Pełny tekst orzeczenia

S ygn. akt III AUa 1062/20

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 lipca 2023 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SA Ewa Stryczyńska (spr.)

Sędziowie: Sędzia SA Anita Górecka

Sędzia SA Dorota Szarek

Protokolant: Karolina Ochal

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. w W.

sprawy Ł. R.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W.

o wysokość policyjnej renty rodzinnej

na skutek apelacji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

od wyroku Sądu Okręgowego XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W.

z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt XIII 1U 20907/18

zmienia zaskarżony wyrok w punkcie I. w części w ten sposób,
że zmienia zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
w W. z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr (...) ustalając od 1 października 2017r. wysokość policyjnej renty rodzinnej Ł. R. na 85 % emerytury, jaka przysługiwałaby zmarłemu J. R., stanowiącej 53,73 % podstawy jej wymiaru, przy przyjęciu 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. i od 1 sierpnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. oraz oddala odwołanie od tej decyzji w pozostałej części;

w pozostałej części oddala apelację;

zasądza od Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz Ł. R. kwotę 240.00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu apelacyjnym.

Anita Górecka Ewa Stryczyńska Dorota Szarek

votum separatum

Sygn. akt III AUa 1062/20

UZASADNIENIE

Decyzją z 8 sierpnia 2017 r., nr (...), Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. dokonał ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej Ł. R. po zmarłym funkcjonariuszu J. R., określając ją od dnia 1 października 2017 r. na kwotę 1.747,19 zł.

Decyzję wydano na podstawie art. 5 ust. 3, art. 6 w zw. z art. 24a ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity z dnia 6 maja 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, że wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a ww. ustawy. Wysokość tak ustalonego świadczenia nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Ł. R. odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o ponowne ustalenie wysokości świadczenia w nieobniżonej wysokości, ustalonej przed dniem I października 2017 r.

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakład podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna ze wskazanymi w odwołaniu przepisami prawa, a tym samym odwołanie pozbawione jest podstaw prawnych. Ponadto organ rentowy wskazał, że postępowanie w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczenia zostało wszczęte z urzędu w związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) oraz uzyskaniem z (...) Informacji o przebiegu służby.

Wyrokiem z 11 września 2020 r., sygn. akt XIII IU 20907/18, Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił Ł. R. prawo do policyjnej renty rodzinnej w ustalonej przed 1 października 2017 r. oraz zasądził od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz Ł. R. 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Sąd Okręgowy ustalił, że J. R. w okresie od 15 października 1973 r. do 2 października 1977 r. pełnił służbę w (...). (...) na stanowisku zastępcy dowódcy (...), a także jako kontroler, a następnie starszy kontroler (...).

W okresie od 3 października 1977 r. do 30 czerwca 1980 r. był studentem (...) w W..

W okresie od 1 sierpnia 1980 r. pełnił służbę w (...) jako pomocnik (...) starszy pomocnik (...) oraz starszy oficer (...).

Decyzją organu emerytalno-rentowego z 16 marca 2006 r. przyznano mu prawo do emerytury policyjnej.

Decyzją organu emerytalno-rentowego z 22 kwietnia 2010 r. Ł. R. przyznano prawo do policyjnej renty rodzinnej.

W związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) organ rentowy otrzymał informację z (...) o przebiegu służby J. R. na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. (blisko 16 lat służby).

Decyzją z 8 sierpnia 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. dokonał ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, określając ją od dnia 1 października 2017 r. na kwotę 1.747,19 zł.

W części poświęconej rozważaniom prawnym Sąd Okręgowy przywołał treść przepisów ustawy zaopatrzeniowej, które zostały wprowadzone na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r.

Następnie przypomniał, że postanowieniem z 27 maja 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt XIII 1U 11007/18, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów ustawy, zastosowanych przez organ rentowy w decyzji zaskarżonej odwołaniem innego uprawnionego do policyjnej renty rodzinnej na podstawie przepisów ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (art. 15c, art. 24 a, art. 13 ust. 1 lit. Ic w zw. z art. 13b) oraz przepisów ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (art. 1 i art. 2). Na skutek tego pytania prawnego zainicjowane zostało przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. akt P 16/19.

Sąd Okręgowy wyjaśnił, że procedował w sprawie nie czekając na wydanie przez Trybunał rozstrzygnięcia z dwóch względów.

Pierwszym powodem przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji było istnienie domniemania konstytucyjności w stosunku do nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym, zdaniem Sądu Okręgowego, nie może budzić wątpliwości, że wskazana ustawa weszła w życie i formalnie wiąże zarówno sąd orzekający, jak i organ ubezpieczeniowy oraz stronę odwołującą się.

Drugim powodem przemawiającym, w ocenie Sądu Okręgowego, za koniecznością sprocedurowania jest opóźnienie w zakresie wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że pomimo znacznego upływu czasu (sprawa zarejestrowana jako P 16/19 wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego 28 czerwca 2019 r.), w chwili obecnej procedowanie Trybunału Konstytucyjnego nadal jest na wstępnym etapie. Pomimo upływu ponad rocznego terminu, trudno jest przewidzieć, kiedy dojdzie do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że brakuje stanowiska Sejmu RP, nie ma wyznaczonego składu do rozpoznania pytania. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dalsze oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi uprawnieniami strony odwołującej się do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również z uprawnieniem wynikającym z art. 6 ust. I Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Z tej perspektywy Sąd Okręgowy zmuszony był rozważyć zakończenie postępowania bez oczekiwania na ocenę przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją przepisów powoływanej ustawy.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej), to nie jest to tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Na poparcie tego stanowiska przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r. (I UK 325/16, LEX nr 2389585. Wskazał także, że uznanie, iż sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności, jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem „stosowanie” należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (uchwała Sądu Najwyższego z 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 Nr 2, poz. 34; wyroki Sądu Najwyższego: z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNAPiUS 2000 Nr l , poz. 6, z 20 sierpnia 2001 r., 111 RN 189/00, OSNAPiUS 2002 Nr 6, poz. 130, z 8 stycznia 2009 r., 1 CSK 482/08, LEX nr 491552, z 8 października 2015 r.). Sąd musiał zatem rozważyć czy w niniejszym przypadku nie zachodzi konieczność dokonania przez ten sąd samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją przepisów powoływanej ustawy, będących podstawą obniżenia wysokości świadczenia osoby odwołującej się.

Sąd Okręgowy dokonał „rozproszonej kontroli konstytucyjnej” (na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. Konstytucji) kwestionowanych przepisów ustawy.

W rezultacie powyższego doszedł do wniosku, że należy je pominąć przy wydawaniu indywidualnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Tym samym, zdaniem Sądu Okręgowego, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, choć członek rodziny strony odwołującej się faktycznie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b znowelizowanej ustawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że regulacja ustawowa uniemożliwia badanie czy osoba objęta informacją o przebiegu służby faktycznie wykonywała czynności na rzecz totalitarnego państwa i czy jednostka, w której pełniła służbę, winna być uznana za należącą do służby bezpieczeństwa totalitarnego państwa. Zdaniem Sądu Okręgowego badanie wskazanych okoliczności jest nieuprawnione w świetle treści art. 13b ust. 1 który stanowi, iż „za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach”. Tym samym zdaniem sądu ustawodawca posłużył się w tym przepisie ustawową definicją kwalifikującą do organów bezpieczeństwa państwa każdą jednostkę wymienioną enumeratywnie w tym przepisie i każdą z rodzajów służb i pełnionych funkcji, również w tym przepisie wymienionych. Tym samym sąd powszechny nie może dokonywać samodzielnie wykładni pojęcia jednostek należących do służby bezpieczeństwa, gdyż każda z jednostek w przepisie wymienionych w świetle ustawy jest uznawana za jednostkę służby państwa totalitarnego. Podobnie sąd nie powinien badać jakie faktycznie czynności osoba odwołująca wykonywała w okresie spornej służby, tj. czy faktycznie wspierała aparat bezpieczeństwa państwa totalitarnego czy tylko biernie w nim uczestniczyła, skoro ustawodawca za służbę w SB uznaje samą przynależność do danej wymienionej w przepisie jednostki czy wykonywanie służby na danym stanowisku. Sąd Okręgowy zważył, że osoby jedynie formalnie kwalifikowane do organów służby bezpieczeństwa w czasie wykonywania tej służby miały dodatkowe profity (wyższe wynagrodzenia, łatwiejszy dostęp do uzyskania mieszkań służbowych itd.) z racji samej tylko przynależności do danej jednostki czy pełnionej funkcji, niezależnie od tego jakie czynności faktycznie wykonywały. Dodatkowe profity wiązały się z samą tylko przynależnością do jednostki zaliczanej do SB,

również w odniesieniu do stanowisk czy funkcji, które prima facie nie wiązały się z żadną działalnością represyjną (np. prace trenerów, osób wykonujących czynności porządkowe, techniczne itp.). Co bardzo istotne owe dodatkowe profity (np. wyższe wynagrodzenia) z racji samego organizacyjnego przyporządkowania danej jednostki czy funkcji przełożyły się na wyższe kwoty świadczeń emerytalno-rentowych przysługujących takim osobom niż świadczenia przysługujące tym funkcjonariuszom czy pracownikom, którzy nie byli przyporządkowani organizacyjnie do SB. Należy tez zauważyć, że gdyby takie osoby nie były organizacyjnie przyporządkowane do SB, to nie podlegały rzeczonemu preferencyjnemu systemowi zabezpieczenia społecznego, lecz systemowi powszechnemu a co za tym idzie wysokość ich świadczeń byłaby istotnie niższa. Odbiciem powyższego zdaje się zatem być posłużenie się przez ustawodawcę definicją ustawową służby na rzecz państwa totalitarnego niezależną od faktycznie wykonywanych czynności, lecz związaną z dodatkowymi profitami z racji przyporządkowania organizacyjnego danej funkcji czy jednostki. Uwzględniając jednak, iż co do zasady osoba wymieniona w informacji (...) formalnie pełniła służbę zdefiniowaną w art. 13b ust. I ustawy jako służba na rzecz totalitarnego państwa, należało dokonać analizy zgodności zapisów cytowanej ustawy z Konstytucja RP.

W ocenie Sądu Okręgowego ustawa zaopatrzeniowa w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy nowelizującej z grudnia 2016 roku jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, który proklamuje zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej zasady wynikają inne ,stanowiące trzon państwa demokratycznego i prawnego, takie jak: zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ustawodawca po ponad 6 latach od wprowadzenia poprzedniej regulacji z 2009 roku obniżającej wysokość emerytur i rent funkcjonariuszy, którzy służyli w organach bezpieczeństwa państwa dokonał ingerencji w wysokość rent rodzinnych po funkcjonariuszach, którzy służyli na rzecz totalitarnego państwa i uczynił to po 26 latach od transformacji ustrojowej. Taka ingerencja w prawo do renty rodzinnej z uwagi na wskazany znaczny upływ czasu budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP, a mianowicie z art. 2 Konstytucji RP, bowiem polega na arbitralnym obniżeniu świadczenia, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego.

W przedmiotowej sprawie organ rentowy zaskarżoną decyzją na nowo ukształtował prawo strony odwołującej do wysokości świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego poprzez kwalifikację prawną okresu służby pełnionej przez zmarłego członka jej rodziny, po którym przysługuje mu świadczenie w postaci policyjnej renty rodzinnej. A zatem uczynił to przez pryzmat okoliczności dotyczących wyłącznie osoby zmarłej, a nie okoliczności dotyczących samego uprawnionego do renty rodzinnej. Strona odwołująca, co bezsporne, w dacie wydania decyzji o ustaleniu jej prawa do renty rodzinnej spełniała ustawowe kryteria przyznania jej prawa do tego świadczenia i do chwili obecnej po jej stronie nie zaszły żadne okoliczności powodujące konieczność ponownego ukształtowania jej prawa do tego świadczenia i do jego wysokości. Wobec braku po jej stronie zaistnienia przesłanek do zmiany w prawie do renty rodzinnej, ingerencja w jej wysokość i to po znacznym okresie od ustalenia tego prawa (2006 r.) i po nabyciu uprawnień rentowych przez członka rodziny tego funkcjonariusza (2010 r.) musi być oceniona za niedopuszczalną na gruncie art. 2 Konstytucji.

Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych wskazano, że ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Autorzy projektu zwracali uwagę, że pomimo ponownego ustalania wysokości rent rodzinnych na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej obniżeniu uległa stosunkowo niewielka liczba tych świadczeń. Mając zatem na

uwadze, aby świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, ustawodawca uznał, że należy wprowadzić nowe rozwiązania prawne. W projekcie wyrażono pogląd, iż zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. W zakresie obniżania wysokości policyjnych rent rodzinnych zauważano, iż z jednej strony może się wydawać, iż osoby je pobierające nie uczestniczyły bezpośrednio w działaniach aparatu bezpieczeństwa PRL ale podnoszono, że osoby te korzystały z profitów, jakie dawała służba ich małżonków, czy rodziców na rzecz totalitarnego państwa (w szczególności materialnych wnikających z wyższych uposażeń). W konsekwencji projekt wskazywał, że obniżenie rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa należy traktować jako naturalną, w odczuciu sprawiedliwości społecznej, potrzebę zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków, bądź dzieci osób, które poniosły szkodę w wyniku służby tych funkcjonariuszy. Odnosząc przedstawione ratio legis wprowadzenia nowych rozwiązań do sytuacji strony odwołującej należy podnieść, że jest to druga procedura obniżenia świadczenia z uwagi na wykonywanie służby w organach bezpieczeństwa państwa, a obecnie ten sam okres służby z racji zakwalifikowania jako służba na rzecz państwa totalitarnego stanowił przesłankę do ponownego obniżenia świadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia renty rodzinnej członkowi jego rodziny a nadto przesłankę do ingerencji w wysokość renty rodzinnej członka jego rodziny i ograniczenie jej wysokości do średniego poziomu renty rodzinnej z systemu powszechnego zabezpieczenia społecznego. W kontekście powyższego, odwoływanie się przez ustawodawcę do konieczności zniesienia przywilejów emerytalno-rentowych, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa pozostaje w sprzeczności z faktem, iż przyznanie świadczeń emerytalno-rentowych dla strony odwołującej nastąpiło w zgodzie z regułami ustawy zaopatrzeniowej obowiązującej w dacie nabycia prawa do renty rodzinnej.

Bezsprzecznie strona odwołująca się na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego nabyła prawo do renty rodzinnej. W ocenie Sądu Okręgowego wydanie decyzji obniżającej świadczenie stronie skarżącej, które zostało jej uprzednio przyznane, zgodnie z obowiązującym prawem, nie stanowiło realizacji zasad sprawiedliwości społecznej ale jest w istocie sankcją represyjną i dyskryminującą, o czym świadczy zastosowanie przelicznika w wysokości 0% za lata służby członka rodziny strony odwołującej w organach na rzecz totalitarnego państwa. Sprzeczność z tymi zasadami pogłębia fakt przeniesienia powyższej odpowiedzialności na członków rodziny w tym wdowy i dzieci po funkcjonariuszach, po których przysługuje prawo do renty rodzinnej – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd Okręgowy zaznaczył, że bezsprzecznie mąż odwołującej przed rokiem 1990 wykonywał służbę zakwalifikowaną przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa, a tymczasem w roku 2016 r. ustawodawca przyjmuje fikcję prawną, powodującą takie ustalenie wysokości świadczenia, jakby jakiejkolwiek służby nie pełnił bo nie miała ona przełożenia na wysokość świadczenia emerytalnego/rentowego przysługującego mu do dnia śmierci. Przyjęcie wskaźnika 0% dla ustalenia wysokości świadczenia za okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy ocenić nie tyle jako likwidację przywileju, lecz jako rodzaj sankcji represyjnej indywidualnie adresowanej, bez uprzedniego ustalenia zdarzenia z udziałem męża/ojca wnioskodawcy, które taką sankcję by uzasadniało. Takie ukształtowanie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru świadczenia świadczy o represyjnym charakterze ustawy jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa.

Ustawodawca względem strony skarżącej zastosował sankcję nie za to co robił członek rodziny strony odwołującej, a tylko za to w jakich organach państwa służył oraz – co szczególnie istotne przy odniesieniu takiej represji do członka rodziny tylko z uzasadnieniem bazującym wszak na przypuszczeniu i ogromnym uogólnieniu, iż osoba ta korzystała z profitów, jakie dawała mu służba na rzecz totalitarnego państwa. Ustawodawca doprowadził więc do sytuacji, w której na mocy przepisu prawa uchwalonego w odległym czasie po zakończeniu służby przez członka rodziny strony odwołującej i już po jego śmierci , ma ona ponosić odpowiedzialność za to ,że przysługuje jej świadczenie po osobie uznanej przez ustawodawcę za sługę reżimu totalitarnego. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa.

Podzielając tezy płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. K 6/09), wydanego na tle uprzednio obowiązującej ustawy z 23 stycznia 2009 r., Sąd Okręgowy przyjął, że ingerencja w prawa do emerytur i rent byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL była dopuszczalna jako, że zostały one nabyte niegodziwie i nawet w sytuacji, gdy doszło do znacznego upływu czasu od daty nabycia tych praw, to ingerencję w ich wysokość uzasadniał ważny interes społeczny. Tym interesem było rozliczenie się z okresem, kiedy państwo pozbawione było demokratycznych struktur, a w szczególności z funkcjonariuszami aparatu bezpieczeństwa okresu PRL, którzy zwalczali dążenia niepodległościowe obywateli. Obecnie wprowadzone zmiany dotyczą ingerencji w prawo do świadczenia w postaci renty rodzinnej, będącej wszak świadczeniem o charakterze alimentacyjnym, a uzasadnieniem dla objęcia uprawnionych do tego świadczenia sankcją jego obniżenia są okoliczności wprost nie odnoszące się do osób uprawnionych (w postaci służby w organach na rzecz totalitarnego państwa). W tej sytuacji nie może być mowy o tym, że strona odwołująca nabyła prawo do świadczenia w sposób niegodziwy.

Sąd Okręgowy stwierdził, że podziela stanowisko, że zmiany w systemie emerytalnym są dopuszczalne, w tym także może dochodzić do obniżenia świadczeń, lecz niewątpliwie powinno to następować z poszanowaniem zasad konstytucyjnych, w szczególności tych wynikających z art. 2 Konstytucji. W wyroku z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99 (OTK ZU 1999/7/165), Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, iż „wielokrotnie podkreślał znaczenie stabilności przepisów emerytalno-rentowych, zaznaczając jednocześnie, iż ustawodawca ma prawo modyfikowania także opartych na tych przepisach praw

słusznie nabytych. Może to mieć miejsce zwłaszcza w sytuacji przeobrażeń społecznych i gospodarczych (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 1995 r., K. 13/94, OTK 1995/1/6). Równocześnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007/48) wskazał, „Środki demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy - pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa - będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji. (...) Likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania czy prawo do obrony, oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy”. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że prawa emerytalne są co do zasady prawami nabytymi słusznie (orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7, s. 93-148) i jedynie w wyjątkowej sytuacji można uznać, że zostały nabyte z naruszeniem zasady sprawiedliwości (orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990/5, s. 42-58), zważywszy przy tym, że „konstytucja nakazuje stosowanie surowych standardów w zakresie ochrony wolności i praw osobistych” (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU 2001/2/29) oraz „w przypadku konfliktu praw człowieka i innych wartości konstytucyjnych, podstawowym problemem jest zagwarantowanie odpowiedniej ochrony prawom człowieka wobec groźby ich naruszenia przez państwo, który dąży (...) do realizacji interesu ogólnospołecznego” (wyrok z 8 października 2007 r., sygn. K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102). W orzeczeniu w sprawie C. i inni (decyzja z dnia 14 maja 2013 r., 15189/10, LEX 1324219) ETPC, przyznał, że ustawodawca krajowy ma prawo zlikwidować przywileje finansowe o charakterze politycznym, przyznane byłym funkcjonariuszom przez reżimy totalitarne. Może to uczynić pod warunkiem, że podjęte kroki nie są niewspółmierne. Rozważania na temat ochrony praw nabytych znalazły się także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2014 r. (K 43/12, LEX 1461264), w którym wskazano, że prawo do emerytury jest prawem podmiotowym, podlegającym takiej samej ochronie jak inne prawa konstytucyjne, przy czym jego treść jest współwyznaczana przez ustawę. Równocześnie wskazano, iż ustawa nie może ingerować w istotę tego prawa i regulacja ustawowa winna się charakteryzować dużym stopniem szczegółowości. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”, uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że chodzi tutaj o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych trzeba dać pierwszeństwo określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Zdaniem Trybunału, by ocenić dopuszczalność ograniczeń praw nabytych, należy rozważyć: - czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne, - czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych, - czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także - czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Tego rodzaju uzasadnienia i rozważań nie ma w projekcie ustawy z 16 grudnia 2016 r., poza ogólnym odwołaniem się do zasad sprawiedliwości społecznej w szczególności w odniesieniu do rent rodzinnych. Należy podkreślić, że ustawodawca dokonał już raz likwidacji przywilejów emerytalnych dla funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i obecnie, po pierwsze – nie ma żadnego uzasadnienia stwierdzenie, że u podstaw uchwalenia ustawy z 16 grudnia 2016 r. leży konieczność wyeliminowania istniejącego uprzywilejowania byłych funkcjonariuszy, a po drugie obecnie wypłacane świadczenia emerytalno-rentowe nie zostały przyznane przez reżimy totalitarne a ukształtowano je już w państwie demokratycznym. Wprowadzając kolejną obniżkę świadczeń emerytalnych oraz zasadę obniżenia także rent rodzinnych, choć poprzednia ustawa z 2009 r. ingerencji w to prawo nie przewidywała, ustawodawca nie wskazał, na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby prymat interesu ogólnego nad prawem strony odwołującej do już ukształtowanego jej prawa do zabezpieczenia społecznego i to na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego, opartej o obowiązujące przepisy prawa. Jedynym uzasadnieniem ingerencji w to prawo ze strony ustawodawcy w 2016 r. była chęć poprawy uprzedniej ustawy obniżającej świadczenia funkcjonariuszom, której rozwiązania ustawodawca aktualnie ocenił jako nie w pełni skuteczne. Powołanie się na konieczność poprawienia przez ustawodawcę uprzednich rozwiązań nie świadczy o potrzebie zaspokojenia poczucia sprawiedliwości i nie może uzasadniać tak głębokiej ingerencji w prawo własności strony odwołującej, skoro świadczenie obniżono tak istotnie. Ustawodawca, ograniczając wysokość świadczenia strony odwołującej sięgnął do środka nieadekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego celu; uczynił to zarazem w sposób dotkliwie uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm. Wprowadzając zasadę obniżenia rent rodzinnych ustawodawca arbitralnie przyznał sobie prawo do weryfikacji uprzednio wydanych decyzji w sposób de facto dowolny dlatego, że stworzył uprzednio nie dość dobrą ustawę, tymczasem własne uchybienia tak ustawodawcy jak i organu administracji publicznej nie powinny powodować negatywnych skutków dla obywatela działającego w dobrej wierze. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów z 26 kwietnia 2017 r. (III UZP 1/17, OSNP 2017/9/114) zwracając uwagę na cel rent rodzinnych Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność odmowy prawa do renty rodzinnej przez weryfikację prawa do emerytury lub renty osoby zmarłej, ustalonej na skutek błędu organu rentowego, argumentując, iż taki sposób naprawienia własnego błędu przez organ rentowy naruszałby konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości społecznej. Poprawianie przez ustawodawcę własnych rozwiązań tylko z uzasadnieniem, że poprzednie były nie dość dotkliwe jest takim właśnie niedopuszczalnym naruszeniem praw słusznie nabytych. Bezsprzecznie konieczność wyważania interesów jednostki i interesu publicznego zobowiązuje ustawodawcę do wskazywania przesłanek wzruszania decyzji, które uniemożliwią arbitralne, niczym nieograniczone działania władzy publicznej. O ile na gruncie uprzedniej ustawy z 2009 r. takie przesłanki wzruszenia decyzji istniały – co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz decyzja ETPC, to obecnie brak jest takiego uzasadnienia. Niewątpliwie doszło więc także do naruszenia zasady proporcjonalności.

Stronie odwołującej się obniżono świadczenie z odwołaniem się do konieczności ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych ze służbą członka jej rodziny na rzecz państwa totalitarnego, a nastąpiło to w 27 lat po transformacji ustrojowej i po upływie 14 lat od zakończenia służby przez męża odwołującej. W ocenie Sądu Okręgowego w takiej sytuacji - uwzględniając aspekt temporalny – działanie ustawodawcy w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalne w demokratycznym porządku prawnym bo ma niewiele wspólnego z zasadami sprawiedliwości społecznej, z zasadami demokratycznego państwa prawa, o których mówi art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że oceniając zgodność aktów normatywnych z analizowaną zasadą, „należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa” (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).

