania odnośnie takich rozstrzygnięć.
Wyznaczony do rozpoznania przedmiotowego odwołania skład orzekający Izby
podziela stanowisko wyrażone już przez Izbę w postanowieniu z dnia
18 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1750/16, zgodnie z którym:
„Analiza znowelizowanego przepisu art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp i użytego w nim
przez ustawodawcę sformułowania „czynność wyboru najkorzystniejszej oferty” prowadzi,
zdaniem Izby, do wniosku, że pod pojęciem tym nie kryje się zaniechanie czynności
odrzucenia oferty innego wykonawcy (jak również zaniechanie czynności wykluczenia innego
wykonawcy z postępowania), a jedynie niedokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej
zgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi w SIWZ.
Za takim rozumieniem przepisu przemawia po pierwsze wykładnia językowa art. 180
ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Literalne brzmienie tego przepisu oznacza dopuszczenie
zakwestionowania wyboru jako najkorzystniejszej oferty, która nie jest najkorzystniejsza
w świetle określonych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert (nie jest najkorzystniejsza
w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy Pzp). Definicja wyboru najkorzystniejszej oferty wynika
pośrednio z art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, który stanowi, że zamawiający wybiera ofertę
najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Przez wybór oferty najkorzystniejszej należy więc rozumieć
KIO 1930/16 7
czynność zamawiającego polegającą na zastosowaniu do oferty określonych w SIWZ
kryteriów i ustalenie wyniku tej oceny w sposób skutkujący wyborem oferty. W ocenie Izby
tylko tak rozumiany wybór oferty najkorzystniejszej może być przedmiotem odwołania
w postępowaniu o udzielenie zamówienia, którego wartość jest mniejsza niż tzw. progi
unijne.
Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo fakt, że w wyniku nowelizacji
o wiele większej wagi nabrały pozacenowe kryteria oceny ofert (np. kwalifikacje
i doświadczenie osób, które będą uczestniczyły w realizacji zamówienia, aspekty społeczne,
jakościowe, innowacyjne), których stosowanie jest w większości przypadków obowiązkowe.
Znacznie większego znaczenia nabrał więc zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy Pzp
przez wybór oferty najkorzystniejszej niezgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi
w SIWZ. Można zatem stwierdzić, że właśnie dlatego w art. 180 ust. 2 Pzp dodano
możliwość zaskarżenia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, która to czynność jest
obecnie obarczona większym niż dotychczas ryzykiem naruszenia przepisów ustawy, zatem
poddanie jej weryfikacji w drodze środków ochrony prawnej jest bardziej uzasadnione.
Do takiego wniosku prowadzi również analiza przepisu art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy
Pzp na tle innych przepisów określających możliwość wnoszenia odwołań w postępowaniach
poniżej progów unijnych oraz wykładnia tych przepisów z uwzględnieniem domniemania
racjonalności ustawodawcy. Nowelizując art. 180 ust. 2 ustawy Pzp ustawodawca
zdecydował się rozszerzyć możliwość wnoszenia odwołań w postępowaniach o wartości
zamówienia poniżej progów unijnych, dopuszczając wniesienie odwołania również wobec
czynności opisu przedmiotu zamówienia oraz wobec czynności wyboru najkorzystniejszej
oferty. Jednocześnie jednak nie zostały wykreślone ani zmienione przesłanki z pkt 3 i 4,
zgodnie z którymi odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności odrzucenia oferty
odwołującego oraz czynności wykluczenia odwołującego z postępowania. A contrario,
odwołanie nie przysługuje wobec zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy, jak
i wobec zaniechania wykluczenia innego wykonawcy z postępowania. Możliwości
zaskarżenia tych zaniechań nie można, zdaniem Izby, wywieść z art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy
Pzp. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób, że objęte są nim wszystkie
czynności i zaniechania poprzedzające wybór najkorzystniejszej oferty, wówczas bowiem
zbędne byłoby utrzymanie przesłanek określonych w art. 180 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Pzp. Nie
sposób bowiem twierdzić, że racjonalny ustawodawca, działający zgodnie z zasadami
prawidłowej legislacji, chcąc dopuścić możliwość wnoszenia odwołań tak wobec odrzucenia
własnej oferty odwołującego, jak i zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy,
pierwszą z tych możliwości przewidział w odrębnej podstawie prawnej, wprost tę czynność
wskazując (pkt 4), a drugą z niewiadomych powodów „zawarł” w przesłance dotyczącej
wyboru oferty najkorzystniejszej (pkt 6).
KIO 1930/16 8
Co więcej, gdyby zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie odwołań na
podstawie punktu 6 wyłącznie do czynności wyboru najkorzystniejszej oferty sensu stricto,
zbędne byłoby określanie pozytywnego katalogu czynności podlegających zaskarżeniu
w postępowaniach poniżej progów. Jeśli bowiem przyjąć, że zaskarżeniu w ramach wyboru
oferty najkorzystniejszej podlega każda czynność i każde zaniechanie poprzedzające ten
wybór, to co do zasady zaskarżeniu podlegałyby wszystkie czynności i zaniechania
zamawiającego w postępowaniu, które miały miejsce między złożeniem ofert a wyborem
oferty najkorzystniejszej, gdyż wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przez
zamawiającego, (oprócz unieważnienia postępowania), zmierzają do wyboru oferty
najkorzystniejszej). W takiej sytuacji racjonalny ustawodawca nie określałby tego katalogu od
strony pozytywnej, a jedynie wskazałby od strony negatywnej, kiedy odwołanie nie
przysługuje (czynność lub zaniechanie unieważnienia postępowania - tylko to bowiem
pozostałoby poza katalogiem określającym dopuszczalny zakres zaskarżenia).
W zasadzie z wyżej przedstawianych względów regulacja art. 180 ust. 2 ustawy Pzp,
byłaby zbędna.
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego charakteryzuję się fazowością.
W pierwszej kolejności weryfikacji podlega spełnienie przesłanek podmiotowych
warunkujących udział wykonawcy w procedurze przetargowej, o których traktuje art. 22 ust. 1
ustawy Pzp. Jeżeli wykonawca nie wykaże spełnienia wyznaczonych warunków
podmiotowych, z mocy prawa jego ofertę uznaje się za odrzuconą w oparciu o art. 24 ust. 4
ustawy Pzp. W następnej kolejności zamawiający weryfikuje treść oferty w odniesieniu do
wymagań przedmiotu zamówienia. Jeżeli istotna treść oferty nie jest zgodna z treścią
istotnych warunków zamówienia - oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu w myśl
dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Oferty zweryfikowane pozytywnie (nie biorąc pod
uwagę tzw. procedury odwróconej wprowadzonej omawianą nowelizacją) - poddawane są
czynnościom wyboru najkorzystniejszej oferty w wyznaczonych kryteriach, do której odnosi
się przepis art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Każde z przywoływanych określeń: „wykluczenie
wykonawcy z postępowania”, „odrzucenie oferty” oraz „wybór najkorzystniejszej oferty” ma
swoją odrębną treść normatywną i ugruntowane w praktyce znaczenie - jednoznacznie
rozumiane przez wykonawców oraz zamawiających. Rozporządzenie Ministra Rozwoju
z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1128) w Załączniku 1 dotyczącym najczęściej
stosowanego trybu przetargu nieograniczonego, w pozycjach 15,17 oraz 18 wyraźnie
rozróżnia czynności wykluczenia wykonawcy, odrzucenia oferty oraz wyboru
najkorzystniejszej oferty.
Bezpodstawne byłoby więc założenie, że czynność „wyboru najkorzystniejszej oferty”
kumuluje w sobie zarówno weryfikację podstaw do wykluczenia, jak i weryfikację podstaw do
KIO 1930/16 9
odrzucenia oferty i wywodzenie z tego szerokiej legitymacji wykonawcy do skarżenia
czynności i zaniechań zamawiającego wobec ofert konkurentów w procedurach dotyczących
zamówień o wartościach podprogowych. W przeciwieństwie do ogólnej formy regulacji z art.
180 ust. 1 ustawy Pzp, że odwołanie przysługuje wyłącznie od niezgodnej z przepisami
ustawy czynności zamawiającego podjętej w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub
zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy,
art. 180 ust. 2 zawiera ściśle określone przesłanki dopuszczalności odwołania - podane
w sposób enumeratywny (numerus clausus), które nie poddają się wykładni rozszerzającej.
