Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 1 października 2007 r.
III SW 7/07
Środki finansowe pochodzące ze zbycia składników majątkowych partii
politycznej mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym (art. 24
ust. 8, art. 38a ust. 1 pkt 3 i art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r.
o partiach politycznych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.).
Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN Krystyna
Bednarczyk, Józef Iwulski, Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca), Roman
Kuczyński, Jerzy Kwaśniewski, Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 paździer-
nika 2007 r. sprawy ze skargi Sojuszu Lewicy Demokratycznej na uchwałę Państwo-
wej Komisji Wyborczej z dnia 2 sierpnia 2007 r. w przedmiocie odrzucenia sprawoz-
dania finansowego
o d d a l i ł skargę.
U z a s a d n i e n i e
Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z 2 sierpnia 2007 r. odrzuciła spra-
wozdanie partii Sojusz Lewicy Demokratycznej o źródłach pozyskania środków fi-
nansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydat-
kach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego z powodu naruszenia art. 24
ust. 8 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (dalej: ustawa lub ustawa
o pp). Na podstawie sprawozdania ustaliła, że do kasy partii przyjęto środki pocho-
dzące z działalności własnej w kwocie 23.500 zł. Po wezwaniu skarbnik partii wyja-
śnił, że na tę kwotę składały się dwie kwoty ze sprzedaży składników majątkowych:
dwóch samochodów osobowych za 21.500 zł oraz systemu alarmowego w obiekcie
partii na rzecz określonej firmy za 2.000 zł. Rozliczenie sprzedaży systemu alarmo-
wego nastąpiło przez potrącenie wierzytelności. Środków ze sprzedaży samochodów
nie odprowadzono na rachunki bankowe partii i zostały one wydatkowane w obrocie
2
gotówkowym na wypłatę świadczeń pracowniczych. Państwowa Komisja Wyborcza
uznała, że nieodprowadzenie na rachunek bankowy środków pieniężnych pochodzą-
cych ze sprzedaży dwóch samochodów stanowi naruszenie bezwzględnie obowią-
zującego przepisu art. 24 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym partia polityczna może
gromadzić środki finansowe tylko na rachunkach bankowych. Od obowiązku tego
zwolnione są jedynie kwoty pozyskane ze składek członkowskich w wysokości nie-
przekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za
pracę, pozostawionych w terenowych jednostkach organizacyjnych partii - z przezna-
czeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością (art. 26a ustawy).
Środki finansowe pochodzące ze zbycia należących do partii składników majątko-
wych (art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy) mogą być gromadzone jedynie na jej rachunku
bankowym. Wydatkowanie pozyskanych w gotówce środków z tego źródła z pomi-
nięciem odprowadzenia ich na rachunek bankowy powoduje obligatoryjne odrzucenie
sprawozdania (art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 8 ustawy). Skutek ten jest
niezależny od wysokości kwoty środków finansowych zgromadzonych poza rachun-
kiem bankowym. Pozyskana i nieodprowadzona na rachunek bankowy kwota 21.500
zł, a nadto kwota 110.086,30 zł pozyskana w ramach Funduszu Wyborczego z naru-
szeniem art. 25 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 oraz art. 36a ust. 1 i 3 ustawy i zwró-
cona wpłacającym po upływie 30 dni od daty darowizny, podlegają przepadkowi na
rzecz Skarbu Państwa.