W kontekście upływu znacznego okresu od nabycia przez stronę odwołującą uprawnień rentowych, warto też zwrócić uwagę na wskazówki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2012 r. (sygn. akt K 5/11, OTK ZU nr 2A, poz. 16). W orzeczeniu tym oceniano możliwość weryfikacji decyzji emerytalno-rentowych, zawracając uwagę na nieakceptowalną sytuację, gdy po upływie kilku czy kilkunastu lat, w reakcji na dostrzeżone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń, organ uzyskuje doraźny instrument umożliwiający wzruszenie wcześniej wydanej decyzji. Choć w orzeczeniu tym chodziło o działanie organu rentowego, to jednak nie oznacza to, że ustawodawca winien mieć nieograniczone temporalnie prawo do takiej ingerencji w ukształtowane zgodnie z prawem uprawnienia emerytalno-rentowe świadczeniobiorców, którzy mieli pełne prawo żyć w przeświadczeniu, że dowody raz już zweryfikowane i uznane za wystarczające, nie będą oceniane ponownie. Ostatecznie więc Trybunał Konstytucyjny doszedł w ww. orzeczeniu do wniosku, że nieograniczona (tak w płaszczyźnie czasowej, jak i z punktu widzenia rodzajów uchybień, jakie miały miejsce przy ustalaniu prawa do świadczeń) możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu wywodzonego z art. 2 Konstytucji. Odnosząc się do naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, Trybunał podzielił zarzut wnioskodawcy (Rzecznik Praw Obywatelskich), że „(...) ponowne ustalenie prawa do świadczeń musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, tak aby została zachowana równowaga pomiędzy uzasadnionym interesem jednostki a interesem publicznym (...). Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że jakkolwiek w świetle art. 67 ust. 1 zd. 2 Konstytucji ustawodawca jest legitymowany do wytyczenia podstaw systemu zabezpieczenia społecznego, w tym emerytalnego, to pozostawiona mu swoboda wyboru jest ograniczona innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które powinny zostać uwzględnione przy wyborze konkretnych rozwiązań prawnych. Taką zasadą jest w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ponadto zasada proporcjonalności wymagająca zachowania równowagi między ochroną socjalną jednostki, a ochroną interesu publicznego.

Uwzględniając powyższe uwagi w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, Sąd Okręgowy uznał, że zastosowanie w wobec strony odwołującej norm z art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin narusza konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych, sprawiedliwości społecznej, zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, prawa do ochrony dobrego imienia oraz zabezpieczenia społecznego.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu Okręgowego, w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Tym samym rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być oparte o przepisy ustawy, lecz bez stosowania niezgodnych z konstytucją art. 15c, art. 22a , 24a oraz art. 13 ust. 1 lit. c w związku z art. 13b ustawy.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał odwołanie za uzasadnione.

Pozwany organ rentowy złożył apelację od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz zarzucając Sądowi Okręgowemu naruszenie:

art. 24a ustawy zaopatrzeniowej przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy bezspornym jest, że mąż odwołującej się pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa zdefiniowaną w (...) oraz art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, tj. był funkcjonariuszem (...), a w związku z tym spełnione zostały ustawowe przesłanki do przeliczenia świadczenia odwołującej się;

art. 24a w zw. z art. art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez nieuzasadnione przyjęcie, że odwołująca się nie powinna podlegać rygorom przewidzianym w tych przepisach, pomimo iż spełnia przesłanki w tych przepisach określone;

art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia z pominięciem obowiązujących przepisów prawa;

art. 193 Konstytucji RP poprzez niezwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP, a w konsekwencji samodzielne rozstrzygniecie niejako „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, co w konsekwencji spowodowało wydanie orzeczenia nieuwzględniającego regulacji wynikającej z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

art. 2, art. 7 oraz art. 188 Konstytucji RP przez samodzielne rozstrzygniecie niejako „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, pomijając wynikającą z tego przepisu wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzania zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją;

art. 177 § 1 pkt 3¹ k.p.c. w zw. z art. 188 oraz art. 193 Konstytucji RP przez niezawieszenie postępowania z uwagi na skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP samego sposobu i trybu uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zarejestrowanego pod sygn. akt P 4/18, P/16/19 oraz P 10/20;

art. 2 , art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 oraz art 67 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 188, art. 178, art. 193 Konstytucji RP oraz art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez autonomiczne uznanie, iż art. 24a ustawy zaopatrzeniowej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę równości wobec prawa, oraz zasadę ochrony praw nabytych, własności w sytuacji gdy zakwestionowany przepis wprowadzony został w celu zniwelowania nieuzasadnionych przywilejów niesłusznie przyznanych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa, a co za tym idzie również członkom ich najbliższej rodziny oraz wobec braku konstytucyjnych gwarancji wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego;

art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną ich wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż w skutek ponownego przeliczenia świadczeń odwołującej się dokonanego na podstawie art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, doszło do naruszenia jej praw nabytych, prawa własności podczas gdy ww. przepisy nie pozbawiły Odwołującej się świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-rentowego, a ich wysokość została jedynie ograniczona do przeciętnej wysokości tego typu świadczeń wypłacanych w Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z tym nieprawidłowe jest również przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż świadczenie Odwołującej uległo drastycznemu obniżeniu i w związku naruszona została zasada proporcjonalności, którą należy brać pod uwagę oceniając dopuszczalność oraz zgodność z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Konstytucją RP dokonywanych przez prawodawcę zmian w przepisach odnoszących się do zaopatrzenia emerytalno-rentowego;

art. 33 oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej i art. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ponowne przeliczenie świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-rentowego nie powinno być dokonywane po upływie 10 lat od jego przyznania, w sytuacji gdy z ww. artykułów nie wynika takie ograniczenia, a możliwość dokonywania rozliczeń z przywilejami uzyskanymi przez funkcjonariuszy systemów totalitarnych w dłuższej perspektywie czasowej została zaakceptowana zarówno przez ustawodawstwo i orzecznictwo krajowe jak i międzynarodowe;

art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną ich wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w skutek ponownego przeliczenia świadczenia odwołującej się dokonanego na podstawie art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, doszło do naruszenia jej praw nabytych, prawa własności, podczas gdy powołane przepisy Konwencji, jak również Konstytucji RP umożliwiają ingerencję w prawo do zaopatrzenia emerytalno- rentowego oraz nie gwarantują nienaruszalności wysokości przyznanego uprzednio świadczenia z zaopatrzenia społecznego;

art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art.24a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną ich wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w skutek ponownego przeliczenia świadczenia odwołującej się dokonanego na podstawie przepisów ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, doszło do naruszenia jej praw nabytych, prawa własności podczas gdy przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie pozbawiły odwołującej się świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-rentowego, a jego wysokość została jedynie ograniczona do przeciętnej wysokości tego typu świadczeń wypłacanych w Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z tym nieprawidłowe jest również przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż świadczenie odwołującej się uległo drastycznemu obniżeniu i w związku naruszona została zasada proporcjonalności, którą należy brać pod uwagę oceniając dopuszczalność oraz zgodność z Konwencją i Konstytucją RP dokonywanych przez prawodawcę zmian w przepisach odnoszących się do zaopatrzenia emerytalno-rentowego.

Wskazując na te zarzuty organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z 8 sierpnia 2017 r., nr świadczenia (...), o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej renty rodzinnej a także o zasądzenie od odwołującej się na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu sądowi decyzję w zakresie zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję.

W odpowiedzi na apelację odwołująca się wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania apelacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja okazała się w części zasadna, skutkując częściową zmianą zaskarżonego wyroku i poprzedzającej ten wyrok decyzji organu rentowego.

Postępowanie apelacyjne jest postępowaniem odwoławczym i kontrolnym, zachowuje jednak charakter postępowania rozpoznawczego. W myśl art. 382 k.p.c. sąd drugiej instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji oraz postępowaniu apelacyjnym. W systemie apelacji pełnej sąd drugiej instancji ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia. Dokonuje własnych ustaleń faktycznych prowadząc lub ponawiając dowody albo poprzestając na zaaprobowanym materiale zebranym w pierwszej instancji, kontroluje prawidłowość postępowania przed sądem pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji może przyjąć za własne lub zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu pierwszej instancji, nawet bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub uzupełnienia tego postępowania (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 maja 2020 r., sygn. I CSK 637/19).

Mając na uwadze powyższe uprawnienie oraz wniosek organu rentowego, który został sformułowany na rozprawie 15 września 2022 r. (o zwrócenie się do (...) o nadesłanie dokumentów stanowiących o przebiegu służby J. R.) Sąd Apelacyjny postanowił zwrócić się do (...) o nadesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przebiegu służby J. R. w okresie 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r., wykonywanych w tym czasie czynności i ich charakteru oraz zadań realizowanych przez jednostki, w których w tym czasie J. R. pełnił służbę, w szczególności (...) oraz (...), gdzie mąż odwołującej się służył w charakterze pomocnika i starszego pomocnika (...) oraz w charakterze starszego oficera tego Oddziału.

Sąd Apelacyjny oddalił jednocześnie wniosek dowodowy pełnomocnika organu o przesłuchanie odwołującej się na okoliczność ustalenia przebiegu służby jej męża, uznając, że odwołująca się nie może mieć wiedzy co do faktów dotyczących przebiegu służby jej męża, a jedynie w zakresie relacji jej przekazywanych, zatem zeznania takie byłyby nieprzydatne do dokonania ustaleń stanu faktycznego sprawy.

(...) wykonał zobowiązanie w piśmie z 14 listopada 2022 r.

Z ustaleń Sądu Okręgowego wynikało, że J. R. w okresie od 15 października 1973 r. do 2 października 1977 r. pełnił służbę w (...). (...) na stanowisku zastępcy dowódcy (...), a także jako kontroler, a następnie starszy kontroler (...). W okresie od 3 października 1977 r. do 30 czerwca 1980 r. był studentem (...) w W.. W okresie od 1 sierpnia 1980 r. pełnił służbę w (...) jako pomocnik (...), starszy pomocnik (...) oraz starszy oficer(...).

Na podstawie dokumentacji nadesłanej na żądanie Sądu przez (...) oraz informacji powszechnie dostępnej na podstawie archiwów (...), Sąd Apelacyjny ustalił następujące fakty:

Zgodnie z Zarządzeniem Organizacyjnym Ministra Spraw Wewnętrznych nr 0100/Org. z 18 grudnia 1971 r. – Dowództwo WOP 1 stycznia 1972 r. przejęło z Zarządu Kontroli Ruchu Granicznego MSW zadania związane z kontrolą ruchu granicznego, ochroną przejść granicznych, utrzymaniem obiektów przejść granicznych, statystyką graniczną oraz 52 graniczne punkty kontrolne, łącznie 1359 stanowisk funkcjonariuszy MO i 69 stanowisk pracowników cywilnych (AIPN, 1595/1974, Zarządzenie Organizacyjne Ministra Spraw Wewnętrznych nr 0100/Org. w sprawie likwidacji 1 I 1972 r. Zarządu Kontroli Ruchu Granicznego MSW, 18 XII 1971 r., k. 1–14).

Graniczne punkty kontrolne, podległe dotychczas komendom wojewódzkim MO, przekazane zostały poszczególnym brygadom i rozlokowanym na wschodniej granicy oddziałom WOP. Od tego dnia ochrona granic znalazła się w kompetencji nowoutworzonego Dowództwa WOP podległego MSW i jednolity system ochrony granic został przywrócony. Jednocześnie zmodyfikowano etaty jednostek WOP.

Zgodnie ze zmianami w etacie nr 01/097 w składzie Zarządu Zwiadu Dowództwa WOP znalazły się następujące komórki: Oddział I Kontroli Ruchu Granicznego, Oddział II Kontrwywiadowczego Zabezpieczania Granicy, Oddział III Śledczy, Oddział IV Szkolenia i Analiz, Wydział Ewidencji i Techniki Operacyjnej (AIPN, 1595/1971, Wykaz zmian do etatów jednostek WOP, k. 141–154).

Szczegółowy zakres działania organów WOP, w tym Zarządu Zwiadu, ujęto w zarządzeniu ministra spraw wewnętrznych nr 0112/72 z 11 października 1972 r. Do podstawowych zadań Zarządu Zwiadu zaliczono zapewnienie właściwej organizacji kontroli ruchu granicznego oraz udział organów Zwiadu WOP w kontrwywiadowczej ochronie kraju w ścisłej współpracy z pionami SB i MO (AIPN, 0045/56, Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 0112/72 z załącznikami, 11 X 1972 r., k. 384–395). W obrębie tych działań należało pozyskiwać wiadomości o osobach i ośrodkach zagrażających nienaruszalności i bezpieczeństwu granic, a za

pomocą środków pracy operacyjnej zapobiegać niepożądanej działalności politycznej i przestępczej na pograniczu (zarządzenie ministra spraw wewnętrznych nr 0112/72 z 11 października 1972 r. zobowiązało Zarząd Zwiadu WOP do współpracy z wymienionymi organami MSW: Departamentami I, II, III i IV, Biurem Paszportów i Dowodów Osobistych, Biurem Śledczym, Biurem Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Głównej MO, Biurem do Walki z Przestępstwami Gospodarczymi KG MO, Biurem Kryminalnym KG MO, Biurem Prewencji i Ruchu Drogowego KG MO, Inspektorem Operacyjnym KG MO, Centralnym Ośrodkiem Informatyki, a także z organami operacyjnymi jednostek ochrony granic ZSRS, NRD, CSRS, Szefostwem WSW MON i jego oddziałami Terenowymi).