Nie bez znaczenia dla osądu rzeczonej sprawy pozostają przepisy unijne. Dyrektywy
odwoławcze 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r.
zmieniające dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/WG w zakresie poprawy skuteczności
procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych mają zastosowanie
wyłącznie do naruszeń przepisów dyrektyw regulujących procedury udzielania zamówień
publicznych, lub przepisów krajowych implementujących postanowienia tych dyrektyw,
tj. w aktualnym stanie prawnym - dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE
w sprawie zamówień publicznych oraz 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez
podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług
pocztowych, uchwalone 26 lutego 2014 r. i odnoszące się do zamówień o wartości powyżej
progów wyznaczonych powołanym wyżej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia
28 grudnia 2015 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest
uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz.
U. z 2015 r. poz. 2263). Nie są objęte zakresem dyrektyw odwoławczych, zamówienia które
ze względu na swoją wartość nie podlegają postanowieniom dotyczącym procedur
udzielania zamówień publicznych.
W kwestii dopuszczalności i zakresu stosowania środków odwoławczych
w postępowaniach podprogowych liczą się regulacje ustawodawcy krajowego. Jednocześnie
jednak Komisja Europejska, uwzględniając orzecznictwo Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości w Komunikacie wyjaśniającym, 2006/C 179/2 PL Dziennik Urzędowy Unii
Europejskiej 1.8.2006 dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie
udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie
zamówień publicznych zwracała uwagę na konieczność zapewnienia środków ochrony
prawnej dla najistotniejszych decyzji mogących naruszać interes wykonawców, takich jak
wykluczenie ich z postępowania czy też odrzucenie oferty.
Realizując powyższe postulaty ustawodawca krajowy zmienił treść art. 184 ust. 1
ustawy Pzp w brzmieniu z dnia 13 kwietnia 2007 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) - mówiącego, że od
rozstrzygnięcia protestu przysługuje odwołanie, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub
KIO 1930/16 10
przekracza kwoty określone w przepisach, od których jest uzależniony obowiązek
przekazywania UOPWE ogłoszeń o zamówieniach - i w kolejnej nowelizacji z dnia
4 września 2008 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 171, poz. 1058) wprowadził przepis art. 184 ust. 1a w brzmieniu:
W postępowaniu o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia protestu
dotyczącego:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania
o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Przy czym dla powyższej nowelizacji przedstawiono następujące uzasadnienie
projektu.
„Niezbędne jest zatem wprowadzenie systemu gwarantującego ochronę
podstawowych interesów wykonawców, który nie będzie ograniczał się jedynie do
postępowań, których wartość przekracza progi wynikające z przepisów dyrektyw. Mając to
na względzie, proponuje się ujednolicenie zasad wnoszenia środków ochrony prawnej dla
zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne. W postępowaniach tych wykonawca
powinien mieć zagwarantowane prawo do wnoszenia efektywnych środków ochrony prawnej
dotyczących jego najistotniejszych interesów, a mianowicie:
1) nieprawidłowego wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, wolnej ręki, zapytania
o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Proponowane zmiany dotyczące systemu środków ochrony prawnej wpłyną
pozytywnie na przebieg procedury udzielania zamówień publicznych. Przede wszystkim w
przypadku zamówień na roboty budowlane zostanie wprowadzona ochrona prawna dla
zamawiających do progu 5 150 000 euro polegająca na wyeliminowaniu prawa do wniesienia
środków ochrony prawnej na czynności nie godzące bezpośrednio w interes wykonawcy,
który z nich korzysta (np. dotyczące nieprawidłowości w ofercie innego wykonawcy).
Wykonawcy będą mieli zagwarantowane efektywne środki ochrony we wszystkich
postępowaniach poniżej progów na decyzje zamawiających, godzące w ich podstawowe
interesy (obecnie wykonawcy nie mają prawa do wniesienia odwołania poniżej progów
właściwych dla dostaw i usług), przy czym skarżone będą mogły być wyłącznie te czynności
KIO 1930/16 11
zamawiającego, które bezpośrednio dotyczą wykonawcy wnoszącego dany środek ochrony
prawnej.”
Następna nowelizacja z dnia 2 grudnia 2009 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778) w omawianym zakresie
- pozostawała w związku z wyeliminowaniem instytucji protestu i wprowadziła przepis
art. 180 ust. 2, że jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania
o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego
- miała więc znaczenie jedynie doprecyzowujące i obowiązywała do wejścia w życie
ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r., tj. w aktualnym brzmieniu.
Na gruncie przywołanych wyżej regulacji ukształtowało się jednolite stanowisko
Krajowej Izby Odwoławczej, np. w postanowieniach sygn. akt: KIO/UZP 1318/08, KIO/UZP
1359/08, KIO/UZP 1474/08, KIO/UZP 1469/08, KIO/UZP 1487/08, KIO/UZP 1513/08,
KIO/UZP 1515/08, KIO/UZP 1520/08, KIO/UZP 1522/08, KIO/UZP 1535/08, że Izba
zobowiązana jest odrzucić odwołanie jeżeli dotyczy ono innych czynności (a więc nie
zaniechań dokonania czynności) niż wymienione w art. 184 ust. 1a ustawy Pzp (obecnie
w art. 189 ust. 2 pkt 6 Pzp). Ustawodawca na gruncie ustawy Pzp w ramach środków
ochrony prawnej nie stosuje się do cywilistycznego ujęcia czynności prawnych, a więc pod
pojęciem czynności nie obejmuje zaniechań zamawiającego, czyniąc z nich odrębną
kategorię zachowań zamawiającego mających znaczenie prawne. Linia ta w orzecznictwie
Izby pozostaje kontynuowana.
Powyższe wskazuje, że przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp ma charakter wyjątku od
zasady generalnej. W przeciwieństwie do postępowań dotyczących zamówień, których
wartość jest równa lub wyższa od tzw. progów unijnych, w przypadku postępowań
podprogowych zasadą tą jest, że odwołanie nie przysługuje. O intencjach ustawodawcy
świadczy nieprzypadkowo użyte w art. 180 ust. 2 Pzp słowo wyłącznie. Ustawodawca
w wyniku nowelizacji nie zniósł różnic przy korzystaniu ze środków ochrony prawnej
w postępowaniach podprogowych i postępowaniach powyżej progów. Zdecydowano jedynie
o nieznacznym poszerzeniu katalogu przesłanek umożliwiających wniesienie odwołania
w postępowaniach podprogowych. Skoro zatem katalog czynności, wobec których odwołanie
przysługuje nadal ma charakter wyjątku od zasady, to nie może być on interpretowany
rozszerzająco.
KIO 1930/16 12
Należy również zauważyć, że w postępowaniach o wartości równej lub wyższej niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, odwołanie
służy wobec „niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej
w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający
jest zobowiązany na podstawie ustawy” i nie wskazuje enumeratywnie tych czynności.
Inaczej rzecz się przedstawia w odniesieniu do stosowania art. 180 ust. 2 ustawy Pzp, gdzie
była i jest mowa tylko o tym, że odwołanie w postępowaniach poniżej progów służy
wyłącznie wobec wymienionych czynności, zaś ustawodawca nawet nie wspomina
o zaniechaniach zamawiającego. Biorąc powyższe pod uwagę nieuprawnione jest założenie,
że w odróżnieniu od punktów 1-5, przesłanka z pkt 6 obejmuje zarówno czynność, jak
i zaniechania czynności (w dodatku innych niż czynność wprost wymieniona w przepisie).
Przewidziany w przepisie art. 180 ust. 2 katalog przesłanek zawsze odnosił się do czynnego
zachowania zamawiającego, nie zaś do zaniechań, i sytuacja ta nie uległa zmianie w wyniku
ostatniej nowelizacji ustawy. Nadal ustawodawca koncentruje się na zachowaniach
zamawiającego o charakterze czynnym, wobec odwołującego wykonawcy, które
doprowadziły do danego wyniku postępowania, nie wspomina o zaniechaniach.