W skardze na tę uchwałę Sojusz Lewicy Demokratycznej zarzucił: 1. narusze-
nie art. 24 ust. 8 ustawy, przez przyjęcie, że obowiązek gromadzenia środków finan-
sowych na rachunku bankowym dotyczy (z wyjątkiem wskazanym w art. 26a) wszel-
kich wpływów pieniężnych na rzecz partii, w sytuacji, gdy należało przyjąć, że: a)
obowiązek ten dotyczy jedynie pierwotnych wpływów stanowiących finansowanie
działalności partii, co do których zgodnie z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wymagana
jest jawność, a tym samym obowiązek ten nie dotyczy środków pieniężnych uzyska-
nych przez partię w zamian za własny majątek, tj. za sprzedaż majątku ruchomego
partii politycznej uprzednio nabytego ze środków finansowych zgromadzonych na
rachunku bankowym; b) wtórne nabycie przez partię polityczną środków pieniężnych
pochodzących ze zbycia składnika majątkowego partii z bezpośrednim przeznacze-
niem tych środków na pensje dla pracowników partii nie stanowi „gromadzenia” w
rozumieniu tego przepisu; c) interpretacja art. 24 ust. 8 ustawy musi korelować z
ogólnymi zasadami finansowania partii politycznych, tj. z konstytucyjną zasadą jaw-
3
ności finansowania oraz wynikającą z art. 23a ustawy zasadą jawności źródeł finan-
sowania, ponieważ w analizowanym stanie faktycznym obydwie te zasady zostały
przez skarżącego zachowane; d) dobrem chronionym przez ten przepis jest jawność
finansowania partii politycznych, które to dobro nie zostało w żaden sposób naruszo-
ne, z uwagi na fakt, iż wpłata środków pieniężnych z tytułu zbycia samochodów zo-
stała prawidłowo zaewidencjonowana i przedstawiona organom kontrolującym; 2.
naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa praw-
nego w postaci: a) zasady lojalności organów państwowych wobec podmiotów
prawa, zgodnie z którą organy stosujące prawo są zobligowane do przestrzegania
zasad uczciwości wobec adresatów swoich decyzji, która to zasada nie znalazła za-
stosowania przy wydawaniu zaskarżonej uchwały:- z uwagi na przyjęcie przez Pań-
stwową Komisję Wyborczą jako podstawy rozstrzygnięcia najbardziej rygorystycznej
wykładni art. 24 ust. 8 ustawy, w wyniku której w sposób automatyczny na podstawie
art. 38a ust. 2 pkt 3 zastosowano wobec skarżącego najsurowszą sankcję wynikają-
cą z ustawy; - poprzez obciążenie skarżącego konsekwencjami niedochowania przez
ustawodawcę zasady przyzwoitej legislacji, polegającej na braku definicji pojęć -
„gromadzenie” i „środki finansowe”, którymi posługuje się art. 24 ust. 8 ustawy, w
sytuacji, w której pozostałe postanowienia art. 24 sprowadzają się do wskazania źró-
deł majątku partii lub też źródeł jej dochodów, jak również wprowadzeniu w art. 38a
ust. 2 ustawy sankcji prawnej za naruszenie nieprecyzyjnej i niejednoznacznej normy
określonej w art. 24 ust. 8 ustawy; b) zasady proporcjonalności sankcji w stosunku
do ewentualnego naruszenia przepisów objawiającej się w tym, że pozbawia się par-
tię polityczną subwencji z budżetu państwa przez okres 3 lat w sytuacji, w której
przepływ środków finansowych pochodzących z legalnego źródła nastąpił w sposób
jawny (z punktu widzenia organów weryfikujących ich źródło pochodzenia), jak rów-
nież wydatkowanie tych środków było jawne, na cel prawnie dopuszczalny (wynagro-
dzenie dla pracowników partii).
Ponadto skarżący zarzucił niezgodność zastosowanych w sprawie przepisów
art. 24 ust. 8 i art. 38d w związku z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy z Konstytucją, a w
szczególności z jej art. 2, art. 11 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32, przez to, że: a) naru-
szają zasadę demokratycznego państwa prawa i wynikającą z niej zasadę przyzwo-
itej legislacji poprzez wprowadzenie niedookreślonej normy sankcjonowanej, jaką
jest art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych, w szczególności z uwagi na brak
zdefiniowania pojęć „gromadzenie” i „środki finansowe”, i w takiej formie oparcie o
4
nią przepisu sankcjonującego, w sytuacji, w której prawidłowa legislacja dla normy
sankcjonującej wymaga czytelnej normy sankcjonowanej; b) naruszają zasadę pro-
porcjonalności w działaniu ustawodawcy w ten sposób, że sankcja uregulowana w
przepisie art. 38 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38d jest niezbędna dla ochrony dobra
prawnego w postaci finansowania partii politycznej i jest całkowicie nieproporcjonalna
do dokonanego naruszenia, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy; c) naruszają
zasadę wolności działania partii politycznych poprzez pozbawienie partii politycznej
realnych możliwości działania będące skutkiem utraty prawa do subwencji na okres 3
lat w sytuacji, w której w obecnym stanie prawnym przedmiotowa subwencja stanowi
źródło finansowania działalności partii politycznych; d) przekraczają zasady równości
polegające na wprowadzeniu jednolitej sankcji w odniesieniu do różnych postaci na-
ruszeń ustawy o partiach politycznych w sytuacji, w której zasada ta oznacza nakaz
jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych, a więc a contrario różne-
go traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego charakteru, wobec
których zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej powinna być przewidziana róż-
norodność sankcji; - co w konsekwencji powinno prowadzić do ustalenia, że w stanie
faktycznym sprawy skarżący nie powinien zostać dotknięty sankcją przewidzianą w
art. 38 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38d ustawy o partiach politycznych wobec nie-
konstytucyjności podstawy tej sankcji.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uznanie skargi za zasadną.
