Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 251/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 stycznia 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Irena Gromska-Szuster
w sprawie z powództwa D. L., T. L., P. L. i M. T.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę (…)
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 28 stycznia 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Czworo powodów żądało zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody (…) kwot
odszkodowania po 375.000 zł dla każdego z nich w związku z utratą prawa
majątkowego (użytkowania wieczystego nieruchomości) położonej w W. przy ul. Z. 12.
Sąd Okręgowy uwzględnił to żądanie w całości po dokonaniu następujących ustaleń
faktycznych.
Poprzednicy prawni obecnych powodów byli właścicielami nieruchomości
gruntowej określonej w pozwie. Na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października
1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 cyt.
dalej „dekret z 1945 r.”) nieruchomość ta stała się początkowo własnością Gminy W., a
następnie (w 1950) przeszła na własność Skarbu Państwa. W dniu 10 maja 1949 r. b.
właściciele nieruchomości złożyli wniosek do Prezydium Rady Narodowej W. o
przyznanie im prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczeniem
administracyjnym z dnia 19 listopada 1953 r. organ ten odmówił przyznania takiego
prawa, a następnie na podstawie decyzji administracyjnej z dnia 12 sierpnia 1966 r.
przekazano nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu
10 października 2001 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO)
stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia 9 listopada 1953 r. w związku z naruszeniem
art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., gdyż wydano ją w oparciu o nieobowiązujący jeszcze plan
zagospodarowania. Odmówiono powodom przyznania odszkodowania na podstawie art.
160 § 1 k.p.a. (decyzja SKO z dnia 1 czerwca 2004 r.), ponieważ nie wykazali oni
powstania rzeczywistej szkody. We wrześniu 2005 r. stwierdzono, że decyzja z dnia 12
sierpnia 1966 r., przekazująca sporną nieruchomość w użytkowanie wieczyste
spółdzielni mieszkaniowej, została wydana z naruszeniem prawa i wywołała
nieodwracalne skutki prawne. Naruszony został art. 7 dekretu z 1945 r., bowiem oddano
nieruchomość w użytkowanie wieczyste, mimo nierozpoznania wniosku b. właścicieli o
przyznanie im prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W następstwie decyzji
PRN z dnia 12 sierpnia 1966 r. w umowie notarialnej ustanowiono użytkowanie
wieczyste nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Wniosek b. właścicieli
nieruchomości nie został rozpatrzony do chwili zamknięcia rozprawy w niniejszym
postępowaniu. Planem obowiązującym na terenie W. w 1958 r. był „Plan ogólny
zabudowania W. z 1931 r.” (poprawiony w 1938 r.) i przewidywał on, że teren
(obejmujący także sporną nieruchomość) określał też sposób zabudowy jako luźną
3
zabudowę do wysokości 2 kondygnacji naziemnych przy 30% zabudowy gruntu.
Obecnie właścicielem gruntu jest miasto W. Wartość rynkową nieruchomości
(niezabudowanej) określono na podstawie opinii biegłych na kwotę 1.718.200 zł.
Sąd Okręgowy uznał wystąpienie przesłanek odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., przyjmując, że
szkoda została poniesiona na skutek wydania decyzji administracyjnej z 19 listopada
1953 r. odmawiającej przyznania b. właścicielom prawa własności czasowej, przy czym
decyzja ta potem uznana została za nieważną. Według Sądu pierwszej instancji, brak
decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie
przesądza o niewystąpieniu szkody. Ustalony stan faktyczny wskazuje bowiem na
niemożność ustanowienia takiego użytkowania obecnie na rzecz powodów. Ponowne
rozpoznanie wniosku złożonego w 1949 r. (już po stwierdzeniu nieważności decyzji z
dnia 19 listopada 1953 r.) nie może w ogóle doprowadzić do ustanowienia na rzecz
następców prawnych b. właścicieli użytkowania wieczystego spornego gruntu.
