Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 30 września 2016 roku

W ostatecznie sprecyzowanym żądaniu pozwu skierowanego przeciwko Skarbowi Państwa – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N., powód S. B. (1) wniósł o zasądzenie od pozwanego kwoty 100.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty, w tym kwoty 50.000 zł tytułem zadośćuczynienia i kwoty 50.000 zł tytułem odszkodowania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje żądanie powód podał, że pozwany wydawał co pewien czas decyzje zobowiązujące go oraz jego matkę i brata do rozbiórki legalnie wybudowanego obiektu na nieruchomości w N., która obecnie jest jego wyłączną własnością, a wcześniej pozostawała we współwłasności z wymienionymi osobami. Nadto pozwany nakładał na nich grzywny w celu przymuszenia rozbiórki, które nie miały żadnej podstawy. Wielość doręczanych powodowi decyzji powodowała stratę jego czasu. Poza tym od 2009 r. wysyłał wielokrotnie pracowników na przedmiotową nieruchomość, którzy swoimi niezapowiedzianymi wizytami powodowali cierpienia moralne u powoda i jego rodziny. Jednocześnie S. B. (1) podał, że odwołania nie odnosiły żadnego skutku i w efekcie był zmuszony do skorzystania z pomocy psychologa i zażywania leków na uspokojenie tym bardziej, że późniejsza samobójcza śmierć jego brata S. B. (2) spowodowała dalszy stres. Działania pozwanego równie niekorzystny wpływ wywarły na matkę powoda, która ma ponad 90 lat i która obecnie znajduje się pod wyłączną opieką S. B. (1). Powód podał także, że wszystkie decyzje i poczynania pozwanego doprowadzały w N. do plotek i pomówień przeciwko powodowi, w szczególności jakoby miał posiadać ogromne zadłużenie i miał się dopuścić przestępstw. Opinie te powodowały, że powód miał problemy ze snem. Zostały naruszone jego dobra osobiste w postaci: czci, dobrego imienia, honoru i godności. Powód nie miał już także siły podejmować czynności w sprawach o charakterze karnym, a wszystkie poczynania pozwanego traktuje jako przestępstwo nękania. W dalszej części S. B. (1) podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt: II SA/Kr 1108/12 w wyniku wznowienia postępowania uchylił zaskarżone decyzje organu I i II instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i (...) W. B.o w K. a (...) w K. postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016r. do znak: (...). (...).591.2013. (...) z urzędu wstrzymał wykonanie własnych decyzji. Wcześniej jednak Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. zajął powodowi kwotę 3.253,60 zł na podstawie wydanego przez siebie tytułu egzekucyjnego w oparciu o decyzję pozwanego która w tym czasie już nie obowiązywała z uwagi na wyrok WSA w Krakowie. Zajęcie wierzytelności powoda znowu spowodowało u niego cierpienia psychiczne albowiem jest emerytem i sam utrzymuje rodzinę. W kwestii żądania odszkodowania powód podał, że na kwotę 50.000 zł składają się koszty poniesione od czasu kiedy stał się właścicielem przedmiotowego gospodarstwa tj. koszty prywatnych wizyt lekarskich, koszty zakupu leków, koszt poszukiwanej pomocy prawnej, koszty straty czasu, koszty wyjazdów do K. do WSA oraz do Kliniki (...), a także zajęta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. kwota 3.253,60 zł.