W 1978 r. Zarząd Zwiadu WOP obejmował m.in. Oddział Kontroli Ruchu Granicznego, Oddział Kontrwywiadowczy, Oddział Śledczy, Wydział Szkolenia, Wydział Ewidencji i Techniki Operacyjnej, Grupę Rozpracowań. Analogicznie do zmian w strukturze Zarządu Zwiadu WOP, w wydziałach II brygad powołano sekcje wykonujące wymienione zadania. Szczegółowy zakres działań i metod pracy operacyjnej Zarządu Zwiadu został opisany w zarządzeniu dowódcy WOP nr 058/ZW z 10 października 1978 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego wytycznych szefa Zarządu Zwiadu Dowództwa WOP dotyczących zakresu działania operacyjnego wydziałów II zwiadu brygad, granicznych punktów kontrolnych i strażnic lądowych. Ponadto ustalało zakres działań operacyjnych obowiązujący na poszczególnych szczeblach dowodzenia w jednostkach Zwiadu WOP. Obejmowały one kolejno:

Wydziały II brygad (sekcje II batalionów) – kierowały działalnością organów zwiadu, kontrolą ruchu granicznego oraz działaniami operacyjnymi pododdziałów granicznych w zakresie wywiadowczej i kontrwywiadowczej ochrony granicy. Wykonywały te zadania grupy wydzielone ze składu osobowego wydziału II brygady: terenowa grupa operacyjna, grupa obiektowa, grupa kontroli ruchu granicznego i sekcja rozpracowań. Ponadto niezależnie od wymienionych jednostek w wydziale II działała grupa dochodzeniowo-śledcza i grupa analityczno-szkoleniowa. Koordynacja pracy terenowej grupy operacyjnej i strażnic i przydział

konkretnych zadań należały do szefa wydziału II, podobnie jak organizacja współdziałania podległych mu jednostek WOP z poszczególnymi pionami operacyjnymi właściwej KW MO oraz koordynowanie działań sekcji rozpracowań, która na jego polecenie prowadziła selekcję i weryfikację szczególnie istotnych spraw operacyjnych. Sekcje II batalionów WOP koncentrowały się na przydzielonych odcinkach granicy, w zależności od typu strażnic znajdujących się na ich zapleczu. Zasady te obowiązywały zarówno sekcje II, jak i podległe im terenowe grupy operacyjne. Kierownik sekcji II batalionu określał ramy współpracy pomiędzy sekcją i grupą operacyjną.

Terenowe grupy operacyjne – wykonywały zadania związane z ochroną określonego odcinka granicy i jego operacyjnym zabezpieczeniem. Utrzymywały kontakt z dowódcami strażnic, wspierając ich w ochronie pasa granicznego, prowadziły selekcję pozyskanych danych pod względem wartości informacyjnej. Strefę działania terenowych grup operacyjnych wydziału II (sekcji II) określał szef wydziału II (kierownik sekcji II) w porozumieniu z dowódcą brygady (batalionu). Do kompetencji kierownika terenowej grupy operacyjnej należał podział przydzielonego pasa granicznego i wyznaczenie odcinków poszczególnym oficerom. Każda z terenowych grup operacyjnych realizowała zadania zgodnie z kwartalnym planem działania zatwierdzanym przez szefa wydziału II (kierownika sekcji II), który także nadzorował i kontrolował jego właściwe wykonanie. Terenowa grupa operacyjna wydziału II zwiadu brygady sprawowała kontrolę nad działalnością operacyjną strażnic podległych brygadom i batalionom.

Grupa obiektowa i grupa kontroli ruchu granicznego – nadzorowały i kontrolowały działania operacyjne strażnic podległych brygadzie, batalionom i granicznym punktom kontrolnym. Ponadto oficerowie obu grup prowadzili własną pracę operacyjną na najbardziej zagrożonych kierunkach i rejonach będących w zainteresowaniu poszczególnych brygad oraz szczegółowo określonych w planie sporządzonym przez szefa wydziału II zwiadu brygady. Zarządzenie szczegółowo określało także zasady operacyjnego i kontrwywiadowczego zabezpieczenia przejść granicznych przez powołane w tym celu grupy: operacyjną, operacyjno-kontrolerską, ewidencji oraz techniki operacyjnej granicznego punktu kontrolnego. Organizatorem tych działań był zastępca dowódcy brygady ds. zwiadu, będący jednocześnie bezpośrednim przełożonym dowódcy granicznego punktu kontrolnego w omawianym zakresie. Natomiast bezpośrednimi koordynatorami grup byli dowódca granicznego punktu kontrolnego i jego zastępca ds. zwiadu. Jeśli graniczne punkty kontrolne nie miały etatowych zastępców ani wyspecjalizowanych grup, wszelkie zadania związane z operacyjnym zabezpieczeniem przejść oraz kontrolę ruchu granicznego wykonywała załoga granicznego punktu kontrolnego pod kierownictwem dowódcy punktu. Do podstawowych zadań punktów należało również wykrywanie przestępstw przeciwko bezpieczeństwu państwa i zapobieganie im, a także gromadzenie informacji przydatnych dla innych pionów wykonujących działania operacyjno-rozpoznawcze. Zgodnie z tym zarządzeniem graniczne punkty kontrolne miały m.in. pozyskiwać, opracowywać i przekazywać materiały dotyczące osób pozostających w zainteresowaniu organów bezpieczeństwa, zdobyte przez sieć informacyjną. Szczególne możliwości pozyskiwania tego typu danych miała grupa operacyjno-kontrolerska, której żołnierze utrzymywali kontakt z cudzoziemcami. System kontroli i organizacji służby dostosowywano do rodzaju i nasilenia ruchu granicznego oraz specyfiki danego przejścia granicznego.

Strażnice lądowe – najmniejsze w sensie etatowym jednostki zwiadu prowadzące działania operacyjne, nadzorowane i zatwierdzone przez szefa wydziału II brygady (kierownika sekcji II batalionu). W zakresie metod, form i środków wykorzystywanych w trakcie realizacji czynności służbowych posługiwały się wytycznymi zawartymi w instrukcji ministra spraw wewnętrznych nr 006/70 z 1 lutego 1970 r. w sprawie pracy operacyjnej Służby Bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych. W myśl zarządzenia nr 058/ZW z 10 października 1978 r. wprowadzono dwie kategorie strażnic lądowych: lądową strażnicę kadrową i lądową strażnicę rozwiniętą. Strażnice lądowe realizowały zadania operacyjne pod bezpośrednim kierownictwem dowódcy strażnicy, natomiast lądowe strażnice rozwinięte działały pod nadzorem wydziałów II brygad (sekcji II batalionów.

Lądowe strażnice kadrowe zabezpieczały operacyjnie powierzony odcinek pasa granicznego, przeciwdziałały jego nielegalnemu naruszaniu, tropiły sprawców przestępstw granicznych oraz pilnowały szeroko pojętego porządku publicznego. Kadra oficerska strażnic kierowała siecią agenturalną w pasie granicznym. Zgodnie z wymienioną instrukcją operacyjną kontrolę nad agenturą sprawowali dowódcy strażnic, ich zastępcy i pomocnicy zastępców. Na udział w działaniach operacyjnych zezwalano też podoficerom rozpoznawczym strażnicy po ukończonym przeszkoleniu. Do podstawowych zadań dowódcy strażnicy należało ponadto pełne wykorzystanie podległego stanu osobowego strażnicy (oficerów i chorążych) oraz przydział konkretnych rejonów działania operacyjnego. W przypadku modyfikacji planu pracy zwiadowczej lub rejonizacji podległego terenu wszelkie zmiany wymagały akceptacji szefa wydziału II brygady (kierownika sekcji II batalionu) i zatwierdzenia przez dowódcę brygady (batalionu).

Lądowe strażnice rozwinięte zajmowały się kontrwywiadowczą ochroną pogranicza. Żołnierze pełniący w nich służbę przechodzili właściwe przeszkolenie, a potem kierowani byli stopniowo do działań operacyjnych. Obowiązek wprowadzania nowo powołanych dowódców strażnic i podoficerów rozpoznawczych w zakres działań operacyjnych spoczywał na dowódcy wydziału II brygady (sekcji II batalionu).

Operacyjne rozpoznanie strefy działania strażnic na rzecz kontrwywiadowczej ochrony państwa obejmowało m.in.:

wstępne rozpoznanie obywateli krajów kapitalistycznych i posiadaczy paszportów konsularnych w celu wyselekcjonowania osób podlegających kontroli pionu II SB,
operacyjną ochronę obiektów szczególnie ważnych dla obronności i gospodarki przez przeciwdziałanie penetracji wywiadowczej ze strony pracowników przedstawicielstw dyplomatycznych, myśliwych dewizowych i specjalistów przebywających w PRL,
ustalanie kontaktów obywateli PRL z cudzoziemcami.

Rozpoznanie operacyjne prowadzili oficerowie, chorążowie i podoficerowie rozpoznawczy strażnicy przy pomocy pozyskanych kontaktów służbowych i operacyjnych oraz tajnych współpracowników.

Na podstawie szczegółowej analizy pracy operacyjnej w organach Zwiadu WOP, kierując się wytycznymi do pracy operacyjnej SB, Dowództwo WOP podjęło decyzję o utworzeniu nieetatowej Grupy Analiz, Planowania i Sprawozdawczości, którą powołano zarządzeniem szefa Zarządu Zwiadu nr 063/ZW z 29 maja 1980 r. Grupa była niezwykle istotnym elementem uzupełniającym dotychczasową strukturę i wspomagającym pracę Zarządu Zwiadu Dowództwa WOP. Ponieważ brakowało etatowej komórki analitycznej, grupa została wydzielona z Zarządu Zwiadu, znalazły się w niej cztery stanowiska: kierownik grupy, starszy pomocnik, pomocnik, statystyk. W przypadkach szczególnych mogli zostać do niej doraźnie przydzieleni inni oficerowie Zarządu Zwiadu. Zadania nowej komórki różniły się od tych, którymi zajmowały się inne piony kontrwywiadowcze, obejmujące swym zasięgiem pogranicze i granice kraju. Szczegółowy zakres jej obowiązków ujęty został w ramowym planie załączonym do zarządzenia i obejmował następujące elementy: analiza przydatności i aktualności systemu analityczno-sprawozdawczego w organach Zwiadu WOP, systematyzacja i obróbka materiałów pozyskanych we współpracy z innymi komórkami Zwiadu WOP, zapewnienie stałego dopływu informacji i materiałów niezbędnych do prac analityczno-badawczych i sprawozdawczych, współdziałanie ze Sztabem Dowództwa WOP w planowaniu pracy i koordynowaniu zamierzeń operacyjnych oddziałów i wydziałów Zarządu Zwiadu, opracowywanie dla kierownictwa Zarządu Zwiadu zbiorczych i okresowych zestawień statystycznych o stanie agentury i prowadzonych sprawach operacyjnych. Wskutek działalności nieetatowej grupy powstało wiele wnikliwych opracowań oraz precyzyjnych zbiorów dokumentacyjnych opartych na danych pozyskanych bezpośrednio od szefów terenowych jednostek Zwiadu WOP, zobligowanych powyższym zarządzeniem do przekazywania kierownikowi grupy analiz, planowania i sprawozdawczości kopii wszystkich wytworzonych dokumentów analityczno-sprawozdawczych i badawczych.

Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 026/82 z 19 marca 1982 r. rozszerzało zakres operacyjnej ochrony pogranicza prowadzonej przez Zarząd Zwiadu Dowództwa WOP. Wytyczne i ramy poszerzonych kompetencji organów Zwiadu WOP ujęto w załączonym do zarządzenia „Zakresie zadań Zwiadu WOP w operacyjnej ochronie pogranicza”. Podstawowe zmiany obejmowały przejęcie przez zwiad „niektórych zagadnień Służby Bezpieczeństwa na pograniczu”, w szczególności ochronę granicznych urzędów celnych i ich agend, granicznych stacji kolejowych, instytucji położonych w obrębie portów morskich, zapobieganie, rozpoznawanie i wykrywanie wszelkiej wrogiej, przestępczej działalności oraz organizacji nielegalnych i antypaństwowych.