Odmiennie natomiast odnosi się do tej kwestii przepis art. 181 ust. 1 ustawy Pzp,
który wprost stanowi, że w postępowaniach poniżej progów unijnych wykonawca lub
uczestnik konkursu może w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania poinformować
zamawiającego zarówno o niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej przez niego,
jak i o zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany na podstawie ustawy, na które
nie przysługuje odwołanie na podstawie art. 180 ust. 2 tej ustawy.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy
Pzp w brzmieniu sprzed nowelizacji zamawiający miał obowiązek jednocześnie informować
o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz o ofertach odrzuconych i wykonawcach, którzy
zostali wykluczeni z postępowania. Przepis ten brzmiał:
Art. 92. 1. Niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający
jednocześnie zawiadamia wykonawców, którzy złożyli oferty, o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) albo imię i nazwisko,
siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano,
uzasadnienie jej wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca
zamieszkania i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną
ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację;
2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając uzasadnienie faktyczne
i prawne;
KIO 1930/16 13
3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie zamówienia,
podając uzasadnienie faktyczne i prawne - jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę;
4) terminie, określonym zgodnie z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa
w sprawie zamówienia publicznego może być zawarta.
Obecnie przepis art. 92 ust. 1 ustawy Pzp brzmi:
Zamawiający informuje niezwłocznie wszystkich wykonawców o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko,
siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności
wykonawcy, którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo
miejsca zamieszkania i adresy, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców,
którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert
łączną punktację,
2) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni,
3) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, powodach odrzucenia oferty,
a w przypadkach, o których mowa w art. 89 ust. 4 i 5, braku równoważności lub braku
spełniania wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności,
4) wykonawcach, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, ale nie zostali
zaproszeni do kolejnego etapu negocjacji albo dialogu,
5) dopuszczeniu do dynamicznego systemu zakupów,
6) nieustanowieniu dynamicznego systemu zakupów,
7) unieważnieniu postępowania - podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca odrębnie wypowiada się o wyborze oferty
najkorzystniejszej (pkt 1), wykluczeniach (pkt 2), odrzuceniach (pkt 3), zaś po nowelizacji
zamawiający nie ma już obowiązku jednoczesnego informowania o tych czynnościach.
Zatem znacznie częściej zamawiający będzie odrzucał oferty, czy wykluczał wykonawców
zanim wybierze ofertę najkorzystniejszą. Nie sposób uznać, że pod pojęciem wybór oferty
najkorzystniejszej mieści się zaniechanie czynności odrzucenia oferty czy zaniechanie
czynności wykluczenia wykonawcy w sytuacji, gdy zamawiający nie dokonał jeszcze
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.
Interpretacja art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp w sposób dopuszczający zaskarżanie -
w ramach odwołań wobec wyboru oferty najkorzystniejszej - zaniechania odrzucenia oferty
innego wykonawcy, czy zaniechanie wykluczenia innego wykonawcy nie daje się obronić
również z powodu konsekwencji praktycznych, co do których należy wyłączyć, aby były
objęte zamiarem ustawodawcy. Przyjmując, że dopuszczalne jest kwestionowanie
zaniechania odrzucenia oferty z powołaniem się na art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp (wybór
oferty najkorzystniejszej), należałoby zadać pytanie o możliwość jednoczesnego
KIO 1930/16 14
zakwestionowania takiego samego zaniechania w stosunku do oferty, która wybrana nie
została (przykładowo - została sklasyfikowana na drugim miejscu, za ofertą wybraną, a przed
ofertą odwołującego). Z jednej strony nie sposób znaleźć argumentów przemawiających za
dopuszczeniem zaskarżenia takiego zaniechania, z drugiej - trudno byłoby uzasadnić takie
różnicowanie możliwości korzystania ze środków ochrony prawnej. Ponadto, tak szeroka
interpretacja art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp byłaby jeszcze bardziej trudna do zastosowania
w postępowaniach, w których następuje prekwalifikacja wykonawców, a w których ocenę
istnienia podstaw do wykluczenia wykonawcy od wyboru najkorzystniejszej oferty dzieli cały
odrębny etap postępowania. W takich postępowaniach z jednej strony za niedopuszczalne
należałoby uznać odwołanie wobec zaniechania wykluczenia wykonawcy w terminie
liczonym zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy Pzp (tj. od przesłania informacji o wykonawcach
zaproszonych do dalszego etapu postępowania) z powołaniem się na 180 ust. 2 pkt 6
ustawy Pzp - nie nastąpił bowiem wybór oferty najkorzystniejszej. Z drugiej strony
dopuszczenie do wnoszenia odwołania dopiero po wyborze oferty najkorzystniejszej w takim
trybie byłoby po pierwsze oderwane od określonych ustawą terminów na wniesienie
odwołania, a po drugie - mogłoby doprowadzić do zniweczenia znacznej części
postępowania i cofnięcia go dopiero po wyborze oferty na etap prekwalifikacji. Nie można
zakładać, aby taki właśnie był zamiar racjonalnego ustawodawcy, który postuluje
efektywność i szybkość procedur odwoławczych, ułatwiających planowane wykorzystanie
środków przeznaczanych na realizację zamówień publicznych, w zakładanych terminach.
Konkludując, przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym czynność wyboru oferty
najkorzystniejszej należy rozumieć szeroko - jako zwieńczenie wszystkich czynności
z zakresu badania i oceny ofert, które doprowadziły do wyboru oferty najkorzystniejszej, nie
daje się obronić w świetle testu racjonalnego ustawodawcy. Przy przyjęciu takiej wykładni
poza zakresem zaskarżenia w postępowaniach podprogowych pozostawałoby de facto
unieważnienie postępowania - gdyby taki właśnie był zamiar ustawodawcy, przepis art. 180
ust. 2 zostałby sformułowany inaczej. Ponadto, zbędne byłoby utrzymanie regulacji art. 181
ustawy Pzp o możliwości poinformowania zamawiającego o niezgodnej z przepisami ustawy
czynności podjętej przez niego lub zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany, na
które odwołanie nie przysługuje, gdyż przy nieuprawnionej - szerokiej interpretacji art. 180
ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp, sfera zaskarżenia odwołaniem działań i zaniechań zamawiającego
byłaby pełna (z wyłączeniem jedynie unieważnienia postępowania).
Istotnym argumentem przemawiającym za słusznością prezentowanego poglądu jest
wyrażone w toku prac legislacyjnych nad nowelizacją stanowisko jej autora - Ministerstwa
Rozwoju, stanowiące swego rodzaju wykładnię autentyczną. Podczas uzgodnień
międzyresortowych Ministerstwo Środowiska zgłosiło uwagę, że rozszerzenie katalogu
okoliczności, wobec których można zastosować środki ochrony prawnej w postępowaniach
KIO 1930/16 15
podprogowych, ograniczy efektywność postępowań. Wskazywano, że jeżeli zaproponowana
zmiana jest konieczna, przy tak rozszerzonym katalogu okoliczności umożliwiających
skorzystanie ze środków ochrony prawnej, niecelowe jest w ogóle utrzymanie art. 180
ust. 2 ustawy Pzp. Ministerstwo Rozwoju zaznaczyło w toku prac legislacyjnych, że zmiana
jest korzystna dla wykonawców, a enumeratywne wyliczenie nie otwiera zakresu środków
ochrony prawnej tak szeroko, jak jego brak. Jak podano, przede wszystkim, poza tym
zakresem będą „zaniechania” zamawiającego, a to znaczna różnica. Odmiennych zamiarów
nie sposób natomiast wyczytać z innych materiałów z prac legislacyjnych, w tym z samego
uzasadnienia projektu ostatniej ustawy nowelizującej, a należałoby zakładać, że jeśli
ustawodawca chciał tak dalece znieść dotychczas obowiązujące ograniczenia, to byłaby to
zmiana na tyle istotna, że doczekałaby się odpowiedniego komentarza w uzasadnieniu
nowelizacji. Należy więc stwierdzić, że intencja autora nowelizacji co do zakresu zaskarżenia
w postępowaniach poniżej progów unijnych została wyrażona podczas uzgodnień
międzyresortowych, ze wskazaniem na zamiar utrzymania wyłączeń dotyczących zaniechań
zamawiającego, i nie może być pomijana przy interpretacji przepisów. Skarżenie ofert
konkurentów opiera się na zarzutach zaniechania ich wykluczenia z postępowania, lub też
zaniechania odrzucenia ich ofert.
