III SK 32/10
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:14-05-2013
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt III SK 32/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 stycznia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w Warszawie
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 stycznia 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 października 2009 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektroniczne (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 13
sierpnia 2007 r. nałożył na Telekomunikację Polską S.A. (powódka) karę pieniężną
w wysokości 20.000,00 zł w związku z bezprawnym przetwarzaniem objętych
tajemnicą telekomunikacyjną danych abonenta. Prezes Urzędu ustalił, że abonent
2
złożył oświadczenie, iż nie wyraża zgody na przetwarzanie danych osobowych w
celach marketingowych powódki oraz w celu publikowania i podawania ich przez
służby informacyjne powódki do wiadomości innych osób. Tymczasem powódka
umieściła dane abonenta (imię, nazwisko, adres) w spisie abonentów. Zdaniem
Prezesa Urzędu zachowanie powódki naruszało art. 159 ust. 3 oraz art. 169 ust. 3
Prawa telekomunikacyjnego i wypełniało znamiona dyspozycji art. 209 ust. 1 pkt 24
i 25 Prawa telekomunikacyjnego.
Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem i wniosła o jej
zmianę poprzez stwierdzenie braku podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia
kary, ewentualnie o zmniejszenie wysokości nałożonej kary pieniężnej lub
uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 24 i
25 Prawa telekomunikacyjnego, przez niewzięcie pod uwagę znikomej szkodliwości
społecznej deliktów administracyjnych opisanych w tych przepisach; art. 210 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego; art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy– Sąd Ochrony konkurencji i konsumentów wyrokiem z dnia 4
grudnia 2008 r., 07 zmienił decyzję Prezesa Urzędu w ten sposób, że obniżył karę
pieniężną do kwoty 10.000 zł. Sąd Okręgowy przyjął, że fakt naruszenia art. 159
oraz 169 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego jest bezsporny, zaś wobec
jednoznacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 25 Prawa telekomunikacyjnego
nałożenie kary jest obligatoryjne, zaś Prezes Urzędu nie ma możliwości odstąpienia
od wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Za pozbawione merytorycznego
uzasadnienia Sąd uznał stanowisko powoda wskazujące na potrzebę stosowania w
sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji instytucji z zakresu prawa karnego, z
uwagi na odmienny charakter i cel Prawa telekomunikacyjnego i prawa karnego.
Zdaniem Sądu Okręgowego kary pieniężne z art. 209 pełnią funkcję represyjną,
prewencyjną oraz dyscyplinującą przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zaś gdyby
celem ustawodawcy było stworzenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary
za naruszenie określonych obowiązków wynikających z Prawa
telekomunikacyjnego, wówczas wprowadziłby do ustawy odpowiednie instytucje.
Skoro zaś takowych instytucji brak w Prawie telekomunikacyjnego, to wobec
jednoznacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 25 należy przyjąć, że celem
ustawodawcy było, by każde naruszenie obowiązku uzyskania zgody abonenta na
3
ujawnienie określonych danych i naruszenie tajemnicy telekomunikacyjnej spotkało
się z sankcją w postaci kary pieniężnej.
Uzasadniając zmianę decyzji Prezesa Urzędu w zakresie wysokości kary
pieniężnej, Sąd Okręgowy przyjął również, że przesłanka dotychczasowej
działalności powódki została błędnie ustalona, gdyż wskazywane w zaskarżonej
decyzji orzeczenia dotyczące deliktów na gruncie prawa telekomunikacyjnego,
których miała dopuścić się powódka są w większości nieprawomocne i jako takie
nie mogą wpływać negatywnie na ocenę jej dotychczasowej działalności. Ponadto
Sąd Okręgowy przyjął, że Prezes Urzędu prawidłowo uznał, że rozmiar naruszenia
jest nieznaczny.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją, zarzucając
naruszenie art. 209 ust. 1 pkrt 24 i 25; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego,
art. 109 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, art. 177 Konstytucji RP oraz art. 2, 7 i
42 oraz 45 Konstytucji RP i wniosła o zmianą zaskarżonego wyroku i uchylenie
decyzji Prezesa rzędu, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę
decyzji Prezesa Urzędu w zakresie dotyczącym wysokości kary pieniężnej.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., oddalił apelację
powódki. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że w okolicznościach
faktycznych sprawy Prezes Urzędu nie miał możliwości odstąpienia od nałożenia
na powódkę kary administracyjnej. Kara z art. 209 Prawa telekomunikacyjnego nie
jest karą w rozumieniu prawnokarnym i stosownie do niej reguł interpretacyjnych
prawa karnego nie znajduje uzasadnienia. Nie ma zatem podstaw do
wprowadzenia kryterium znikomej szkodliwości społecznej zachowania
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, jako jednej z przesłanek nałożenia kary
pieniężnej, o której mowa w art. 209 Prawa telekomunikacyjnego. W zakresie
dotyczącym zarzutu naruszenia art. 210 ust. 2 Sąd Apelacyjny uznał, że wbrew
twierdzeniom apelacji Sąd Okręgowy nie wskazał, że pojęcie możliwości
finansowych dopuszcza nałożenie każdej kary pieniężnej mieszącej się w
granicach wynikających z tego przepisu, a jedynie, że nałożona na powódkę przez
Prezesa Urzędu kara uwzględnia jej możliwości finansowe. Sąd Okręgowy
prawidłowo wskazał, że przepis ten nie przewiduje możliwości nakładania kar
zaniżonych lub symbolicznych, ponieważ taka kara nie pełniłaby swych funkcji.