W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o jej oddale-
nie. Dodatkowo zauważyła, że w postępowaniu wyjaśniającym skarbnik partii poin-
formował, iż środki pieniężne uzyskane ze sprzedaży samochodów zostały wydatko-
wane z kasy w obrocie gotówkowym. Przepis art. 24 ust. 8 ustawy powinien być in-
terpretowany w sposób ścisły, zatem wyraża bezwzględny zakaz gromadzenia
wszystkich środków pieniężnych poza rachunkiem bankowym z jedynym wyjątkiem z
art. 26a ustawy. Jawność finansowania partii gwarantuje gromadzenie środków na
rachunkach bankowych i znajomość ich historii, natomiast bez dodatkowej kontroli
nie zapewnia tego dokumentacja obrotu kasowego. Ustawa nie przewiduje żadnej
możliwości odstąpienia od określonej w niej sankcji w przypadku naruszenia prze-
pisu.
Sąd Najwyższy zważy, co następuje:
5
Zarzuty skargi nie uzasadniają jej wniosku. Skarżący kwestionuje prawo mate-
rialne i czyni to na dwóch poziomach, które metodycznie wymagają uporządkowania.
Najdalej idzie zarzut niezgodności przepisów ustawy o pp z Konstytucją. Zarzut nie-
konstytucyjności ma w ogóle eliminować naruszenie ustawy ocenione przez Pań-
stwową Komisję Wyborczą. Dalej, niejako na wypadek braku stwierdzenia niekon-
stytucyjności przepisów ustawy, skarżący w kolejnych zarzutach odwołuje się do
Konstytucji, jednak już tylko jako do źródła prawa materialnego mającego w sprawie
zastosowanie. W skardze dokonano w tej części nieuzasadnionego redakcyjnego
podziału podstawy materialnoprawnej, na tę dotyczącą naruszenia podstawowego
dla sprawy art. 24 ust. 8 ustawy (pkt 1) i tę łączoną z naruszeniem zasad wynikają-
cych z zasady demokratycznego państwa prawnego, czyli z art. 2 Konstytucji. Roz-
strzyganie o prawie lub obowiązku opiera się na łącznej podstawie materialnopraw-
nej, którą prócz ustawy mogą stanowić również przepisy Konstytucji (art. 8).
Sąd Najwyższy za niezasadne uznaje zarzuty skargi o niekonstytucyjności
przepisów ustawy. Brak jest podstaw w tej sprawie do takiej oceny tych przepisów,
które dotyczą sankcji, czyli utraty subwencji, gdyż wykracza to poza przedmiot
uchwały PKW. Przedmiotem i treścią skarżonej uchwały nie była ocena prawa do
subwencji i jej utrata przez skarżącą. Podstawa prawna i zakres uchwały dotyczą
jedynie odrzucenia sprawozdania partii o źródłach pozyskania środków finansowych,
w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach ponie-
sionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2006 r. z powodu naruszenia art. 24
ust. 8 ustawy o pp. Zasadą kontrolnych postępowań odwoławczych jest to, że zakres
kontroli odwoławczej wyznacza przedmiot kontrolowanego orzeczenia. Państwowa
Komisja Wyborcza w uchwale w ogóle nie zajęła stanowiska co do utraty przez partię
subwencji. Nie podjęła w tej materii też żadnej, pozytywnej ani negatywnej, decyzji.