Szczegółowy zakres działania operacyjnego organów zwiadu brygad WOP, granicznych punktów kontrolnych i lądowych strażnic kadrowych oraz uprawnień przełożonych operacyjnych został wprowadzony zarządzeniem dowódcy WOP nr 071/84 z 15 grudnia 1984 r. Wdrożono jednocześnie dyrektywy dotyczące podziału strefy działania operacyjnego poszczególnych jednostek Zwiadu WOP. Według nich obszar podlegający operacyjnie wydziałowi II zwiadu brygady obejmował odcinek pasa granicznego o głębokości do 30 km od linii granicznej i szerokości określonej liniami rozgraniczeń z sąsiednimi brygadami WOP. Sekcje zwiadu prowadziły swoje działania w pasie granicznym o szerokości do 30 km, przyległym do linii granicy kraju. Natomiast zasięg działalności grup operacyjnych wydziału (sekcji) zwiadu był zależny od terenu, na jakim działała dana grupa. Jeśli swe zadania wykonywała na zapleczu lądowych strażnic rozwiniętych i strażnic nadmorskich, obszar działania ograniczał się do pasa granicznego o szerokości do 20 km, przyległego do linii granicy (linii brzegowej). W przypadku działań grup operacyjnych na zapleczu lądowych strażnic kadrowych obszar prowadzonego zabezpieczenia operacyjnego zamykał się w obrębie tej części pasa granicznego, która przylegała do linii granicy na szerokości 30 km dla grupy operacyjnej podległej wydziałowi II brygady oraz do 15 km dla grupy operacyjnej podległej sekcji II batalionu. Również innym pododdziałom granicznym wytyczono szczegółowy zakres działalności w terenie. Strefa działania grupy operacyjnej granicznego punktu kontrolnego obejmowała rejon przejścia granicznego oraz przyległe miejscowości wraz z obiektami i instytucjami obsługującymi ruch graniczny. W granicznych punktach kontrolnych WOP, które nie miały etatowo grup operacyjnych, działania operacyjne prowadzili dowódcy punktów oraz oficerowie (chorążowie) wyznaczeni przez dowódcę brygady na wniosek szefa wydziału II brygady. Zakres pracy określał szef wydziału II brygady. Ostatnim organem zwiadu prowadzącym działania operacyjne ujętym we wspomnianym zarządzeniu były lądowe strażnice kadrowe, które realizowały zadania w pasie granicznym o szerokości od 10 do 15 km, przylegającym do linii granicy i rozgraniczeń z sąsiadującymi strażnicami. W uzasadnionych wypadkach dowódca brygady mógł rozszerzyć strefę działania strażnicy do 29 km.

Na mocy zarządzenia wprowadzono wykaz stanowisk służbowych kadry Zwiadu WOP upoważnionej do prowadzenia działań operacyjnych i rozpoznawczych w pełnym zakresie:

1) w wydziale II zwiadu brygady WOP:

– szef wydziału zwiadu,

– zastępca szefa wydziału zwiadu ds. operacyjnych – oraz podlegli mu oficerowie,

– zastępca szefa Wydziału Zwiadu ds. Kontroli Ruchu Granicznego – i podlegli mu oficerowie, jeżeli decyzją szefa wydziału nadzorowali lub bezpośrednio wykonywali pracę operacyjną określoną w zarządzeniu ministra spraw wewnętrznych nr 006/70 z 1 lutego 1970 r.,

– kierownik sekcji rozpracowań – i podlegli mu oficerowie;

2) w sekcji zwiadu batalionu granicznego WOP:

– kierownik sekcji zwiadu,

– starszy oficer operacyjny i oficer operacyjny sekcji zwiadu;

3) w grupie operacyjnej wydziału (sekcji) zwiadu WOP:

– kierownik grupy operacyjnej,

– oficer operacyjny grupy operacyjnej;

4) w granicznym punkcie kontrolnym WOP:

– dowódca granicznego punktu kontrolnego,

– zastępca dowódcy granicznego punktu kontrolnego ds. operacyjnych,

– oficer operacyjny grupy operacyjnej granicznego punktu kontrolnego;

5) w lądowej strażnicy kadrowej WOP:

– dowódca strażnicy i jego zastępcy,

– oficer operacyjny i pomocnik dowódcy strażnicy.

Ponadto z uwagi na charakter prowadzonych działań podstawowe czynności operacyjne w ograniczonym zakresie mogli wykonywać podoficerowie lądowej strażnicy kadrowej (z wyłączeniem podoficerów funkcyjnych) oraz kontrolerzy granicznych punktów kontrolnych – zgodnie z decyzją szefa wydziału II zwiadu brygady WOP i po przeszkoleniu specjalistycznym. Uprawnienia kontrolerów punktów rozszerzono ze względu na ich bezpośredni kontakt z ludnością, pozwalający na prowadzenie działań operacyjnych zleconych przez oficerów prowadzących Zwiadu WOP.

Dokumenty nadesłane przez (...) nie budziły wątpliwości co do ich autentyczności, nie były również kwestionowane przez stronę odwołującą się. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że odwołująca się nie kwestionowała tego, że jej mąż w okresie wskazanym w informacji (...), tj. od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. rzeczywiście służył w (...) Odwołująca się sprzeciwiała się wyłącznie kwalifikacji tej służby jako służby pełnionej na rzecz państwa totalitarnego (stanowisko pełnomocnika odwołującej się wyrażone na rozprawie 9 lutego 2023 r.).

Na rozprawie 9 lutego 2023 r. Sąd Apelacyjny postanowił zobowiązać pełnomocnika Dyrektora ZER MSWiA do przedłożenia hipotetycznego wyliczenia podstawy wymiaru (wysokości) renty rodzinnej przysługującej Ł. R. po zmarłym J. R. z przyjęciem za podstawę wysługi zmarłego wynikającej z zestawienia, stanowiącego załącznik do decyzji z 8 sierpnia 2017 r., (...), przy uwzględnieniu okresów od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 do 31 lipca 1990 r. jako liczonych po 0%, natomiast w odniesieniu do pozostałych okresów służby jak również zatrudnienia przed służbą, bez ograniczenia do kwoty przeciętnej emerytury ogłoszonej przez prezesa ZUS (ust. II pkt. 6 decyzji) oraz w konsekwencji bez ograniczenia co do kwoty wskazanej w ust. II pkt 7 decyzji.

W odpowiedzi na to zobowiązanie organ złożył 10 marca 2023 r. (data nadania) pismo, w którym poinformował, że hipotetyczna wysokość świadczenia Ł. R., (...), na dzień 1 października 2017 r., przy uwzględnieniu okresów od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 do 31 lipca 1990 r. jako liczonych po 0%, bez ograniczenia do kwoty przeciętnej emerytury ogłoszonej przez prezesa ZUS, wynosi 5.975,85 zł.

Zarządzeniem z 16 marca 2023 r. organ został zobowiązany do sprecyzowania czy podana kwota świadczenia to emerytura należna zmarłemu czy też wyliczenia renty rodzinnej, oraz zobowiązał do podania procentowej podstawy wymiaru renty rodzinnej.

W odpowiedzi na to zobowiązanie organ złożył 3 kwietnia 2023 r. (data nadania) pismo, w którym poinformował, że kwota 5.975,85 zł stanowi 53,73% podstawy wymiaru emerytury zmarłego. Wysokość renty rodzinnej odwołującej się do 5.079,47 zł brutto (85% x 5.975,85 zł).

Należy przypomnieć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem obniżenia odwołującej się wysokości policyjnej renty rodzinnej, co nastąpiło na podstawie decyzji organu emerytalnego z 8 sierpnia 2017r.

Sąd Okręgowy zmieniając przedmiotową decyzję organu rentowego i ustalając, że odwołującej się przysługuje prawo do renty rodzinnej w wysokości określonej przed dniem 1 października 2017 r. przyjął, jako kluczową dla rozstrzygnięcia ocenę, że znowelizowane przepisy ustawy zaopatrzeniowej, na których oparto zaskarżoną decyzję, nie powinny mieć zastosowania, jako sprzeczne z Konstytucją RP tzn. m.in. z wynikającymi z Konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej, ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, prawa do ochrony dobrego imienia oraz prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji w konkluzji swych rozważań prawnych doszedł do wniosku, że choć mąż odwołującej się przed 1 sierpnia 1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako organy totalitarnego państwa, to jednak rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie znajduje oparcie w przepisach ustawy zaopatrzeniowej bez stosowania niezgodnych, w ocenie tego Sądu, z Konstytucją art. 24 a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b tej ustawy. Motywując swoje stanowisko przedstawił szeroki wywód prawny, obejmujący nie tylko wskazanie argumentacji przemawiających za ową sprzecznością, ale także odnoszący się do samej możliwości oceny przez niego sprzeczności przepisów ustawy Konstytucją RP.

Sąd Apelacyjny uznaje za trafne co do zasady rozważania Sądu pierwszej instancji wskazujące na dopuszczalność stosowania przez sąd powszechny rozproszonej kontroli konstytucyjnej i pominięcia w procesie subsumcji określonego przepisu ustawy z uwagi na jego niekonstytucyjność, bez uprzedniego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Problem tego rodzaju bezpośredniej kontroli w procesie stosowania prawa był wielokrotnie rozważany w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z 9 października 2020 r., sygn. III CZP 95/19, LEX nr 3066660). Sąd Apelacyjny podziela pogląd, że powyższa kompetencja, wynika z przepisów art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, jednak skorzystanie z niej, może mieć miejsce wyjątkowo i wyłącznie wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty (wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., sygn. I UK 325/16, LEX nr 2389585). Wskazać należy, że art. 193 Ustawy Zasadniczej nie nakłada na sąd obowiązku zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności aktu normatywnego z Ustawą Zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Stosowanie Konstytucji nie jest więc zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia wyraźnej luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest w sposób oczywisty niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to, co błędnie zarzuca apelujący, kompetencji właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego (sąd nie orzeka „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego), gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w analogicznych sprawach. W niniejszej sprawie przesłanką przemawiającą za samodzielnym, bez dalszego oczekiwania na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpoznaniem sprawy przez Sąd jest dodatkowo, wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji, powinność sądu sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez zwłoki, przy jednoczesnym braku udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny do dnia rozpoznania sprawy, odpowiedzi na pytanie prawne, zadane w trybie art. 193 Konstytucji (postanowienie Sądu Najwyższego z 8 października 2015 r., sygn. III KRS 34/12, OSNAPiUS 2017, Nr 9, poz. 119).

Wskazać należy, że stwierdzenie w procesie wymierzania sprawiedliwości wystąpienia oczywistej kolizji między przepisami ustawy, a regulacjami zawartymi w Ustawie Zasadniczej uzasadnia dokonanie wykładni z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa wynikającej z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale także może, w okolicznościach konkretnej sprawy, uzasadniać pominięcie zastosowania przepisu rangi ustawowej sprzecznego w sposób oczywisty z Ustawą Zasadniczą. Jak wskazał Sad Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 16 września 2020 r. (sygn. III UZP 1/20, LEX 2467938) „niekiedy rzeczywiste znaczenie ustawy może ujawnić się dopiero w procesie jej stosowania, bowiem niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK- ZU 1998 Nr 4, poz. 52). W takiej sytuacji Trybunał Konstytucyjny (a także inne organy władzy sądowniczej) powinny w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy. Są jednak granice posługiwania się tą techniką, zwłaszcza gdy praktyka stosowania ustawy narusza podstawowe prawa i wolności jednostki. W takiej sytuacji konieczne może okazać się orzeczenie niekonstytucyjności ustawy, gdyż ustawa sformułowana w sposób na tyle niepełny lub nieprecyzyjny, że pozwala na nadawanie jej praktycznego kształtu kolidującego z Konstytucją, nie odpowiada konstytucyjnym wymaganiom stanowienia prawa. Ocena możliwa jest tylko na tle konkretnej praktyki stosowania poszczególnych przepisów (…)”. Podkreślenia zatem wymaga, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wyjątkowym wypadku, gdy zachodzi sytuacja jego oczywistej niekonstytucyjności.

Konkludując Sąd Apelacyjny nie znalazł podstaw do podważenia, co do zasady, kompetencji Sądu do zastosowania w procesie orzekania bezpośredniej kontroli konstytucyjnej przepisów, na podstawie których została wydana decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie było jednak uzasadnione dalsze zawieszenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak również zawieszenie postępowania w instancji odwoławczej, z uwagi na trwające ponad pięć lat postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym bez wyznaczenia terminu wydania rozstrzygnięcia. Tym samym bezzasadnym okazał się zarzut apelacji w tym przedmiocie.

Jednocześnie Sąd Apelacyjny, na gruncie niniejszej sprawy mającej za przedmiot rentę rodzinną po funkcjonariuszu pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresach od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 do 31 lipca 1990 r., nie podziela argumentacji i rozważań Sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten Sąd do podważenia, jako niekonstytucyjnej, w istocie całości regulacji z zakresu zaopatrzenia służb mundurowych, odnoszącej się do renty rodzinnej po funkcjonariuszu pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd Apelacyjny wskazuje, że postępowanie sądowe toczące się na skutek odwołań od decyzji Dyrektora ZER MSWiA w W. wydanych na podstawie 24a (również art. 15c oraz 22a) ustawy zaopatrzeniowej nie może cechować się automatyzmem podejmowania rozstrzygnięć niezależnie od tego, czy dochodzi do oddalenia odwołania, czy do zmiany zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający taką sprawę nie powinien bowiem wyrokować na podstawie dokonanej niejako a priori oceny, że wszystkie decyzje wydane na podstawie wskazanych wyżej przepisów godzą w konstytucyjne prawa odwołujących się. Przyjęcie takiego modelu oznaczałoby wyłączenie z góry przez sąd powszechny całej regulacji z zakresu zabezpieczenia społecznego, której zgodność z Konstytucją nie została do dnia dzisiejszego podważona w trybie art. 188 ust. 1 Konstytucji RP oraz automatyczne zaakceptowanie, że wszystkie odwołania od decyzji Dyrektora ZER MSWiA ustalających ponownie wysokość świadczeń zaopatrzeniowych należnych funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa, lub członkom ich rodzin, byłyby zmieniane, jako oparte na niekonstytucyjnych przepisach, bez uprzedniego zbadania ustalonych w sposób kompletny okoliczności konkretnej sprawy. Argumentacja Sądu Okręgowego przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mogłaby teoretycznie znaleźć zastosowanie niemalże w każdej sprawie toczącej się na skutek odwołania od decyzji obniżającej świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-rentowego w związku z faktem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w organach bezpieczeństwa wymienionych w art. 13 b znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej. Sąd Okręgowy powołując się na obowiązek dokonywania indywidualnej oceny sytuacji każdego świadczeniobiorcy, sam zastosował arbitralną, oderwaną od stanu faktycznego sprawy, ocenę zaskarżonej decyzji przez automatyzm przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że celem ustawy nowelizującej ustawę zaopatrzeniową była dalsza, realna likwidacja przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa uzyskanych przez nich z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Należy przy tym uwzględnić, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszającej podstawowe prawa człowieka, zwalczającej organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i

rygorów prawa. Już w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 2009 r. dostrzeżono, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia, korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za sprzeniewierzenie się wartościom niepodległościowym, wolnościowym i demokratycznym oraz udział w utrwalaniu nieludzkiego systemu władzy.