4
Natomiast orzeczoną przez Prezesa Urzędu karę należało zmniejszyć wobec
wadliwej oceny jednego z czynników kształtujących jej wysokość, to jest
dotychczasowej działalności ukaranego podmiotu. Należało także uwzględnić
jednostkowy charakter zaistniałego naruszenia. Zdaniem Sądu Apelacyjne kara
została nałożona w wysokości minimalnej zapewniającej realizację jej ustawowych
funkcji.
Powódka zaskarżyła wyrok Sadu Apelacyjnego w całości, zarzucając
naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art. 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że organ administracji nie może odstąpić od
wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli wystąpi okoliczność określona w przepisie art.
209 ust. 1; sankcja administracyjna pełni trzy równorzędne funkcje, w sytuacji gdy
żaden przepis nie stanowi o tym expressis verbis; sankcja administracyjna nie
może zostać wymierzona w wysokości symbolicznej oraz że kara pieniężna
wymierzona na podstawie Prawa telekomunikacyjnego nie ma charakteru sankcji
karnej; 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25
przy przyjęciu, że norma ta nakazuje zastosowanie kary bez względu na
okoliczności czynu oraz przez zastosowanie przepisów art. 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego, które nie zawierają żadnej normy wskazującej okoliczności
pozwalające na odstąpienie od ukarania lub wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia
podmiotu wypełniającego dyspozycję art. 209; przyjęcie, że do sankcji
administracyjnych nie znajdują zastosowania w żadnych okolicznościach gwarancje
i zasady konstytucyjne funkcjonujące w obrębie prawa karnego; 3) art. 42
Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że gwarancje i zasady zeń wynikające nie
znajdują zastosowania do przepisów o charakterze represyjnym, jeżeli przepisy ten
znajdują się w grupie przepisów normujących postępowanie organów administracji
publicznej; 4) naruszenie art. 193 Konstytucji RP poprzez niewystąpienie do
Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Powódka wniosła o
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co
do istoty sprawy poprzez zmianę wyroku Sądu Okręgowego i poprzedzającej go
decyzji Prezesa Urzędu w ten sposób, by odstąpić od ukarania powódki lub nałożyć
na nią karę w symbolicznej wysokości.
5
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
1. Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw z następujących
powodów.
2. Zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art. 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że „sankcja administracyjna pełni trzy
równorzędne funkcje, w sytuacji gdy żaden przepis nie stanowi o tym
expressis verbis” nie mieści się w tej podstawie skargi kasacyjnej, jaką jest
błędna wykładnia.
3. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art.
210 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że kara pieniężna
wymierzona na podstawie Prawa telekomunikacyjnego nie ma charakteru
sankcji karnej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie każda kara pieniężna powinna
być utożsamiana z grzywną, jako sankcją prawa karnego (wyrok TK z dnia
29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30; wyrok TK z dnia 29
kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 30; wyrok z 18 kwietnia
2000, K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r.,
P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2; wyrok z 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A
2009, nr 5, poz. 64; wyrok TK z 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A
2009, nr 9, poz. 134). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar
pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi
wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 5
maja 2009 r., P 64/07 (OTK-A 2009, nr 5, poz. 64).
4. Sąd Najwyższy podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie
stanowisko, zgodnie z którym kary pieniężne nakładane przez organy
regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych, jednakże - mając na
względzie zapatrywania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka -
przyjmuje, że w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy
kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia
organu regulacji w tym zakresie, powinny odpowiadać wymogom
analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej
6
(wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., sygn akt III SK 1/2010; z 1
czerwca 2010 r., sygn akt III SK 5/2010; z 21 września 2010 r., sygn akt III
SK 8/2010; z 4 listopada 2010 r., sygn akt III SK 21/2010). Uczynienia
zadość przedmiotowemu standardowi nie oznacza z oczywistych względów
ani konieczności, ani możliwości recypowania do spraw z zakresu regulacji
telekomunikacji instytucji prawa karnego materialnego. Odwołanie do
standardu konwencyjnego służy bowiem zapewnieniu odpowiednich
gwarancji proceduralnych, a nie zrównaniu standardu administracyjnego z
karnym w zakresie przesłanek odpowiedzialności. Dla zapewnienia
zgodności z Konwencją nie jest konieczne, by konkretne sprawy
zaklasyfikowane zostały do prawa karnego. Istotne jest jedynie, by w
postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej spełnione zostały
standardy wynikające z art. 6 Konwencji. W sprawie Malige przeciwko
Francji (Wyrok ETPCz z dnia 23 września 1998 r., skarga nr 27812/95)
Trybunał uznał, że sankcja wymierzana przez organy administracji ma
charakter represyjny, ale nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji, gdyż
postępowanie kontrolne nad decyzją o nałożeniu sankcji w postaci odebrania
prawa jazdy spełniało wymogi rzetelnego procesu ustanowione dla spraw
karnych. W sprawie Belilos przeciwko Szwajcarii (wyrok ETPCz z dnia 29
kwietnia 1988, skarga nr 10328/83) za sankcję karną uznano karę pieniężną
nakładaną za udział w nielegalnej demonstracji, co nie wyklucza orzekania o
karach za drobne czyny przez organy administracji, o ile zapewniona jest
możliwość odwołania do sądu, w postępowaniu przed którym zapewnione
będą gwarancje wynikające z art. 6 Konwencji. Te ostatnie oznaczają zaś,
że kontrola sądu nie może ograniczać się do kontroli legalności decyzji.