Nie ma zatem przedmiotu zaskarżenia, który dotyczyłby subwencji. Inaczej mówiąc
przepis art. 38d ustawy dotyczący subwencji nie był w ogóle podstawą prawną
uchwały i stąd brak jest podstaw do oceny w tej sprawie jego zgodności z Konstytu-
cją. W konsekwencji uchylają się zatem również spod potrzeby oceny te zarzuty
skargi, łączone z tezą o niekonstytucyjności tego przepisu („normy sankcjonującej”),
które skarżący odnosił do naruszenia: zasady proporcjonalności w działaniu ustawo-
dawcy (art. 31 ust. 3 Konstytucji) wobec tego, iż sankcja utraty subwencji jest całko-
wicie nieproporcjonalna; zasady wolności działania partii politycznych (art. 11 ust. 1
Konstytucji) przez pozbawienie partii realnych możliwości działania z braku subwen-
6
cji; zasady równości (art. 32 Konstytucji) łączonej z postulatem różnorodności sankcji
w zależności od postaci naruszenia ustawy.
Subwencję partia otrzymuje z budżetu państwa na warunkach określonych w
ustawie przez okres kadencji Sejmu (art. 28 ustawy). W przypadku odrzucenia przez
Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania i oddalenia skargi partia traci prawo do
subwencji w następnych 3 latach, w których uprawniona jest do jej otrzymywania (art.
38d.). Jednakże w razie skrócenia kadencji Sejmu prawo do subwencji przysługują-
cych partiom politycznym wygasa z końcem kwartału, w którym zakończyła się ka-
dencja. Sejm skrócił swoją kadencję i wybory do Sejmu i Senatu wyznaczone zostały
na 21 października 2007 r. (art. 98 Konstytucji).
Poza kwestią subwencji przywołane w skardze wzorce konstytucyjne nie uza-
sadniają pozostałej argumentacji skarżącego. Zasada proporcjonalności w ujęciu art.
31 ust. 3 Konstytucji odnosi się do ochrony prawnej wolności człowieka, podmiotowo
nie obejmuje zatem partii politycznej (art. 31 ust. 1 i 2). Natomiast art. 11 ust. 1 Kon-
stytucji zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne
zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływa-
nia metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Zasada ta nie jest
naruszona przez rozwiązanie ustawy (art. 24 ust. 8) o obowiązku gromadzenia przez
partie polityczne środków finansowych na rachunkach bankowych. Rozwiązanie to
równo traktuje wszystkie partie polityczne (art. 32 Konstytucji). Nie ogranicza wolno-
ści tworzenia i działania partii politycznych ani wolności zrzeszania się w nich oby-
wateli (art. 11 ust. 1 Konstytucji).
Naruszenia zasady proporcjonalności z określonymi granicami przydatnej i
koniecznej ingerencji ustawodawcy skarżący upatruje również w art. 2 Konstytucji
określającym zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jednakże jeżeli poprze-
stać przy zarzucanej niekonstytucyjności to należy zauważyć, że skarżący nie od-
niósł jej do art. 11 ust. 2 Konstytucji. Ma to zasadnicze znaczenie, gdyż skoro przepis
ten zawiera samodzielną i szczególną w relacji do art. 2 Konstytucji regulację doty-
czącą jawności finansowania partii politycznych, to tym samym nie pozwala przyjąć,
że zasada demokratycznego państwa prawnego może być samodzielną podstawą
dla oceny konstytucyjności przepisów ustawy dotyczących finansowania partii poli-
tycznych. Przepis art. 11 ust. 2 Konstytucji zawiera szczególną wobec jej art. 2 regu-
lację tej materii. Oznacza to, że również pozostałe zasady konstytucyjne wyprowa-
dzane z zasady demokratycznego państwa prawnego (zasada lojalności organów
7
państwowych wobec podmiotów prawa, zasada proporcjonalności sankcji w stosun-
ku do naruszenia przepisu) nie mogą nie uwzględnić szczególnej i samodzielnej
normy konstytucyjnej o jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2).