Zauważyć przy tym należy, że na uprzywilejowanie w zakresie emerytalno-rentowym byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa składało się szereg elementów. Wynikało ono często już tylko z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało takim funkcjonariuszom, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością, ale również z ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach, wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru świadczeń w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze zawodowej). O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego w suwerennym i demokratycznym państwie jest zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa.

W przedmiocie utraty przez osoby pełniące służbę w organach bezpieczeństwa państwa byłego reżimu komunistycznego uprzywilejowania w sferze praw emerytalnych wypowiedział się Europejski Trybunał Praw Człowieka, który w decyzji nr 15189/10 z 14 maja 2013 r. wskazał, że ustawa zmieniająca (z 23 stycznia 2009 r.) nie narusza art. 3, art. 6 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. ETPC potwierdził, że wszystkie zasady mające generalnie zastosowanie w sprawach na tle art.1 Protokołu nr 1 mają również znaczenie w przypadku emerytur. W wymienionej decyzji wskazano, że ustawodawca krajowy wyposażony w bezpośrednią legitymację demokratyczną jest lepiej przygotowany do oceny, czy w danym kraju ze względu na jego wyjątkowe doświadczenie historyczne i polityczne interes publiczny wymagał przyjęcia określonych środków dekomunizacji, aby zapewnić większą sprawiedliwość społeczną albo stabilność demokracji. Równocześnie, władze krajowe, ze względu na bezpośrednią wiedzę o swoim kraju, były uprawnione do potępienia w wybranym przez siebie czasie i formie, instytucji lub działań z przeszłości, które zgodnie z historycznym doświadczeniem kraju odrzucały zasady demokracji, rządów prawa i praw człowieka. Trybunał wskazał że, „w celu zapewnienia większej sprawiedliwości systemu emerytalnego Państwo mogło w uprawniony sposób przyjąć środki mające na celu zakończenie uprzywilejowania emerytalnego uznawanego za niezasadne i nieuczciwie uzyskane”. Trybunał zaakceptował również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który odrzucił argument, jakoby ustawa z 2009 r. służyła celom zemsty i kary zbiorowej. W ww. decyzji wskazano, że „zmniejszenie przywilejów emerytalnych osób, które przyczyniały się do utrzymywania władzy, lub które czerpały korzyści z opresyjnego ustroju, nie może być postrzegane jako forma kary. Emerytury w niniejszej sprawie zostały obniżone przez krajowe ciało ustawodawcze nie dlatego, że skarżący popełnili przestępstwo lub byli osobiście odpowiedzialni za naruszenia praw człowieka, lecz dlatego, że przywileje te zostały przyznane z powodów politycznych jako nagroda za usługi uznane za szczególnie pożyteczne dla komunistycznego Państwa. Zważywszy na powód ich przyznania oraz na sposób, w jaki zostały nabyte, nie można na nie spojrzeć inaczej niż jak na rażącą niesprawiedliwość z punktu widzenia wartości stanowiących fundament Konwencji. W tym stanie rzeczy istnienie lub nieistnienie osobistej winy osób korzystających z takich nieuczciwych przywilejów nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu kwestii zgodności z art. 1 Protokołu nr 1.”

Powyższe argumenty pozostają aktualne w kontekście nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej z 2016 r. skutkującej także obniżeniem świadczeń rentowych. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę zaopatrzeniową z 2016 r., ustawa ta ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów wynikających z pracy w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. oraz świadczeń pochodnych jakimi są renty rodzinne. Zdaniem projektodawcy wprowadzone na gruncie ustawy dezubekizacyjnej z 2009 r. rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie. Ustawodawca wprowadzając nowe rozwiązania prawne miał na celu realne zmniejszenie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych funkcjonariuszach. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu do ustawy nowelizującej, projektowane przepisy dotyczą obniżenia wysokości policyjnych rent rodzinnych ze względu na fakt, że renty rodzinne są świadczeniami pochodnymi od policyjnych emerytur i rent inwalidzkich, gdyż osoba uprawniona do renty rodzinnej nabywa prawo do tego świadczenia w miejsce emerytury lub renty, która przysługiwała lub przysługiwałaby zmarłemu. Skoro więc projektodawca negatywnie ocenia służbę na rzecz totalitarnego państwa i związaną z nią uprzywilejowaną sytuację w zakresie świadczeń emerytalnych i rentowych, obniżeniu muszą ulec także – w konsekwencji – policyjne renty rodzinne przyznane po osobach, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

W zakresie obniżania wysokości policyjnych rent rodzinnych, z jednej strony może się wydawać, że osoby je pobierające nie uczestniczyły bezpośrednio w działaniach aparatu bezpieczeństwa PRL. Z drugiej jednak strony korzystały z profitów, jakie dawała służba ich małżonków na rzecz totalitarnego państwa (w szczególności materialnych wynikających z wyższych uposażeń). Mając na uwadze, że renta rodzinna stanowi świadczenie pochodne od emerytury lub renty inwalidzkiej, projektodawca uznał, że uprzywilejowany (w stosunku do powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych – co jest kwestią bezdyskusyjną) system ustalania prawa do policyjnej renty rodzinnej, stawia pozostałych po nich rencistów rodzinnych w sytuacji znacznie korzystniejszej od rencistów rodzinnych otrzymujących świadczenia z ZUS. Dlatego też obniżenie rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa należy traktować, jako naturalną, w odczuciu sprawiedliwości społecznej, potrzebę zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków, bądź dzieci osób, które poniosły krzywdy w wyniku służby tych funkcjonariuszy. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że decyzja ustawodawcy o obniżeniu również świadczeń, jakimi są renty rodzinne, miała co do zasady na celu przede wszystkim realizację zasady sprawiedliwości społecznej.

Sąd Apelacyjny nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej przez odebranie świadczenia, które zostało przyznane zgodnie z obowiązującym w dacie przyznania, prawem. Sąd ten pominął całkowicie kontekst historyczny i genezę nabycia prawa do renty rodzinnej, która sięga służby J. R. na rzecz totalitarnego państwa w latach wprowadzania w Polsce dominacji obcego mocarstwa. Powoływanie się na prawo obowiązujące w dacie nabycia prawa do renty jest w tym kontekście całkowicie nieuzasadnione. Nie można bowiem mówić o sprawiedliwości społecznej w państwie, jakim było PRL, w którym naruszano podstawowe prawa człowieka, przy zapewnieniu ochrony ze strony państwa i uprzywilejowania osobom pełniącym służbę w aparacie dokonującym takich naruszeń i przy jednoczesnym braku zapewnienia jakiejkolwiek realnej ochrony prawnej osobom przez ten aparat pokrzywdzonym. Sąd pierwszej instancji nie zdobył się na refleksję dotyczącą ofiar reżimu, w tym sierot oraz wdów, nie mających prawa do jakichkolwiek świadczeń i niejednokrotnie przez lata ponoszących w bardzo szerokim zakresie (rodzinnym, osobistym, zawodowym, majątkowym) negatywne konsekwencje swoich „niewłaściwych”, w ocenie ówczesnych władz, powiązań rodzinnych.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, regulacje zawarte we wskazanych przepisach generalnie nie stanowią też naruszenia powszechnej zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa osób uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w jednostkach wchodzących w skład organów bezpieczeństwa państwa, które stosowały bezprawne i niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli, jak również osób będących beneficjentami świadczeń pochodnych od świadczeń przyznanych z tytułu tego rodzaju wysługi. Funkcjonariusze SB zarówno w czasie swojej aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystali z licznych przywilejów, w tym mających wymiar finansowy, przy jednoczesnym braku podstaw dla akceptacji takiego stanu. Powyższe uprzywilejowanie obejmowało również członków rodzin funkcjonariuszy. Zauważyć należy, że realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać również obywatele nie godzący się na dalsze utrzymywanie tego rodzaju uprzywilejowania, w szczególności pielęgnujący pamięć o ofiarach zbrodni komunistycznych, które zostały całkowicie pozbawione możliwości nabycia jakichkolwiek świadczeń, lub były represjonowane przez aparat bezpieczeństwa i często korzystają z zaniżonych świadczeń emerytalno-rentowych.

Zestawiając uprzywilejowaną sytuację funkcjonariuszy organów, składających się na system represji totalitarnego państwa z sytuacją zwykłych obywateli PRL, a zwłaszcza ofiar reżimu, w tym osób zaangażowanych w walkę na rzecz niepodległości i suwerenności państwa polskiego oraz odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności, nie sposób nie dostrzec rażącej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla przedkładania interesów i oczekiwań członków rodzin korzystających ze świadczeń po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państw w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej nad słuszną potrzebę tych licznych obywateli, którzy doznali krzywd na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa.

Sąd pierwszej instancji uznał za niedopuszczalne, aby na mocy przepisu uchwalonego w odległym czasie po zakończeniu służby przez członka rodziny odwołującej i już po jego śmierci, ponoszona była odpowiedzialność odwołującej się, korzystającej z renty rodzinnej, za to że przysługuje jej świadczenie po osobie zmarłej, uznanej przez ustawodawcę za sługę reżimu totalitarnego. Zdaniem tego Sądu jest to nie do pogodzenia z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą proporcjonalności i tym samym z zasadą demokratycznego państwa prawa.

Zauważyć jednak należy, że znowelizowana regulacja w ustawie zaopatrzeniowej, w założeniu nie miała charakteru „sankcji represyjnej”, natomiast, jak wynika z uzasadnienia jej projektu zmierzała do realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Jej skutkiem miało być ujednolicenie świadczeń nabytych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, przy jednoczesnym odmiennym traktowaniu świadczeń z taką służbą nie mającą związku. Trudno znaleźć uzasadnienie dla dalszego utrzymywania wysokości renty rodzinnej nabytej po funkcjonariuszu, który pełnił służbę w okresach od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 do 31 lipca 1990 r., identyfikując się ideologicznie z ówczesnym totalitarnym ustrojem, który wykonując zlecone mu zadania, czynnie i aktywnie wspierał ten system, na poziomie renty rodzinnej po funkcjonariuszu służb mundurowych, który pełnił zwykłą służbę publiczną. Sąd pierwszej instancji pominął powyższy aspekt.

Obniżenie świadczenia rentowego w omawianych okolicznościach nie stanowi też naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, gwarantowanego przepisem art. 67 ust 1 Konstytucji. Podkreślić należy, że skutkiem zastosowania przepisów ustawy nowelizującej z 2016r. nie było odebranie świadczeń, tylko obniżenie ich wysokości, ustalonej bezpodstawnie na znacznie zawyżonym poziomie.

Odwołująca się przed obniżeniem świadczenia pobierała rentę rodzinną przez 7 lat, zaś jej wysokość w 2017 r. stanowiła kwotę 8.860,42 zł brutto. Obniżona renta rodzinna odwołującej się wyniosła 1.747,19 zł, co oznacza, że poziom świadczenia odwołującej się, po jego obniżeniu, jest porównywalny do poziomu rent rodzinnych

pobieranych z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Nie można zatem uznać za słuszny argumentu o pozbawieniu jej prawa do zabezpieczenia społecznego.

Nie jest przy tym uzasadnione wywodzenie pozytywnych skutków dla beneficjentów rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach SB z okoliczności, że powyższe obniżenie nastąpiło po ponad dwudziestu latach od transformacji ustrojowej. Postulat realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, mający oparcie w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostał bowiem aktualny i priorytetowy, zaś zachowanie wskazanego stanu uprzywilejowania w zakresie zabezpieczenia rentowego przez tak długi okres należy uznać za sytuację korzystną dla beneficjentów powyższego zaopatrzenia, którzy w demokratycznym państwie prawa, realizującym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie powinni oczekiwać, że opisane przywileje zostaną w dalszym ciągu utrzymane. Nie może być przy tym mowy o pozbawieniu odwołującej się prawa do świadczenia i nie jest kwestionowany fakt, że spełniała ona przesłanki do nabycia prawa do świadczenia. Jednak pierwotna wysokość renty została określona z uwzględnieniem wysługi męża odwołującej się pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w okresach od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 do 31 lipca 1990 r.