Dokonywana przez Izbę wykładnia nie może natomiast uwzględniać oczekiwań
wykonawców co do możliwości jak najszerszego wnoszenia odwołań w postępowaniach
podprogowych, w sytuacji gdy oczekiwania te nie tylko nie znajdują potwierdzenia
w brzmieniu przepisów rozumianych w zgodnie z zasadami wykładni prawa, ale wręcz stoją
w opozycji do wyników tej wykładni i wyartykułowanych przez autora projektu celów.
W ocenie Izby komentowany przepis - proceduralny, jest na tyle jasny, że powinien
być stosowany wprost. Nie podlega wykładni funkcjonalnej w oparciu o niesprecyzowane
cele, gdyż prowadziłoby to do niepewności prawa, powstawania niejasności, co do
obowiązujących norm, ich stosowania i oznaczałoby, że Izba wykroczyła poza przyznane jej
art. 180 ust. 2 ustawy Pzp kompetencje orzekania na podstawie prawa, i w jego granicach.
Przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp w ocenie Izby, sprowadza się nadal do ochrony
podstawowych interesów własnych odwołującego wykonawcy.
Krajowa Izba Odwoławcza nie pełni roli prawotwórczej. W wydawanych orzeczeniach
nie może ingerować w treść przepisów w sposób wpływający diametralnie na ich inne
rozumienie i stosowanie, niż wynika to z ich brzmienia.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w niniejszym
odwołaniu zdecydowanie nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 180 ust. 2 ustawy
Pzp, gdzie w pkt 6 mowa jest wyraźnie o czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, nie zaś
zaniechaniu odrzucenia oferty innego wykonawcy, którą uznano za najkorzystniejszą”.
KIO 1930/16 16
Tym samym skład orzekający Izby podzielił jednolite stanowisko Krajowej Izby
Odwoławczej wyrażone w innych orzeczeniach wydanych w analogicznym stanie prawnym,
tj. w postanowieniu z dnia 5 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1599/16,
w postanowieniu z dnia 15 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1674/16,
w postanowieniu z dnia 21 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1696/16,
w postanowieniu z dnia 29 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1750/16,
w postanowieniu z dnia 4 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1810/16,
w postanowieniu z dnia 4 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1816/16 oraz
w postanowieniu z dnia 18 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1910/16.
Uwzględniając powyższe skład orzekający Izby uznał, że ustawa Pzp nie przyznaje
ochrony prawnej w postaci odwołania odnośnie wskazanych w odwołaniu zaniechań oraz
czynności. Zasadne zatem stało się odrzucenie odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 6
ustawy Pzp.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 192 ust. 1 zdanie drugie i art. 189 ust. 2
pkt 6 w zw. z art. 180 ust. 2 ustawy Pzp, orzeczono jak w sentencji.
KIO 1930/16 17
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10
ustawy Pzp czyli stosownie do wyniku postępowania oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 4
w zw. z § 3 pkt 1) Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. Nr 41 poz. 238), tj. stosownie
do wyniku postępowania odwoławczego.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
..............................................
Sygn. akt KIO 1930/16
POSTANOWIENIE
z dnia 25 października 2016 roku
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Klaudia Szczytowska-Maziarz
Członkowie: Robert Skrzeszewski
Marek Szafraniec
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron i uczestników postępowania
odwoławczego w dniu 25 października 2016 roku w Warszawie odwołania wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 12 października 2016 roku przez wykonawcę
Proexe Sp. z o.o., Al. Solidarności 115/lok. 2, 00-140 Warszawa w postępowaniu
prowadzonym przez Instytut Żywności i Żywienia im. prof. dra Aleksandra Szczygła,
ul. Powsińska 61/63, 02-903 Warszawa
przy udziale wykonawców wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego: P.
B. zamieszkałego przy ul. Madalińskiego 70/78e m 87 oraz R. K. zamieszkałego przy ul.
Kołobrzeskiej 52D lok. 2, 05-510 Konstancin Jeziorna – wspólników spółki cywilnej
prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Rytm.org Interactive s.c., ul.
Kołobrzeska 52D lok. 2, 05-510 Konstancin Jeziorna, zgłaszających swoje przystąpienie
do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
postanawia:
1. odrzuca odwołanie,
2. kosztami postępowania obciąża wykonawcę Proexe Sp. z o.o.,
Al. Solidarności 115/lok. 2, 00-140 Warszawa i zalicza w poczet kosztów
postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (siedmiu tysięcy pięciuset złotych
zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę tytułem wpisu od odwołania.
KIO 1930/16 2
Stosownie do art. 198a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) na niniejsze postanowienie –
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
..............................................
KIO 1930/16 3
Uzasadnienie
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na „Zwiększenie
funkcjonalności strony www w związku z realizacją Projektu (SPPW) KIK/34 „Zapobieganie
nadwadze i otyłości oraz chorobom przewlekłym poprzez edukację społeczeństwa
w zakresie żywienia i aktywności fizycznej” w ramach Szwajcarsko-Polskiego Programu
Współpracy” – IŻŻ-SPPW-13/2016, ogłoszonym w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu
16 sierpnia 2016 roku pod numerem 301269-2016, prowadzonym w trybie przetargu
nieograniczonego przez Instytut Żywności i Żywienia im. prof. dra Aleksandra Szczygła,
ul. Powsińska 61/63, 02-903 Warszawa (dalej „zamawiający”) wykonawca Proexe Sp. z o.o.,
Al. Solidarności 115/lok. 2, 00-140 Warszawa (dalej „odwołujący”) złożył odwołanie wobec
czynności i zaniechań zamawiającego, zarzucając zamawiającemu naruszenie
następujących przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych
(t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) [dalej „ustawa Pzp”]:
1. art. 91 ust. 1, art. 92 w zw. z art. 7 ust. 3, poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej
oferty, która podlega odrzucenia, a wykonawca, który ją złożył (Rytm.org Interactive s.c.)
podlega wykluczeniu,
2. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 8, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę
Rytm.org Interactive s.c.,
3. art. 24 ust. 1 pkt 12, poprzez zaniechanie wykluczenia wykonawcy Rytm.org Interactive s.c.,
4. art. 87 ust. 1, poprzez wezwanie do wyjaśnień wykonawcy Rytm.org Interactive s.c., który nie
złożył wyjaśnień, ale uzupełnił ofertę, a zamawiający dokonał nieuprawnionej zmiany
w ofercie polegającej na zmianie podmiotu, który ofertę złożył,
5. art. 96 ust. 3 w zw. z § 4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia
26 lipca 2016 roku w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
poprzez zaniechanie odtajnienia uzasadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa złożonego przez
wykonawcę Rytm.org Interactive s.c.,
6. art. 8 ust. 1, poprzez zaniechanie odtajnienia Wykazu usług wraz z dokumentami
potwierdzającymi należyte wykonanie złożonych przez wykonawcę Rytm.org Interactive s.c.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:
1. unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
2. odtajnienia uzasadnienia z dnia 2 września 2016 roku oraz Wykazu usług wraz
z dokumentami potwierdzającymi należyte wykonanie,
3. odrzucenia oferty wykonawcy Rytm.org Interactive s.c.,
4. wykluczenia wykonawcy Rytm.org Interactive s.c.,
KIO 1930/16 4
5. powtórzenia czynności badania i oceny ofert,
6. wyboru oferty odwołującego jako oferty najkorzystniejszej.
Izba ustaliła i zważyła, co następuje.
Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem wymogów formalnych.
Wpłynęło bowiem do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w formie pisemnej w dniu
12 października 2016 roku w sytuacji, gdy informację o czynności zamawiającego
polegającej na wyborze oferty najkorzystniejszej odwołujący otrzymał od zamawiającego
w dniu 7 października 2016 roku. Kopia odwołania została dostarczona zamawiającemu.
Odwołujący uiścił wpis w wymaganej wysokości (7 500 zł) na rachunek Urzędu
Zamówień Publicznych.
Zamawiający, pismem z dnia 13 października 2016 roku przekazał pozostałym
wykonawcom wezwanie do udziału w postępowaniu toczącym się w wyniku wniesienia
odwołania przez Proexe Sp. z o.o z Warszawy.