W odpowiedzi na powyższe żądania, pozwany wniósł o oddalenia powództwa i zasądzenie od powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko pozwany w pierwszej kolejności podniósł, że Skarbowi Państwa w niniejszym procesie nie przysługuje legitymacja bierna i już tylko z tego względu powództwo powinno zostać oddalone. Za brakiem legitymacji biernej Skarbu Państwa w niniejszej sprawie, przemawia okoliczność samodzielności prawnej Powiatu (...) i jego jednostki organizacyjnej w postaci Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Niezależnie jednak od tej kwestii pozwany wskazał z ostrożności procesowej, że powództwo winno podlegać oddaleniu jako nieuzasadnione. Powód S. B. (1) nie wykazał żadnej z przesłanek odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego opartej na art. 417 § 1 k.c. i art. 417 ¹ § 2 k.c. Po pierwsze powód nie wykazał, aby decyzje nakazujące rozbiórki były niezgodne z prawem, jak również nie wykazał innej bezprawności pozwanego. Po drugie powód nie wykazał szkody. Podniesione w tym zakresie twierdzenia stanowią jedynie jego subiektywną ocenę, która nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Pozwany podkreślił, że wydawane przez niego decyzje w zdecydowanej części nie dotyczyły powoda, a jego matki. Po trzecie powód nie wykazał również, aby pomiędzy działaniem pozwanego - wydaniem ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów - a wyrządzoną mu „szkodą" zaistniał adekwatny związek przyczynowy. Przedstawione ustalenia faktyczne przeczą wprost twierdzeniom pozwu. Wykazanie tych niezbędnych przesłanek należało do obowiązku powoda, a skoro tego nie zrobił to powództwo winno zostać oddalone. Na zakończenie pozwany z najdalej posuniętej ostrożności procesowej podniósł zarzut przedawnienia wszystkich ewentualnych roszczeń powoda. Wskazał, że z uwagi na treść art. 442 ¹ § 1 zd. pierwsze k.c. ewentualne roszczenia powoda uległy przedawnieniu w zdecydowanej części, a zatem powinny zostać oddalone.

Przed tut. Sądem toczyło się postępowanie do sygn. akt I C 1532/14 z powództwa M. B. przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. w którym powódka domagała się zasądzenia zadośćuczynienia w kwocie 50.000 zł i odszkodowania w kwocie 50.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami na wypadek zwłoki począwszy od dnia wyniesienia pozwu do dnia zapłaty. W uzasadnieniu pozwu M. B. podała, że pozwany w 2008 r. wydał decyzje nakazujące rozbiórkę legalnie wykonanej przez nią dobudówki na działce (...). Działanie pozwanego powodowało u powódki niewyobrażalny stres i straty materialne. M. B. wskazywała, że wszelkie decyzje i odwołania od decyzji pozwanego narażały ją na koszty i uszczuplenia w sferze materialnej. Pozwany nękał ją w sprawie legalnie wybudowanej dobudówki oraz muru oporowego zabezpieczającego przed zanieczyszczeniem środowiska. Wskutek wszystkich poczynań organów administracyjnych powódka została doprowadzona do bardzo dużych stresów, utraciła zdrowie, miała problemy ze snem, nie mogła spokojnie pracować, wydawała znaczne środki na zakup leków i leczenie.

Powództwo M. B. zostało oddalone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. Wniesiona przez powódkę apelacja także została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I ACa 1212/15.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

L. B. i M. B. zamieszkiwali w N. gdzie prowadzili gospodarstwo. Mieli trzech synów: S. B. (1) (powód), J. B. i S. B. (2). L. B. zmarł w 1997 r. i spadek po nim odziedziczyli na podstawie ustawy małżonka i synowie. S. B. (2) w 2010 r. popełnił samobójstwo i spadek po nim odziedziczyła matka i bracia.

Dowód: odpis postanowienia spadkowego k. 33, zeznania powoda od 00:40:06 k. 252.

W dniu 3 kwietnia 1987 r. Naczelnik Gminy N. wydał decyzję (k. 18) o udzieleniu L. B. pozwolenia na dobudowę do istniejącej stodoły wiaty na sprzęt rolniczy, a w dniu 5 lipca 1987 r. udzielił mu pozwolenia (k. 16) na częściową modernizację istniejącego budynku inwentarsko – składowego wraz z dobudową do istniejącej stodoły wiaty do składowania płodów rolnych.

Następnie w dniu 29 maja 2002 r. do Urzędu Gminy w N. wpłynęło zgłoszenie (k. 22) dokonane przez M. B. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, remontu budynku gospodarczego.

Pismem z dnia 31 marca 2005 r. (k. 34) Starosta Powiatowy w N. poinformował S. B. (1) o tym, że nie wnosi sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do remontu płyty do składowania obornika i zbiornika na gnojówkę na działce nr (...) w N..

