Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 627/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 czerwca 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator
Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.
przeciwko Gminie K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie
w Izbie Cywilnej w dniu 17 czerwca 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 czerwca 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powód - Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator SA wniósł o zasądzenie
od Gminy K. kwoty 65.105.649,19 zł z odsetkami ustawowymi od kwoty
50.048.663,48 zł od 24 października 2008 r. i od kwoty 15.056.985,71 zł od
doręczenia odpisu pozwu oraz kosztów procesu.
Pozwana - Gmina K. wniosła o oddalenie powództwa oraz o zasądzenie od
powoda na jej rzecz kosztów procesu.
Wyrokiem z 30 czerwca 2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od
wyroku Sądu Okręgowego z 3 lutego 2010 r. oddalającego powództwo. Za
podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Sądy obu instancji przyjęły ustalenie, że powód
jest inwestorem napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 400 kV relacji O.
– P. o długości 144 km, składającej się z dwóch odcinków, z których pierwszy jest
w całości zrealizowany, a rozstrzygany spór powstał w związku z czynnościami
stron podejmowanymi przy budowie drugiego - z K. do P., o napięciu 2 x 400 kV i 2
x 220 kV i długości 31,5 km. Na odcinku od K. do P. powód zamierzał podwiesić na
jednej linii słupów linię elektroenergetyczną 220 kV (niżej) i 400 kV (wyżej).
Inwestycja miała znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju.
Rada Miasta K. 16 czerwca 1998 r. podjęła uchwałę w sprawie studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym
przewidziała budowę linii przesyłowej prądu zmiennego 400 kV (O. – P.) na terenie
tej gminy, bez określenia jednak jej szczegółowego przebiegu. W grudniu 1999 r.
poprzednik powoda opracował studium wykonalności zmiany trasy dla linii 400 kV
P. – O., przy założeniu, że linia na odcinku K. – P. będzie wykorzystywać istniejącą
starą linię 220 kV relacji K. - P.
W sąsiedztwie starej linii energetycznej 220 kV, którą powód zamierzał
przebudować położone jest osiedle D. 20. czerwca 2000 r. Rada Miasta K. podjęła
uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla
obszaru zabudowy mieszkaniowej tego osiedla, którym tereny położone na osiedlu
przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z oznaczeniem strefy
ograniczonego użytkowania w związku z linią energetyczną wysokiego napięcia. W
krótkim czasie na osiedlu D. powstało wiele domów mieszkalnych.
3
2. stycznia 2001 r. poprzednik powoda zawarł z Gminą K. umowę
o współpracy w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania
przestrzennego w zakresie związanym z wprowadzaniem do planu wielotorowej
dwunapięciowej linii elektroenergetycznej 220+400 kV po trasie istniejącej linii 220
kV, a 28 czerwca 2001 r. umowę o współpracy w sprawach związanych z budową
na terenie Gminy K. czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej
220+400 kV po trasie istniejącej linii 220 kV. Właściciele gruntów będących
w strefie oddziaływania projektowanej linii czterotorowej dwunapięciowej ustanowili
notarialnie służebności gruntowe o treści służebności przesyłowej na rzecz
każdoczesnego właściciela linii elektroenergetycznej.
Uchwałą z 25 czerwca 2003 r. Rada Miasta K. przyjęła miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego dla wsi K., B., S., w części dotyczącej lokalizacji
napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2 x 400 kV
+ 2 x 200 kV po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV P.-K. W uchwale
przewidziano możliwość budowy linii czterotorowej dwunapięciowej 2 x 400 kV i 2 x
220 kV po trasie istniejącej starej linii 220 kV K. – P. i ustalono szerokość obszaru
ograniczonego użytkowania po 22 m w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu
linii.
Wyrokiem z 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził
nieważność uchwały Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r. w przedmiocie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki
położonej w miejscowości S. o nr 46 i określił, że zaskarżona uchwała w
unieważnionej części nie może być wykonana. Wyrokiem z 6 lutego 2007 r.
wydanym na skutek skargi kasacyjnej Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny
uchylił wyrok z 22 marca 2006 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 18 lipca 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z
25 czerwca 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwała
nie zawierała określenia granic obszaru, który miał zostać objęty planem, a także
nie wskazywała terenów powiązanych z nim w sposób przestrzenno - funkcjonalny,
a zatem naruszała art. 12 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
4
przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej – u.z.p.).
Rzeczywiste granice obszaru objętego planem oznaczył Burmistrz Gminy K., czym
naruszył art. 12 ust. 1 u.z.p. Burmistrz sam także zdecydował, że procedura
dotycząca zmiany planu toczyć się będzie w dwóch etapach, a decyzję o tym –
według art. 18 u.z.p. - mogła podjąć tylko Rada Miasta. Z naruszeniem art. 18 ust.
5 pkt a u.z.p. Burmistrz nie zawiadomił na piśmie właścicieli bądź władających
nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony postanowieniami
planu o jego przygotowaniu.
Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 18 lipca 2007
r. poprzednik prawny powoda nie występował o wydanie decyzji o warunkach
lokalizacji inwestycji - budowy linii elektroenergetycznej. Uznał bowiem, że nie
uzyska pozytywnego rozstrzygnięcia wobec nieobowiązywania zmiany do planu
zagospodarowania przestrzennego przyjętej uchwałą z 25 czerwca 2003 r.
Decyzją z 24 czerwca 2005 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i
wydał poprzednikowi powoda pozwolenie na budowę czterotorowej linii
elektroenergetycznej K. – P. na terenie Gminy K. z zezwoleniem na tymczasowe
wykorzystanie jednego toru 220 kV na napięcie 110 kV dla odcinka od granicy
Gminy M. do słupa nr 52 w K. i od słupa nr 58 w B. do słupa nr 80 w K., z
wyłączeniem odcinków na pięciu działkach w S., jednej działki w D. i jednej w P.
Wniosek poprzednika powoda o wydanie pozwolenia na budowę z 9 maja 2005 r.
obejmował także odcinek od słupa 52 do słupa 58, ale w tym zakresie został
cofnięty i decyzja go nie dotyczyła. Decyzją z 20 września 2005 r. Wojewoda W.
utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 czerwca 2005 r.
Wyrokiem z 14 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził
nieważność decyzji Wojewody W. z 20 września 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji
Starosty P. z 24 czerwca 2005 r. w części, w której zezwalały na tymczasowe
wykorzystywanie jednego toru linii 220 kV na napięcie 110 kV. W pozostałej części
Sąd uchylił obie te decyzje i orzekł, że nie mogą być wykonane. Sąd wskazał, że
udzielając pozwolenia na budowę organ nie wykonał należycie wynikającego z art.
35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156,
poz. 1118 ze zm.; dalej – p. bud.) obowiązku zbadania zgodności projektu
5
budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
udzielił zgody na rozbiórkę starej i budowę zupełnie nowej linii, nie zaś
„przebudowę istniejącej linii”, nie uzyskał decyzji o uwarunkowaniach
środowiskowych inwestycji. Wyrokiem z 3 lipca 2007 r. Naczelny Sąd
Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z 14 września 2006 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił powodowi pozwolenia
na użytkowanie czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej K. – P. na
terenie Gminy K. oraz na tymczasowe wykorzystanie toru 220kV na napięcie 110
kV na odcinku od słupa nr 64 w S. do słupa nr 80 w K. oraz od słupa nr 63 do 58 w
S. i B. oraz od słupa 52 do 48 w K., zrealizowanej na podstawie pozwolenia na
budowę z 24 czerwca 2005 r. Po wznowieniu postępowania w tej sprawie, decyzją
z 13 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję
o pozwoleniu na użytkowanie linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV + 2 x 220 kV K.
– P. na terenie Gminy K. na odcinku od słupa 63 do słupa 58 w S. i B. oraz od
słupa 52 do słupa 48 w K. i jednocześnie odmówił powodowi udzielenia pozwolenia
na użytkowanie wybudowanej linii elektroenergetycznej. Przesłanką rozstrzygnięcia
był wzruszenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września
2006 r. pozwolenia na budowę wydanego poprzednikowi powoda. Decyzją
z 8 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy
decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lipca 2009 r.
Wojewoda W. decyzją z 29 stycznia 2009 r. ustalił na rzecz powoda
lokalizację przedsięwzięć EURO 2012 polegających na budowie odcinka
napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej relacji P. –
K. od słupa nr 43 (z wyłączeniem tego słupa) do granicy Gminy M. z Gminą K. i od
słupa 52 do słupa 58 (z wyłączeniem tego słupa) oraz na rozbiórce istniejącej linii
220 kV na odcinku od słupa nr 221 (w pobliżu nowego słupa nr 43) do słupa nr 218
(w pobliżu nowego słupa nr 47) oraz od słupa nr 212 (w pobliżu nowego słupa 53)
do nowego słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa). Wojewoda W. decyzją z 29
marca 2009 r. ustalił na rzecz powoda lokalizację przedsięwzięć EURO 2012
polegających na budowie odcinka napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii
elektroenergetycznej relacji P. – K. od słupa nr 39 (z wyłączeniem tego słupa) do
6
słupa 43 oraz na rozbiórce istniejącej linii 220 kV relacji K. – P. na odcinku od słupa
nr 221 do słupa nr 39 (z wyłączeniem tego słupa). Decyzją z 5 maja 2009 r.
Wojewoda W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę -
rozbiórkę istniejącej linii napowietrznej 220 kV K.-P. na odcinku (52)-212-208-(58),
z pominięciem słupów nr 52 i 58 oraz budowę czterotorowej linii napowietrznej
2x400 + 2x220 kV P.-K. na odcinku od słupa nr 52 do słupa 58 - po trasie
istniejącej linii 220 kV K.-P.
Od października 2005 r. powód prowadził prace budowlane na podstawie
pozwolenia na budowę z 24 czerwca 2005 r. i w jego granicach, za wyjątkiem
odcinka od słupa 48 do słupa 62, to jest od granicy Gminy K. z Gminą M. do słupa
48 i od słupa 62 do słupa 80 w K. Na odcinku od słupa 48 do słupa 52 i od słupa 58
do słupa 62 powód prowadził prace budowlane od 16 maja 2006 r., a na terenie
Gminy K. do czasu uchylenia pozwolenia na budowę, co nastąpiło 14 września
2006 r. Powód wykonał wówczas prace budowlane na terenie Gminy K. za
wyjątkiem odcinka ok. 2,5 km od słupa 52 do słupa 58 (okolice osiedla D.) oraz za
wyjątkiem podwieszenia przewodów na odcinku od słupa 48 do słupa 52. Dalsze
prace budowlane na odcinku od słupa 52 do 58 zostały wykonane po uzyskaniu
przez powoda pozwolenia na budowę z 5 maja 2009 r. Wówczas inwestycja została
zakończona.