5. Administracyjne kary pieniężne są środkami mającymi na celu mobilizowanie
podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na
rzecz państwa. Sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy
ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok z 24
stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 6). Kara
administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter
środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-
7
zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu
publicznego (wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK-A 2008, nr
2, poz. 30). Sankcje administracyjne służą prewencji dwojako: zniechęcając
do naruszenie obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia
powtórnemu naruszeniu przedmiotowych obowiązków w przyszłości (wyrok
TK z dnia 14 października 2009 r. Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134).
6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza co prawda, że cechą sankcji, która
wskazuje na inny niż administracyjny charakter sankcji jest jej represyjność
(orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5;
wyrok TK z dnia 8 grudnia 1998, K 41/97, OTK 1998, nr 7, poz. 117; wyrok
TK z dnia 19 marca 2007 r., K 47/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 27; wyrok z
dnia 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK-A 2007, nr 10, poz. 129; wyrok TK z
dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009, nr 5, poz. 65; wyrok TK z dnia
17 lutego 2007 r., SK 10/07, OTK-A 2009, nr 2, poz. 8).
7. Jednakże orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konsekwencji
przewagi elementu represyjnego jest niekonsekwentne. W wielu
orzeczeniach TK nie uznał za sankcje karne sankcji o charakterze
prewencyjno-represyjnym (orzeczenie z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK
2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK-A 2002,
nr 4, poz. 50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr
1, poz. 2; wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006, nr 1,
poz. 6.; wyrok z dnia 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, OTK-A 2004, nr 6, poz.
56; wyrok z dnia 7 lipca 2009 r., K 13/08, OTK-A 2009, nr 7, poz. 105).
Także w powołanym w skardze kasacyjnej wyrok TK SK 3/08 przyjęto, że
administracyjnego charakteru sankcji nie przekreśla realizowanie przez nią
funkcji dyscyplinująco-represyjnej (wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., SK
3/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 125).
8. W świetle zapatrywań sądu konstytucyjnego to wola ustawodawcy
rozstrzyga w znacznej mierze o charakterze sankcji (wyrok TK z dnia 7 lipca
2009 r., K 13/08, OTK-A 2009, nr 7, poz. 105; wyrok TK z dnia 15 stycznia
2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). Swoboda prawodawcy nie jest
jednak nieograniczona, ponieważ ustawodawca musi respektować wymogi
8
wynikające z zasady państwa prawnego, praw i wolności jednostek, zasady
równości oraz zasady proporcjonalności (wyrok TK z dnia 4 września 2007
r., P 43/06, OTK-A 2007, nr 8, poz. 95; wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2000 r.,
K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., K
36/98, OTK ZA 1999, nr 3, poz. 89; wyrok z dnia 12 stycznia 1999, P 2/98,
OTK 1999, nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 29 czerwca 2004 r., P 20/02, OTK-
A 2004, nr 6, poz. 61; wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09,
OTK-A 2009, nr 9, poz. 134). Jest to podyktowane koniecznością
zapewnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych (zob. wyrok TK z 14
października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134, w którym
przyjęto, że „dopuszczalność dekryminalizacji przekroczeń prędkości nie
zwalnia z obowiązku zachowania gwarancji proceduralnych”).
9. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art. 210
ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że organ administracji
nie może odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. W Prawie
telekomunikacyjnym brak przepisów pozwalających na wydanie przez sąd
powszechny orzeczenia zmieniającego decyzję Prezesa Urzędu w taki
sposób, że przy stwierdzeniu naruszenia zapewniona zostanie możliwość
odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Brak stosowanego
unormowania łagodzony jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego poprzez
identyfikację przypadków, w których naruszenie obowiązków wynikających z
Prawa telekomunikacyjnego nie jest rezultatem zachowania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego, lecz niezależnych od niego, pozostających poza jego
kontrolą okoliczności o charakterze zewnętrznym, nie pozwalających na
zbudowanie rozsądnego łańcucha przyczynowo-skutkowego między
zachowaniem przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a stwierdzeniem stanu
odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej karą pieniężną z art. 209
Prawa telekomunikacyjnego (tak w odniesieniu do prawa energetycznego
wyrok SN z 4 listopada 2010 r., sygn. akt III SK 21/2010). Z tych samych
względów niezasadny jest zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie
zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art.