W dniu 17 października 2016 roku (poniedziałek) do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej wpłynęło przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego złożone przez P. B., zamieszkałego przy ul. Madalińskiego 70/78e m 87 oraz
R. K., zamieszkałego przy ul. K. 52D lok. 2,
05-510 K. J. – wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą
Rytm.org Interactive s.c., ul. K. 52D lok. 2,
05-510 K. J. (w ich imieniu, na podstawie pełnomocnictwa z dnia
14 października 2016 roku, działała radca prawny N. O.).
Zgłoszenie to Izba uznała za skuteczne, ponieważ zostało złożone w terminie,
przez P. B. oraz R. K., tj. osoby – wspólników wskazanej
w formularzu ofertowym spółki cywilnej, którzy podpisali (złożyli) uznaną przez
zamawiającego za najkorzystniejszą ofertę (podając także w formularzu ofertowym numer
NIP i REGON spółki – spółka cywilna posiada podmiotowość prawnopodatkową – jest
płatnikiem VAT oraz może być płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne oraz
zdrowotne). Kopia zgłoszenia została drogą elektroniczną przekazana zamawiającemu
i odwołującemu
Ogłoszenie o przedmiotowym zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie
Zamówień Publicznych pod numerem 301269-2016 w dniu 16 sierpnia 2016 roku (wydruk
ogłoszenia w aktach sprawy). Potwierdził to odwołujący w odwołaniu, wskazując ww. numer
i datę publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych (str. 3).
KIO 1930/16 5
Postępowanie dotyczy zamówienia na usługi, a wartość zamówienia – co nie było
sporne – nie przekracza kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust.
8 ustawy Pzp.
Do niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i postępowania
odwoławczego stosuje się przepisy ustawy Praw zamówień publicznych w brzmieniu
nadanym ustawą z dnia 22 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy – Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw, opublikowanej w dniu 13 lipca 2016 roku
w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej pod pozycją 1020, która weszła w życie w dniu
28 lipca 2016 roku.
Odwołanie dotyczy czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, czynności wezwania
przystępującego do złożenia wyjaśnień, zaniechania odrzucenia oferty wybranej,
zaniechania wykluczenia wykonawcy, którego ofertę zamawiający wybrał jako
najkorzystniejszą, a także zaniechania odtajnienia uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy
przedsiębiorstwa i Wykazu usług wraz z dokumentami potwierdzającymi ich należyte
wykonanie.
Izba z urzędu, na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy Pzp, na posiedzeniu niejawnym
bez obecności stron i uczestników postępowania odwoławczego dokonała czynności
formalnoprawnych i sprawdzających, w wyniku których stwierdziła, że w tak ustalonym stanie
faktycznym przedmiotowe odwołanie podlega odrzuceniu w oparciu o art. 189 ust. 2 pkt 6
ustawy Pzp.
Zgodnie z art. 189 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp w brzmieniu po nowelizacji z dnia
22 czerwca 2016 roku Izba odrzuca odwołanie jeżeli w postępowaniu o wartości zamówienia
mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Pzp, odwołanie dotyczy innych czynności niż wymienione w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp.
W art. 180 ust. 2 ustawy Pzp wskazano wyraźnie, iż w postępowaniu o wartości
mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie
przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę;
2) określenia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego;
5) opisu przedmiotu zamówienia;
KIO 1930/16 6
6) wyboru najkorzystniejszej oferty.
Choć katalog sytuacji, w których w postępowaniach podprogowych w wyniku
wspomnianej nowelizacji przysługuje wniesienie odwoływania uległ rozszerzeniu, między
innymi o czynność wyboru oferty najkorzystniejszej, to zdaniem Izby
w przedmiotowej sprawie odwołanie dotyczy czynności, wobec której ustawodawca nadal
wyłączył prawo zaskarżenia decyzji zamawiającego, a nadto wobec zaniechań
zamawiającego.
Odwołanie dotyczy zaniechań zamawiającego:
• zaniechania odrzucenia oferty uznanej za najkorzystniejszą,
• zaniechania wykluczenia wykonawcy, który ofertę uznaną za najkorzystniejsza złożył,
• zaniechania odtajnienia uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa
i Wykazu usług wraz z dokumentami potwierdzającymi ich należyte wykonanie.
Z powodu braku takich czynności w katalogu wyspecyfikowanym w art. 180 ust. 2
ustawy Pzp (abstrahując w tym momencie od tego, że w art. 180 ust. 2 ustawy Pzp mowa
wyłączenie o odwołaniu przysługującym wyłącznie wobec czynności, nie zaś wobec
zaniechań) stwierdzić należy, wobec uregulowania art. 189 ust. 2, że ustawa Pzp nie
przyznaje środka ochrony prawnej w postaci odwołania odnośnie takich rozstrzygnięć.
Wyznaczony do rozpoznania przedmiotowego odwołania skład orzekający Izby
podziela stanowisko wyrażone już przez Izbę w postanowieniu z dnia
18 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1750/16, zgodnie z którym:
„Analiza znowelizowanego przepisu art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp i użytego w nim
przez ustawodawcę sformułowania „czynność wyboru najkorzystniejszej oferty” prowadzi,
zdaniem Izby, do wniosku, że pod pojęciem tym nie kryje się zaniechanie czynności
odrzucenia oferty innego wykonawcy (jak również zaniechanie czynności wykluczenia innego
wykonawcy z postępowania), a jedynie niedokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej
zgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi w SIWZ.
Za takim rozumieniem przepisu przemawia po pierwsze wykładnia językowa art. 180
ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Literalne brzmienie tego przepisu oznacza dopuszczenie
zakwestionowania wyboru jako najkorzystniejszej oferty, która nie jest najkorzystniejsza
w świetle określonych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert (nie jest najkorzystniejsza
w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy Pzp). Definicja wyboru najkorzystniejszej oferty wynika
pośrednio z art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, który stanowi, że zamawiający wybiera ofertę
najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Przez wybór oferty najkorzystniejszej należy więc rozumieć
KIO 1930/16 7
czynność zamawiającego polegającą na zastosowaniu do oferty określonych w SIWZ
kryteriów i ustalenie wyniku tej oceny w sposób skutkujący wyborem oferty. W ocenie Izby
tylko tak rozumiany wybór oferty najkorzystniejszej może być przedmiotem odwołania
w postępowaniu o udzielenie zamówienia, którego wartość jest mniejsza niż tzw. progi
unijne.
Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo fakt, że w wyniku nowelizacji
o wiele większej wagi nabrały pozacenowe kryteria oceny ofert (np. kwalifikacje
i doświadczenie osób, które będą uczestniczyły w realizacji zamówienia, aspekty społeczne,
jakościowe, innowacyjne), których stosowanie jest w większości przypadków obowiązkowe.
Znacznie większego znaczenia nabrał więc zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy Pzp
przez wybór oferty najkorzystniejszej niezgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi
w SIWZ. Można zatem stwierdzić, że właśnie dlatego w art. 180 ust. 2 Pzp dodano
możliwość zaskarżenia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, która to czynność jest
obecnie obarczona większym niż dotychczas ryzykiem naruszenia przepisów ustawy, zatem
poddanie jej weryfikacji w drodze środków ochrony prawnej jest bardziej uzasadnione.
Do takiego wniosku prowadzi również analiza przepisu art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy
Pzp na tle innych przepisów określających możliwość wnoszenia odwołań w postępowaniach
poniżej progów unijnych oraz wykładnia tych przepisów z uwzględnieniem domniemania
racjonalności ustawodawcy. Nowelizując art. 180 ust. 2 ustawy Pzp ustawodawca
zdecydował się rozszerzyć możliwość wnoszenia odwołań w postępowaniach o wartości
zamówienia poniżej progów unijnych, dopuszczając wniesienie odwołania również wobec
czynności opisu przedmiotu zamówienia oraz wobec czynności wyboru najkorzystniejszej
oferty. Jednocześnie jednak nie zostały wykreślone ani zmienione przesłanki z pkt 3 i 4,
zgodnie z którymi odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności odrzucenia oferty
odwołującego oraz czynności wykluczenia odwołującego z postępowania. A contrario,
odwołanie nie przysługuje wobec zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy, jak
i wobec zaniechania wykluczenia innego wykonawcy z postępowania. Możliwości
zaskarżenia tych zaniechań nie można, zdaniem Izby, wywieść z art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy
Pzp. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób, że objęte są nim wszystkie
czynności i zaniechania poprzedzające wybór najkorzystniejszej oferty, wówczas bowiem
zbędne byłoby utrzymanie przesłanek określonych w art. 180 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Pzp. Nie
sposób bowiem twierdzić, że racjonalny ustawodawca, działający zgodnie z zasadami
prawidłowej legislacji, chcąc dopuścić możliwość wnoszenia odwołań tak wobec odrzucenia
własnej oferty odwołującego, jak i zaniechania odrzucenia oferty innego wykonawcy,
pierwszą z tych możliwości przewidział w odrębnej podstawie prawnej, wprost tę czynność
wskazując (pkt 4), a drugą z niewiadomych powodów „zawarł” w przesłance dotyczącej
wyboru oferty najkorzystniejszej (pkt 6).