Podwykonawcą prac było Przedsiębiorstwo Elektroenergetyczne S. S.A. na
podstawie umowy z powodem z 28 listopada 2002 r. i kolejnych sześciu aneksów
oraz załączników do niej. Zgodnie z umową inwestycja miała zostać zakończona do
15 grudnia 2005 r. W aneksie nr 3 z 15 grudnia 2005 r. strony zmieniły termin
wykonania inwestycji i przyjęły, że jeżeli do 30 czerwca 2006 r. poszukiwania trasy
alternatywnej na odcinku 48 - 62 nie przyniosą oczekiwanego rezultatu, wykonawca
przystąpi do wykonywania linii 2 x 220 kV i 2 x 400 kV po trasie istniejącej linii 220
kV i zakończy je do 31 lipca 2007 r. Aneks podpisano z uwagi na protesty
mieszkańców Gminy K. paraliżujące postępowania toczące się przed Starostą P. i
Wojewodą W., próby znalezienia kompromisowego przebiegu linii na odcinku
między słupami 48-62, oczekiwanie na wydanie w trybie art. 124 ustawy z 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.
2603 ze zm.) decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez
7
cztery osoby, które nie ustanowiły służebności na rzecz powoda i decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, która wobec zmiany z dniem 28 lipca
2005 r. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r.
Nr 62, poz. 1118 ze zm.) warunkowała uzyskanie pozwolenia na budowę linii
elektroenergetycznym o napięciu 220 kV i większym.
Pod koniec 2004 r. nasiliły się protesty mieszkańców K. i B. przeciwko
budowie linii elektroenergetycznej po trasie starej linii 220 kV. Na początku 2005 r.
ukonstytuowało się Stowarzyszenie L. Stowarzyszenie zaprezentowało swój projekt
przebiegu linii, a 27 lipca 2005 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie
przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego dla obrębu K., B., S. w Gminie K. w zakresie wyznaczenia trasy
czterotorowej linii elektroenergetycznej ze strefą ograniczonego użytkowania w
wariancie innym niż przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego z 25 czerwca 2003 r.
5. września 2005 r. powód podpisał z Gminą K. reprezentowaną przez
Burmistrza i Skarbnika umowę o współpracy w sprawie opracowania projektu
i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze
Gminy K. uwzględniającego alternatywną trasę dla elektroenergetycznej linii
czterotorowej dwunapięciowej. W § 2 umowy Gmina zobowiązała się podjąć
wszelkie wymagane prawem czynności związane z uchwaleniem miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego w związku z planowanym
wprowadzeniem do planu alternatywnej trasy elektroenergetycznej linii
czterotorowej dwunapięciowej na obszarze Gminy, przy jednoczesnym zachowaniu
możliwości realizacji inwestycji po starej trasie i na warunkach przewidzianych w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 25 czerwca
2003 r.
Gmina zadeklarowała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
będzie przewidywał możliwość realizacji inwestycji równo w wariancie zgodnym
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r.
(I) oraz w wariancie alternatywnym (II). Gdyby nie istniała możliwość realizacji
i użytkowania inwestycji w wariancie II, to powód miał ją realizować według
8
wariantu I. Powód do 6 kwietnia 2006 r. zobowiązał się nie realizować budowy od
słupa 48 do słupa 62. Gmina zobowiązała się w szczególności do:
przeprowadzenia czynności formalnoprawnych związanych z opracowaniem
projektu planu, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, przedłożenia
projektu planu Radzie Miasta K. celem jego uchwalenia, ogłoszenia planu.
Zapewniła, że procedurę uchwalenia planu przeprowadzi nie uchybiając
obwiązującym przepisom, tak by plan wszedł w życie do 8 czerwca 2006 r.
W § 5 umowy Gmina zobowiązała się: - prowadzić bez zbędnej zwłoki prace
związane z opracowaniem, opiniowaniem i uzgadnianiem projektu planu, w celu
uzyskania wymaganych prawem opinii i uzgodnień; - przeprowadzić spotkania
z mieszkańcami z udziałem powoda i władz samorządowych w przypadku, gdy
działania takie usprawnią proces uchwalenia planu lub będą wymagane przez
obowiązujące przepisy prawa; - udostępniać powodowi wszelkie posiadane
materiały i dokumenty, które mogą być pomocne na etapie uzyskiwania
niezbędnych pozwoleń w związku z realizacją inwestycji według wariantu l lub II; -
współdziałać z powodem na każdym etapie celem uzyskania przez niego praw
do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, służebności gruntowych,
prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prawomocnego
pozwolenia na budowę oraz prawomocnego pozwolenia na użytkowanie dla
inwestycji realizowanej według wariantu l lub II, jak również wszelkich związanych
z tym decyzji, postanowień i innych dokumentów wymaganych przez przepisy,
w tym przepisy o ochronie środowiska; - podejmować wszelkie dopuszczalne
prawem działania mające na celu informowanie mieszkańców Gminy K.
o konieczności realizacji inwestycji w ramach wariantu l lub II.
W § 7 umowy strony ustaliły, że w przypadku uchybienia przez Gminę
obowiązkom wynikającym z umowy, w wyniku czego powód nie będzie mógł
wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji w wariancie II do 30 lipca
2006 r. lub uzyskać ostatecznego i prawomocnego pozwolenia na budowę do 15
września 2006 r., Gmina zobowiązana będzie do, naprawienia szkody z tym
związanej, chyba że uchybienie takie spowodowane zostało przyczynami
pozostającymi poza jakąkolwiek kontrolą Gminy.
9
W ciągu dwóch miesięcy od dnia podpisania umowy strony zobowiązały się
rozpocząć rozmowy dotyczące zmiany umowy o współpracy z 26 czerwca 2001 r.
w celu dostosowania jej zapisów do umowy z 5 września 2005 r., a w § 10
postanowiły, że nieważność jakiegoś postanowienia umowy nie narusza jej
ważności w pozostałym zakresie, a nieważne postanowienie ma być zastąpione
ważnym postanowieniem, zgodnie z wolą stron. Harmonogram stanowiący
załącznik do umowy z 5 września 2005 r. obejmował okres od 27 lipca 2005 r. do
8 czerwca 2006 r. i przewidywał terminy, w jakich Burmistrz miał podejmować
konkretne czynności zmierzające do przygotowania i uchwalenia miejscowego
zagospodarowania przestrzennego. Gmina przystąpiła do prac nad planem, który
miał przewidywać alternatywny przebieg trasy linii elektroenergetycznej, ale nie
uchwaliła zmian do planu zgodnie z umową z 5 września 2005 r.
Sądy obu instancji wskazały, że powód upatrywał podstawy
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej w art. 491 § 1 k.c. w zw. z art. 471
k.c., z uwagi na jej zwłokę w wykonaniu umowy z 5 września 2005 r. Z tych
przepisów powód nie może jednak wywodzić roszczenia, gdyż nie wykazał, żeby
zawarł z pozwaną ważną umowę o charakterze cywilnoprawnym, której
niewykonanie przez pozwaną czyniłoby dochodzone roszczenie zasadnym. Przy
zawieraniu umowy z 5 września 2005 r. Gminę K. reprezentował Burmistrz, a celem
umowy z 5 września 2005 r. było doprowadzenie do przyjęcia w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego konkretnych rozwiązań, uzgodnionych przez
powoda i Burmistrza pozwanej. Przyjęte ustalenia ograniczały zagwarantowane
ustawą kompetencje Rady Miasta K. Umowa z 5 września 2005 r. jest zatem w
całości nieważna, a to na podstawie art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 3531
k.c. Takiej
oceny nie wyłącza zamieszczenie w umowie klauzuli salwatoryjnej, bowiem
materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że strony zastąpiły nieważne
postanowienia umowne jakimiś ważnymi (zastępczymi) postanowieniami.
Sądy obu instancji przyjęły, że do odpowiedzialności pozwanej za szkodę
wywołaną stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003
r. miałby zastosowanie art. 4171
§ 1 k.c., a możliwość dochodzenia odszkodowania
za wydanie wadliwego aktu normatywnego aktualizuje się po stwierdzeniu jego
niezgodności z prawem (stwierdzeniu nieważności), co w odniesieniu do uchwały z
10
25 czerwca 2003 r. nastąpiła wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z
18 lipca 2007 r. Wydanie wadliwej uchwały o zmianie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. nie spowodowało szkody
w majątku powoda, gdyż uchwała stwarzała powodowi możliwość ubiegania się o
pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej po starej trasie. Stwierdzenie
nieważności tej uchwały mogło wywołać szkodę majątkową powoda, gdyby w ogóle
odpadła możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę i zrealizowanie
planowanej przez powoda inwestycji. Plan zagospodarowania przestrzennego z 25
czerwca 2003 r. nie odnosił się bezpośrednio do powoda, a jedynie przez przedmiot
normowania kształtował jego sytuację faktyczną, gdyż budowę linii energetycznej
mógł wykonać tylko powód i on zresztą wnioskował w 2000 r. o uchwalenie planu,
który uwzględniałby budowę linii, co otwierało mu drogę do wystąpienia o
pozwolenie na budowę. Po uchwaleniu planu powód cofnął jednak wniosek o
pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej na odcinku od słupa 52 do 58, a
motywy tej decyzji powoda nie mają znaczenia z punktu widzenia
odpowiedzialności pozwanej z art. 4171
§ 1 k.c. Przez cofnięcie wniosku powód
pozbawił się możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i w istocie wykonania
inwestycji na całym odcinku w Gminie K. Sąd Apelacyjny podkreślił, że po stronie
powoda prima facie można stwierdzić brak szkody, która pozostawałaby w
normalnym związku przyczynowym (art. 361 § 1 k.c.) z podjęciem przez Radę
Miasta uchwały z 25 czerwca 2003 r., uznanej następnie za nieważną.