210 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, które nie zawierają żadnej normy
9
wskazującej okoliczności pozwalające na odstąpienie od ukarania lub
wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia podmiotu wypełniającego dyspozycję
art. 209. Jak wynika to z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
odpowiedzialność administracyjna, oparta na zasadzie odpowiedzialności
obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i
wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej, zaś oderwanie
przedmiotowej odpowiedzialności od zasady winy nie powoduje
niekonstytucyjności przepisów ją ustanawiających (wyrok TK z 14
października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134).
10.W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 209 i 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że sankcja administracyjna nie
może zostać wymierzona w wysokości symbolicznej, Sąd Najwyższy
podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym w sprawach z
zakresu regulacji rynku, z uwagi na dolegliwość wymierzanych sankcji,
należy przywiązywać szczególną wagę do respektowania ograniczeń
swobody ustawodawcy i organów administracji wynikających z Konstytucji
RP (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07; wyrok SN z 4
listopada 2010 r., sygn. akt III SK 21/2010). W odniesieniu do
przedmiotowego zarzutu oznacza to, że przy rozstrzyganiu sporu między
regulatorem rynku a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w kwestii wysokości
nałożonej kary pieniężnej, orzekające sądy powinny kierować się
konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta służy dopasowaniu
wysokości sankcji do okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz
różnych wartości, które w różnym zakresie oraz w zróżnicowanym stopniu
chronione są przez poszczególne jednostki redakcyjne art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego. Skarga kasacyjna powódki nie zawiera zaś
argumentów pozwalających przyjąć, że nałożona kara, zwłaszcza w
wysokości zmniejszonej przez Sąd Okręgowy, jest nieproporcjonalna.
11.Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez
zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 przy przyjęciu, że norma ta nakazuje
zastosowanie kary bez względu na okoliczności czynu, ponieważ taki pogląd
10
nie został wyrażony przez Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku.
12.Zdaniem Sądu Najwyższego nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia
art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że do sankcji administracyjnych nie
znajdują zastosowania w żadnych okolicznościach gwarancje i zasady
konstytucyjne funkcjonujące w obrębie prawa karnego oraz art. 42
Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że gwarancje i zasady zeń wynikające nie
znajdują zastosowania do przepisów o charakterze represyjnym, jeżeli
przepisy ten znajdują się w grupie przepisów normujących postępowanie
organów administracji publicznej.
13.Powódka trafnie podnosi, że zgodnie z wyznaczonym przez Trybunał
Konstytucyjny standardem konstytucyjnym art. 42 ust. 1 Konstytucji RP
wyraża szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, wiążących nie
tylko w sprawach karnych w ścisłym rozumieniu tego terminu, ale także w
innych postępowaniach, dotyczących innych form odpowiedzialności prawnej
związanych z wymierzaniem kar wobec jednostki (wyrok TK z dnia 8 grudnia
1998, K 41/97, OTK 1998, nr 7, poz. 117; wyrok TK z 8 lipca 2003 r., P10/02,
OTK-A 2003, nr 6, poz. 62; odmiennie wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r.,
P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2, w którym stwierdzono, że „nie ma
podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, do rozciągania treści
tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są
jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek
sankcje i dolegliwości”). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
dominuje bowiem stanowisko dopuszczające odpowiednie uwzględnienia
standardów wynikających z art. 42 Konstytucji RP także w postępowaniach,
które nie mają stricte karnego charakteru (wyrok TK z dnia 7 grudnia 1993 r.,
K 7/93, OTK 1993, nr 2, poz. 42; wyrok z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94,
OTK 1995, nr 1, poz. 12; wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK
2001, nr 3, poz. 48; wyrok TK z dnia 19 marca 2007 r., K 47/05, OTK-A
2007, nr 3, poz. 27). W zakresie odpowiedzialności o charakterze
administracyjnym w wyroku TK z dnia 12 maja 2009 r. (P 66/07, OTK-A
2009, nr 5, poz. 65) przyjęto, że niekonstytucyjne jest nadanie mocy
11
wstecznej art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, który
przewiduje możliwość nałożenia na doradców inwestycyjnych sankcji w
postaci zakazu wykonywania zawodu, ponieważ postępowanie
administracyjne w sprawie odpowiedzialności doradców inwestycyjnych ma
charakter represyjny, skoro utrata lub zawieszenie prawa do wykonywania
zawodu stanowi dolegliwość dla osób wykonujących ten zawód.
14.Jak wynika z powołanych powyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, z
art. 42 Konstytucji wynika szereg gwarancji procesowych, które wiążą nie
tylko w sprawach karnych w formalnym rozumieniu, ale także w innych
postępowaniach, w których dochodzi do nałożenia kar, w szczególności kar
pieniężnych na jednostki. W świetle powołanych powyżej wyroków TK
przepis ten nie podważa samej istoty odpowiedzialności administracyjnej
przybierającej postać kary pieniężnej, ani przesłanek orzeczenia takowej
kary.
15.W świetle powyższych wywodów Sąd Apelacyjny nie naruszył art. 193
Konstytucji RP poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z
odpowiednim pytaniem prawnym.
16.Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
wyroku.