KIO 1930/16 8
Co więcej, gdyby zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie odwołań na
podstawie punktu 6 wyłącznie do czynności wyboru najkorzystniejszej oferty sensu stricto,
zbędne byłoby określanie pozytywnego katalogu czynności podlegających zaskarżeniu
w postępowaniach poniżej progów. Jeśli bowiem przyjąć, że zaskarżeniu w ramach wyboru
oferty najkorzystniejszej podlega każda czynność i każde zaniechanie poprzedzające ten
wybór, to co do zasady zaskarżeniu podlegałyby wszystkie czynności i zaniechania
zamawiającego w postępowaniu, które miały miejsce między złożeniem ofert a wyborem
oferty najkorzystniejszej, gdyż wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przez
zamawiającego, (oprócz unieważnienia postępowania), zmierzają do wyboru oferty
najkorzystniejszej). W takiej sytuacji racjonalny ustawodawca nie określałby tego katalogu od
strony pozytywnej, a jedynie wskazałby od strony negatywnej, kiedy odwołanie nie
przysługuje (czynność lub zaniechanie unieważnienia postępowania - tylko to bowiem
pozostałoby poza katalogiem określającym dopuszczalny zakres zaskarżenia).
W zasadzie z wyżej przedstawianych względów regulacja art. 180 ust. 2 ustawy Pzp,
byłaby zbędna.
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego charakteryzuję się fazowością.
W pierwszej kolejności weryfikacji podlega spełnienie przesłanek podmiotowych
warunkujących udział wykonawcy w procedurze przetargowej, o których traktuje art. 22 ust. 1
ustawy Pzp. Jeżeli wykonawca nie wykaże spełnienia wyznaczonych warunków
podmiotowych, z mocy prawa jego ofertę uznaje się za odrzuconą w oparciu o art. 24 ust. 4
ustawy Pzp. W następnej kolejności zamawiający weryfikuje treść oferty w odniesieniu do
wymagań przedmiotu zamówienia. Jeżeli istotna treść oferty nie jest zgodna z treścią
istotnych warunków zamówienia - oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu w myśl
dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Oferty zweryfikowane pozytywnie (nie biorąc pod
uwagę tzw. procedury odwróconej wprowadzonej omawianą nowelizacją) - poddawane są
czynnościom wyboru najkorzystniejszej oferty w wyznaczonych kryteriach, do której odnosi
się przepis art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp. Każde z przywoływanych określeń: „wykluczenie
wykonawcy z postępowania”, „odrzucenie oferty” oraz „wybór najkorzystniejszej oferty” ma
swoją odrębną treść normatywną i ugruntowane w praktyce znaczenie - jednoznacznie
rozumiane przez wykonawców oraz zamawiających. Rozporządzenie Ministra Rozwoju
z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1128) w Załączniku 1 dotyczącym najczęściej
stosowanego trybu przetargu nieograniczonego, w pozycjach 15,17 oraz 18 wyraźnie
rozróżnia czynności wykluczenia wykonawcy, odrzucenia oferty oraz wyboru
najkorzystniejszej oferty.
Bezpodstawne byłoby więc założenie, że czynność „wyboru najkorzystniejszej oferty”
kumuluje w sobie zarówno weryfikację podstaw do wykluczenia, jak i weryfikację podstaw do
KIO 1930/16 9
odrzucenia oferty i wywodzenie z tego szerokiej legitymacji wykonawcy do skarżenia
czynności i zaniechań zamawiającego wobec ofert konkurentów w procedurach dotyczących
zamówień o wartościach podprogowych. W przeciwieństwie do ogólnej formy regulacji z art.
180 ust. 1 ustawy Pzp, że odwołanie przysługuje wyłącznie od niezgodnej z przepisami
ustawy czynności zamawiającego podjętej w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub
zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy,
art. 180 ust. 2 zawiera ściśle określone przesłanki dopuszczalności odwołania - podane
w sposób enumeratywny (numerus clausus), które nie poddają się wykładni rozszerzającej.
Nie bez znaczenia dla osądu rzeczonej sprawy pozostają przepisy unijne. Dyrektywy
odwoławcze 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r.
zmieniające dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/WG w zakresie poprawy skuteczności
procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych mają zastosowanie
wyłącznie do naruszeń przepisów dyrektyw regulujących procedury udzielania zamówień
publicznych, lub przepisów krajowych implementujących postanowienia tych dyrektyw,
tj. w aktualnym stanie prawnym - dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE
w sprawie zamówień publicznych oraz 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez
podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług
pocztowych, uchwalone 26 lutego 2014 r. i odnoszące się do zamówień o wartości powyżej
progów wyznaczonych powołanym wyżej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia
28 grudnia 2015 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest
uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz.
U. z 2015 r. poz. 2263). Nie są objęte zakresem dyrektyw odwoławczych, zamówienia które
ze względu na swoją wartość nie podlegają postanowieniom dotyczącym procedur
udzielania zamówień publicznych.
W kwestii dopuszczalności i zakresu stosowania środków odwoławczych
w postępowaniach podprogowych liczą się regulacje ustawodawcy krajowego. Jednocześnie
jednak Komisja Europejska, uwzględniając orzecznictwo Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości w Komunikacie wyjaśniającym, 2006/C 179/2 PL Dziennik Urzędowy Unii
Europejskiej 1.8.2006 dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie
udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie
zamówień publicznych zwracała uwagę na konieczność zapewnienia środków ochrony
prawnej dla najistotniejszych decyzji mogących naruszać interes wykonawców, takich jak
wykluczenie ich z postępowania czy też odrzucenie oferty.
Realizując powyższe postulaty ustawodawca krajowy zmienił treść art. 184 ust. 1
ustawy Pzp w brzmieniu z dnia 13 kwietnia 2007 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) - mówiącego, że od
rozstrzygnięcia protestu przysługuje odwołanie, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub
KIO 1930/16 10
przekracza kwoty określone w przepisach, od których jest uzależniony obowiązek
przekazywania UOPWE ogłoszeń o zamówieniach - i w kolejnej nowelizacji z dnia
4 września 2008 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 171, poz. 1058) wprowadził przepis art. 184 ust. 1a w brzmieniu:
W postępowaniu o wartości mniejszej niż kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia protestu
dotyczącego:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania
o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Przy czym dla powyższej nowelizacji przedstawiono następujące uzasadnienie
projektu.
„Niezbędne jest zatem wprowadzenie systemu gwarantującego ochronę
podstawowych interesów wykonawców, który nie będzie ograniczał się jedynie do
postępowań, których wartość przekracza progi wynikające z przepisów dyrektyw. Mając to
na względzie, proponuje się ujednolicenie zasad wnoszenia środków ochrony prawnej dla
zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne. W postępowaniach tych wykonawca
powinien mieć zagwarantowane prawo do wnoszenia efektywnych środków ochrony prawnej
dotyczących jego najistotniejszych interesów, a mianowicie:
1) nieprawidłowego wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, wolnej ręki, zapytania
o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty.
Proponowane zmiany dotyczące systemu środków ochrony prawnej wpłyną
pozytywnie na przebieg procedury udzielania zamówień publicznych. Przede wszystkim w
przypadku zamówień na roboty budowlane zostanie wprowadzona ochrona prawna dla
zamawiających do progu 5 150 000 euro polegająca na wyeliminowaniu prawa do wniesienia
środków ochrony prawnej na czynności nie godzące bezpośrednio w interes wykonawcy,
który z nich korzysta (np. dotyczące nieprawidłowości w ofercie innego wykonawcy).