Jako trzecią podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej
powód wskazał art. 417 § 1 k.c., a powoływał się przy tym na obietnice składane
mu przez Burmistrza pozwanej oraz mniej lub bardziej sformalizowane
porozumienia, utwierdzające go w przekonaniu, że przeforsowana zostanie zmiana
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pozwalająca mu na
przeprowadzenie linii energetycznej alternatywnym, mniej kontrowersyjnym
społecznie szlakiem. W ocenie Sądów obu instancji, w zachowaniach pozwanej,
związanych bezpośrednio lub pośrednio z inwestycją powoda brak jest było
jakichkolwiek znamion bezprawności. Obie strony zdawały sobie sprawę, że chodzi
o tzw. inwestycję „wrażliwą", której prowadzenie prawie zawsze związane jest
z zastrzeżeniami i protestami lokalnej społeczności przedłużającymi postępowania
11
administracyjne. W interesie obu stron leżało maksymalne ograniczenie
i neutralizowanie negatywnych odczuć i zjawisk społecznych, jakie wywoływała
planowana przez powoda inwestycja. W ocenie obu Sądów, powód nie miał
podstaw do uznania, że złożone przez pozwaną w umowach z 2 stycznia 2001 r.,
28 czerwca 2001 r. i 5 września 2005 r. oraz w trakcie negocjacji do tych umów
i poza nimi oświadczenia i zapewnienia, co do uchwalenia i przyszłej treści
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter wiążący.
Powód nie wskazał normatywnej podstawy, która pozwalałaby mu traktować
„obietnice” organu zarządzającego gminy jako mające znaczenie prawne,
a w prawie publicznym nie funkcjonuje instytucja „przyrzeczenia
administracyjnego”, z którego powód mógłby wywodzić skutki prawne.
Dla przypisania odpowiedzialności pozwanej nie jest wystarczające odwoływanie
się do norm konstytucyjnych czy też przepisów określających generalne zasady
postępowania administracyjnego. Powód powinien znać przepisy prawa związane
z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i wiedzieć, że proces
uchwalania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jest skomplikowany
i wysoce sformalizowany, a w procesie tym rola i uprawnienia organu
wykonawczego gminy są ograniczone i mają charakter pomocniczy. W tej sytuacji
wszelkie uzgodnienia z Burmistrzem pozwanej powód mógł traktować jedynie jako
deklaracje intencji co do bezkonfliktowego załatwienia sprawy pozbawione
znaczenia prawnego. Za zbędne w tej sytuacji uznały Sądy obu instancji
prowadzenie dowodów na okoliczność szczegółowej treści zapewnień i obietnic
składanych powodowi przez organ zarządzający gminy (art. 227 k.p.c.), bowiem
o ile powód kierował się nimi w procesie inwestycyjnym, to czynił to wyłącznie na
własne ryzyko. Organy pozwanej w miarę możliwości faktycznych i prawnych
starały się zresztą realizować przyjęte z powodem uzgodnienia. Powód mógł
zabezpieczyć się przed ryzykiem nieuchwalenia zmian w planie zagospodarowania
przestrzennego, a wystarczyło, by nie cofał wniosku o pozwolenie na budowę,
co pozwoliłoby na kontynuowanie budowy na całej trasie już od kwietnia 2006 r.
Sąd Apelacyjny dodatkowo wskazał, że wnioski dowodowe powoda
zmierzające do ustalenia wysokości szkody były bezzasadne, bowiem gdyby nawet
powód w przewidzianym terminie ukończył odcinek leżący na terenie Gminy K., to
12
istniały przeszkody natury prawnej do kontynuowania inwestycji na terenie
sąsiedniej Gminy M. Powód przyznał, że na terenie Gminy M. nie mógł realizować
inwestycji z uwagi na jej bezprawne działania, ale dla wykazania tych okoliczności
nie przedstawił dokumentów lecz wnioskował o przesłuchanie świadków. Według
powoda obie Gminy dopuściły się czynów niedozwolonych a ich odpowiedzialność
jest solidarna, co pozwala dochodzić wyrównania całej szkody od pozwanej na
podstawie przepisów art. 441 § 1 k.c. w zw. z art. 366 § 1 k.c. Twierdzenia powoda
i zaoferowany materiał dowodowy Sąd Apelacyjny uznał za dalece
niewystarczające dla wykazania (art. 6 k.c.), że po stronie Gminy M. doszło do
czynów niedozwolonych, uniemożliwiających prowadzenie inwestycji. Gdyby zatem
wykazane zostało, że także po stronie pozwanej doszło do zachowań mających
cechy czynu niedozwolonego, to brak byłoby normalnego związku przyczynowego
między przypisanymi pozwanej zachowaniami a powstałą po stronie powoda
szkodą (art. 361 § 1 k.c.). Z uwagi bowiem na niemożność kontynuowania
inwestycji z przyczyn niezależnych od pozwanej, szkoda w postaci oznaczonej
przez powoda i tak by zaistniała.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z 30 czerwca 2010 r.
wniósł powód. W zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.)
powód zarzucił, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem: - art. 65 § 1 i 2 k.c. w
zw. z art. 58 § 1 k.c. i art. 3531
k.c. przez błędną wykładnię umowy z 5 września
2005 r. i przyjęcie, że zobowiązywała ona pozwaną do ustanowienia planu
zagospodarowania przestrzennego o ściśle określonej treści; - art. 58 § 3 k.c. w zw.
z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni
umowy i uznanie, że bez postanowień dotkniętych nieważnością, to jest
zobowiązania pozwanej do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego
o ściśle określonej treści, umowa nie zostałaby zawarta, skutkiem czego jest ona
nieważna w całości; - art. 3531
k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c. przez niewłaściwe
zastosowanie i błędne uznanie, że umowa stron jest sprzeczna z ustawą, gdyż
kreując odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanej pośrednio ogranicza
samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego; - art. 58 § 1 k.c. w zw.
z art. 31, art. 46 ust. 1 i 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej – u.s.g.)
13
przez błędną wykładnię i uznanie, że umowa stron jest sprzeczna z ustawią, gdyż
została zawarta w imieniu Gminy K. przez Burmistrza bez uchwały Rady Gminy; -
art. 4171
§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i
wprowadzenie dodatkowej przesłanki odpowiedzialności gminy za tzw. bezprawie
normatywne, wymagającej uzyskania przez powoda decyzji administracyjnej
(pozwolenia na budowę) na podstawie wadliwych przepisów planu
zagospodarowania przestrzennego; - art. 4171
§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 i art. 361
§ 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i uznanie, że okoliczności spowodowane przez
pozwaną (cofnięcie przez powoda wniosku o pozwolenie na budowę na terenie os.
Długie i niewystępowanie o to pozwolenie w okresie określonym w umowie z 2005
r.) mogą być przyczyną zwolnienia pozwanej od odpowiedzialności za bezprawie
normatywne; - art. 4171
§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez
błędną wykładnię oraz z naruszeniem art. 4171
§ 4 k.c. przez błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że pozwana nie odpowiada za
szkodę wynikłą z unieważnienia i następnie braku planu zagospodarowania
przestrzennego, ponieważ nie miała ona prawnego obowiązku uchwalenia planu
zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego nieważności przez sąd
administracyjny; - art. 4171
§ 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 i art. 361 § 1 i 2 k.c.
w zw. z art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 7
i art. 50 pr. bud., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchylenie pozwolenia na
budowę po zakończeniu budowy powoduje niezgodność z prawem wybudowanego
obiektu, co doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że uchylenie pozwolenia na
budowę z przyczyn niezwiązanych z unieważnieniem miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. pozostaje bez związku
ze szkodą powoda.
W zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 398 § 1 pkt 2 k.p.c.) powód
zarzucił, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem: - art. 378 § 1 k.p.c. oraz art.
328 § 2 k.p.c. w zw. art. 391 § 1 k.p.c. mogącym mieć istotny wpływ na wynik
sprawy, poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd Apelacyjny do
zarzutów apelacji, co uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku kontroli
kasacyjnej; - art. 217 § 1 i § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c., w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. oraz
art. 380 k.p.c., a także art. 299 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
14
oraz art. 380 k.p.c., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez
pominięcie wniosków dowodowych powoda zmierzających do wykazania
okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności okoliczności
stanowiących podstawę wykładni oświadczeń woli stron przy zawarciu umowy,
z której powód wywodzi roszczenia odszkodowawcze oraz okoliczności
polegających na składaniu przez pozwaną zapewnień i obietnic, wysokości
poniesionej szkody, przyczyn dla których powód nie mógł ukończyć budowy,
okoliczności cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę na terenie osiedla D.,
przyczyn polegania przez powoda na obietnicach i zapewnieniach pozwanej,
przyczyn dla których powód nie występował o pozwolenie na budowę na osiedlu D.,
gdy Burmistrz pozwanej nie poinformował powoda, że znalezienie alternatywnej
lokalizacji inwestycji nie będzie możliwe oraz przez zaniechanie zmiany
zaskarżonego przez powoda postanowienia Sądu Okręgowego o oddaleniu
wniosków dowodowych; - art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art.
391 § 1 k.p.c. oraz art. 380 k.p.c. i art. 382 k.p.c. mogące mieć istotny wpływ na
wynik sprawy poprzez pominięcie dowodów z wyroków Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z 22 marca 2006 r., a w tym wyroku o sygn. akt II SA/Po 851/05,
który to wyrok znajdował się w aktach sprawy; - art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art.
236 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 380 k.p.c. oraz art. 246 k.p.c. mogącym
mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione pominięcie dowodów
zgłoszonych przez powoda na okoliczności dotyczące niemożliwości ukończenia
budowy oraz użytkowania czterotorowej linii elektroenergetycznej z przyczyn
obciążających także Gminę M.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, z pozostawieniem temu
Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego względnie o uchylenie
także wyroku Sądu Okręgowego z 3 lutego 2010 r. w całości i przekazanie sprawy
Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem temu Sądowi
orzeczenia o kosztach postępowania.
Pozwana wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
15
1. Stosownie do art. 328 § 2 k.p.c. uzasadnienie wyroku powinno zawierać
wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a mianowicie: ustalenie faktów,
które sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, i przyczyn, dla
których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz
wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa.