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 stycznia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w Warszawie
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 stycznia 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 października 2009 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektroniczne (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 13
sierpnia 2007 r. nałożył na Telekomunikację Polską S.A. (powódka) karę pieniężną
w wysokości 20.000,00 zł w związku z bezprawnym przetwarzaniem objętych
tajemnicą telekomunikacyjną danych abonenta. Prezes Urzędu ustalił, że abonent
2
złożył oświadczenie, iż nie wyraża zgody na przetwarzanie danych osobowych w
celach marketingowych powódki oraz w celu publikowania i podawania ich przez
służby informacyjne powódki do wiadomości innych osób. Tymczasem powódka
umieściła dane abonenta (imię, nazwisko, adres) w spisie abonentów. Zdaniem
Prezesa Urzędu zachowanie powódki naruszało art. 159 ust. 3 oraz art. 169 ust. 3
Prawa telekomunikacyjnego i wypełniało znamiona dyspozycji art. 209 ust. 1 pkt 24
i 25 Prawa telekomunikacyjnego.
Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem i wniosła o jej
zmianę poprzez stwierdzenie braku podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia
kary, ewentualnie o zmniejszenie wysokości nałożonej kary pieniężnej lub
uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 24 i
25 Prawa telekomunikacyjnego, przez niewzięcie pod uwagę znikomej szkodliwości
społecznej deliktów administracyjnych opisanych w tych przepisach; art. 210 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego; art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy– Sąd Ochrony konkurencji i konsumentów wyrokiem z dnia 4
grudnia 2008 r., 07 zmienił decyzję Prezesa Urzędu w ten sposób, że obniżył karę
pieniężną do kwoty 10.000 zł. Sąd Okręgowy przyjął, że fakt naruszenia art. 159
oraz 169 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego jest bezsporny, zaś wobec
jednoznacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 25 Prawa telekomunikacyjnego
nałożenie kary jest obligatoryjne, zaś Prezes Urzędu nie ma możliwości odstąpienia
od wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Za pozbawione merytorycznego
uzasadnienia Sąd uznał stanowisko powoda wskazujące na potrzebę stosowania w
sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji instytucji z zakresu prawa karnego, z
uwagi na odmienny charakter i cel Prawa telekomunikacyjnego i prawa karnego.
Zdaniem Sądu Okręgowego kary pieniężne z art. 209 pełnią funkcję represyjną,
prewencyjną oraz dyscyplinującą przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zaś gdyby
celem ustawodawcy było stworzenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary
za naruszenie określonych obowiązków wynikających z Prawa
telekomunikacyjnego, wówczas wprowadziłby do ustawy odpowiednie instytucje.
Skoro zaś takowych instytucji brak w Prawie telekomunikacyjnego, to wobec
jednoznacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 25 należy przyjąć, że celem
ustawodawcy było, by każde naruszenie obowiązku uzyskania zgody abonenta na
3
ujawnienie określonych danych i naruszenie tajemnicy telekomunikacyjnej spotkało
się z sankcją w postaci kary pieniężnej.
Uzasadniając zmianę decyzji Prezesa Urzędu w zakresie wysokości kary
pieniężnej, Sąd Okręgowy przyjął również, że przesłanka dotychczasowej
działalności powódki została błędnie ustalona, gdyż wskazywane w zaskarżonej
decyzji orzeczenia dotyczące deliktów na gruncie prawa telekomunikacyjnego,
których miała dopuścić się powódka są w większości nieprawomocne i jako takie
nie mogą wpływać negatywnie na ocenę jej dotychczasowej działalności. Ponadto
Sąd Okręgowy przyjął, że Prezes Urzędu prawidłowo uznał, że rozmiar naruszenia
jest nieznaczny.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją, zarzucając
naruszenie art. 209 ust. 1 pkrt 24 i 25; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego,
art. 109 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, art. 177 Konstytucji RP oraz art. 2, 7 i
42 oraz 45 Konstytucji RP i wniosła o zmianą zaskarżonego wyroku i uchylenie
decyzji Prezesa rzędu, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę
decyzji Prezesa Urzędu w zakresie dotyczącym wysokości kary pieniężnej.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., oddalił apelację
powódki. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że w okolicznościach
faktycznych sprawy Prezes Urzędu nie miał możliwości odstąpienia od nałożenia
na powódkę kary administracyjnej. Kara z art. 209 Prawa telekomunikacyjnego nie
jest karą w rozumieniu prawnokarnym i stosownie do niej reguł interpretacyjnych
prawa karnego nie znajduje uzasadnienia. Nie ma zatem podstaw do
wprowadzenia kryterium znikomej szkodliwości społecznej zachowania
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, jako jednej z przesłanek nałożenia kary
pieniężnej, o której mowa w art. 209 Prawa telekomunikacyjnego. W zakresie
dotyczącym zarzutu naruszenia art. 210 ust. 2 Sąd Apelacyjny uznał, że wbrew
twierdzeniom apelacji Sąd Okręgowy nie wskazał, że pojęcie możliwości
finansowych dopuszcza nałożenie każdej kary pieniężnej mieszącej się w
granicach wynikających z tego przepisu, a jedynie, że nałożona na powódkę przez
Prezesa Urzędu kara uwzględnia jej możliwości finansowe. Sąd Okręgowy
prawidłowo wskazał, że przepis ten nie przewiduje możliwości nakładania kar
zaniżonych lub symbolicznych, ponieważ taka kara nie pełniłaby swych funkcji.