Wykonawcy będą mieli zagwarantowane efektywne środki ochrony we wszystkich
postępowaniach poniżej progów na decyzje zamawiających, godzące w ich podstawowe
interesy (obecnie wykonawcy nie mają prawa do wniesienia odwołania poniżej progów
właściwych dla dostaw i usług), przy czym skarżone będą mogły być wyłącznie te czynności
KIO 1930/16 11
zamawiającego, które bezpośrednio dotyczą wykonawcy wnoszącego dany środek ochrony
prawnej.”
Następna nowelizacja z dnia 2 grudnia 2009 r. - o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778) w omawianym zakresie
- pozostawała w związku z wyeliminowaniem instytucji protestu i wprowadziła przepis
art. 180 ust. 2, że jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, odwołanie przysługuje wyłącznie wobec czynności:
1) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania
o cenę;
2) opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
3) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
4) odrzucenia oferty odwołującego
- miała więc znaczenie jedynie doprecyzowujące i obowiązywała do wejścia w życie
ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r., tj. w aktualnym brzmieniu.
Na gruncie przywołanych wyżej regulacji ukształtowało się jednolite stanowisko
Krajowej Izby Odwoławczej, np. w postanowieniach sygn. akt: KIO/UZP 1318/08, KIO/UZP
1359/08, KIO/UZP 1474/08, KIO/UZP 1469/08, KIO/UZP 1487/08, KIO/UZP 1513/08,
KIO/UZP 1515/08, KIO/UZP 1520/08, KIO/UZP 1522/08, KIO/UZP 1535/08, że Izba
zobowiązana jest odrzucić odwołanie jeżeli dotyczy ono innych czynności (a więc nie
zaniechań dokonania czynności) niż wymienione w art. 184 ust. 1a ustawy Pzp (obecnie
w art. 189 ust. 2 pkt 6 Pzp). Ustawodawca na gruncie ustawy Pzp w ramach środków
ochrony prawnej nie stosuje się do cywilistycznego ujęcia czynności prawnych, a więc pod
pojęciem czynności nie obejmuje zaniechań zamawiającego, czyniąc z nich odrębną
kategorię zachowań zamawiającego mających znaczenie prawne. Linia ta w orzecznictwie
Izby pozostaje kontynuowana.
Powyższe wskazuje, że przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp ma charakter wyjątku od
zasady generalnej. W przeciwieństwie do postępowań dotyczących zamówień, których
wartość jest równa lub wyższa od tzw. progów unijnych, w przypadku postępowań
podprogowych zasadą tą jest, że odwołanie nie przysługuje. O intencjach ustawodawcy
świadczy nieprzypadkowo użyte w art. 180 ust. 2 Pzp słowo wyłącznie. Ustawodawca
w wyniku nowelizacji nie zniósł różnic przy korzystaniu ze środków ochrony prawnej
w postępowaniach podprogowych i postępowaniach powyżej progów. Zdecydowano jedynie
o nieznacznym poszerzeniu katalogu przesłanek umożliwiających wniesienie odwołania
w postępowaniach podprogowych. Skoro zatem katalog czynności, wobec których odwołanie
przysługuje nadal ma charakter wyjątku od zasady, to nie może być on interpretowany
rozszerzająco.
KIO 1930/16 12
Należy również zauważyć, że w postępowaniach o wartości równej lub wyższej niż
kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp, odwołanie
służy wobec „niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej
w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający
jest zobowiązany na podstawie ustawy” i nie wskazuje enumeratywnie tych czynności.
Inaczej rzecz się przedstawia w odniesieniu do stosowania art. 180 ust. 2 ustawy Pzp, gdzie
była i jest mowa tylko o tym, że odwołanie w postępowaniach poniżej progów służy
wyłącznie wobec wymienionych czynności, zaś ustawodawca nawet nie wspomina
o zaniechaniach zamawiającego. Biorąc powyższe pod uwagę nieuprawnione jest założenie,
że w odróżnieniu od punktów 1-5, przesłanka z pkt 6 obejmuje zarówno czynność, jak
i zaniechania czynności (w dodatku innych niż czynność wprost wymieniona w przepisie).
Przewidziany w przepisie art. 180 ust. 2 katalog przesłanek zawsze odnosił się do czynnego
zachowania zamawiającego, nie zaś do zaniechań, i sytuacja ta nie uległa zmianie w wyniku
ostatniej nowelizacji ustawy. Nadal ustawodawca koncentruje się na zachowaniach
zamawiającego o charakterze czynnym, wobec odwołującego wykonawcy, które
doprowadziły do danego wyniku postępowania, nie wspomina o zaniechaniach.
Odmiennie natomiast odnosi się do tej kwestii przepis art. 181 ust. 1 ustawy Pzp,
który wprost stanowi, że w postępowaniach poniżej progów unijnych wykonawca lub
uczestnik konkursu może w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania poinformować
zamawiającego zarówno o niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej przez niego,
jak i o zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany na podstawie ustawy, na które
nie przysługuje odwołanie na podstawie art. 180 ust. 2 tej ustawy.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy
Pzp w brzmieniu sprzed nowelizacji zamawiający miał obowiązek jednocześnie informować
o wyborze oferty najkorzystniejszej oraz o ofertach odrzuconych i wykonawcach, którzy
zostali wykluczeni z postępowania. Przepis ten brzmiał:
Art. 92. 1. Niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający
jednocześnie zawiadamia wykonawców, którzy złożyli oferty, o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) albo imię i nazwisko,
siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano,
uzasadnienie jej wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca
zamieszkania i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną
ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację;
2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając uzasadnienie faktyczne
i prawne;
KIO 1930/16 13
3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie zamówienia,
podając uzasadnienie faktyczne i prawne - jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie
przetargu nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę;
4) terminie, określonym zgodnie z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa
w sprawie zamówienia publicznego może być zawarta.
Obecnie przepis art. 92 ust. 1 ustawy Pzp brzmi:
Zamawiający informuje niezwłocznie wszystkich wykonawców o:
1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko,
siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności
wykonawcy, którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo
miejsca zamieszkania i adresy, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców,
którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert
łączną punktację,
2) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni,
3) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, powodach odrzucenia oferty,
a w przypadkach, o których mowa w art. 89 ust. 4 i 5, braku równoważności lub braku
spełniania wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności,
4) wykonawcach, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, ale nie zostali
zaproszeni do kolejnego etapu negocjacji albo dialogu,
5) dopuszczeniu do dynamicznego systemu zakupów,
6) nieustanowieniu dynamicznego systemu zakupów,
7) unieważnieniu postępowania - podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca odrębnie wypowiada się o wyborze oferty
najkorzystniejszej (pkt 1), wykluczeniach (pkt 2), odrzuceniach (pkt 3), zaś po nowelizacji
zamawiający nie ma już obowiązku jednoczesnego informowania o tych czynnościach.
Zatem znacznie częściej zamawiający będzie odrzucał oferty, czy wykluczał wykonawców
zanim wybierze ofertę najkorzystniejszą. Nie sposób uznać, że pod pojęciem wybór oferty
najkorzystniejszej mieści się zaniechanie czynności odrzucenia oferty czy zaniechanie
czynności wykluczenia wykonawcy w sytuacji, gdy zamawiający nie dokonał jeszcze
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.