W związku z art. 391 § 1 k.p.c. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie
w postępowaniu apelacyjnym. Odpowiednie stosowanie art. 328 § 2 k.p.c. do
uzasadnienia orzeczenia sądu drugiej instancji oznacza, że uzasadnienie to nie
musi zawierać wszystkich elementów uzasadnienia wyroku sądu pierwszej
instancji, a sąd odwoławczy obowiązany jest zamieścić w uzasadnieniu takie
elementy, które ze względu na treść apelacji i zakres rozpoznania, są potrzebne do
rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 sierpnia 2010 r.,
II PK 46/10).
Sąd pierwszej instancji w motywach swojego orzeczenia przedstawił
przebieg postępowania, treść żądań zgłoszonych przez powoda i okoliczności
faktyczne, którymi powód je uzasadniał, a nadto wyjaśnił, jakie fakty istotne dla
rozstrzygnięcia uznał za wykazane, wskazał na środki dowodowe, które stały się
podstawą dokonanych ustaleń oraz przedstawił własną ocenę prawną zgłoszonych
roszczeń i przyczyny, które zadecydowały o oddaleniu niektórych wniosków
dowodowych powoda oraz o oddaleniu powództwa. W uzasadnieniu wyroku
wydanego w wyniku rozpoznania apelacji powoda od wyroku oddalającego
powództwo, Sąd Apelacyjny władny był pominąć powtórzenie tych ustaleń i ocen
Sądu Okręgowego, które uznał za prawidłowe po ich skontrolowaniu w toku
instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyraźnie stwierdził, że akceptuje
ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego i ocenę prawną sprawy dokonaną przez ten
Sąd, a w dalszej kolejności odniósł się do zarzutów apelacyjnych. Osobną kwestią
pozostaje to, czy stanowisko Sądu Apelacyjnego było trafne, ale samo
uzasadnienie wyroku sporządzone zostało przez ten Sąd w sposób umożliwiający
jego kontrolę w postępowaniu kasacyjnym, a zatem nie jest zasadny zarzut
naruszenia przez sąd drugiej instancji art. 378 § 1 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c.
w zw. art. 391 § 1 k.p.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
16
2. Rozważania dotyczące zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej
trzeba zacząć od wskazania, że powód dochodził roszczenia odszkodowawczego,
a obowiązkiem powoda w sprawie o odszkodowanie jest oznaczenie zdarzenia,
które było źródłem szkody (czyn niedozwolony, niewykonanie lub nienależyte
wykonanie zobowiązania) oraz samej postaci szkody (art. 361 § 2 k.c.), a nadto
wykazanie, że zdarzenie to pozostaje ze szkodą w adekwatnym związku
przyczynowym (art. 361 § 1 k.c.). Jeżeli szkoda miała wyniknąć z czynu
niedozwolonego, to powód powinien wykazać, że zdarzenie będące jej źródłem
było bezprawne, oraz – co do zasady – że było zawinione, chyba
że odpowiedzialność sprawcy oparta jest na zasadzie ryzyka albo zdarzenie miało
postać działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, o jakim
mowa w art. 417 lub 4171
k.c.
Powód w niniejszej sprawie wskazał, że szkoda, którą poniósł wynikała
ze wzrostu kosztów realizowanej przez niego inwestycji oraz z niemożliwości
czerpania korzyści z jej zakończenia w założonym pierwotnie terminie. Źródłem
szkody miało być niewykonanie umowy, którą powód zawarł z pozwaną 5 września
2005 r. oraz uchwalenie przez pozwaną wadliwego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, a nadto niedotrzymywanie „zapewnień
i obietnic” składanych przez organy pozwanej co do działań, jakie zostaną podjęte
w celu umożliwienia zrealizowania inwestycji częściowo alternatywną trasą.
Badanie zasadności zgłoszonego roszczenia wymagało uwzględnienia, że organy
administracji państwowej realizują nałożone na nie zadania w przewidzianych
prawem administracyjnym formach władczych i niewładczych, w tym i w formach
czynności cywilnoprawnych. Stosunki między podmiotem, w strukturach którego
działa organ administracji realizujący przypisane mu zadania (Skarb Państwa,
jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna) a podmiotem dla niego
zewnętrznym (adresatem działań) mogą być zatem stosunkami cywilnoprawnymi,
regulowanymi przez prawo cywilne. W takim przypadku działania przypisywane
podmiotowi, w strukturach którego działa organ administracji podlegają ocenie na
podstawie przepisów prawa cywilnego. Działania te mogą także stanowić czyn
niedozwolony. Z woli ustawodawcy, jako czyn niedozwolony należy kwalifikować
niezgodne z prawem działanie podjęte na podstawie norm prawa administracyjnego
17
i w formie przewidzianej prawem administracyjnym, np. wydanie wadliwego aktu
administracyjnego indywidualnego lub generalnego (por. też uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 września 1990 r. III CZP 33/90, zasadę
prawną, OSNC 1991, nr 1, poz. 3).
Sądy obu instancji były związane twierdzeniami powoda na temat
zdarzeń wyrządzających szkodę i postaci szkody, do naprawienia której powód
zmierzał w procesie (art. 321 § 1 k.p.c.). Skoro powód wywodził roszczenie z trzech
postaci zdarzeń, z których dwa miały mieć charakter czynu niedozwolonego,
a jedno – niewykonania umowy, to weryfikacja przesłanek odpowiedzialności
pozwanej musiała odnosić się do każdego z tych zdarzeń z osobna. W pierwszej
kolejności Sądy obu instancji miały obowiązek zweryfikowania twierdzeń powoda
na temat źródeł szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy nią i ustalonymi
postaciami działań pozwanej wbrew obowiązkom wynikającym z kontraktu
łączącego strony lub wbrew obowiązkom ustawowym. Przedmiotem dowodu
w sprawie cywilnej, zgodnie z art. 227 k.p.c., są fakty istotne dla rozstrzygnięcia
sporu z uwagi na charakter dochodzonego roszczenia, a zatem fakty, które mają
znaczenie prawne, zaś wnioskowane środki dowodowe muszą nadawać się do ich
ustalenia. Selekcji wniosków dowodowych dokonuje sąd, stosownie do wyników
oceny istotności okoliczności faktycznych, których wykazaniu mają one służyć.
Wobec powyższego do naruszenia art. 227 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c.
oraz art. 391 § 1 k.p.c., dochodzi wtedy, gdy Sąd odmówi przeprowadzenia
dowodów wykazujących fakty prawotwórcze o istotnym znaczeniu w sprawie,
wadliwie przyjmując, że okoliczności, dla wykazania których strona powołuje
dowody nie mają takiego charakteru.
Sąd Okręgowy w niniejszej sprawie pominął niektóre wnioski dowodowe
powoda, co powód uczynił przedmiotem zastrzeżenia w trybie art. 162 k.p.c.
Jak wyjaśnił Sąd Okręgowy, o pominięciu wniosków o przeprowadzenie dowodów
z zeznań świadków i stron, które dotyczyły spornych faktów, zadecydowała ocena,
że nawet w przypadku, gdyby powód udowodnił wszystkie okoliczności, na które się
powołuje, powództwo i tak podlegałoby oddaleniu. Sąd Apelacyjny nie uzupełnił
postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami powoda. O ile wnioski
te dotyczyły wykazania zasady odpowiedzialności pozwanej za szkodę, to ich
18
bezzasadne pominięcie może stanowić o naruszeniu art. 227 w zw. z art. 217 § 2
k.p.c. oraz art. 391 § 1 k.p.c. Do tej kwestii trzeba się odnieść w ramach rozważania
zarzutów powoda w odniesieniu do oceny roszczenia na każdej z pozostających
w zbiegu podstaw i w związku z okolicznościami faktycznymi, które miały
decydować o odpowiedzialności pozwanej.
Do badania wysokości poniesionej przez powoda szkody Sądy mogły
przystąpić w dalszej kolejności, dopiero po przesądzeniu o zasadach
odpowiedzialności na każdej ze wskazanych przez powoda, a pozostających
w zbiegu podstawach. Skoro Sądy uznały, że powód nie wykazał okoliczności
decydujących o możliwości przypisania pozwanej odpowiedzialności czy to
kontraktowej, czy deliktowej, to oddalenie wniosków dowodowych, które by
pozwalały zbadać wysokość szkody powoda, uznać trzeba za usprawiedliwione
treścią art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c.
3. Jedną z podstaw dochodzonego roszczenia był zarzut niewykonania przez
pozwaną umowy z 5 września 2005 r. Treść tej umowy Sądy obu instancji ustaliły
wyłącznie na podstawie tekstu dokumentu złożonego do akt.
Umowę podpisały osoby umocowane do działania za powoda zgodnie z 38
k.c. oraz Burmistrz i Skarbnik pozwanej Gminy. Sposób reprezentacji pozwanej
przy zawieraniu umowy z 5 września 2005 r. był zgodny ze wymaganiami
ustalonymi w art. 31 i 46 ust. 1 i 3 u.s.g. dla zaciągania przez gminy zobowiązań
cywilnoprawnych. Wójt kieruje bowiem bieżącymi sprawami gminy oraz
reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oświadczenie woli w imieniu gminy
w zakresie zarządu jej mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający
na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną
upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować
powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest
kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez
niego upoważnionej (art. art. 46 ust. 1 i 3 u.s.m.).
Stosownie do art. 3531
k.c. strony zawierając umowę mogą ułożyć stosunek
prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się
właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
19
Przepis ten ma zastosowanie przy zaciąganiu zobowiązań o charakterze
cywilnoprawnym, gdyż wyznacza zakres swobody kontraktowania w tej sferze
stosunków społecznych. Zasady ustalone w art. 3531
k.c. oczywiście nie mogą być
przeniesione na grunt prawa publicznego. Podmioty prawa publicznego
obowiązane są przestrzegać przypisanych im kompetencji, przy wykorzystaniu
których winny realizować poszczególne zadania. Kompetencje publicznoprawne
przynależą poszczególnym, wskazanym przez ustawodawcę organom, a na inne
organy mogą być przenoszone tylko w sytuacji, gdy ustawodawca na to zezwoli
(np. przez upoważnienie do zawierania porozumień administracyjnych).
Kompetencje przypisane w sferze prawa publicznego radzie gminy nie mogą być
przedmiotem cywilnych zobowiązań zaciąganych przez organ wykonawczy gminy,
ani zresztą także przez samą radę gminy. Do kompetencji tych należy m.in.
stanowienie prawa miejscowego, w tym także miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy realizuje swoje kompetencje
w tym zakresie w sposób określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (poprzednio – w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym)
i skoro ustawodawca nie nałożył na radę gminy obowiązku uchwalenia
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu całej gminy
i w oznaczonym czasie, to ona sama decyduje o tym, czy w ogóle przystąpi do
przygotowania planu i jaką treść będą miały poszczególne jego postanowienia.