Wprawdzie sądy powszechne nie mogą zastępować organów administracyjnych w
wydawaniu decyzji, mogą jednak ocenić ustalony stan faktyczny i przyjąć istnienie
szkody. Rozmiar tej szkody został wyceniony na kwotę 1.500.000 zł i w związku z tym,
że powodom przysługiwało prawo majątkowe do nieruchomości w częściach równych,
Sąd Okręgowy zasądził na rzecz każdego z nich po 375.000 zł tytułem odszkodowania.
Apelacja Skarbu Państwa została uwzględniona tylko w zakresie kosztów
sądowych, a w pozostałym zakresie ją oddalono. Sąd Apelacyjny nie podzielił wniosku
apelującego o przedwczesności zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego.
Nieukończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia
użytkowania wieczystego mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdyby podstawa faktyczna
żądania powodów opierała się na niewydaniu decyzji na podstawie dekretu z 1945 r.
(zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), tymczasem zgłoszone roszczenie
odszkodowawcze opiera się na eksponowaniu nieodwracalnych skutków prawnych
odmowy przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego). Sąd Apelacyjny
podzielił też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie istnieje obecnie możliwość
uwzględnienia wniosku poprzedników powodów (z 1949 r.) w jakiejkolwiek formie.
Odszkodowanie należne powodom powinno odpowiadać rzeczywistej wartości gruntu,
wartość ta powinna być ustalona według cen z daty ustalania odszkodowania (art. 363 §
2 k.c.) przy wzięciu pod uwagę stanu nieruchomości w chwili wyrządzenia szkody.
4
W skardze kasacyjnej strony pozwanej podniesiono zarzut naruszenia art. 160 §
1 k.p.a., art. 160 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks cywilny (...) (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), art. 361 § 2 k.c., art. 7 ust. 2 i
art. 4 dekretu z 1945 r., art. 6 k.c. oraz art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.c.
Według skarżącego, obecnie postępowanie o odszkodowanie powinno być zawieszone
z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa
użytkowania wieczystego. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma eksponowana w skardze
kasacyjnej kwestia przedwczesności żądania powodów, skoro jeszcze nie zakończyło
się definitywnie postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania
wieczystego na rzecz powodów, następców prawnych b. właścicieli tzw. gruntów (…),
objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r.
Z ustaleń faktycznych wynika to, że do chwili obecnej nie został rozpoznany
wniosek b. właścicieli (poprzedników prawnych powodów) złożony w 1949 r. o
przyznanie prawa własności czasowej (obecnie – użytkowania wieczystego). W ocenie
Sądów meriti, fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przebiegu obecnego postępowania
o odszkodowanie z dwóch powodów. Po pierwsze, powodowie wywodzą bowiem swoje
roszczenie odszkodowawcze z faktu zaistnienia nieodwracalnych skutków odmowy
przyznania prawa majątkowego, a nie z faktu niewydania decyzji administracyjnej na
podstawie dekretu (art. 7 ust. 2 i art. 4 dekretu z 1945 r.). Po drugie, według Sądów, nie
ma obecnie w ogóle możliwości uwzględnienia wniosku z 1949 r. w jakiejkolwiek formie
(nastąpiło już bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby
trzeciej; pozwany Skarb Państwa nie wykazał, aby było możliwe przyznanie działki
zamiennej; istnienie ukształtowanej już praktyki administracyjnej tym zakresie).
Takiej interpretacji nie sposób jednak podzielić.