4
Natomiast orzeczoną przez Prezesa Urzędu karę należało zmniejszyć wobec
wadliwej oceny jednego z czynników kształtujących jej wysokość, to jest
dotychczasowej działalności ukaranego podmiotu. Należało także uwzględnić
jednostkowy charakter zaistniałego naruszenia. Zdaniem Sądu Apelacyjne kara
została nałożona w wysokości minimalnej zapewniającej realizację jej ustawowych
funkcji.
Powódka zaskarżyła wyrok Sadu Apelacyjnego w całości, zarzucając
naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art. 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że organ administracji nie może odstąpić od
wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli wystąpi okoliczność określona w przepisie art.
209 ust. 1; sankcja administracyjna pełni trzy równorzędne funkcje, w sytuacji gdy
żaden przepis nie stanowi o tym expressis verbis; sankcja administracyjna nie
może zostać wymierzona w wysokości symbolicznej oraz że kara pieniężna
wymierzona na podstawie Prawa telekomunikacyjnego nie ma charakteru sankcji
karnej; 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25
przy przyjęciu, że norma ta nakazuje zastosowanie kary bez względu na
okoliczności czynu oraz przez zastosowanie przepisów art. 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego, które nie zawierają żadnej normy wskazującej okoliczności
pozwalające na odstąpienie od ukarania lub wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia
podmiotu wypełniającego dyspozycję art. 209; przyjęcie, że do sankcji
administracyjnych nie znajdują zastosowania w żadnych okolicznościach gwarancje
i zasady konstytucyjne funkcjonujące w obrębie prawa karnego; 3) art. 42
Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że gwarancje i zasady zeń wynikające nie
znajdują zastosowania do przepisów o charakterze represyjnym, jeżeli przepisy ten
znajdują się w grupie przepisów normujących postępowanie organów administracji
publicznej; 4) naruszenie art. 193 Konstytucji RP poprzez niewystąpienie do
Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Powódka wniosła o
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co
do istoty sprawy poprzez zmianę wyroku Sądu Okręgowego i poprzedzającej go
decyzji Prezesa Urzędu w ten sposób, by odstąpić od ukarania powódki lub nałożyć
na nią karę w symbolicznej wysokości.
5
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
1. Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw z następujących
powodów.
2. Zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art. 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że „sankcja administracyjna pełni trzy
równorzędne funkcje, w sytuacji gdy żaden przepis nie stanowi o tym
expressis verbis” nie mieści się w tej podstawie skargi kasacyjnej, jaką jest
błędna wykładnia.
3. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art.
210 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że kara pieniężna
wymierzona na podstawie Prawa telekomunikacyjnego nie ma charakteru
sankcji karnej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie każda kara pieniężna powinna
być utożsamiana z grzywną, jako sankcją prawa karnego (wyrok TK z dnia
29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30; wyrok TK z dnia 29
kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 30; wyrok z 18 kwietnia
2000, K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r.,
P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2; wyrok z 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A
2009, nr 5, poz. 64; wyrok TK z 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A
2009, nr 9, poz. 134). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar
pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi
wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 5
maja 2009 r., P 64/07 (OTK-A 2009, nr 5, poz. 64).
4. Sąd Najwyższy podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie
stanowisko, zgodnie z którym kary pieniężne nakładane przez organy
regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych, jednakże - mając na
względzie zapatrywania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka -
przyjmuje, że w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy
kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia
organu regulacji w tym zakresie, powinny odpowiadać wymogom
analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej
6
(wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., sygn akt III SK 1/2010; z 1
czerwca 2010 r., sygn akt III SK 5/2010; z 21 września 2010 r., sygn akt III
SK 8/2010; z 4 listopada 2010 r., sygn akt III SK 21/2010). Uczynienia
zadość przedmiotowemu standardowi nie oznacza z oczywistych względów
ani konieczności, ani możliwości recypowania do spraw z zakresu regulacji
telekomunikacji instytucji prawa karnego materialnego. Odwołanie do
standardu konwencyjnego służy bowiem zapewnieniu odpowiednich
gwarancji proceduralnych, a nie zrównaniu standardu administracyjnego z
karnym w zakresie przesłanek odpowiedzialności. Dla zapewnienia
zgodności z Konwencją nie jest konieczne, by konkretne sprawy
zaklasyfikowane zostały do prawa karnego. Istotne jest jedynie, by w
postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej spełnione zostały
standardy wynikające z art. 6 Konwencji. W sprawie Malige przeciwko
Francji (Wyrok ETPCz z dnia 23 września 1998 r., skarga nr 27812/95)
Trybunał uznał, że sankcja wymierzana przez organy administracji ma
charakter represyjny, ale nie doszło do naruszenia art. 6 Konwencji, gdyż
postępowanie kontrolne nad decyzją o nałożeniu sankcji w postaci odebrania
prawa jazdy spełniało wymogi rzetelnego procesu ustanowione dla spraw
karnych. W sprawie Belilos przeciwko Szwajcarii (wyrok ETPCz z dnia 29
kwietnia 1988, skarga nr 10328/83) za sankcję karną uznano karę pieniężną
nakładaną za udział w nielegalnej demonstracji, co nie wyklucza orzekania o
karach za drobne czyny przez organy administracji, o ile zapewniona jest
możliwość odwołania do sądu, w postępowaniu przed którym zapewnione
będą gwarancje wynikające z art. 6 Konwencji. Te ostatnie oznaczają zaś,
że kontrola sądu nie może ograniczać się do kontroli legalności decyzji.