Ani rada gminy, ani jej organ wykonawczy nie mogą zawrzeć cywilnej umowy co do
tego, że dla konkretnego obszaru zostanie uchwalony plan zagospodarowania
przestrzennego i że będzie on stanowił o określonym przeznaczeniu nieruchomości
położonych na tym obszarze, względnie, że będzie zezwalał na realizację tych czy
innych zamierzeń inwestycyjnych.
Brzmienie poszczególnych postanowień zapisanych przez strony w umowie
z 5 września 2005 r. wyraźnie wskazuje na to, że uzgodnienia stron dotyczyły
działań, które pozwoliłyby na ustalenie alternatywnej dla zapisanej już
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego trasy linii energetycznej
wysokiego napięcia oraz na wprowadzenie w określonym terminie do planu
zagospodarowania przestrzennego tej alternatywnej trasy dla inwestycji powoda.
Zarzucając Sądowi Apelacyjnemu naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 58 § 1
20
k.c. i art. 3531
k.c. w związku z wykładnią celu i treści umowy, powód w skardze
kasacyjnej podał, jak – jego zdaniem – umowa powinna być wyłożona.
Twierdził, że w świetle jej celu, zgodnego zamiaru stron, okoliczności jej zawarcia
oraz samego brzmienia dokumentu, za treść zobowiązań Gminy należało uznać:
a) dążenie z należytą starannością do znalezienia i uzgodnienia z mieszkańcami
kompromisowej lokalizacji linii energetycznej oraz prowadzenie procesu
planistycznego terminowo i planowo, b) udzielenie powodowi gwarancji, że jeśli
zgodzi się na wstrzymanie budowy po tzw. „starej trasie” do 6 kwietnia 2006 r.,
to zachowa prawo do dotychczasowej lokalizacji linii, aż do czasu, gdy zostanie
uchwalona nowa, nieznana jeszcze lokalizacja, akceptowalna dla inwestora, a przy
tym zgodna z wolą mieszkańców. Ustalenia Sądów obu instancji na temat
przedmiotu zobowiązań Gminy według umowy z 5 września 2005 r. zasadniczo nie
odbiegają od przytoczonej przez powoda formuły, choć są bardziej szczegółowe.
Zobowiązanie do „prowadzenia procesu planistycznego terminowo
i planowo, oraz udzielenie powodowi gwarancji, że jeśli zgodzi się na wstrzymanie
budowy po tzw. starej trasie do 6 kwietnia 2006 r., to zachowa prawo do
dotychczasowej lokalizacji, aż do czasu, gdy zostanie uchwalona nowa, nieznana
jeszcze lokalizacja, akceptowalna dla inwestora, a przy tym zgodna z wolą
mieszkańców”, nie mogło być przedmiotem skutecznie zaciągniętego zobowiązania
o charakterze cywilnym i to także wtedy, gdyby Rada Gminy podjęła przed
podpisaniem tej treści zobowiązania jakąś uchwałę o zgodzie na jego zaciągnięcie.
Gmina przez organy umocowane do reprezentowania jej w obrocie cywilnym mogła
natomiast zobowiązać się, że podejmie jakieś działania w celu przekonania
mieszkańców do inwestycji planowanej przez powoda albo że odbędzie
z mieszkańcami spotkania, pozna ich preferencje co do alternatywnej trasy
przebiegu linii wysokiego napięcia itp. Dla zaciągnięcia tych cywilnoprawnych
zobowiązań nie byłaby przy tym konieczna uprzednia uchwała Rady Miasta K.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres
zwykłego zarządu, których przedmiot został szczegółowo w tym przepisie wyliczony
(litery a do i). Przedmiotem zobowiązań, których dotyczył § 5 pkt 2 i 3 umowy nie
były sprawy wymienione w pkt 9 art. 18 ust. 2 u.s.m., a nawet gdyby tak było, to
21
zaciągnięcie za gminę zobowiązania przez osobę uprawnioną do jej
reprezentowania w obrocie prawnym (art. 31 i 46 ust. 1 i 3 u.s.m.) bez uprzedniego
podjęcia w tym przedmiocie uchwały przez radę gminy, nie czyniłoby umowy
nieważną.
Sądy obu instancji dostrzegły w umowie z 5 września 2005 r. dwie grupy
postanowień, a mianowicie takie, które wprost dotyczyły czynności, które zostaną
podjęte w procesie przygotowywania i uchwalania aktu prawa miejscowego oraz
takie, które dotyczyły czynności z zakresu współdziałania stron w procesie
inwestycyjnym powoda (§ 5 pkt 2 i 3 umowy). Tym drugim Sąd Apelacyjny przypisał
charakter techniczny i podporządkowany zobowiązaniom odnoszącym się do
terminu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz sposobu
zabezpieczenia interesów powoda w planie, a to skłoniło Sąd do uznania całej
umowy za nieważną. Z art. 58 § 3 k.c. wynika, że jeżeli nieważnością jest dotknięta
tylko część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy co do pozostałych
części, chyba że z okoliczności wynika, iż bez postanowień dotkniętych
nieważnością czynność nie zostałaby dokonana. Trzeba zgodzić się z zarzutem
skarżącego, że częściowa nieważność umowy z 5 września 2005 r. nie przekłada
się na nieważność także tych jej postanowień, które z realizacją władztwa
publicznego nie miały nic wspólnego. Strony zdawały sobie zresztą sprawę z tego,
że postanowienia zapisane w umowie z 5 września 2005 r., a dotyczące terminu
uchwalenia i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą
być uznane za nieważne, ale miało to pozostać bez wpływu na ocenę ważności
pozostałych postanowień umowy. Jeżeli nawet powód nie mógł skutecznie umówić
się z pozwaną, że jej organ przystąpi do przygotowania planu zagospodarowania
przestrzennego i wprowadzi do tego planu w oznaczonym czasie rozwiązania, które
pozwolą mu zrealizować zamierzenia inwestycyjne, to powód jako inwestor, którego
plany były uzależnione od treści planu mógł przedstawić swoje oczekiwania w tym
względzie władzom Gminy i umówić się z Gminą, że ta podejmie określone
działania promujące jego inwestycję oraz udzieli mu pomocy w formach
określonych w § 5 pkt 2 i 3 umowy w jej przeprowadzeniu. Różnice co do treści
praw i obowiązków uczynionych przedmiotem regulacji umownej dostrzegały obie
strony, bo z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że jeszcze w 2001 r. strony
22
w związku z zamierzeniami inwestycyjnymi powoda zawarły dwie umowy. Jedna –
z 2 stycznia 2001 r. – dotyczyła współpracy przy opracowywaniu planu
zagospodarowania przestrzennego, który miał tworzyć warunki dla zrealizowania
przebudowy linii energetycznej, a druga – z 26 czerwca 2001 r. – dotyczyła
współdziałania stron już w trakcie realizacji tej inwestycji. Niektóre z postanowień
umowy z 5 września 2005 r. określały pewne zasady współpracy stron i były
wprowadzeniem do uszczegółowienia reguł tej współpracy. W umowie z 5 września
2005 r. strony zadeklarowały zresztą, że przystąpią do rozmów w celu
dostosowania umowy o współpracy z 26 czerwca 2001 r. do postanowień umowy
z 5 września 2001 r. Te postanowienia w umowie z 5 września 2005 r. nie były
nieważne w związku z zapisaniem w niej także nieskutecznych zobowiązań
odnoszących się do sfery władztwa publicznego Rady Gminy.
Stosownie do art. 65 § 1 i 2 k.c. oświadczenia woli obu stron złożone
z zamiarem zawarcia umowy z 5 września 2005 r. powinny być tak tłumaczone,
jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady
współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać,
jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, niż opierać się na ich dosłownym
brzmieniu. Treść zobowiązań, jakie zaciągnęły strony przez podpisanie umowy
z 5 września 2005 r. została przez Sądy obu instancji odtworzona wyłącznie na
podstawie tekstu dokumentu podpisanego przez strony. Dotyczy to także tych
postanowień, które nie miały związku z realizowaniem władztwa planistycznego
Gminy, natomiast wiązały się z określeniem zasad współdziałania stron w procesie
inwestycyjnym powoda. Sąd ustalił znaczenie oświadczeń złożonych przez strony
5 września 2005 r. z zamiarem zawarcia umowy wyłącznie na podstawie
dokumentu, chociaż powód zgłosił także inne wnioski dowodowe mające
doprowadzić do ustalenia, jaki był zgodny zamiar stron i cel zawarcia umowy
odnoszącej się do praw i obowiązków mogących stanowić przedmiot umowy
cywilnej. Okoliczności te w świetle art. 65 k.c. należało uznać za istotne dla
ustalenia treści zobowiązań zaciągniętych przez strony i następnie dla oceny,
czy pozwana nie wykonała tych zobowiązań, które na siebie przyjęła. Oddalenie
tych wniosków dowodowych powoda nastąpiło z naruszeniem art. 217 § 1 i 2 k.p.c.,
art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Dalszą kwestią jest natomiast odpowiedź
23
na pytanie, czy zobowiązania, które pozwana zaciągnęła i których nie wykonała
pozostają w adekwatnym związku przyczynowym z tymi postaciami szkody, których
naprawienia powód żąda. Przed ustaleniem treści zobowiązań zaciągniętych przez
stronę umowy, oraz tego, czy i w jakim zakresie strona zobowiązania te wykonała,
nie można prowadzić rozważań na temat tego, czy niewykonanie zobowiązania
pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z tą postacią szkody, której
naprawienia żąda kontrahent.
4. Uchwała Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r. w przedmiocie przyjęcia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsiach K., B., S. w
części dotyczącej lokalizacji napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej po
trasie istniejącej linii 220 kV P. – K. zmieniała zasady zagospodarowania terenu
tych wsi w porównaniu ze stanem wynikającym z miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2000 r. Przyjęcie tej uchwały
tworzyło dla powoda podstawy do ubiegania się o decyzje administracyjne
pozwalające na przeprowadzenie procesu inwestycyjnego w zgodzie z jego
zamierzeniami.