Wobec powyższego, za zasadne w przeważającym zakresie należy uznać zarzuty apelacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji RP, przede wszystkim odnoszące się do automatyzmu, z jakim Sąd pierwszej instancji podważył przepisy obowiązującej ustawy, w oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, kontekstu historycznego i charakteru służby pełnionej przez J. R. w okresach od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. oraz od 1 sierpnia 1980 do 31 lipca 1990 r oraz dotychczasowego dorobku orzeczniczego odnoszącego się do oceny funkcjonującej w PRL służby bezpieczeństwa i celów nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej.

Należy wskazać, że na mocy ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r. poz. 2270) ustawodawca wprowadził do porządku prawnego regulację dającą podstawę do obniżenia rent rodzinnych po osobach, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do nowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego” – zgodnie z art. 13b ust. 1 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, obniżyła świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. W art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, dotyczącym obniżenia renty rodzinnej po funkcjonariuszu pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., ustanowiono, że renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, że wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a (ust. 1). Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do (...) - (...) z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Jednak informacja o przebiegu służby J. R., przedstawiona przez (...) – (...), nie jest dla sądu powszechnego prowadzącego sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych wiążąca, a kontrola zaskarżonych decyzji organów rentowych polega przede wszystkim na możliwości przeprowadzenia niczym nieograniczonego postępowania dowodowego w zakresie faktów stanowiących podstawę ich wydania. Za słusznością tego stanowiska przemawia utrwalone od lat orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Przypomnieć należy, że już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2011 r. (sygn. II UZP 10/11) wyrażono stanowisko, że sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez (...) zarówno co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne (...) nie mogą natomiast wiązać sądu, do którego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna ustalonych faktów. Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie ma wprawdzie znaczenie drugorzędne, gdyż zważywszy na przebieg postępowania sądowego należy przyjąć, że nie było między stronami sporu co do rzeczywistego przebiegu służby zmarłego męża odwołującej się, zajmowanych przez niego stanowisk i pełnionych funkcji w jednostkach organów totalitarnego państwa, w których był zatrudniony, to jednak wymaga ustosunkowania się ze względu na sformułowany w apelacji zarzut.

Należy przywołać ugruntowany i trafny pogląd, wyrażony stanowczo przez Sąd Najwyższy w uchwale z 16 września 2020 r. (sygn. III UZP 1/20), że w orzecznictwie (SN – przyp. własny SA) wykrystalizował się zasługujący na aprobatę mechanizm, spójny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. postanowienie z 12 stycznia 2018 r., I OSK 2848/17), zgodnie z którym informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem). Tak rozumiany skutek informacji o przebiegu służby został także zaaprobowany w orzecznictwie sądów powszechnych, co oznacza, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji (...), która może być podważana. W kwestii tej zwrócono uwagę na ograniczone możliwości odniesienia się do treści informacji przez osobę, której ta informacja dotyczy, skoro w czasie jej sporządzenia nie ma ona żadnego na nią wpływu. Funkcjonariusz, którego informacja dotyczy nie może w ramach procedury jej sporządzania, złożyć wniosków dowodowych, przedstawić twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na jej treść. Nie ma także trybu administracyjnego zaskarżenia takiej informacji, poddania jej kontroli choćby formalnej, zakwestionowania jej treści. Organ rentowy jest nią związany i przyjmuje zawarte w niej informacje jako ustalone fakty, jednak konstrukcja ta pozbawia funkcjonariuszy możliwości składania środków dowodowych, dotyczących przebiegu i charakteru ich służby, w tym możliwości podważenia i zażądania weryfikacji ustaleń przyjętych przez (...). Zagadnienie to było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010 r. (K 6/09) wyjaśnił, że kontrola informacji o przebiegu służby wydawanej przez (...), została połączona z prawem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego, a w konsekwencji z prawem do rozpoznania istoty sprawy przez sąd powszechny. Nie sposób zatem uznać, że ustawodawca pozbawił osoby, których dotyczy kwestionowana regulacja, prawa sądowej kontroli informacji sporządzonej przez (...). Informacja o przebiegu służby nie jest więc władczym przejawem woli organu administracji publicznej, lecz jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. Wskazana czynność ma charakter stricte informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Władczym rozstrzygnięciem wobec skarżącego jest decyzja organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości. Zatem dopiero decyzja organu emerytalnego podlega kontroli sądowej. Natomiast właściwym sądem dokonującym tej kontroli jest sąd powszechny, a ten, podczas rozpoznawania istoty sprawy, jest uprawniony do weryfikacji informacji (...) w postępowaniu dowodowym przy zastosowaniu przepisów postępowania cywilnego (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. K 36/09).

Wypływający z powyższego wniosek jest oczywisty, skoro ustawowym zadaniem sądu powszechnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych jest merytoryczne rozpoznanie odwołania, to wydany werdykt musi poprzedzać postępowanie dowodowe, bo taka jest podstawowa funkcja sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy (art. 175 Konstytucji), zwłaszcza w sprawach ubezpieczeniowych, w których nie stosuje się szeregu ograniczeń dowodowych (art. 473 k.p.c.). Oceny tej nie zmienia fakt, że informacja o przebiegu służby jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c., bowiem przeciwko niemu mogą być przeprowadzane przeciwdowody (uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. III UZP 1/20).

Każdy istotny fakt w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych może być dowodzony wszelkimi środkami dowodowymi, które sąd uzna za pożądane, a ich dopuszczenie za celowe. Ukształtowane wieloletnią praktyką orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie akceptuje takie rozwiązanie, że okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość mogą być udowadniane wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego (wyroki: z 14 czerwca 2006 r., sygn. I UK 115/06; z 9 kwietnia 2009 r., I UK 316/08; z 16 czerwca 2011 r., III UK 213/10; z 11 sierpnia 2016r., II UK 323/15; z 11 października 2016r., I UK 356/15), zaś art. 247 k.p.c., wprowadzający ograniczenia dowodzenia zeznaniami świadków przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną, nie ma zastosowania w tych sprawach (wyrok SN z 16 czerwca 2016 r., III PK 139/15). Oznacza to, że formalne badanie dokumentów, co do których nie istnieje inna procedura pozwalająca zwalczać ustalenia faktyczne czy też umożliwiająca wykazanie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w

okresie służby, nie realizuje prawa podstawowego do sprawiedliwego procesu, które musi być zagwarantowane (w odróżnieniu do procesów w systemach państwa totalitarnych) nawet w przypadku braku stosownych przepisów dotyczących tego postępowania (wyrok TS z 22 marca 2000 r., C-7/98, D. Krombach v. A. Bamberski). Skoro sądu powszechnego nie wiąże informacja o przebiegu służby, to w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd jest zobowiązany do rekonstrukcji jej przebiegu w konkretnym wypadku. Przedstawione przez ubezpieczonego dowody zwalczające fakty, wynikające z informacji (...), podlegają swobodnej ocenie Sądu, zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., w szczególności co do długości okresu pełnienia służby, jej historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., miejsca pełnienia służby, zajmowanych stanowisk czy stopni służbowych. Co istotne i na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w ww. uchwale z 16 września 2020 r. (III UZP 1/20) i na co zwrócono uwagę w doktrynie, podczas weryfikacji przebiegu służby należy sięgać do opinii służbowych funkcjonariuszy (B. Jaworski: System opiniowania funkcjonariuszy służb mundurowych, 2019 nr 87, s. 105).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ustawodawca w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zawarł definicję legalną pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” wymieniając enumeratywnie instytucje i formacje, w których służba jest tak kwalifikowana, nie czyniąc rozróżnienia na zajmowane stanowiska, funkcje, zadania, czy wykonywane czynności.

Zgodnie z utrwalonym i jednolitym do tej pory orzecznictwem, przepisy dotyczące ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego należy co do zasady, wykładać w sposób ścisły, co wskazuje na priorytet wykładni gramatycznej, zaś przy pozytywnym rezultacie wykładni gramatycznej, co do zasady, nie jest uzasadnione stosowanie innych rodzajów wykładni, zwłaszcza o charakterze zawężającym lub rozszerzającym literalną treść interpretowanej regulacji. Odstąpienie od tej reguły powinno mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, np. przy wystąpieniu sprzeczności w systemie prawa, w tym oczywistej niezgodności danej normy z Konstytucją. Ścisła wykładnia przepisów ustawy nowelizującej wyklucza kwalifikowanie funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa, jako podlegających regulacjom tej ustawy, lub nie, z uwagi na ocenę ich konkretnych czynów i zaangażowania, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie.

Sąd Apelacyjny nie podziela argumentacji, że obowiązkiem organu rentowego było wykazanie dowodowe, że dany funkcjonariusz nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa rozumianej jako konkretne czyny i działania skierowane bezpośrednio na realizację zasadniczych celów i zadań organów służby bezpieczeństwa. Tego rodzaju inicjatywa dowodowa jest o tyle zbędna, że sama przynależność służbowa do struktur organów bezpieczeństwa państwa i wykonywanie zadań, chociażby o charakterze pomocniczym, w ramach służby w organach wymienionych w art. 13b, została przez ustawodawcę zakwalifikowana wprost, jako służba na rzecz państwa totalitarnego. Założenie, że obniżenie świadczenia przewidziane ustawą nowelizującą wymaga wykazania dowodowego popełnienia przez funkcjonariusza konkretnych czynów skierowanych przeciwko powszechnie akceptowanym, istotnym wartościom jest też nietrafne z uwagi na oczywiste, niewątpliwie znane również ustawodawcy trudności dowodowe w tym zakresie. Nie można przyjąć, że przepisy dotyczące zaopatrzenia emerytalno-rentowego, które powinny być stosowane jednolicie wobec wszystkich osób spełniających precyzyjnie określone przesłanki, wymagają dodatkowo interpretacji wiążącej się z koniecznością wykazania dowodowego najczęściej nieudokumentowanych, lub udokumentowanych w sposób szczątkowy, faktów mających miejsce przed 1990 r., wiążących się z bieżącą, niejednokrotnie tajną, działalnością funkcjonariusza, na temat której najczęściej nie ma szczegółowych informacji w jego aktach osobowych. W sytuacji, gdy jak powszechnie wiadomo, dokumenty organów bezpieczeństwa państwa, w szczególności na początku lat 1989-1990 były na masową skalę niszczone oraz zważywszy na fakt, że zakres informacji zawarty w aktach osobowych funkcjonariuszy jest bardzo ograniczony, ustalanie obecnie indywidualnych przewinień na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwach (...) jest niemożliwe i niecelowe, a także niewątpliwie sprzeczne z intencją ustawodawcy. Taka praktyka powodowałaby ponadto szereg wątpliwości co do tego według jakich norm i standardów należy dokonywać takiej oceny (karnej czy cywilnej czy jeszcze innej), jaka powinna być minimalna waga i liczba takich „czynów”, aby cały okres ww. służby wyczerpywał dyspozycję art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a co za tym idzie – wystąpiłoby niewątpliwe ryzyko różnych ocen i w konsekwencji zróżnicowanej praktyki określania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalno-rentowego, przy analogicznych stanach faktycznych, co byłoby niedopuszczalne. Zauważyć też należy, że informacje zawarte w aktach osobowych funkcjonariuszy wymagają odpowiedniego przetworzenia, dla wydobycia zawartych w nich rzeczywistych treści. Uwagi dotyczące zaangażowania i sumienności w wykonywaniu obowiązków, czy też dyspozycyjności nie powinny być odczytywane w sposób bezrefleksyjny, z pominięciem kontekstu historycznego oraz dalszych uwag, których pełne są akta osobowe funkcjonariuszy, doceniających ich właściwą postawę ideowo-polityczną, światopogląd materialistyczny, czy zaangażowanie w działalność PZPR. Z kolei dowody osobowe sprowadzają się przede wszystkim do zeznań samych funkcjonariuszy, których dotyczy obniżenie świadczeń, lub beneficjentów rent rodzinnych (w niniejszej sprawie taki dowód nie był przeprowadzony), zatem ich wartość dowodowa jest niska, z uwagi na bezpośrednie zainteresowanie wynikiem sporu oraz powszechną tendencję do wybiórczego przedstawiania faktów, marginalizowania negatywnej roli w strukturach SB, a także z uwagi upływ czasu, mający wpływ na zatarcie w pamięci faktów i okoliczności związanych z zatrudnieniem w organach bezpieczeństwa państwa. Zeznania te, ocenione w zestawieniu z dokumentami znajdującymi się w aktach osobowych funkcjonariusza oraz powszechną wiedzą o funkcjonowaniu państwa jakim była PRL, w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, nie mogą być traktowane, jako nie budzący wątpliwości materiał dowodowy służący ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że służba bezpieczeństwa państwa mogła sprawnie funkcjonować i działać na rzecz narzuconego przez obce państwo reżimu dławiącego skutecznie przez kilkadziesiąt lat prawa i wolności w wymiarze ludzkim i obywatelskim, dzięki pracy, zaangażowaniu i bezwzględnej lojalności pełniących w niej służbę funkcjonariuszy. Zauważyć należy, że nie były to osoby przypadkowe. Z akt osobowych funkcjonariuszy SB wynika, że przed przyjęciem do służby szczegółowo sprawdzano ich życiorysy, powiazania rodzinne, postawę polityczną i ideową, stosunek do władz, partii rządzącej, kościoła i opozycji, a także ewentualne kontakty z zagranicą. Nowo zatrudniani funkcjonariusze składali ślubowanie i byli poddawani okresowym ocenom, w których uwzględniano m.in. nie tylko techniczne wykonywanie powierzonych zadań oraz zwykły rozwój zawodowy, ale także postawę ideologiczną oraz świadomość społeczno-polityczną oraz zaangażowanie w działalności partyjnej. Powyższe zabiegi miały uzasadnienie w charakterze służb, które sprawowały kontrolę nad całym społeczeństwem, tłumiąc wszelkie przejawy oporu i wolność współobywateli. Ich funkcjonariusze, niezależnie od tego, jakiego stopnia i niezależnie od pełnionych zadań, musieli być osobami lojalnymi i zaufanymi oraz deklarującymi poparcie dla reżimu.