Problem ograniczenia swobody dysponowania przez partię jej majątkiem roz-
strzygany był przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 25/03 (OTK-A 2004 nr 11,
poz. 116). Na tle podjętego rozstrzygnięcia (wyrok z 14 grudnia 2004 r.) uzasadnione
jest stwierdzenie, że to w jaki sposób realizuje się konstytucyjną zasadę jawności
finansowania partii politycznych określa ustawa o pp. Ta zaś przesądza, że wszyst-
kie środki finansowe poza składkami członkowskimi do określonej wysokości mają
być gromadzone na rachunku bankowym partii. Po wtóre, z tego orzeczenia wynika
spostrzeżenie, że wprowadzony system finansowania partii politycznych przez sub-
wencje z budżetu państwa wymaga przestrzegania przez nie określonego reżimu w
zakresie postępowania z posiadanym majątkiem. Wskazane orzeczenie przemawia
więc za akceptacją rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę o obowiązku groma-
dzenia przez partie polityczne środków finansowych na rachunkach bankowych.
Rozwiązanie to pośrednio jest elementem systemu podziału władz, na który partie
mogą mieć wpływ, co jedynie dodatkowo określa rolę Sądu w postrzeganiu tego
rozwiązania.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 Konstytucji finansowanie partii politycznych jest jawne.
Odpowiada mu przepis art. 23a ustawy, zgodnie z którym źródła finansowania partii
politycznych są jawne. Od razu należy zauważyć, że konstytucyjna zasada jawności
finansowania partii politycznych jest szersza, gdyż nie obejmuje tylko źródeł finanso-
wania – czyli, tak jak zakłada skarżący, tylko pierwotnego finansowania - lecz obej-
muje również dalsze postępowanie z uzyskanym majątkiem i jego kontrolę, dla reali-
zacji której wprowadzony został mechanizm gromadzenia środków finansowych partii
politycznych na rachunkach bankowych. Skarżący nie podważa samej zasady jaw-
ności finansowania partii politycznych. Nie kwestionuje też podstawowego dla
sprawy rozwiązania, zgodnie z którym partia polityczna może gromadzić środki fi-
nansowe jedynie na rachunkach bankowych. Nie było wszak przypadkiem, że skar-
żący tak czynił, a jedynie określonych kwot ze sprzedaży samochodów nie odprowa-
dził na rachunek bankowy.
Przez zarzuty niekonstytucyjności przepisów ustawy o pp skarżący kwestio-
nował nie tylko normę „sankcjonującą” ale również normę „sankcjonowaną”. Skarga
nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia przez art. 24 ust. 8 w związku z art. 38
8
ust. 2 pkt 3 ustawy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i
wynikającej z niej zasady przyzwoitej legislacji przez wprowadzenie niedookreślonej
normy sankcjonowanej z uwagi na brak zdefiniowania pojęć „gromadzenie” i „środki
finansowe”. Właśnie samo praktyczne przestrzeganie przez skarżącą zasady groma-
dzenia środków finansowych na rachunku bankowym partii osłabia postawiony zarzut
naruszenia przez art. 24 ust. 8 ustawy zasady przyzwoitej legislacji. Przepis ten jest
zgodny z tą zasadą. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że
chodzi tu między innymi o gwarancję takiej legislacji, którą zrozumie jej adresat i stąd
może być przez niego ona stosowana. Należy więc stwierdzić, że stanowienie przez
ustawodawcę definicji pojęć używanych w ustawie nie jest warunkiem należytej legi-
slacji, zwłaszcza gdy chodzi o pojęcia dla sytemu prawa typowe lub wtedy, gdy ich
znaczenie poddaje się podstawowym regułom wykładni. System prawa nierzadko
zawiera zwroty niedookreślone (nieostre). Jeżeli jednak taki zwrot został wyjaśniony
w orzecznictwie Sądu Najwyższego to przestaje być zwrotem niedookreślonym.