Sądy obu instancji uznały, że roszczenie odszkodowawcze powoda
zmierzające do naprawienia szkody wywołanej wydaniem wadliwego aktu prawa
miejscowego znajduje podstawę w art. 4171
§ 1 k.c. Na tę podstawę dochodzonego
roszczenia wskazywał zresztą także powód. W skardze kasacyjnej powód zarzuca
wprawdzie Sądowi Apelacyjnemu, że ten wadliwie wyłożył art. 4171
§ 1 k.c.
w związku z art. 417 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c., ale zarzut ten dotyczy nie samego
zastosowania przepisu lecz sposobu oceny związku przyczynowego pomiędzy
szkodą a wskazanym w art. 4171
§ 1 k.c. zdarzeniem, które miało być jej źródłem.
Rozważenie tego zagadnienia wymaga jednak wskazania na przepis, w świetle
którego zarzucane pozwanemu bezprawne zachowanie może uzasadniać
przypisanie mu odpowiedzialności odszkodowawczej.
Artykuł 4171
§ 1 k.c. stanowi materialną podstawę dochodzenia roszczeń
odszkodowawczych za bezprawie normatywne, a wynika z niego, że jeżeli szkoda
została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można
żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu
24
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem
normatywnym według konstytucyjnej systematyki źródeł prawa.
Artykuł 4171
§ 1 k.c., jako podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej za
szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwego aktu normatywnego został wprowadzony
do systemu prawnego z dniem 1 września 2004 r. na podstawie ustawy z 17
czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Stosownie do art. 5 tej ustawy do zdarzeń i stanów
prawnych sprzed daty jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe.
O sposobie wykładni art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Sąd Najwyższy
wypowiedział się w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2009 r., III CZP
139/08, OSNC 2009, nr 11, poz. 144, w której wskazał, że przepis ten odwołuje się
do dwóch zasad intertemporalnych. Wyraża on - w zakresie dotyczącym zdarzeń
prawnych - regułę odpowiadającą podstawowej zasadzie prawa intertemporalnego,
że miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący
w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum). Zasada ta dotyczy nie tylko oceny,
czy określone zdarzenie rodzi stosunek zobowiązaniowy (np. stanowi czyn
niedozwolony), ale także treści powstałego stosunku zobowiązaniowego.
Odpowiada on zarazem zasadzie, że nowe przepisy (obowiązujące od 1 września
2004 r.) nie mają mocy wstecznej (art. 3 k.c.). Artykuł 5 ustawy z 17 czerwca
2004 r. wyraża także regułę intertemporalną dotyczącą stanów prawnych, a więc
sytuacji trwających (rozciągniętych) w czasie. Wynika z niego wprost, że nowe
przepisy nie mają zastosowania do stanów prawnych, które powstały przed
1 września 2004 r. i trwają po tej dacie. Nie przesądza on natomiast, jakie skutki
określone zdarzenie prawne lub stan prawny powodowało pod rządem dawnego
prawa, należy je zatem ustalać na podstawie przepisów tego dawnego prawa.
Dopatrywanie się w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. woli ustawodawcy
wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej za akt normatywny wydany przed
1 września 2004 r. lub zaniechanie normatywne sprzed 1 września 2004 r. mogłoby
budzić wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 77 ust. 1 Konstytucji,
a o tym, czy Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez tego rodzaju
działania lub zaniechania władzy publicznej podjęte przed wejściem w życie ustawy
25
z 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz wykładnia art. 417 k.c.
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji i ewentualnie także przepisy szczególne,
które mogłyby stanowić podstawę takiej odpowiedzialności.
Wydanie przez Radę Miasta K. uchwały o zmianie planu zagospodarowania
przestrzennego dla kilku wsi w tej Gminie w związku z planowaną przebudową linii
wysokiego napięcia, której inwestorem był powód miało miejsce 25 czerwca 2003
r., a zatem niewątpliwie przed wejściem w życie art. 4171
§ 1 k.c., a to oznacza, że
– stosownie do art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. – przepis art. 4171
§ 1 k.c. nie
może być uznany za podstawę odpowiedzialności pozwanej za wydanie wadliwego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności
uchwały Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r. w postępowaniu
sądowoadministracyjnym nastąpiło wprawdzie już po wejściu w życie art. 4171
§ 1
k.c., ale z wydaniem tego orzeczenia przez sąd administracyjny nie sposób jest
wiązać odpowiedzialności deliktowej pozwanej, gdyż wyrok sądu administracyjnego
przywracał stan zgodny z prawem i deklaratoryjnie potwierdzał, że Rada Gminy K.
wydała sprzeczny z prawem akt normatywny. Wbrew stanowisku Sądu
Okręgowego, zaakceptowanemu przez Sąd Apelacyjny, uchwalenia wadliwego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób uznać
za zdarzenie prawne złożone, które staje się źródłem szkody dopiero wtedy, gdy
zaistnieje ostatni element w ciągu składających się na niego zdarzeń
jednostkowych, czyli gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa
miejscowego orzeczeniem sądu. Każde ze zdarzeń jednostkowych kwalifikowanych
łącznie jako zdarzenie prawne złożone będące źródłem szkody musi mieć bowiem
charakter działania lub zaniechania bezprawnego, gdy tymczasem stwierdzenie
nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi
o legalnym wykonaniu kompetencji przez sąd administracyjny w sposób
prowadzący do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie
uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r.,
III CZP 112/10). Zdarzeniem uzasadniającym odpowiedzialność deliktową
pozwanej mogło być wyłącznie wydanie niezgodnego z prawem aktu
normatywnego, a stanem prawnym stworzonym przez to zdarzenie –
obowiązywanie wadliwego aktu na określonym terenie przez czas do jego
26
wyeliminowania z obrotu prawnego. Tak też powód identyfikował źródło szkody.
Ocena prawna tego zdarzenia winna zatem nastąpić w świetle przesłanek
ustalonych w art. 417 k.c. lub art. 4201
k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r.,
względnie na podstawie przepisów szczególnych. Taki szczególny charakter może
mieść wyłącznie art. 287 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
sądowoadministracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.s.a.), gdyż
wyrok sądu administracyjnego zapadł w okresie jego obowiązywania i to
w brzmieniu zmienionym powołaną wyżej ustawą z 17 czerwca 2004 r. Przepis ten
w pkt 2 stanowi, że „w przypadku gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu
albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu,
stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał
decyzję”. Redakcja art. 287 p.s.a. jest daleka od precyzji, gdyż pierwsza część
zdania zawartego w pkt 2 wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą ze
stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności kontrolowanego aktu, a takie
rozstrzygnięcie może być wydane nie tylko w odniesieniu do aktów indywidualnych,
jakimi są decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.s.a.), ale i uchwal organów
jednostek samorządu terytorialnego o charakterze generalnym, za to w końcowej
części tego zdania za podmiot odpowiadający odszkodowawczo uznany został
wyłącznie „organ, który wydał decyzję”. Niewątpliwie jednak art. 287 p.s.a. jest
podstawą roszczeń odszkodowawczych na rzecz strony postępowania
sądwoadministracyjnego (art. 32 p.s.a.), a Sądy obu instancji nie poczyniły ustaleń
co do tego, czy powód występował jako strona w postępowaniach
sądowoadministracyjnych wywołanych skargami na uchwałę z 25 czerwca 2003 r.
Artykuł 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. stanowił, że
Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności,
a sposób jego wykładni ustalony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia
2001 r., SK 18/00, (OTK 2001, nr 8, poz. 256) zakłada, że przy ocenie
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne
z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej
mu czynności podjęte po 17 października 1997 r. nie ma znaczenia przesłanka
winy funkcjonariusza państwowego. Przepis ten nie regulował jednak
27
odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone
przez funkcjonariuszy samorządowych. Do odpowiedzialności tych jednostek za
szkody wyrządzone działaniem ich funkcjonariuszy zastosowanie znajdował
obowiązujący od 28 grudnia 1996 r. art. 4201
k.c., który należało wykładać tak
samo jak art. 417 k.c. Przyjmowane w doktrynie i judykaturze szerokie rozumienie
pojęcia funkcjonariusza państwowego w okresie przed wejściem w życie ustawy
z 17 czerwca 2004 r. obejmowało również osoby powołane w drodze wyboru
(por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 15 lutego 1971 r.,
III CZP 33/70). Treść art. 4201
k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on dostatecznie
pojemny, aby - interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji - mógł objąć
swym zakresem zastosowania odpowiedzialność jednostki samorządu za szkodę
wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego (por.
uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 19 maja 2009 r., III CZP
139/08, OSNC 2009, nr 11, poz. 144), ale także wydaniem niezgodnego z prawem
aktu normatywnego.
Konstrukcja odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną
wydaniem wadliwego aktu normatywnego przewidziana w przyjętym przez Sądy
obu instancji za podstawę subsumcji ustalonego stanu faktycznego art. 4171
§ 1
k.c. o tyle odbiega od konstrukcji odpowiedzialności za takie zdarzenie według art.
4201
k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., że według art. 4171
§ 1 k.c.
skuteczność dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej uzależniona jest od
uzyskania we właściwym postępowaniu prejudykatu potwierdzającego niezgodność
z prawem aktu normatywnego. Artykuł 4201
k.c. wymagał ustalenia bezprawności
działania funkcjonariuszy samorządowych polegającego na wydaniu aktu
normatywnego bez odesłania na drogę jakiegoś innego postępowania, a zatem - co
do zasady - w postępowaniu przed sądem powszechnym prowadzącym
postępowanie w sprawie o odszkodowanie. Wątpliwości, jakie w związku z takim
zakresem kognicji mogłyby powstawać są w niniejszej sprawie bez znaczenia, bo
powód dysponuje orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającym
nieważność uchwały Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r., którego skutki – na
podstawie art. 170 p.s.a. – muszą być uwzględnione przez inne sądy, także
28
w sprawach o odszkodowanie. Ostatecznie zatem różnice w konstrukcji
odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczącej naprawienia szkody wynikłej
z wydania wadliwego aktu normatywnego według art. 4201
k.c. i według przepisu
zastosowanego przez Sądy obu instancji, nie są na tyle istotne, by wynik
subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod jeden lub pod drugi przepis mógł
być inny.
5. Skarżący zarzuca, że Sąd Apelacyjny naruszył art. 4171
§ 1 k.c. w zw.
z art. 417 § 1 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i wprowadzenie
dodatkowej przesłanki odpowiedzialności gminy za tzw. bezprawie normatywne
w postaci obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę)
na podstawie wadliwych przepisów (planu zagospodarowania przestrzennego).