5. Administracyjne kary pieniężne są środkami mającymi na celu mobilizowanie
podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na
rzecz państwa. Sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy
ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok z 24
stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 6). Kara
administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter
środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-
7
zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu
publicznego (wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK-A 2008, nr
2, poz. 30). Sankcje administracyjne służą prewencji dwojako: zniechęcając
do naruszenie obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia
powtórnemu naruszeniu przedmiotowych obowiązków w przyszłości (wyrok
TK z dnia 14 października 2009 r. Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134).
6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza co prawda, że cechą sankcji, która
wskazuje na inny niż administracyjny charakter sankcji jest jej represyjność
(orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5;
wyrok TK z dnia 8 grudnia 1998, K 41/97, OTK 1998, nr 7, poz. 117; wyrok
TK z dnia 19 marca 2007 r., K 47/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 27; wyrok z
dnia 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK-A 2007, nr 10, poz. 129; wyrok TK z
dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009, nr 5, poz. 65; wyrok TK z dnia
17 lutego 2007 r., SK 10/07, OTK-A 2009, nr 2, poz. 8).
7. Jednakże orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konsekwencji
przewagi elementu represyjnego jest niekonsekwentne. W wielu
orzeczeniach TK nie uznał za sankcje karne sankcji o charakterze
prewencyjno-represyjnym (orzeczenie z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK
2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK-A 2002,
nr 4, poz. 50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr
1, poz. 2; wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006, nr 1,
poz. 6.; wyrok z dnia 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, OTK-A 2004, nr 6, poz.
56; wyrok z dnia 7 lipca 2009 r., K 13/08, OTK-A 2009, nr 7, poz. 105).
Także w powołanym w skardze kasacyjnej wyrok TK SK 3/08 przyjęto, że
administracyjnego charakteru sankcji nie przekreśla realizowanie przez nią
funkcji dyscyplinująco-represyjnej (wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., SK
3/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 125).
8. W świetle zapatrywań sądu konstytucyjnego to wola ustawodawcy
rozstrzyga w znacznej mierze o charakterze sankcji (wyrok TK z dnia 7 lipca
2009 r., K 13/08, OTK-A 2009, nr 7, poz. 105; wyrok TK z dnia 15 stycznia
2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). Swoboda prawodawcy nie jest
jednak nieograniczona, ponieważ ustawodawca musi respektować wymogi
8
wynikające z zasady państwa prawnego, praw i wolności jednostek, zasady
równości oraz zasady proporcjonalności (wyrok TK z dnia 4 września 2007
r., P 43/06, OTK-A 2007, nr 8, poz. 95; wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2000 r.,
K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., K
36/98, OTK ZA 1999, nr 3, poz. 89; wyrok z dnia 12 stycznia 1999, P 2/98,
OTK 1999, nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 29 czerwca 2004 r., P 20/02, OTK-
A 2004, nr 6, poz. 61; wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09,
OTK-A 2009, nr 9, poz. 134). Jest to podyktowane koniecznością
zapewnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych (zob. wyrok TK z 14
października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134, w którym
przyjęto, że „dopuszczalność dekryminalizacji przekroczeń prędkości nie
zwalnia z obowiązku zachowania gwarancji proceduralnych”).
9. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 i art. 210
ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że organ administracji
nie może odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. W Prawie
telekomunikacyjnym brak przepisów pozwalających na wydanie przez sąd
powszechny orzeczenia zmieniającego decyzję Prezesa Urzędu w taki
sposób, że przy stwierdzeniu naruszenia zapewniona zostanie możliwość
odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Brak stosowanego
unormowania łagodzony jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego poprzez
identyfikację przypadków, w których naruszenie obowiązków wynikających z
Prawa telekomunikacyjnego nie jest rezultatem zachowania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego, lecz niezależnych od niego, pozostających poza jego
kontrolą okoliczności o charakterze zewnętrznym, nie pozwalających na
zbudowanie rozsądnego łańcucha przyczynowo-skutkowego między
zachowaniem przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a stwierdzeniem stanu
odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej karą pieniężną z art. 209
Prawa telekomunikacyjnego (tak w odniesieniu do prawa energetycznego
wyrok SN z 4 listopada 2010 r., sygn. akt III SK 21/2010). Z tych samych
względów niezasadny jest zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie
zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art.