Zasady realizacji obowiązku gromadzenia przez partie polityczne środków finanso-
wych na rachunkach bankowych były już przedmiotem wielu orzeczeń w związku ze
skargami partii na odrzucanie ich sprawozdań (między innymi tych, które zostały po-
wołane przez Państwową Komisję Wyborczą w jej piśmie z 23 sierpnia 2007 r.). Wy-
jaśniono w nich między innymi, że: przepis art. 24 ust. 8 ustawy ma charakter bez-
względnie obowiązujący i każde jego naruszenie „skutkuje” odrzuceniem sprawoz-
dania finansowego partii (postanowienie SN z 4 sierpnia 2006 r., III SW 18/06);
środki pochodzące z działalności własnej, o której mowa w art. 27 ustawy o pp, nie
mogą być gromadzone poza rachunkiem bankowym (postanowienie z 4 sierpnia
2006 r., III SW 17/06); dochody z majątku partii muszą być gromadzone na rachunku
bankowym (postanowienie z 4 sierpnia 2006 r., III SW 15/06); wynikający z art. 24
ust. 8 ustawy obowiązek gromadzenia środków finansowych jedynie na rachunkach
bankowych dotyczy wszystkich środków finansowych a nie tylko funduszów wybor-
czych (postanowienie z 17 września 2004 r. III SW 36/04); gromadzenie środków
finansowych jedynie na rachunkach bankowych, o którym stanowi art. 24 ust. 8
ustawy o pp, oznacza obowiązek dokonywania poprzez rachunek bankowy wszelkich
operacji finansowych, zarówno wpłat jak i wypłat (postanowienie z 1 października
2003 r., III SW 150/03). O ile można by więc przyjąć, że na początku obowiązywania
nowej regulacji zwroty niedookreślone mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, to
brak jest ku temu podstaw po ich wyjaśnieniu w orzecznictwie. Wskazywane w skar-
9
dze zwroty nie budzą semantycznych wątpliwości również ze względu na wykładnię
systemową. Umowa rachunku bankowego dotyczy przecież przechowywania tylko
środków pieniężnych i dokonywania rozliczeń na zlecenie posiadacza rachunku (art.
art. 725 k.c.). Nie może być też wątpliwości, że cena sprzedaży (art. 535 k.c.) to
określone środki pieniężne za sprzedaną rzecz oraz to, że ustawa o pp wyraźnie
określa, że dochody ze zbycia składników majątkowych partia polityczna może gro-
madzić jedynie na rachunkach bankowych (art. 24 ust. 8 w związku z ust. 1 i 4 pkt 3).
Jedyny od tego wyjątek zawiera rozwiązanie z art. 26a, co jednoznacznie tłumaczy,
że wyrażenie „może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych”
oznacza taki obowiązek (nakaz) w odniesieniu do wszystkich środków finansowych
poza wskazanym wyłączeniem składek członkowskich do określonej wysokości z
przeznaczeniam na określony cel. Wskazane orzecznictwo sądowe jest tu zgodne i
potwierdza, że z zestawienie przepisów art. 24 ust. 8 i 26a ustawy wynika nakaz
gromadzenia wpłat pieniężnych niemających charakteru składek członkowskich wy-
łącznie na rachunku bankowym partii politycznej. Nie może prowadzić to zatem do
oceny, że pojęcia „środki finansowe” i ich „gromadzenie” (na rachunku bankowym)
były dla skarżącego niezrozumiałe, a tym samym, aby rozwiązanie ustawowe było
niezgodne z konstytucyjną zasadą przyzwoitej legislacji.
Całkowicie niezasadne jest kolejne założenie skarżącego, że obowiązek gro-
madzenia środków finansowych na rachunku bankowym dotyczy jedynie wpływów
stanowiących „pierwotne” finansowanie działalności partii. Zawężałoby to zakres za-
sady jawności finansowania partii politycznych z art. 11 ust. 2 Konstytucji i w istocie
prowadziłoby do jej ułomności, z tego choćby tylko względu, że mogłoby stanowić
pole do różnych nadużyć. Majątek partii politycznej ujmowany jest jako całość i tylko
w takim rozumieniu możliwość pełnej jego kontroli pozwala realizować zasadę jaw-
ności finansowania partii politycznej. Majątek partii politycznej to środki pieniężne i
inne mienie. Może tu następować wymiana, nie ma jednak uzasadnienia dla twier-
dzenia skarżącego, że obowiązek gromadzenia środków finansowych na rachunku
bankowym nie dotyczy środków pieniężnych uzyskanych przez partię „w zamian za
własny majątek, tj. za sprzedaż majątku ruchomego” uprzednio nabytego ze środków
finansowych zgromadzonych na rachunku bankowym (art. 24 ust. 8 w związku z art.