Zarzut ten ma związek z przyjętą przez Sąd Apelacyjny koncepcją oceny związku
przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwego aktu prawa miejscowego a szkodą,
której naprawienia powód żąda.
Wbrew stanowisku skarżącego w drugoinstancyjnym postępowaniu nie
doszło do niewłaściwego zastosowania art. 361 § 1 k.c., gdy chodzi o ocenę relacji
pomiędzy wydaniem wadliwego aktu prawa miejscowego a szkodą, na którą
powoływał się powód. Przewidziany w tym przepisie zakres odpowiedzialności
zobowiązanego do odszkodowania ograniczony jest do normalnych powiązań
kauzalnych pomiędzy bezprawnym działaniem lub zaniechaniem a szkodą.
Kryterium normalnego następstwa konkretnego zdarzenia spełnia skutek, który
zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy, jest konsekwencją tego zdarzenia
(por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 listopada 2008 r., III CSK 130/08, nie publ.).
Ustalenie, czy skutek w postaci szkody jest normalnym następstwem zdarzenia,
opiera się na całokształcie okoliczności sprawy oraz zasadach doświadczenia
życiowego. Zdarzeniem, z którym powód wiązał odpowiedzialność pozwanej było
między innymi wydanie wadliwego i następnie wzruszonego planu
zagospodarowania przestrzennego, a skutkiem, według twierdzeń powoda,
niemożność rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji w założonym czasie
oraz nieuzyskanie korzyści spodziewanych w związku z zakończeniem inwestycji.
29
Sąd Apelacyjny przyjął, że plan zagospodarowania przestrzennego z 25
czerwca 2003 r. nie odnosił się bezpośrednio do powoda, a jedynie przez przedmiot
normowania kształtował jego sytuację faktyczną, otwierając mu drogę do
wystąpienia o pozwolenie na budowę. Konkretne prawa i obowiązki powoda mogły
mieć źródło w akcie indywidualnym skierowanym do niego, co oznacza,
że z samego wzruszenia aktu generalnego nie mogła wyniknąć szkoda, której
naprawienia powód żąda. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku
z 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103, w sprawie
dotyczącej odszkodowania za szkodę spowodowaną aktem normatywnym.
W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy stwierdził, że samo stwierdzenie niezgodności
aktu normatywnego z Konstytucją nie jest jeszcze wystarczające do skutecznego
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Tworzenie norm prawnych nie jest
bowiem powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby,
a zatem nie można przyjąć, aby w ten sposób przejawiło się działanie władzy
publicznej skierowane przeciwko konkretnej osobie. Skuteczne dochodzenie
odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwością aktu normatywnego wymaga
zatem wykazania, że na podstawie tego aktu nastąpiły konkretne działania władzy
publicznej, skierowane wobec określonej osoby, która przez ich podjęcie poniosła
szkodę.
Stanowisko przytoczone wyżej jest trafne w odniesieniu do typowych aktów
normatywnych, ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem
prawa miejscowego szczególnego rodzaju. Stopień szczegółowości postanowień
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem różny.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera jednocześnie normy
generalne, ustalenia indywidualne, a nawet treści niemające charakteru wiążącego.
Należy odróżnić te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów
od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości
(por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r.
II OSK 181/09). Niektóre z norm zapisanych w planie są na tyle szczegółowe,
że bezpośrednio kształtują sytuację prawną zamkniętych obszarów w terenie lub
konkretnych nieruchomości, bo decydują o możliwym sposobie ich wykorzystania.
O tym, że ustawodawca dostrzega takie oddziaływanie norm zapisanych w planie
30
zagospodarowania przestrzennego najlepiej świadczą przepisy art. 36 i 37 ustawy
z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,
poz. 717; dalej – u.p.z.p.), dotyczące roszczeń, jakie powstają na rzecz właścicieli
nieruchomości lub w stosunku do nich w związku z wejściem w życie miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego. Powód nie był jednak właścicielem
nieruchomości w strefie oddziaływania norm miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, a postanowienia tego planu miały dla niego znaczenie wyłącznie
z punktu widzenia jego zamierzeń inwestycyjnych na terenach objętych działaniem
planu. Określone przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego decyduje o tym, czy i jakie inwestycje powstaną na terenie objętym
regulacją planu, ale nie wystarczy dla zrealizowania tych przedsięwzięć, które
wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny plan uchwalony przez
Radę Miasta Kórnik kształtował sytuację prawną (nie zaś tylko faktyczną) powoda
co do inwestycji, którą warunkowała taka a nie inna treść planu. Budowa obiektów,
które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę może być rozpoczęta dopiero po
uzyskaniu przez inwestora takiego pozwolenia. Powód zabiegał o wydanie mu
pozwolenia na przebudowę linii energetycznej wysokiego napięcia i uzyskał je
w związku z określoną treścią planu zagospodarowania przestrzennego
uchwalonego 25 czerwca 2003 r. Wydane powodowi pozwolenie na budowę
okazało się wadliwe w sposób, który nie miał związku z wadliwością miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwanej nie sposób zatem przypisać
odpowiedzialności za to, że akt będący podstawą konkretnych działań
inwestycyjnych powoda został wyeliminowany z obrotu prawnego. Do wzruszenia
wydanego powodowi pozwolenia na budowę doszło, gdy powód wykonał już
znaczną część robót budowlanych związanych z przebudową linii energetycznej.
Ma rację powód, że uchylenie pozwolenia na budowę z przyczyn
niezwiązanych z unieważnieniem miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego już po zakończeniu budowy nie pozwala na zakwalifikowanie
wzniesionego obiektu jako samowoli budowlanej, ale też nie oznacza, że obiekt ten
może być oddany do użytkowania bez jakiegokolwiek postępowania naprawczego.
Przepisy prawa budowlanego bezwzględnie wymagają doprowadzenia wykonanych
już robót do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu
31
Administracyjnego z 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4, poz. 60;
z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; z 13 marca
2008 r., II OSK 228/07, nie publ.). Takie czynności zostały podjęte także
w stosunku do tej części linii wysokiego napięcia, którą powód zbudował na
podstawie wydanego mu, a następnie wzruszonego, pozwolenia na budowę.
Usuwanie skutków prowadzenia inwestycji na podstawie wadliwego pozwolenia na
budowę wydanego powodowi było rozciągnięte w czasie, a wywołane z tej
przyczyny opóźnienie procesu inwestycyjnego realizowanego przez powoda nie
pozostawało w związku z uchwaleniem przez organy pozwanej wadliwego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyny wznowienia
postępowania, uchylenia decyzji o zezwoleniu powodowi na użytkowanie obiektu
wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 24 czerwca 2005 r.
i odmowy wydania mu takiego zezwolenia w postępowaniu toczącym się
niewątpliwie od 2006 r. aż do 13 lipca 2009 r. nie miały związku z uchyleniem
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r.,
co Sąd ustalił na podstawie motywów decyzji wydawanych w tej sprawie.
Bez zezwolenia na użytkowanie przebudowanej linii powód nie mógłby z niej
korzystać. Nie sposób zatem uznać zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym
wyrokiem art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw.
z art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 7 i art. 50 pr. bud.
Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego wynika, że Sąd ten zaakceptował
ustalenia Sądu Okręgowego, w tym i te, które dotyczyły postępowań
sądowoadministracyjnych wywołanych skargami na uchwałę Rady Miasta K.
w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25
czerwca 2003 r. Sąd Okręgowy ustalił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z 22 marca 2006 r., plan zagospodarowania przestrzennego
został unieważniony w części, a następnie – po uchyleniu tego wyroku w toku
instancji i ponownym rozpoznaniu sprawy – doszło do stwierdzenia nieważności
uchwały z 25 czerwca 2003 r. Jeśli nawet przy czynieniu ustaleń Sąd Okręgowy
odwołał się do wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 22 marca
2006 r., którym orzeczono o częściowej nieważności miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego na podstawie skargi osoby, której
32
nieruchomość nie była położona w strefie lokalizacji inwestycji powoda, a nie
powołał wyroku wydanego w tej samej dacie na podstawie skargi osoby, której
nieruchomość zlokalizowana była w sąsiedztwie inwestycji powoda, to ten brak
ustaleń nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania w sprawie. Skarżący
przyznaje, że okoliczność ta nie była sporna, data wydanego orzeczenia jest
tożsama, a związanie, o jakim mowa w art. 170 p.s.a. dotyczy prawomocnego
wyroku sądu administracyjnego, nie zaś wyroku sądu pierwszej instancji już od
chwili jego wydania, chociażby sąd administracyjny – tak jak to miało miejsce
w sprawach ze skarg na uchwałę – orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu
uprawomocnienia się jego wyroku.
W okresie od 24 czerwca 2005 r. (wydanie pozwolenia na budowę) do
3 lipca 2007 r. (prawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
uchylającego pozwolenie na budowę, które zgodnie z wyrokiem tego Sądu nie
mogło być wykonywane od 14 września 2006 r.) powód nie prowadził przebudowy
linii wysokiego napięcia na całej jej trasie w Gminie K., bowiem cofnął wniosek o
wydanie mu pozwolenia na budowę co do odcinka linii przebiegającego przez
osiedle D. między słupami 52 i 58. Wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie
postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę jest aktem
woli tego podmiotu, który chce zabiegać o zezwolenie mu na drodze
administracyjnej na realizowanie uprawnień wymagających wydania decyzji. Nie
sposób obarczać osoby trzeciej odpowiedzialnością za to, że powód, jako podmiot
określonych uprawnień procesowych i materialnoprawnych w toczącym się
postępowaniu administracyjnym zdecydował o tym, że z uprawnień tych uczyni
określony użytek. Organy pozwanej nie prowadziły postępowania o wydanie
powodowi pozwolenia na budowę i w związku z przebiegiem tego postępowania nie
miały wobec powoda żadnych obowiązków informacyjnych. Trafnie zatem Sąd
Apelacyjny przyjął, że motywy, którymi kierował się powód cofając wniosek o
wydanie pozwolenia na budowę nie mogą obciążać pozwanej, zwłaszcza, że w
rozmowach z władzami Gminy powód ubiegał się o zagwarantowanie mu, że o ile
alternatywna trasa dla linii wysokiego napięcia nie zostanie wytyczona, to będzie
mógł przebudować stosownie do swoich potrzeb linię już istniejącą. Uzyskanie
pozwolenia na budowę na odcinku, którego dotyczyły konflikty społeczne wcale nie
33
obligowałoby powoda do niezwłocznego rozpoczęcia tam prac budowlanych.