W dniu 29 czerwca 2006 r. W. B. złożył donos (k. 21) do Urzędu Gminy w N. o robotach wykonywanych przez S. B. (2) i wniósł o ich sprawdzenie. Także A. B. w dniu 18 września 2006 r. dokonał zgłoszenia (k. 113) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o samowoli budowalnej S. B. (2), M. B. i S. B. (1). W wyniku wszczętego postępowania w dniu 27 grudnia 2006 r. pozwany wydał decyzję (k. 114) nakazującą inwestorom: M. B., S. B. (2) i S. B. (1) wykonać rozbiórkę betonowego muru oporowego zrealizowanego na dz. (...) w N. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dnia 5 grudnia 2008 r. S. B. (2) dokonał zgłoszenia (k. 20) do Starostwa Powiatowego w N. o budowie przydomowej oczyszczalni ścieków z przyłączem do budynku mieszkalnego i budynków inwentarskich.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru B. w K. po odwołaniu M. B., S. B. (2) i S. B. (1) od decyzji pozwanego z dnia 27 grudnia 2006 r. (k. 114) wydał decyzję z dnia 14 kwietnia 2009 r. (k. 116) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję o nakazaniu rozbiórki.

Od powyższej decyzji z dnia 14 kwietnia 2009 r. M. B. i S. B. (1) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., która w postanowieniu z dnia 12 lutego 2010 r. (k. 126) została odrzucona.

W dniu 9 września 2013 r. pozwany - w wyniku postępowania wszczętego na skutek donosu T. i W. B. - wydał decyzję nr (...) (k. 132) o nakazaniu inwestorowi M. B. dokonania rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia murowanej części budynku inwentarsko-składowego na działce nr (...) w N.. Następnie 11 września 2013 r. pozwany wydał kolejną decyzję nr (...) (k. 142) w przedmiocie nakazania inwestorowi M. B. dokonania rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku inwentarsko-składowego o część murowaną zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. W decyzji z dnia 16 października 2013 r. nr (...) (k. 149) pozwany nakazał inwestorowi M. B. dokonania rozbiórki rozbudowanej murowanej części gospodarczej budynku inwestorsko – składowego zlokalizowanej na dz. (...) w N..

Wobec uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...)z dnia 18 grudnia 2012 r. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. (k. 217) nałożył na M. B., S. B. (1), J. B. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 3.000 zł. Orzeczenie to zostało zaskarżone przez M. B. reprezentowaną przez S. B. (1), i J. B.. Wniesione zażalenie okazało się nieskuteczne i postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r. (k. 127) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru B. w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W kolejnych miesiącach pozwany wzywał M. B. (k. 209, 210) do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 9 i 11 września 2013 r. (k. 132, 142). Wobec jednak jej bierności pozwany nałożył na nią grzywny (k. 25), które po jej odwołaniu zostały ustalone na poziomie: 9.312 zł (k. 146) i 28.083,44 zł (k. 138). Wniesione przez M. B. skargi na te postanowienia organu II instancji zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (k. 211, 212).

W dniu 17 grudnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. wystawił dwa tytuły wykonawcze (k. 6, 7) przeciwko S. B. (1): postanowienie nr: (...) (grzywna w celu przymuszenia) i postanowienie nr (...) (koszty egzekucyjne).

Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. w dniu 10 czerwca 2015 r. zawiadomił S. B. (1) (k. 5) o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej przysługującej powodowi do kwoty 3.253 zł (z tytułu nadpłaty PIT). W odpowiedzi na to w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. (k. 234) S. B. (1) wskazał, że nie uznaje dokonanego zajęcia. W skutek zajęcia z należności powoda została wyegzekwowana przedmiotowa kwota.

W dniu 18 stycznia 2016 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru B. w K. wydał postanowienie nr (...) (k. 193) w którym z urzędu wstrzymał wykonanie własnej decyzji nr (...) z dnia 15 grudnia 2015 r. w której utrzymał w mocy decyzję pozwanego z dnia 16 października 2013 r. nr (...) nakazującą inwestorowi M. B. dokonać rozbiórki rozbudowanej murowanej części gospodarczej budynku inwentarsko–składowego na działce (...) w N.. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że wykonanie zostało wstrzymane bo w dniu 12 stycznia 2016 r. M. B. reprezentowana przez S. B. (1) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na wyżej wymienione postanowienie nr (...) z dnia 15 grudnia 2015 r.). Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyroku z dnia 12 sierpnia 2016 r. (k. 237) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy nie zbadały dokładnie kto jest inwestorem i oparły się jedynie na twierdzeniu S. B. (2), a nadto poddał pod wątpliwość aby inwestorem była jedynie M. B. która ma ponad 80 lat. Poza tym zauważył, że sporna nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób i jest gospodarstwem rolnym prowadzonym nie przez M. B. lecz przez jej synów. W ocenie Sądu organy nie zbadały czy inwestycja nie została zrealizowana w ramach zgłoszenia z 29 maja 2002 r. (k. 22) i nie wykluczył, że wykonana inwestycja (budynek o 3 ścianach) mogła być budową (w ramach tego zgłoszenia), a nie rozbudową istniejącego budynku inwentarsko-składowego jak przyjęły organy. W tym zakresie wskazał, że konieczne będzie dokładne ustalenie co do zakresu i charakteru robót.