Sąd Apelacyjny nie kwestionował tego, że przepisy art. 7 ust. 4 i art. 5 dekretu z
1945 r. obowiązują jeszcze de lege lata. Zgodnie z art. 7 ust. 4, w przypadku
nieuwzględnienia wniosku (określonego w art. 7 ust. 1 dekretu) gmina zaofiaruje
uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach
dzierżawę wieczystą bądź prawo zabudowy na takim gruncie (obecnie: użytkowanie
wieczyste). W razie nieprzyznania prawa (użytkowania wieczystego) z jakichkolwiek
innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi, gmina jest zobowiązana uiścić
5
odszkodowanie (art. 7 ust. 5 i art. 9 dekretu). Przewidziany został zatem szczególny,
administracyjny tryb kompensowania skutków utraty ex lege wspomnianego wcześniej
prawa majątkowego (ustanowienie użytkowania wieczystego) przez ustanowienie tego
prawa na innej, tzw. zastępczej nieruchomości, w ostateczności – w wyniku przyznania
odszkodowania. Wszczęcie tego postępowania administracyjnego nastąpiło na
podstawie wniosku złożonego w 1949 r. i nie zostało do chwili obecnej zakończone
rozstrzygnięciem merytorycznym lub formalnym (np. umorzeniem postępowania). W tej
sytuacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy w postępowaniu sądowym nie można
formułować ostatecznych wniosków odnośnie do sposobu ukończenia postępowania i
zasadniczego wpływu jego wyniku na zasadność roszczenia odszkodowawczego
powodów. Dzieje się tak dlatego, że w istniejącym stanie prawnym nie jest jednak
dopuszczalne w postępowaniu sądowym o odszkodowanie – jak to się określa w
orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie – swoiste antycypowanie
rozstrzygnięć organów administracyjnych w zakresie rozpoznawania wniosku
przewidzianego w art. 7 dekretu z 1945 r.; tak np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15
października 2008 r., I CSK 235/08, nieopubl.; (przewidywanie) rozstrzygnięć organów
administracyjnych w zakresie rozpoznania wniosku określonego w art. 7 dekretu z 1945
r. (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2008 r., I CSK 235/08
nieopubl.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2000 r., III CKN 926/00, nieopubl.;
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2006 r., I CSK 22/06, nieopubl.). Skoro
przepisy art. 7 ust. 4 i 5 dekretu z 1945 r. przewidują określoną kompetencję organów
administracyjnych w zakresie wydawania określonych rozstrzygnięć (przyznanie tzw.
działki zastępczej, stosownego odszkodowania), to sąd cywilny w postępowaniu
rozpoznawczym nie może przesądzać o negatywnym dla strony wyniku postępowania
administracyjnego z określonego brzmienia tych przepisów lub dominującej praktyki
administracyjnej w związku z ich stosowaniem. To samo odnosi się do próby
poszukiwania uzasadnienia faktycznego roszczenia odszkodowawczego w stanie
nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa majątkowego
na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. (definitywnie nabycie użytkowania
wieczystego spornej nieruchomości przez podmiot trzeci), jeżeli wniosek b. właścicieli (z
1949 r.) mógłby być jeszcze obecnie załatwiony w inny sposób (art. 7 ust. 4 i art. 5
dekretu z 1945 r.). Ocenę, czy istnieją prawne podstawy i możliwości pozytywnego
rozstrzygnięcia wniosku poprzedników prawnych powodów – wnioskodawców (np. w
6
zakresie przyznania tzw. działek zastępczych) należy pozostawić suwerennej decyzji
organów administracyjnych.
W tej sytuacji należy podzielić stanowisko skarżącego o przedwczesności
zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego powodów, skoro nie zostało jeszcze
ostatecznie ukończone postępowanie administracyjne dotyczące wniosku poprzedników
prawnych powodów z dnia 10 maja 1949 r. W związku z tym mogła pojawić się
konieczność zawieszenia obecnego postępowania sadowego na podstawie art. 177 § 1
pkt 3 k.p.c. przed ostatecznym, merytorycznym rozstrzygnięciem o odszkodowaniu
powodów. Zarzut skarżącego o nierozważeniu możliwości zastosowania tego przepisu
należy zatem uznać za uzasadniony.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i
przekazał sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania (art. 39815
§ 1
k.p.c.).