Uzyskanie pozwolenia stawiałoby powoda w takiej sytuacji, że w każdym momencie
(do czasu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z
niewykonywaniem przyznanego nią uprawnienia) powód mógłby przystąpić do
realizowania swoich zamierzeń inwestycyjnych. Gdyby jednak powód objął
wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę także odcinek linii energetycznej
pomiędzy słupami nr 52 i 58 na osiedlu D., to można zasadnie zakładać, że wydane
powodowi pozwolenie objęłoby także ten odcinek linii (postępowanie
administracyjne o jego wydanie w związku z protestami społecznymi mogłoby
jednak trwać znacznie dłużej), a powód wybudowałby także ten fragment linii i jego
także dotyczyłby jednak wyrok sądu administracyjnego uchylający pozwolenie na
budowę i wreszcie - kolejne decyzje uchylające zezwolenie na użytkowanie
wybudowanego obiektu, wydawane w postępowaniu wznowionym w związku z
wadami pozwolenia na budowę, aż do 8 września 2009 r.
Wycofując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na odcinku
przebiegającym przez osiedle D. powód przynajmniej czasowo pozbawił się
możliwości wykonania linii energetycznej na całej trasie jej przebiegu przez Gminę
K. Skoro jednak obowiązywała uchwała Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r.
ustalająca lokalizację planowanej linii energetycznej zgodnie z trasą linii już
istniejącej, to powód mógł zakładać, że w dowolnym momencie po upływie terminu,
w którym miało dojść do wypracowania innej koncepcji przebiegu linii wysokiego
napięcia, wystąpi do organu budowlanego i uzyska pozwolenie na wybudowanie
linii także na odcinku pomiędzy słupami nr 52 i 58. Uchwała Rady Gminy K. z 25
czerwca 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu
administracyjnego. Po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy K. z 25
czerwca 2003 r. w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego dla osiedla D. zamierzenia inwestycyjne powoda rzeczywiście
straciły podstawę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
ale wiązało się z przywróceniem stanu zgodnego z prawem przez orzeczenie
sądowe, a obowiązujące przepisy nie tworzyły po stronie powoda jako inwestora
jakiegoś roszczenia o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania
34
przestrzennego z takimi postanowieniami, które by gwarantowały mu możliwość
zakończenia inwestycji.
6. Artykuł 4171
§ 4 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez
niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis
prawa, to niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający
sprawę o naprawienie szkody. Zaniechaniem normatywnym rodzącym
odpowiedzialność odszkodowawczą jest zatem sytuacja spowodowana
niewykonaniem nałożonego przepisem prawa obowiązku wydania aktu
normatywnego przez organ, któremu przyznana została kompetencja do
stanowienia aktów normatywnych. Kompetencja taka nie może wynikać
z zaciągnięcia zobowiązania o charakterze cywilnym.
Do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. doszło
w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, a ta ustawa nie nakłada na organy gmin
obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. sposób
zagospodarowania terenu na obszarze, którego dotyczyła wynikał z planu
zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla tego obszaru w 2000 r. i ze
sposobu wykorzystywania nieruchomości na tym terenie. Z żadnego
obowiązującego przepisu prawa nie wynikał obowiązek Rady Miasta K. zastąpienia
uchwały z 25 czerwca 2003 r., zmieniającej plan zagospodarowania
przestrzennego z 2000 r. uchwałą o innej treści, czy też uchwałą o takiej treści,
która by gwarantowała powodowi możliwość realizacji jego zamierzeń
inwestycyjnych. Na taki przepis prawa nie wskazał zresztą także powód, a tylko
wówczas sformułowany przez niego zarzut naruszenia art. 4171
§ 4 k.c. mógłby
odnieść skutek.
Gdyby powód po stwierdzeniu nieważności uchwały z 25 czerwca 2003 r.
nie mógł zakończyć swojego zamierzenia inwestycyjnego, to niewątpliwie nakłady,
jakie poniósł w związku z tym, że w związku z treścią wzruszonego planu liczył
35
na zrealizowanie przedsięwzięcia, którego wykonać nie może, stanowiłyby szkodę
pozostająca w związku z wydaniem nielegalnego aktu prawa miejscowego. Powód
inwestycję ukończył i wydatków na samo przebudowanie linii nie traktuje jako
szkody.
7. Trzecim identyfikowanym przez powoda zdarzeniem uzasadniającym jego
roszczenie odszkodowawcze był czyn niedozwolony organu pozwanej polegający
na składaniu mu „zapewnień i obietnic”, które wpływały na proces decyzyjny
powoda, a nie zostały zrealizowane. Powód wiąże przy tym odpowiedzialność
odszkodowawczą z działaniami podejmowanymi za pozwaną przez Burmistrza
przed 1 września 2004 r., jak i po tej dacie. Jak już powiedziano, podstawy
odpowiedzialności pozwanej w stosunku do powoda w odniesieniu do działań
i zaniechań jej funkcjonariuszy podjętych przed 1 września 2004 r. tworzył art. 4201
k.c., nie zaś art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Działania
podejmowane przez organy pozwanej po 1 września 2004 r. podlegają ocenie na
podstawie art. 417 k.c. w obecnym brzmieniu.
Wzorca powinnego zachowania organów pozwanej Gminy powód upatrywał
w art. 2 Konstytucji, a to z uwagi na zasadę bezpośredniego stosowania jej
przepisów (art. 8 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00,
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że działanie niezgodne z prawem w rozumieniu
art. 417 k.c. oznacza - w kontekście regulacji konstytucyjnej - zaprzeczenie
zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej.
W świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji niezgodność z prawem działania
funkcjonariuszy publicznych powinna być rozumiana ściśle, zgodnie
z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-97 Konstytucji). Pojęcie to jest więc
węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego,
obejmujące obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych
i obyczajowych, określanych mianem zasad współżycia społecznego lub dobrych
obyczajów. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł jednak, że nie ma przeszkód
konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji
odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją
bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego.
36
Artykuł 2 Konstytucji, do którego odwoływał się powód, stanowi,
że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym,
urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej deklaracji ustrojowej
wyprowadzany jest obowiązek działania organów wykonujących władzę publiczną
w sposób budujący zaufanie pomiędzy nimi a podmiotami poddanymi ich władzy.
Powód oczekiwał, że działanie Burmistrza pozwanej zostanie uznane
za naruszające standard wyznaczony tym przepisem. Stwierdzenie, czy
zachowanie organu zarządzającego pozwanej rzeczywiście naruszało ten standard,
względnie, czy było sprzeczne z innymi obowiązującymi przepisami prawa,
powinno być poprzedzone dokonaniem ustaleń, na czym konkretnie polegały
działania Burmistrza pozwanej podejmowane w reakcji na wnioski powoda
dążącego do zrealizowania swoich planów inwestycyjnych na terenie pozwanej
Gminy. Powód nazywał te działania „obietnicami i zapewnieniami”, a Sądy obu
instancji rozważyły możliwość przypisania pozwanej odpowiedzialności za szkody,
do naprawienia których powód zmierza przy przyjęciu, że Burmistrz pozwanej
składał osobom reprezentującym powoda bliżej nieokreślone obietnice
i zapewnienia, co do zasad współdziałania stron w procesie inwestycyjnym.
Rozważania Sądów obu instancji odnoszące się do roszczenia odszkodowawczego
powoda zgłoszonego ze wskazaniem na popełnienie przez organy Gminy czynu
niedozwolonego polegającego na składaniu powodowi „obietnic i zapewnień” co do
zasad współpracy stron wpływających na proces decyzyjny powoda mają charakter
wyłącznie abstrakcyjny. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie prawa
materialnego wymaga uprzedniego ustalenia faktów, których ma dotyczyć
subsumpcja. Rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie może bowiem podlegać na
prowadzeniu abstrakcyjnych rozważań na temat prawnego znaczenia twierdzeń
pozwu. Rozstrzygnięcie sądu musi być odniesione do faktów, a te w sprawie nie
zostały prawidłowo ustalone, a to w związku z pominięciem wniosków dowodowych
powoda dotyczących samej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej
dotyczącej działań funkcjonariuszy pozwanej polegających na składaniu powodowi
„obietnic i zapewnień”, mających wpływać na jego proces decyzyjny. Trafnie zatem
powód zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego,
to jest art. 217 § 1 i 2 k.p.c., art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
37
Po ustaleniu na czym polegało zachowanie Burmistrza pozwanej można
dokonać oceny tego zachowania w świetle ustalonego przez ustawodawcę
normatywnego wzorca postępowania funkcjonariuszy publicznych, a następnie
rozważać, czy zachowanie to - gdyby okazało się sprzeczne z prawem - pozostaje
w adekwatnym związku przyczynowym z tą postacią szkody, której naprawienia
żąda powód.
Trafnie przy tym zarzuca skarżący, że stanowisko Sądów obu instancji
o pominięciu dowodów zgłoszonych przez powoda dla wykazania, że ukończenie
budowy linii elektroenergetycznej na terenie Gminy M. było niemożliwe z przyczyn
zawinionych także przez tę Gminę prowadzi do naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w
zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Powód zgłosił wniosek dowodowy
zmierzający do wykazania zasadności jego twierdzeń co do tej okoliczności, a były
to wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań czterech świadków. Zaprezentowana
w motywach zaskarżonego wyroku ocena, że twierdzenia powoda co do
popełnienia przez Gminę M. czynu niedozwolonego oraz zaoferowany dla ich
wykazania materiał dowodowy są dalece niewystarczające dla wykazania
okoliczności, na które powołuje się powód, bo powinien je wykazywać raczej
dokumentami, ma charakter arbitralny. Skoro teza dowodowa sformułowana przez
powoda wraz ze zgłoszeniem wniosku o przesłuchanie świadków dotyczyła
okoliczności istotnych w sprawie, to uznanie dowodów za niewystarczające dla jej
wykazania mogłoby nastąpić po ich przeprowadzeniu, a nie – zamiast ich
przeprowadzenia.
Reasumując wskazać trzeba, że skoro częściowo zasadne okazały się
zarzuty skargi kasacyjnej powoda, to na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art.
108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
38