Dowód: decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia 3 kwietnia 1987 r. k. 18; decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia 5 lipca 1987 r. k. 16, zgłoszenie do Urzędu Gminy w N. dokonane przez M. B. z dnia 29 maja 2002 r. k. 22; pismo Starosty Powiatowego w N. do S. B. (1) z dnia 31 marca 2005 r. k. 34; zgłoszenie W. B. do Urzędu Gminy w N. z dnia 29 czerwca 2006 r. k. 21; zgłoszenie dokonane do (...) przez A. B. z dnia 18 września 2006 r. k. 113; decyzja (...) z dnia 27 grudnia 2006 r. k. 114; zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w N. dokonane przez S. B. (2) z dnia 5 grudnia 2008 r. k. 20; decyzja (...) z dnia 14 kwietnia 2009 r. k. 116; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r. k. 126; decyzja PINB nr (...) z dnia 9 września 2013 r. k. 132; decyzja PINB nr (...) r. z dnia 11 września 2013 r. k. 142; decyzja PINB nr (...) z dnia 16 października 2013 r. k. 149; postanowienie (...) nr (...) z dnia 11 grudnia 2013 r. k. 217; postanowienie (...) nr (...) z dnia 14 lutego 2014 r. k. 127; upomnienie (...) nr 44/14 z dnia 14 maja 2014 r. k. 210; upomnienie (...) nr 45/14 z dnia 14 maja 2014 r. k. 209; postanowienie (...) nr 291/014 z dnia 28 lipca 2014 r. k. 25; postanowienie (...) nr (...) z dnia 8 grudnia 2014 r. k. 146; postanowienie (...) nr (...) z dnia 8 grudnia 2014 r. k. 138; tytuł wykonawczy z dnia 17 grudnia 2014 r. przeciwko S. B. (1) wystawiony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. na postanowienie nr (...) k. 6; tytuł wykonawczy z dnia 17 grudnia 2014 r. przeciwko S. B. (1) wystawiony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. na postanowienie nr (...) k. 7; wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 173/15 k. 211; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 172/15 k. 212; zawiadomienie o zajęciu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. innej wierzytelności pieniężnej przysługującej S. B. (1) k. 5; pismo S. B. (1) do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 22 czerwca 2015 r. k. 234; postanowienia (...) nr (...) z dnia 18 stycznia 2016 r. k. 193; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r. k. 237.

Powód ma 62 lata i mieszka w N.. Jego najbliższą rodzinę stanowi żona, dziecko i matka, która ma ponad 90 lat i którą się od 2010 r. na co dzień opiekuje. Także od 2010 r. powód jest pełnomocnikiem matki w postępowaniach administracyjnych. S. B. (2) na mocy umowy z 9 lutego 2016 r. stał się wyłącznym właścicielem przedmiotowego gospodarstwa. Powód utrzymuje się z emerytury policyjnej na którą przeszedł przed 2009 r. Ma orzeczoną grupę inwalidzką. Od czasu samobójczej śmierci brata ma problemy ze snem. Zdarza mu się być agresywnym wobec żony. Jeszcze przed 2010 r. podjął leczenie psychiatryczne, które kontynuuje także obecnie. W ramach leczenia zażywa leki.

Dowód: akt notarialny z dnia 9 lutego 2016 r. k. 244; zeznania powoda od 00:40:06 k. 252.

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dołączonych do akt dokumentów, których wiarygodność i autentyczność nie były przez strony kwestionowane, nie wzbudzały też wątpliwości Sądu, a także zeznań powoda.

Zeznania S. B. (1) zasługiwały na uwzględnienie w zakresie w którym odnosił się on do swojej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej. Sąd nie podzielił natomiast zeznań powoda w części w której odnosił się on do treści decyzji i postanowień administracyjnych, a także charakteru wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 sierpnia 2016 r. bowiem wnioski z nich wynikające podlegały ocenie dokonywanej na podstawie analizy ich treści przy uwzględnieniu ich mocy wiążącej tj. przymiotu ostateczności lub prawomocności.

Sąd pominął (k. 252v) wniosek powoda o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego psychologa i psychiatry, jako spóźniony. Sąd miał bowiem na uwadze, że na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. powód został zobowiązany do złożenia w terminie 14 dni pisma procesowego w którym zawrze m.in. wszelkie twierdzenia i wnioski dowodowe pod rygorem ich pominięcia w razie zgłoszenia ich po tym terminie (k. 177v). Skoro więc powód uchybił zakreślonemu mu terminowi to jego wnioski o dopuszczenie dowodów z opinii biegłych należało pominąć.

Sąd oddalił wniosek powoda o dopuszczenie dowodu z wyroku WSA w (...) z dnia 10 stycznia 2013r. w sprawie (...) SA/Kr (...), albowiem wyrok ten nie dotyczy przedmiotu postępowania, wyrok ten dotyczy decyzji Wojewody (...), a nie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czy (...) W. B.o.

Sąd oddalił również wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadków E. B., P. K., S. K. i M. P. wobec niewykonania przez pełnomocnika powoda postanowienia Sądu co do określenia tezy dowodowej oddzielnie dla każdego świadka, bowiem zawnioskowany w pozwie dowód nie określał żadnej tezy dowodowej. Pełnomocnik powoda w wykonaniu postanowienia Sądu w piśmie z dnia 4 maja 2016r. wskazał, że zawnioskowani świadkowie są powołani na okoliczność zagrożenia poniesienia strat w związku z rozbiórką. Według Sądu tak określona ogólna teza dowodowa nie przystaje do przedmiotu postępowania.

Sąd zważył co następuje:

Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do podnoszonego przez pozwanego zarzutu braku legitymacji biernej po stronie Skarbu Państwa jako odpowiedzialnego za działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. O ile bowiem kwestia ta była sporna w orzecznictwie w przeszłości, o tyle obecnie przeważa stanowisko, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ponosi Skarb Państwa (zob. wyrok SN z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt III CSK 89/12, Lex nr 1293967). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. akt V CSK 304/14, Lex nr 1710404) zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie stanowią zadań powiatu, lecz zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu przez ten organ. Starosta jako organ administracji samorządowej nie uzyskuje w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, a stworzony przez niego aparat pomocniczy stanowi jedynie zaplecze umożliwiające powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego wykonywanie ustawowych zadań. W rezultacie powiat nie ponosi na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 t.j. ze zm.) odpowiedzialności odszkodowawczej za ewentualne szkody wynikające z wykonywania zadań zastrzeżonych dla powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, odpowiedzialność ta ciąży natomiast na Skarbie Państwa, ponieważ powiatowy inspektor nadzoru budowlanego działa w strukturze administracji rządowej.

Przechodząc do dalszych kwestii to należy wskazać, że podstawą żądań powoda jest przepis art. 417 ¹ § 2 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. W myśl art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (art. 417 ¹ § 2 k.c.).

Decyzja administracyjna stanowi dokument urzędowy i stanowi dowód tego co zostało w niej urzędowo zaświadczone. Decyzja administracyjna korzysta przy tym z domniemania legalności. Niezgodność z prawem ostatecznej decyzji nie jest przesłanką, którą sąd orzekający w procesie o naprawienie szkody w oparciu o art. 417 ¹ § 2 k.c. może ustalać samodzielnie. Właściwymi do oceny legalności takiej decyzji są bowiem określone organy administracji stwierdzające jej niezgodność z prawem we właściwym postępowaniu lub orzeczenie sądu administracyjnego, ale tylko takie, które stwierdza nieważność decyzji albo ustala przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji, a także orzeczenie tego sądu uchylające zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ umorzy postępowanie. W przypadku decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwym trybem jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lub postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 156 i 145 k.p.a.). Jeżeli stwierdzenie bezprawności ostatecznej decyzji nastąpiło w jednym z ww. ekstraordynaryjnych trybów weryfikacji indywidualnych aktów, sąd cywilny w sprawie o odszkodowanie związany jest takim swoistym "przedsądem".