Zatem, w omawianym kontekście wykładni art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w ocenie Sądu Apelacyjnego, należy mieć zatem przede wszystkim na uwadze treść tej regulacji oraz charakter i rolę organów bezpieczeństwa państwa w utrzymaniu dyktatury komunistycznej. Organy te stosowały metody naruszające podstawowe prawa człowieka, co jest charakterystyczne w funkcjonowaniu państwa totalitarnego. Kluczową rolę w tym systemie odgrywali funkcjonariusze zatrudnieni w ich strukturach, którzy pełniąc różne role, w mniejszym lub w większym stopniu brali udział w realizowaniu polityki zastraszania, inwigilowania i zniewalania społeczeństwa.

Wobec powyższych uzupełnionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych Sąd Apelacyjny uznał apelację za trafną co do zasady, w szczególności w zakresie wyżej omówionych naruszeń prawa materialnego przez nieuprawnione przyjęcie, że zmarły mąż odwołującej się nie pełnił służby na rzecz państwa totalitarnego, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, pomimo pozostawania w spornym okresie w służbie w(...), a więc wymienionej w (...).

Równocześnie trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych.

W świetle tej podstawowej regulacji dotyczącej zasad nabywania emerytury policyjnej należy wskazać, że mąż odwołującej się (pomijając okres służby zakwalifikowanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa – art. 13b ustawy zaopatrzeniowej) posiadał wysługę mundurową w wymaganym zakresie (okresy niekwestionowanej służby wynoszące 19 lat, 8 miesięcy i 15 dni oraz okres składkowy przed służbą wynoszący 1 rok i 9 dni), co oznacza z uwzględnieniem okresów przed służbą, nie objętych dyspozycją art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, że emerytura J. R. obliczona z uwzględnieniem tej wysługi stanowi 53,73% podstawy wymiaru.

Przepis art. 15c ust. 1-3 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość emerytury obliczana jest na zasadach wskazanych w tym przepisie, czyli przyjmuje się 0 % podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, 2,6 % za każdy rok służby lub okresów równorzędnych (art. 15 ust. 1 ), zaś wysokość emerytury nie może być wyższa od przeciętnej emerytury wypacanej przez ZUS (art. 15c ust. 3). Przepis art. 15 ust 1-3a ustawy stosuje się odpowiednio.

Zważywszy na fakt posiadania przez męża odwołującej się stażu mundurowego (11 lat 8 miesięcy i 4 dni), z pominięciem okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, należy zwrócić uwagę na niespójność systemową przepisów ustawy z 8 lutego 1994 r. po nowelizacji ustawą z 2016 r., jak również sprzeczność niektórych jej unormowań z deklarowanym celem, którym jest pozbawienie przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy policji, którzy nabyli je z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Interpretacyjne dyrektywy systemowe opierają się na założeniu określonego stopnia spójności i niesprzeczności systemu prawa, w którym nie powinny występować normy wzajemnie niezgodne. Nakazują one w taki sposób ustalić znaczenie normy, aby nie była sprzeczna z innymi normami należącymi do systemu prawa. Jeżeli wynikiem wykładni językowej są dwa lub więcej możliwych znaczeń normy, należy wybrać takie, które nie jest sprzeczne z inną normą systemu prawa. Tymczasem z jednej strony przepis art. 12 ustawy zaopatrzeniowej gwarantuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę już tylko po 1990 r. oraz posiadającemu wysługę mundurową przed podjęciem służby w strukturach SB, emeryturę po 15 latach służby w wysokości określonej w art. 15 ust. 1, z drugiej zaś przepis art. 15c ust. 3 stanowi, że emerytura osoby pełniącej służbę z rzecz totalitarnego państwa nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że należy zastosować powyższy mechanizm obniżający świadczenie do każdego funkcjonariusza, także takiego, który nie nabył podstawowego przywileju emerytalnego wskazanego w ww. art. 12 z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Oznaczałoby to, że krótki, nie wpływający na spełnienie przesłanek do nabycia prawa do emerytury okres służby na rzecz totalitarnego państwa uzasadnia zastosowanie ww. mechanizmu. Wykładnia językowa tego przepisu stoi jednak w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy którym jest obniżenie świadczeń tym, którzy nabyli przywilej emerytalny z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa jak i z kategorycznym brzmieniem gwarancyjnych przepisów art. 12, 15 ust. 1 jak również 15c ust. 1 który odsyła do stosowania art. 15 ust. 1 ustawy. Mechanizm określony w art. 15c ust. 3 w istocie niweczy uprawnienie funkcjonariusza do przyjęcia przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczenia okresów, co do których ustawa nakazuje przyjąć wskaźnik 1,3 % lub 2,6 %.

Podkreślić należy, że określone w art. 12 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy przywileje emerytalne funkcjonariusza służb mundurowych są ściśle związane z pełnieniem służby mającej określone znaczenie dla funkcjonowania państwa oraz w przynależnych tej służbie warunkach, tj. niejednokrotnie z narażeniem na utratę życia lub zdrowia. Jakkolwiek żaden z systemów emertytalnych w Polsce nie jest oparty na zasadzie ekwiwalentności, to jednak regulacje ustawowe dotyczące przesłanek nabycia prawa do świadczenia emerytalnego mają charakter gwarancyjny i majątkowy. Funkcjonariusz, który podejmuje się pełnienia odpowiedzialnej służby ma prawo liczyć, że po spełnieniu wymaganych przez ustawę przesłanek i po zwolnieniu ze służby będzie miał prawo do godziwego świadczenia, odpowiadającego warunkom pełnienia służby. Przyznanie określonego przywileju pozostaje bowiem zawsze w korelacji z nałożonym uprzednio określonym szczególnym obowiązkiem. Uprawnienie emerytalne jest zarazem istotnym uprawnieniem majątkowym i, jak wskazuje sam tytuł ustawy, jest zaopatrzeniem funkcjonariusza po zwolnieniu ze służby, obliczonym według korzystnych zasad wynikających z ustawy, a związanym z doniosłością zadań pełnionych przez niego w czasie służby. Nie znajduje zatem uzasadnienia zastosowanie wynikającej z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej redukcji renty rodzinnej odwołującej się związanej z wysokością świadczenia nabytego z tytułu służby nie będącej służbą na rzecz totalitarnego państwa. Pominięcie w stanie faktycznym niniejszej sprawy w procesie stosowania prawa przepisu art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do okresu takiej służby staje się konieczne również z uwagi na regulacje zawarte w art. 64 i 32, a także art. 2 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy mieć na uwadze dyrektywę interpretacyjną nakazującą dokonywanie wykładni przepisów prawa w taki sposób, aby – o ile stosowane metody wykładni na to pozwalają – uzyskać wynik wyrażający się w pełnej zgodności dekodowanego przepisu z unormowaniami Konstytucji.

Sąd Apelacyjny stoi na stanowisku dopuszczalności, co do zasady, stosowania przez sąd powszechny rozproszonej kontroli konstytucyjnej i pominięcia w procesie subsumcji określonego przepisu ustawy z uwagi na jego niekonstytucyjność, bez uprzedniego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Problem tego rodzaju bezpośredniej kontroli w procesie stosowania prawa był wielokrotnie rozważany w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z 9 października 2020 r., sygn. III CZP 95/19). Sąd Apelacyjny podziela pogląd, że powyższa kompetencja, wynika z przepisów art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak skorzystanie z niej, może mieć miejsce wyjątkowo i wyłącznie wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty (wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., sygn. I UK 325/16).

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że obniżenie renty rodzinnej odwołującej się z zastosowaniem przepisu art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do okresu służby jej męża nieobjętej dyspozycją przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pozostawałoby w oczywistej kolizji z art. 64 Konstytucji, stanowiąc naruszenie słusznie nabytego prawa do zabezpieczenia społecznego z tytułu służby nie będącej służbą na rzecz totalitarnego państwa. W istocie byłoby to arbitralne i całkowicie nieuzasadnione odjęcie przysługującego wnioskodawcy dotychczas z mocy ustawy uprawnienia majątkowego. Należy przy tym podkreślić, mając na uwadze uzasadnienie do ustawy, że rozwiązania zawarte w noweli z 16 grudnia 2016 r. nie mogą mieć charakteru represyjnego i w założeniu ustawodawcy takiego charakteru mieć nie miały. W świetle zatem wynikającej z art. 2 Konstytucji konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej nie ma żadnych racji do pozbawiania funkcjonariusza pełniącego służbę w warunkach określonych przepisami art. 12-13 ustawy zaopatrzeniowej, świadczenia emerytalnego w wysokości przysługującej z tytułu tej służby. Zastosowanie w opisanych okolicznościach mechanizmu wskazanego w art. 15c ust. 3 stanowiłoby w istocie rodzaj nieproporcjonalnej, całkowicie nieuzasadnionej sankcji wobec takiego funkcjonariusza.

W konsekwencji renta rodzinna odwołującej się, która jest pochodną emerytury jej zmarłego męża – J. R., powinna zostać obliczona z uwzględnieniem podstawy jej wymiaru w wysokości 53,73%, odpowiedniej do wysługi emerytalnej J. R. nieobjętej dyspozycją art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Zaskarżony wyrok zatem w części, w jakiej dotyczy wysokości renty rodzinnej obliczonej z uwzględnieniem podstawy wymiaru emerytury J. R., do jakiej nabył prawo niezależnie od służby na rzecz totalitarnego państwa, stanowiącej 53,73% podstawy jej wymiaru, co do zasady jest prawidłowy, zaś apelacja, jako bezzasadna w tej części podlega oddaleniu na podstawie art. 385 k.p.c.

Z tych względów Sąd Apelacyjny w punkcie I. wyroku zmienił zaskarżony wyrok w punkcie I. w części w ten sposób, że zmienił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. obniżającą wysokość świadczenia rentowego w części w ten sposób, że ustalił od 1 października 2017 r. wysokość policyjnej renty rodzinnej Ł. R. na 85% emerytury, jaka przysługiwałaby zmarłemu J. R., stanowiącej 53,73% podstawy jej wymiaru, przy przyjęciu 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby J. R. od 15 października 1973 r. do 30 czerwca 1980 r. i od 1 sierpnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. oraz oddalił odwołanie od tej decyzji w pozostałej części, na podstawie 386 § 1 k.p.c. w zw. art. 477¹⁴ § 2 k.p.c. i w zw. z art. 477¹⁴§ 1 k.p.c.

W punkcie II. wyroku Sąd Apelacyjny w pozostałej części z wyżej naświetlonych względów (w części dotyczącej renty rodzinnej w wymiarze wykraczającym ponad rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I. wyroku) oddalił apelację jako bezzasadną, na mocy art. 385 k.p.c.

W przedmiocie kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu apelacyjnym Sąd Apelacyjny orzekł w punkcie III. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na zasadzie z art. 98 § 1 k.p.c. W myśl tego przepisu strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Organ w niewielkim zakresie ostatecznie wygrał spór, w większej natomiast części przegrał postępowanie przed Sądem drugiej instancji, a więc zobowiązany był do zrekompensowania odwołującej się poniesionych przez nią kosztów. Te ograniczały się wyłącznie do kosztów zastępstwa prawnego. Ich wysokość została ustalona na kwotę 240 zł na podstawie § 9 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2022 r. poz.1166 ze zm.).

Anita Górecka Ewa Stryczyńska Dorota Szarek

votum separatum

III AUa 1062/20

Powołane przepisy:

Korekty wprowadzone przez SAOS:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE