Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 46/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 września 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
SSN Barbara Myszka
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Zawisza
w sprawie z powództwa P. K., T. W. i K. W.
przeciwko Gminie K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 września 2009 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 28 października 2008 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powodowie dochodzili w trybie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odszkodowania (Dz. U. Nr 80,
poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) za szkodę spowodowaną uchwaleniem przez
pozwaną Gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
ograniczającego korzystanie z ich nieruchomości przez ustanowienie zakazu
realizacji budownictwa zagrodowego.
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanej na
rzecz P. K. kwotę 66.000 zł (pkt I) oraz na rzecz małżonków K. W. i T. W. kwotę
33.000 zł (pkt II), w obu wypadkach z odsetkami ustawowymi od dnia 13 lutego
2006 r., w pozostałej części umorzył postępowanie (pkt III), zasądził od pozwanej
na rzecz powodów kwotę 9.300 zł tytułem zwrotu kosztów procesu (pkt IV) oraz
nakazał pozwanej uiścić na rzecz Skarbu Państwa (Sądu Okręgowego w W.)
kwotę 3.584,73 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt V).
Sąd Okręgowy ustalił, że powodowie są współwłaścicielami w częściach
ułamkowych nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [a] w obrębie nr [x]
D.: powód P. K. w 2/3, a udział małżonkowie J. W. i K. W. w 1/3. Rzeczona
nieruchomość stanowi grunty orne. Dla tej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2003
r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy K. z dnia 30
kwietnia 1992 r., który określał dla działki następujące przeznaczenie: w części
zachodniej wzdłuż rowu melioracyjnego pod tereny ekosystemów wodno-łąkowych i
rzecznych, w pozostałej części pod tereny upraw polowych. W okresie od dnia 1
stycznia 2004 r. do dnia 15 maja 2004 r. na terenach, na których położona jest
nieruchomość, nie obowiązywał żaden plan miejscowy, natomiast zgodnie z danymi
z katastru nieruchomości są to grunty przeznaczone na cele rolnicze. Uchwałą
Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa z 2004
r. Nr 76, poz. 1509) zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego m. in. dla rzeczonej nieruchomości. Plan zaczął obowiązywać od
dnia 15 maja 2004 r. Stosownie do jego postanowień dla nieruchomości powodów
określono: a) przeznaczenie podstawowe: uprawy polowe, b) przeznaczenie
3
uzupełniające: sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, c)
zakaz lokalizacji zabudowy, w tym również zabudowy związanej produkcją rolniczą.
W następstwie zatwierdzenia przez Radę Gminy K. wspomnianego planu wartość
rzeczonej nieruchomości obniżyła się co najmniej o kwotę 100.000 zł. Dnia 12
sierpnia 2005 r. powodowie wezwali Gminę K. do zapłaty na ich rzecz kwoty
329.640 zł tytułem odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z uchwaleniem
planu, który uniemożliwia powodom korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem.
Sąd Okręgowy ocenił, że dochodzone roszczenie odszkodowawcze
powodów jest uzasadnione, skoro na skutek uchwalenia planu zagospodarowania
przestrzennego ograniczono własność powodów, wyrażając w planie zakaz
dokonywania inwestycji budowlanych (budownictwa zagrodowego), co stanowi
źródło szkody powodów wynikającej ze spadku wartości nieruchomości. Artykuł 36
u.p.z.p. dotyczy bowiem także takiej sytuacji, w której stronie przysługiwało
wynikające z prawa własności (art. 140 k.c.) uprawnienie do korzystania
z nieruchomości w określony sposób, chociaż właściciel z uprawnienia tego nie
skorzystał. Uprawnienie to obejmuje sposoby korzystania nie tylko faktyczne, ale
również potencjalne, o ile mieszczą się w granicach podmiotowego prawa
własności. Niewątpliwie zaś ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania
z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była
wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim
przeznaczeniem, godzi w prawo własności. Sama bowiem możliwość właściciela do
korzystania z rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym
wywodzącym się z istoty prawa własności. Sąd Okręgowy przyjął zatem, że
wprowadzony w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
niespotykany poprzednio zakaz dokonywania zabudowy związanej z produkcją
rolniczą stanowi ograniczenie własności wyrządzające powodom szkodę
polegającą na obniżeniu wartości nieruchomości. Sąd Okręgowy nie podzielił
natomiast poglądu pozwanego, że na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powodowie
nie mogliby uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Pozwana Gmina wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego,
zaskarżając go w pkt I, II, IV V.
4
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. zmienił zaskarżony
wyrok w pkt I i II w ten sposób, że powództwo oddalił, w pkt IV w ten sposób, że
zasądził solidarnie od powodów na rzecz pozwanej kwotę 3.600 zł tytułem zwrotu
kosztów procesu i w pkt V w ten sposób, że nakazał pozwanym uiścić solidarnie na
rzecz Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego kwotę 3.584,73 zł tytułem nieuiszczonej
zaliczki na koszty opinii biegłego oraz zasądził solidarnie od powodów na rzecz
pozwanej kwotę 7.550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy bezpodstawnie pominął
zbadanie przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz pochopnie wykluczył
istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność pozwanej na podstawie
art. 36 u.p.z.p. (przesłanek egzoneracyjnych). W ocenie Sądu Apelacyjnego, gdy
z zawartych w ustawie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy
wynikają ograniczenia znajdujące zastosowanie w stosunkach konkretnych, to nie
wolno uważać, że źródłem ograniczenia własności nieruchomości jest miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego. Byłoby zaś czystym absurdem, gdyby, nie
zważając na przeszkody do realizacji zabudowy określone w art. 61 u.p.z.p.,
forsować odpowiedzialność odszkodowawczą gminy ustalającej plan miejscowy
pod pozorem, że w planie zawarto zakaz zabudowy. Wydawanie decyzji
o warunkach zabudowy należy wprawdzie do kompetencji właściwych organów
administracji publicznej, nie oznacza to wszakże pozbawienia sądu powszechnego
samodzielnej oceny w toku procesu odszkodowawczego, czy zachodzą przesłanki
z art. 61 u.p.z.p. przesądzające o potwierdzeniu lub wyłączeniu odpowiedzialności
z art. 36 u.p.z.p. W okolicznościach faktycznych sprawy powodowie posiadający
gospodarstwo rolne znacznie mniejsze od średniej gminnej i niespełniający
dalszych przesłanek nie mogliby uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach
zabudowy i w konsekwencji pozwolenia na budowę. Sąd Apelacyjny przyjął
w konkluzji, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
nie spowodowało ograniczenia prawa własności powodów prowadzącego do
obniżenia wartości nieruchomości, natomiast ograniczenia zabudowy
nieruchomości przez powodów wynikają z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Powodowie w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów prawa
materialnego, mianowicie art. 6 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz
5
przepisów postępowania, mianowicie art. 382 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Problem prawny, który wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,
sprowadza się do tego, w jakich okolicznościach i w jakiej wysokości właściciele
nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
mogą dochodzić od właściwej gminy odszkodowania w związku z uchwaleniem
planu, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób
lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie
ograniczone. Z regulującego tę kwestię art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że
właścicielowi przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą
szkodę. W stanie faktycznym sprawy doszło do zmiany planu zagospodarowania
przestrzennego, w wyniku czego nieruchomość stanowiąca własność powodów
znalazła się w strefie, w której jest niedopuszczalne budowanie czegokolwiek.
Chociaż wcześniej na tej nieruchomości nic nie było wybudowane i nie było planów
budowy, to właściciele wystąpili z roszczeniem określonym w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.,
wskazując, że wartość działki uległa znacznemu obniżeniu.
Wyjaśnienia wymaga w związku z tym kwestia, jak rozumieć pojęcie
rzeczywistej szkody zamieszczone w tym przepisie. Zagadnienie to było już
rozważane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 19 grudnia
2006 r. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przewidziane we wspomnianym przepisie
roszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi
wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia im lub istotnie
ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania
z nieruchomości, jak i pozbawia ich potencjalnej możliwości korzystania
z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W wyroku z dnia
12 października 2007 r., V CSK 230/07 (niepubl.) Sąd Najwyższy uznał, że chodzi
tu o szkodę, która polega na obniżeniu się wartości nieruchomości lub która
pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości.
Zgodnie zaś z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK
191/08 (niepubl.), pojęcie rzeczywistej szkody obejmuje niewątpliwie także
6
obiektywny spadek wartości nieruchomości wynikający z uniemożliwienia lub
istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób.
W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że w następstwie
zatwierdzenia przez Radę Gminy K. miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego wartość rzeczonej nieruchomości obniżyła się co najmniej o kwotę
100.000 zł. Oznaczałoby to, że powodowie w takiej właśnie wysokości ponieśli
szkodę. Jednakże Sąd Apelacyjny uznał, że uchwalenie nowego planu nie
spowodowało niemożliwości albo istotnego ograniczenia w korzystaniu
z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym
przeznaczeniem, ponieważ nawet przed uchwaleniem planu nie byłoby możliwe
wybudowanie na nieruchomości czegokolwiek, ponieważ nieruchomość nie
spełniała przesłanek egzoneracyjnych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które
pozwalają na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowiska tego nie
można podzielić.
Przede wszystkim okoliczności wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie mogą
być traktowane jako przesłanki egzoneracyjne wobec odpowiedzialności
przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Takie bowiem przesłanki, w rozumieniu
przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności odszkodowawczej, mogą
doprowadzić do wyłączenia odpowiedzialności mimo istnienia szkody. Tymczasem
rozumowanie Sądu Apelacyjnego w istocie zmierza do wykazania, że ponieważ nie
mogłaby być wydana pozytywna dla powodów decyzja o warunkach zabudowy, to
wartość rzeczonej nieruchomości nie uległa zmniejszeniu, zatem nie istnieje
szkoda.
Podkreślić też należy, że, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., problem wydania
decyzji o warunkach zabudowy powstaje w zasadzie dopiero wtedy, gdy
w wypadku braku planu miejscowego miałaby nastąpić zmiana zagospodarowania
terenu polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego. Tymczasem
w okolicznościach niniejszej sprawy taki plan, uchwalony dnia 30 kwietnia 1992 r.,
obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 3 u.p.z.p.,
obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowały moc do
7
czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.
Rada Gminy K. dopiero dnia 30 grudnia 2003 r. uchwaliła nowy plan, który wszedł
w życie dnia 15 maja 2004 r. W okresie zatem od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 15
maja 2004 r. nie obowiązywał żaden plan dla terenu obejmującego rzeczoną
nieruchomość. Nie oznacza to jednak, że do wzniesienia obiektu budowlanego było
konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy spełnieniu wszystkich
przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Według bowiem art. 86 u.p.z.p.,
ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagała zmiana sposobu
zagospodarowania terenu, na którym obowiązywał plan uchwalony przed dniem 1
stycznia 1995 r., jednakże w takim wypadku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie miał
zastosowania. Dokonana przez Sąd Apelacyjny ocena istnienia również przesłanki
opisanej w wyżej przytoczonym przepisie, związanej z badaniem, czy co najmniej
jedna działka sąsiednia jest zabudowana, było zatem niedopuszczalne jako
prowadzące do pogorszenia sytuacji obywatela ze względu na opieszałość gminy
związaną z uchwaleniem nowego planu.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zatem uzasadnione.
W związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia
art. 382 k.p.c. należy podkreślić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa
pogląd, iż w postępowaniu kasacyjnym w wyjątkowych wypadkach może być
skutecznie zgłoszony zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. (wyrok z dnia 22 lipca
2004 r., II CK 477/03, niepubl.; wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., III CK 674/04,
niepubl.; wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r., II PK 280/07, niepubl.; wyrok z dnia
24 kwietnia 2008 r., IV CSK 39/08, niepubl.). Sąd Najwyższy w uchwale składu
siedmiu sędziów z dnia 23 marca 1999 r., III CZP 59/98 (OSNC 1999, nr 7-8,
poz. 124), dokonując wykładni art. 382 k.p.c., wyjaśnił, że sąd drugiej instancji
może zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu
pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego
uzasadniającego odmienne ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają
ponowienia lub uzupełnienia tego postępowania. W wyrokach z dnia 13 września
2001 r., I CKN 237/99 (niepubl.) i z dnia 5 września 2002 r., II CKN 921/00
(niepubl.) Sąd Najwyższy podkreślił, że zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. może być
usprawiedliwiony tylko wtedy, gdy skarżący wykaże, iż sąd drugiej instancji
8
bezpodstawnie nie uzupełnił postępowania dowodowego albo pominął część
„zebranego materiału”, jeżeli przy tym uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik
sprawy. Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 maja
2000 r., II CKN 853/00 (niepubl.), zgodnie z którym nie można dopatrywać się
naruszenia art. 382 k.p.c. „w nieuzupełnieniu postępowania dowodowego”, gdyż
przepis ten zawiera wyłącznie dyrektywę dotyczącą orzekania i nie określa zakresu
oraz sposobu gromadzenia materiału dowodowego. Podobnie w wyroku z dnia
21 września 2001 r., I PKN 646/00 (OSNP 2003, nr 18, poz. 428) Sąd Najwyższy
przyjął, że art. 233 § 1 i art. 382 k.p.c. dotyczą dowodów przeprowadzonych przez
sąd w postępowaniu w pierwszej instancji lub w postępowaniu apelacyjnym, zatem
zarzut naruszenia tych przepisów nie może być odniesiony do dowodów, których
sąd nie przeprowadził.
W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. okazał
się uzasadniony, Sąd Apelacyjny, zmieniając wyrok Sądu Okręgowego, nie
uzupełnił bowiem postępowania dowodowego, chociaż powinien to zrobić.
W szczególności Sąd Apelacyjny rozstrzygnął o nieistnieniu szkody wyłącznie na
podstawie własnej oceny, bez zasięgnięcia opinii biegłego i wbrew dowodowi
z opinii biegłego przeprowadzonemu przed Sądem Okręgowym. Sąd Apelacyjny
stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że, nie kwestionując spostrzeżeń
Sądu Okręgowego, uzupełnił ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Tymczasem w istocie nie uzupełnił ustaleń faktycznych, ale dokonał arbitralnej
oceny prawnej, bez uzupełnienia postępowania dowodowego w kwestii istnienia
szkody, wkraczając przy tym w kompetencje ustawowo zastrzeżone dla organów
administracji publicznej, które wydają decyzje o warunkach zabudowy. Jest to tym
bardziej istotne w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w swoim
orzecznictwie, że stosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie powinno prowadzić do
nadmiernego ograniczania zabudowy (zob. np. wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r.,
II OSK 646/06, niepubl.; wyrok z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, niepubl.).
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c. orzekł jak w sentencji.
md /tp/