Kontrola nadzorcza sądu administracyjnego i jej znaczenie dla wyrokowania w sprawie o odszkodowanie z tytułu niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej doznaje zróżnicowania stosownie do dyspozycji art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Według cytowanego przepisu stronie poszkodowanej decyzją administracyjną służy roszczenie odszkodowawcze, jeżeli sąd administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy postępowanie. Literalna wykładania prowadzi do wniosku, iż strona legitymująca się orzeczeniem sądu administracyjnego może skutecznie podnosić roszczenie odszkodowawcze tylko wówczas, jeżeli w następstwie uchylenia decyzji przez sąd, organ administracyjny wyda decyzję umarzającą postępowanie. Brak takiej decyzji w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu wad określonych w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o niemożności skutecznego żądania odszkodowania (zob. wyrok SA w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I ACa 1042/12, Legalis nr 1048911).

W przypadku gdy szkoda została wyrządzona przez wydanie decyzji administracyjnej, właściwym trybem postępowania do stwierdzenia bezprawności takiej decyzji jest przewidziany w ustawach administracyjnych tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub o stwierdzenie, że wydano ją z naruszeniem prawa. Rozgraniczenie drogi sądowej i administracyjnej nie pozwala na kreowanie uprawnień nadzorczych odnośnie organów administracji przez Sądy powszechne, gdyż ta jest sprawowana przez sądownictwo administracyjne. Jeżeli więc decyzja została wydana przez właściwy organ w granicach jego umocowania normatywnego i stanowi akt administracyjny wydany przy zastosowaniu przepisów procedury, to Sąd powszechny nie może badać jej merytorycznej poprawności (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2004 r. II CK 47/03, Legalis nr 313380).

Odpowiedzialność za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej w trybie art. 417 1 § 2 k.c. ma charakter deliktowy. W związku z tym jej przesłankami jest nie tylko wydanie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej, ale również szkoda i normalny związek przyczynowy między jej zaistnieniem, a niezgodnym z prawem działaniem organu administracji publicznej. Brak wystąpienia choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że powód nie wykazał żadnej z przesłanek, które muszą być spełnione kumulatywnie, aby powództwo mogło być uwzględnione.

S. B. (1) przede wszystkim nie przedstawił wymaganego przepisem art. 417 ¹ § 1 k.c. prejudykatu. Wbrew jego twierdzeniom wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 191/16 nie ma bowiem takiego charakteru. Po pierwsze należy zauważyć, że orzeczenie to tylko uchyla decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a zatem ani nie stwierdza ich nieważności, ani także nie ustala że zaistniała przeszkoda prawna uniemożliwiającą stwierdzenie ich nieważności. Uchylenie tych decyzji oznaczać będzie, że postępowanie administracyjne zostanie ponownie przeprowadzone przy uwzględnieniu uwag zawartych w wyroku. Póki co skutkiem wyroku z dnia 12 sierpnia 2016 r. nie jest także umorzenie postępowania administracyjnego przez organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Po drugie powyższy wyrok dotyczył sprawy w której stroną była wyłącznie M. B. natomiast powód S. B. (1) działał tylko jako jej pełnomocnik. U podstaw sprawy legła bowiem decyzja pozwanego z 16 października 2013 r. nr (...) nakazująca inwestorowi M. B. dokonanie rozbiórki rozbudowanej murowanej części gospodarczej budynku inwestorsko-składowego zlokalizowanej na działce nr (...) w N.. Zarówno ta decyzja jak i decyzja pozwanego z 9 września 2013 r. nr (...) oraz decyzja z dnia 11 września 2013 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki skierowane były do M. B., a nie do powoda. Nieuprawnione było zatem podnoszenie przez S. B. (1), iż poniósł szkodę w związku z tymi decyzjami pozwanego, skoro nie dotyczyły jego osoby. Co się zaś tyczy pozostałych działań pozwanego, a zwłaszcza decyzji z dnia 27 grudnia 2006 r. to ona jako jedyna była skierowana także w stosunku do powoda. Decyzja ta nakazywała powodowi, M. B. i S. B. (2) dokonanie rozbiórki betonowego muru oporowego zrealizowanego na działce nr (...) bez wymaganego pozwolenia. Obecnie ma ona charakter ostateczny bowiem została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a skarga na decyzję organu II instancji została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w postanowieniu z dnia 12 lutego 2010 r. Również w stosunku do tej decyzji pozwanego powód nie przedstawił prejudykatu wymaganego przez art. 417 ¹ § 2 k.c. Konsekwencją niewykonania nakazanej rozbiórki przez powoda były dalsze czynności pozwanego, w tym postanowienie z 11 grudnia 2013 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 3.000 zł na powoda, jego matkę i brata. Od tego postanowienia S. B. (1) nie złożył odwołania i ostatecznie Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. wydał tytuły wykonawcze - postanowienie o ukaraniu grzywną i postanowienie o kosztach egzekucyjnych, w oparciu o które ostatecznie wyegzekwowano od powoda kwotę 3.253 zł. Z okoliczności tych nie wynika, aby miały one bezprawny charakter. Także powód nie wykazał, aby było inaczej. Samo jego przekonanie nie było w tym zakresie wystarczające.