24 ust. 4 pkt 3). Nie trzeba szerzej uzasadniać, że nawet przy założeniu o wyklucze-
niu instrumentalnego traktowania takiego (hipotetycznego) rozwiązania, środki uzy-
skane ze zbycia majątku partii nie podlegałby już dalszej kontroli (poza rachunkiem
10
bankowym). Powstawałby więc drugi obieg majątku partii, co prowadziłoby do niepo-
żądanego odejścia od zasady, że źródłem dochodów partii politycznej mają być
przede wszystkim subwencje z budżetu państwa i zakazu finansowania partii przez
osoby prawne oraz ponad określoną granicę przez osoby fizyczne. Założenie więc
skarżącego dotyczące gromadzenia na rachunku bankowym jedynie pierwotnych
wpływów przeznaczonych na finansowanie partii jest całkowicie sprzeczne z ustawą.
Przeczy temu wyraźny obowiązek odprowadzania środków pieniężnych uzyskanych
ze zbycia majątku na rachunek bankowy (art. 24 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 24 ust.
8 i art. 26a ustawy). Według skarżącego jawność źródeł finansowania partii politycz-
nych nie ulega umniejszeniu, gdyż zapewnia ją jawność obrotu kasowego. Wpraw-
dzie zasady rachunkowości pozwalają na taką kontrolę (wydane na podstawie art. 41
ustawy rozporządzenie z 23 stycznia 2003 r. w sprawie zasad prowadzenia rachun-
kowości przez partię polityczną), jednak w pełni jej nie gwarantują. Ustawodawca
poprzez regulację obowiązku gromadzenia środków finansowych na rachunku ban-
kowym uznał, że dopiero obraz wszystkich wpłat i wypłat dokonywanych przez ra-
chunek bankowy należycie zapewni realizację zasady jawności finansowania partii
politycznych. Nie chodzi tu więc o możliwość skontrolowania według zasad rachun-
kowości mienia, w tym i środków finansowych partii, ale o to, że dopiero rachunek
bankowy pozwala na podmiotową indywidualizację obrotów na rachunkach banko-
wych, zapewniającą lepszą gwarancję merytorycznej kontroli dokonywanych przesu-
nięć majątkowych (operacji). Prowadzenie rozliczeń kasowych (kasy) zależy od par-
tii. Natomiast obowiązkowy rachunek bankowy prowadzony jest przez bank, czyli
odpowiedzialny podmiot zewnętrzny działający według ustawy Prawo bankowe. Poza
tym chodzi również o takie rozumienie ocenianej zasady jawności, które służy nie
tylko osobom profesjonalnie obeznanym z finansowaniem partii politycznych lub
przeprowadzających kontrolę w tej materii. Sprawozdanie skarżącej partii było nie-
prawidłowe, gdyż dochody ze zbycia samochodów nie mogły być wykazane jako
dochody z działalności statutowej (art. 24 ust. 4 pkt 3 i art. 27). Ujęcie tych dochodów
tylko w obrocie kasowym było niezgodne z ustawą i nie gwarantowało realizacji za-
sady jawności finansowania partii politycznej, zwłaszcza wobec nierzetelnego poda-
nia w sprawozdaniu, że środki ze sprzedaży samochodów osobowych stanowiły do-
chody z działalności własnej. Również w tym przypadku doszło do kolejnej niekonse-
kwencji, gdyż przy takim nieprawidłowym zakwalifikowaniu, również i takie dochody
powinny być zgromadzone na rachunku bankowym. Coroczne sprawozdanie o źró-
11
dłach pozyskania środków finansowych podlega upublicznieniu w Monitorze Polskim,
co oznacza, że jego prawidłowość ocenia się według treści. Do składanego spra-
wozdaniu dołączane są tylko wyciągi bankowe prowadzonych rachunków oraz ich
historie, jednak nie ma dokumentacji obrotu kasowego (art. 38 ust. 2 ustawy i § 3
rozporządzenia z 18 lutego 2003 r. w sprawie sprawozdania o źródłach pozyskania
środków finansowych, Dz.U Nr 33, poz. 269). Uzasadnione jest zatem stwierdzenie,
że zasada jawności finansowania partii politycznych obejmuje nie tylko pierwotne
źródła finansowania partii politycznych lecz również dalsze postępowanie z jej mająt-
kiem, co zgodnie z ustawą o pp wymaga gromadzenia środków pochodzących ze
zbycia należących do partii politycznej składników majątkowych jedynie na rachunku
bankowym. Wyeliminowanie rachunku bankowego na rzecz obrotu kasowego nie jest
zgodne z ustawą. Partia polityczna nie może gromadzić żadnych środków finanso-
wych poza rachunkiem bankowym, z wyjątkiem składek członkowskich do określonej
wysokości.