Interpretacja art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp w sposób dopuszczający zaskarżanie -
w ramach odwołań wobec wyboru oferty najkorzystniejszej - zaniechania odrzucenia oferty
innego wykonawcy, czy zaniechanie wykluczenia innego wykonawcy nie daje się obronić
również z powodu konsekwencji praktycznych, co do których należy wyłączyć, aby były
objęte zamiarem ustawodawcy. Przyjmując, że dopuszczalne jest kwestionowanie
zaniechania odrzucenia oferty z powołaniem się na art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp (wybór
oferty najkorzystniejszej), należałoby zadać pytanie o możliwość jednoczesnego
KIO 1930/16 14
zakwestionowania takiego samego zaniechania w stosunku do oferty, która wybrana nie
została (przykładowo - została sklasyfikowana na drugim miejscu, za ofertą wybraną, a przed
ofertą odwołującego). Z jednej strony nie sposób znaleźć argumentów przemawiających za
dopuszczeniem zaskarżenia takiego zaniechania, z drugiej - trudno byłoby uzasadnić takie
różnicowanie możliwości korzystania ze środków ochrony prawnej. Ponadto, tak szeroka
interpretacja art. 180 ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp byłaby jeszcze bardziej trudna do zastosowania
w postępowaniach, w których następuje prekwalifikacja wykonawców, a w których ocenę
istnienia podstaw do wykluczenia wykonawcy od wyboru najkorzystniejszej oferty dzieli cały
odrębny etap postępowania. W takich postępowaniach z jednej strony za niedopuszczalne
należałoby uznać odwołanie wobec zaniechania wykluczenia wykonawcy w terminie
liczonym zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy Pzp (tj. od przesłania informacji o wykonawcach
zaproszonych do dalszego etapu postępowania) z powołaniem się na 180 ust. 2 pkt 6
ustawy Pzp - nie nastąpił bowiem wybór oferty najkorzystniejszej. Z drugiej strony
dopuszczenie do wnoszenia odwołania dopiero po wyborze oferty najkorzystniejszej w takim
trybie byłoby po pierwsze oderwane od określonych ustawą terminów na wniesienie
odwołania, a po drugie - mogłoby doprowadzić do zniweczenia znacznej części
postępowania i cofnięcia go dopiero po wyborze oferty na etap prekwalifikacji. Nie można
zakładać, aby taki właśnie był zamiar racjonalnego ustawodawcy, który postuluje
efektywność i szybkość procedur odwoławczych, ułatwiających planowane wykorzystanie
środków przeznaczanych na realizację zamówień publicznych, w zakładanych terminach.
Konkludując, przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym czynność wyboru oferty
najkorzystniejszej należy rozumieć szeroko - jako zwieńczenie wszystkich czynności
z zakresu badania i oceny ofert, które doprowadziły do wyboru oferty najkorzystniejszej, nie
daje się obronić w świetle testu racjonalnego ustawodawcy. Przy przyjęciu takiej wykładni
poza zakresem zaskarżenia w postępowaniach podprogowych pozostawałoby de facto
unieważnienie postępowania - gdyby taki właśnie był zamiar ustawodawcy, przepis art. 180
ust. 2 zostałby sformułowany inaczej. Ponadto, zbędne byłoby utrzymanie regulacji art. 181
ustawy Pzp o możliwości poinformowania zamawiającego o niezgodnej z przepisami ustawy
czynności podjętej przez niego lub zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany, na
które odwołanie nie przysługuje, gdyż przy nieuprawnionej - szerokiej interpretacji art. 180
ust. 2 pkt 6 ustawy Pzp, sfera zaskarżenia odwołaniem działań i zaniechań zamawiającego
byłaby pełna (z wyłączeniem jedynie unieważnienia postępowania).
Istotnym argumentem przemawiającym za słusznością prezentowanego poglądu jest
wyrażone w toku prac legislacyjnych nad nowelizacją stanowisko jej autora - Ministerstwa
Rozwoju, stanowiące swego rodzaju wykładnię autentyczną. Podczas uzgodnień
międzyresortowych Ministerstwo Środowiska zgłosiło uwagę, że rozszerzenie katalogu
okoliczności, wobec których można zastosować środki ochrony prawnej w postępowaniach
KIO 1930/16 15
podprogowych, ograniczy efektywność postępowań. Wskazywano, że jeżeli zaproponowana
zmiana jest konieczna, przy tak rozszerzonym katalogu okoliczności umożliwiających
skorzystanie ze środków ochrony prawnej, niecelowe jest w ogóle utrzymanie art. 180
ust. 2 ustawy Pzp. Ministerstwo Rozwoju zaznaczyło w toku prac legislacyjnych, że zmiana
jest korzystna dla wykonawców, a enumeratywne wyliczenie nie otwiera zakresu środków
ochrony prawnej tak szeroko, jak jego brak. Jak podano, przede wszystkim, poza tym
zakresem będą „zaniechania” zamawiającego, a to znaczna różnica. Odmiennych zamiarów
nie sposób natomiast wyczytać z innych materiałów z prac legislacyjnych, w tym z samego
uzasadnienia projektu ostatniej ustawy nowelizującej, a należałoby zakładać, że jeśli
ustawodawca chciał tak dalece znieść dotychczas obowiązujące ograniczenia, to byłaby to
zmiana na tyle istotna, że doczekałaby się odpowiedniego komentarza w uzasadnieniu
nowelizacji. Należy więc stwierdzić, że intencja autora nowelizacji co do zakresu zaskarżenia
w postępowaniach poniżej progów unijnych została wyrażona podczas uzgodnień
międzyresortowych, ze wskazaniem na zamiar utrzymania wyłączeń dotyczących zaniechań
zamawiającego, i nie może być pomijana przy interpretacji przepisów. Skarżenie ofert
konkurentów opiera się na zarzutach zaniechania ich wykluczenia z postępowania, lub też
zaniechania odrzucenia ich ofert.
Dokonywana przez Izbę wykładnia nie może natomiast uwzględniać oczekiwań
wykonawców co do możliwości jak najszerszego wnoszenia odwołań w postępowaniach
podprogowych, w sytuacji gdy oczekiwania te nie tylko nie znajdują potwierdzenia
w brzmieniu przepisów rozumianych w zgodnie z zasadami wykładni prawa, ale wręcz stoją
w opozycji do wyników tej wykładni i wyartykułowanych przez autora projektu celów.
W ocenie Izby komentowany przepis - proceduralny, jest na tyle jasny, że powinien
być stosowany wprost. Nie podlega wykładni funkcjonalnej w oparciu o niesprecyzowane
cele, gdyż prowadziłoby to do niepewności prawa, powstawania niejasności, co do
obowiązujących norm, ich stosowania i oznaczałoby, że Izba wykroczyła poza przyznane jej
art. 180 ust. 2 ustawy Pzp kompetencje orzekania na podstawie prawa, i w jego granicach.
Przepis art. 180 ust. 2 ustawy Pzp w ocenie Izby, sprowadza się nadal do ochrony
podstawowych interesów własnych odwołującego wykonawcy.
Krajowa Izba Odwoławcza nie pełni roli prawotwórczej. W wydawanych orzeczeniach
nie może ingerować w treść przepisów w sposób wpływający diametralnie na ich inne
rozumienie i stosowanie, niż wynika to z ich brzmienia.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w niniejszym
odwołaniu zdecydowanie nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 180 ust. 2 ustawy
Pzp, gdzie w pkt 6 mowa jest wyraźnie o czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, nie zaś
zaniechaniu odrzucenia oferty innego wykonawcy, którą uznano za najkorzystniejszą”.
KIO 1930/16 16
Tym samym skład orzekający Izby podzielił jednolite stanowisko Krajowej Izby
Odwoławczej wyrażone w innych orzeczeniach wydanych w analogicznym stanie prawnym,
tj. w postanowieniu z dnia 5 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1599/16,
w postanowieniu z dnia 15 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1674/16,
w postanowieniu z dnia 21 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1696/16,
w postanowieniu z dnia 29 września 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1750/16,
w postanowieniu z dnia 4 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1810/16,
w postanowieniu z dnia 4 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1816/16 oraz
w postanowieniu z dnia 18 października 2016 roku w sprawie o sygn. akt KIO 1910/16.
Uwzględniając powyższe skład orzekający Izby uznał, że ustawa Pzp nie przyznaje
ochrony prawnej w postaci odwołania odnośnie wskazanych w odwołaniu zaniechań oraz
czynności. Zasadne zatem stało się odrzucenie odwołania na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 6
ustawy Pzp.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 192 ust. 1 zdanie drugie i art. 189 ust. 2
pkt 6 w zw. z art. 180 ust. 2 ustawy Pzp, orzeczono jak w sentencji.
KIO 1930/16 17
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10
ustawy Pzp czyli stosownie do wyniku postępowania oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 4
w zw. z § 3 pkt 1) Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. Nr 41 poz. 238), tj. stosownie
do wyniku postępowania odwoławczego.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
..............................................