W sprawie nie została wykazana przez S. B. (1) także kolejna przesłanka tj. poniesienie szkody. Przede wszystkim należy zauważyć, że gołosłownymi pozostały twierdzenia o doznanej szkodzie rzędu 50.000 zł. Na tę okoliczność nie zostały przedłożone żadne dowody, które miałyby udowodnić wysokość wydatków rzekomo poniesionych na: prywatne wizyty lekarskie, zakup leków, poszukiwanie pomocy prawnej, wyjazdy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. oraz do Kliniki (...). Co się zaś tyczy kwoty zajętej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. to jak już wyżej wskazano powód nie wykazał, aby zajęcie to miało charakter bezprawny.

Jeśli natomiast chodzi o twierdzenia powoda o doznanej krzywdzie to należy zauważyć, że dla przyjęcia odpowiedzialności za naruszenie dóbr osobistych nie jest wystarczające przekonanie S. B. (1), że działanie organów nadzoru budowlanego stanowi formę nękania albowiem kryteriami stwierdzenia naruszeń dóbr osobistych powinny być oceny wynikające z istniejącej świadomości społecznej i prawnej, zasad współżycia społecznego i zasad moralnych, oraz odwołania do typowej reakcji społecznej (por. wyrok SN z dnia 26 października 2001 r., sygn. akt V CKN 195/01, Legalis nr 52691; wyrok SN z dnia z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1076/00; Legalis nr 55858; wyrok SN z dnia z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II CKN 953/00, Legalis nr 277464; wyrok SN z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt V CSK 19/10, Legalis nr 367091; wyrok SN z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt IV CSK 716/13, Lex nr 1521322; wyrok SA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I ACa 1212/15, Legalis nr 1399150).

Co do zasady możliwe jest wprawdzie kształtowanie roszczeń na podstawie przepisów o ochronie dóbr osobistych jeżeli istnieje powiązanie skutków wydania decyzji administracyjnej, w tym także dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, z naruszeniem dóbr o jakich mowa w art. 23 k.c. i takie powiązanie istnieje np. przy bezprawnym wtargnięciu sprawcy w sferę określonego stanu psychicznego i emocjonalnego, jaki daje człowiekowi poczucie bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z własnego mieszkania (por. wyrok SN z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt V CSK 352/09, Legalis nr 381612). W tym jednak przypadku nakaz rozbiórki skierowany do powoda dotyczył muru oporowego, który to obiekt nie służył bezpośrednio realizacji prawa do mieszkania. Obiektywnie nakazanie rozbiórki nie prowadzi do ingerencji w prawo do mieszkania czy w zdrowie. Wydanie decyzji o rozbiórce wkracza natomiast niewątpliwie w prywatność i wolność właściciela - inwestora skoro stanowi nakaz określonego zachowania. Stopień tej ingerencji nie wykracza jednak poza cele wynikające z prawa budowlanego i planowania przestrzennego, nie jest więc uzasadnione żądanie zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. w zw. z art. 23 i 24 k.c. Przede wszystkim jednak nakazanie rozbiórki stanowiło działanie legalne mające na celu zapewnienie ładu przestrzennego i nie może ono rodzić ochrony z art. 24 §1 k.c. skoro ta ochrona jest wyłączona z mocy samego prawa jeżeli działanie lub zaniechanie godzące w dobra osobiste nie jest bezprawne.