210 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, które nie zawierają żadnej normy
9
wskazującej okoliczności pozwalające na odstąpienie od ukarania lub
wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia podmiotu wypełniającego dyspozycję
art. 209. Jak wynika to z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
odpowiedzialność administracyjna, oparta na zasadzie odpowiedzialności
obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i
wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej, zaś oderwanie
przedmiotowej odpowiedzialności od zasady winy nie powoduje
niekonstytucyjności przepisów ją ustanawiających (wyrok TK z 14
października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134).
10.W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 209 i 210 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że sankcja administracyjna nie
może zostać wymierzona w wysokości symbolicznej, Sąd Najwyższy
podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym w sprawach z
zakresu regulacji rynku, z uwagi na dolegliwość wymierzanych sankcji,
należy przywiązywać szczególną wagę do respektowania ograniczeń
swobody ustawodawcy i organów administracji wynikających z Konstytucji
RP (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07; wyrok SN z 4
listopada 2010 r., sygn. akt III SK 21/2010). W odniesieniu do
przedmiotowego zarzutu oznacza to, że przy rozstrzyganiu sporu między
regulatorem rynku a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w kwestii wysokości
nałożonej kary pieniężnej, orzekające sądy powinny kierować się
konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta służy dopasowaniu
wysokości sankcji do okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz
różnych wartości, które w różnym zakresie oraz w zróżnicowanym stopniu
chronione są przez poszczególne jednostki redakcyjne art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego. Skarga kasacyjna powódki nie zawiera zaś
argumentów pozwalających przyjąć, że nałożona kara, zwłaszcza w
wysokości zmniejszonej przez Sąd Okręgowy, jest nieproporcjonalna.
11.Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez
zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 24 i 25 przy przyjęciu, że norma ta nakazuje
zastosowanie kary bez względu na okoliczności czynu, ponieważ taki pogląd
10
nie został wyrażony przez Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku.
12.Zdaniem Sądu Najwyższego nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia
art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że do sankcji administracyjnych nie
znajdują zastosowania w żadnych okolicznościach gwarancje i zasady
konstytucyjne funkcjonujące w obrębie prawa karnego oraz art. 42
Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że gwarancje i zasady zeń wynikające nie
znajdują zastosowania do przepisów o charakterze represyjnym, jeżeli
przepisy ten znajdują się w grupie przepisów normujących postępowanie
organów administracji publicznej.
13.Powódka trafnie podnosi, że zgodnie z wyznaczonym przez Trybunał
Konstytucyjny standardem konstytucyjnym art. 42 ust. 1 Konstytucji RP
wyraża szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, wiążących nie
tylko w sprawach karnych w ścisłym rozumieniu tego terminu, ale także w
innych postępowaniach, dotyczących innych form odpowiedzialności prawnej
związanych z wymierzaniem kar wobec jednostki (wyrok TK z dnia 8 grudnia
1998, K 41/97, OTK 1998, nr 7, poz. 117; wyrok TK z 8 lipca 2003 r., P10/02,
OTK-A 2003, nr 6, poz. 62; odmiennie wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r.,
P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2, w którym stwierdzono, że „nie ma
podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, do rozciągania treści
tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są
jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek
sankcje i dolegliwości”). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
dominuje bowiem stanowisko dopuszczające odpowiednie uwzględnienia
standardów wynikających z art. 42 Konstytucji RP także w postępowaniach,
które nie mają stricte karnego charakteru (wyrok TK z dnia 7 grudnia 1993 r.,
K 7/93, OTK 1993, nr 2, poz. 42; wyrok z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94,
OTK 1995, nr 1, poz. 12; wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK
2001, nr 3, poz. 48; wyrok TK z dnia 19 marca 2007 r., K 47/05, OTK-A
2007, nr 3, poz. 27). W zakresie odpowiedzialności o charakterze
administracyjnym w wyroku TK z dnia 12 maja 2009 r. (P 66/07, OTK-A
2009, nr 5, poz. 65) przyjęto, że niekonstytucyjne jest nadanie mocy
11
wstecznej art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, który
przewiduje możliwość nałożenia na doradców inwestycyjnych sankcji w
postaci zakazu wykonywania zawodu, ponieważ postępowanie
administracyjne w sprawie odpowiedzialności doradców inwestycyjnych ma
charakter represyjny, skoro utrata lub zawieszenie prawa do wykonywania
zawodu stanowi dolegliwość dla osób wykonujących ten zawód.
14.Jak wynika z powołanych powyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, z
art. 42 Konstytucji wynika szereg gwarancji procesowych, które wiążą nie
tylko w sprawach karnych w formalnym rozumieniu, ale także w innych
postępowaniach, w których dochodzi do nałożenia kar, w szczególności kar
pieniężnych na jednostki. W świetle powołanych powyżej wyroków TK
przepis ten nie podważa samej istoty odpowiedzialności administracyjnej
przybierającej postać kary pieniężnej, ani przesłanek orzeczenia takowej
kary.
15.W świetle powyższych wywodów Sąd Apelacyjny nie naruszył art. 193
Konstytucji RP poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z
odpowiednim pytaniem prawnym.
16.Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
wyroku.