Inną kwestią jest dokonane potrącenie, w którym rozliczenie wierzytelności
nastąpiło przez oświadczenie woli. Państwowa Komisja Wyborcza wprawdzie nie
zakwestionowała takiego rozliczenia środków finansowych w złożonym sprawozda-
niu, to jednak i to wcale nie stanowi argumentu na rzecz tez skarżącego i nie ozna-
cza, że rozliczenie w tej części było prawidłowe. Skoro bowiem w ustawie istnieje
wyraźny obowiązek gromadzenia środków finansowych jedynie na rachunkach ban-
kowych, to wysoce wątpliwe było przyjęcie ogólnych reguł prawa cywilnego o do-
puszczalności potrącenia poza rachunkiem bankowym przez wymianę oświadczeń
woli.
Wskazane wyżej pierwszeństwo szczególnego art. 11 ust. 2 przed art. 2 Kon-
stytucji nie pozostaje bez wpływu na ocenę zarzutów skargi o naruszeniu zasady
lojalności organów państwowych wobec podmiotów prawa oraz zasady proporcjonal-
ności sankcji w stosunku do naruszenia przepisów. Skarżący niezasadnie zarzuca,
że Państwowa Komisja Wyborcza przyjęła „najbardziej rygorystyczną wykładnię art.
24 ust. 8 ustawy”. Jak wyżej wykazano wykładnia tego przepisu jest jednoznaczna i
zgodna w orzecznictwie. Natomiast co do sankcji, to ustawa określa tylko jedną.
Państwowa Komisja Wyborcza nie mogła więc w niespornym stanie faktycznym zde-
cydować o nieodrzuceniu sprawozdania. Ustawa zawiera proste i jednoznaczne roz-
wiązanie, co jest jej zaletą. Rozwiązanie to ma również powszechne zastosowanie,
które jest akceptowane. Obowiązku gromadzenia środków finansowych na rachun-
12
kach bankowych jako podstawowego elementu jawności finansowania partii politycz-
nych skarżący nie podważa. Nie było bowiem przypadkiem, że również skarżąca
partia gromadziła środki na rachunkach bankowych. Nieuprawniona jest więc argu-
mentacja, że objęta skargą uchwała narusza zasadę lojalności organów państwo-
wych wobec podmiotów prawa. Przeciwnie brak takiej uchwały przy istniejącym roz-
wiązaniu ustawy mógłby być oceniony jako naruszenie tej zasady (art. 7 Konstytucji).
Natomiast co do zarzucanej surowości samej sankcji, to w ustawie brak jest podstaw
do jej miarkowania czy zmiany według uniwersalnych przesłanek odpowiedzialności
(np. winy), gdyż określony ustawą skutek wynika z samej bezprawności, czyli z naru-
szenia obowiązku określonego w ustawie. Przepisy regulujące funkcjonowanie partii
politycznych, w tym także określające konsekwencje naruszenia przez nie obowiąz-
ków wynikających z ustawy, są bardzo rygorystyczne i mają charakter bezwzględnie
obowiązujący. Dotyczą w jednakowym zakresie każdej partii politycznej, niezależnie
od jej wielkości i zamożności, od wartości pozyskanych środków finansowych albo od
świadomości prawnej osób pełniących funkcje statutowych organów partii. Skutek w
postaci odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej następuje również
niezależnie od tego, w jaki sposób oceni się rygoryzm formalny przepisów ustawy o
partiach politycznych (postanowienie SN z 2 września 2005 r., III SW 9/05, OSNP
2006 nr 13-14, poz. 225).
Kwestionowany obowiązek ma więc swoje konstytucyjne i ustawowe oparcie,
wynika z przyjęcia systemu finansowania partii z państwowej subwencji. Gromadze-
nie środków finansowych na rachunku bankowym gwarantuje pełną realizację zasa-
dy jawności finansowania partii politycznych. Nie jest rozwiązaniem szczególnym
albo kłopotliwym w stosowaniu. Jedynie więc brak właściwego postępowania skarżą-
cej partii zdecydował o odrzuceniu jej sprawozdania finansowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================