Obiektywnie może godzić w dobra osobiste nakładanie grzywien. Mimo, że takie działanie stanowi przede wszystkim ingerencję w sferę majątkową, to jednak z uwagi na fakt, że celem jest tu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, a więc jest to dążenie do zmuszenia do określonego zachowania to w odczuciu obiektywnym może godzić pośrednio w prywatność i wolność człowieka szczególnie jeżeli takie działanie nie miałoby odpowiedniego umocowania w normie prawnej. W tym jednak przypadku niewykonanie nakazu rozbiórki rodziło konieczność przymuszenia do wykonania obowiązku stwierdzonego odpowiednim tytułem wykonawczym. Postanowienie w tym przedmiocie nie zostało uchylone. Zresztą powód nie wykazał, aby złożył od tego postanowienia stosowne odwołanie. Działanie pozwanego w tym przedmiocie było więc legalne, co uchyla odpowiedzialność za naruszenie dóbr osobistych. Brak bezprawności wyklucza także odpowiedzialność za szkodę majątkową na podstawie art. 417 k.c. i art. 417 ¹ § 2 k.c.

W okolicznościach sprawy nie sposób też dopatrzyć się adekwatnego (w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.) związku przyczynowego między decyzjami o nakazaniu rozbiórki a wskazywaną przez powoda szkodą w postaci wydatków na: prywatne wizyty lekarskie, zakup leków, poszukiwanie pomocy prawnej, wyjazdy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. oraz do Kliniki (...). Normalny związek przyczynowy między określonym zdarzeniem a szkodą w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. zachodzi zaś wówczas, gdy w danym układzie stosunków i warunków oraz w zwyczajnym biegu rzeczy, bez zaistnienia szczególnych okoliczności, można przyjąć, że poniesiony uszczerbek majątkowy jest następstwem tego zdarzenia (wyrok SN z dnia 27 listopada 2002 r., sygn. akt I CKN 1215/00, Legalis nr 57268). Decyzja o nakazaniu rozbiórki w normalnym układzie stosunków nie ingeruje w zdrowie osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki, wydatki więc na leczenie nie pozostają w normalnym związku z wydaniem takiej decyzji. Powód nie wykazał także, aby wydatki na pomoc prawną miały taki związek. Co się zaś tyczy zajęcia dokonanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. to co prawda wynikało ono z postanowienia o nałożeniu grzywny, które było konsekwencją niewykonania nakazanej rozbiórki, jednakże powód nie wykazał, aby zajęcie to miało charakter bezprawny.

W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że S. B. (1) nie wykazał żadnej z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej strony pozwanej i z tej przyczyny jego powództwo, na mocy powołanych wyżej przepisów, podlegało oddaleniu.

Należy także podnieść, że nawet przy przyjęciu istnienia roszczeń majątkowych powództwo co do roszczeń wypływających z decyzji z dnia 27 grudnia 2006 r. uległoby przedawnieniu na podstawie art. 442 ¹ k.c. skoro ta decyzja o nakazaniu rozbiórki stała się ostateczna w dniu 14 kwietnia 2009 r. Brak jest również podstaw do zastosowania art. 417 ² k.c. Nie można bowiem przyznać odszkodowania na zasadzie słuszności w sytuacji, gdy nie wykazano, aby stan zdrowia powoda pozostawał w jakimkolwiek związku przyczynowym z wydaniem decyzji, ponadto nie ma podstaw do zastosowania zasad słuszności w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki był wynikiem samowoli budowlanej powoda, jego matki i brata.

Wobec wyniku sprawy przegranej przez powoda, Sąd zasądził od niego na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zwrot kosztów procesu na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. i art. 99 k.p.c. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 t.j. ze zm.). Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady odpowiedzialności za wynik sprawy wyrażonej w art. 98 k.p.c., a to z uwagi na fakt iż nie sposób uznać, aby powód mógł mieć uzasadnione przekonanie o zasadności powództwa. W swoim pozwie w większości powoływał się na okoliczności dotyczące jego matki M. B., której powództwo z tożsamym żądaniem zostało już prawomocnie oddalone. Także sama ewentualna trudna sytuacja życiowa powoda nie usprawiedliwiałaby zastosowania art. 102 k.p.c.