Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SW 168/11
POSTANOWIENIE
Dnia 9 listopada 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący,
sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
w sprawie z odwołania B. Ś.
od postanowienia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27
października 2011 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu posła,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 listopada 2011 r.
postanawia:
nie uwzględnić odwołania.
UZASADNIENIE
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia 27
października 2011 r. na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. –
Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.), wobec zaistnienia okoliczności
określonej w art. 103 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził
wygaśnięcie, z dniem 27 października 2011 r., mandatu posła B. Ś. wybranego z
listy kandydatów na posłów nr 1 Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość w
okręgu wyborczym nr 2 z siedzibą Okręgowej Komisji Wyborczej w W.
2
Marszałek Sejmu rozpoczął wywód uzasadnienia postanowienia od
przypomnienia celu ustanowienia w Konstytucji zakazu łączenia mandatu
poselskiego z piastowaniem określonych funkcji. Konstytucja ustanawia
bezwzględne nakazy niepołączalności opisane w art. 103 ust.1 i ust. 2, które są
stosowane bezpośrednio. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że
postanowienie Marszałka Sejmu o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu posła,
podjęte na podstawie art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego, nie ma charakteru
uznaniowego. Jeśli zostaną spełnione przesłanki określone w Konstytucji lub
ustawach Marszałek Sejmu ma obowiązek prawny stwierdzić wygaśnięcie mandatu
posła. W ocenie Marszałka Sejmu, materialnoprawny zakaz łączenia
(sprawowania) funkcji prokuratora i mandatu posła wynika z art. 103 ust. 2
Konstytucji. Założenie to zostało wyrażone również na gruncie przepisów
ustawowych: art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu
posła i senatora (jednolity tekst Dz. U. z 2011r., Nr 7, poz. 29 ze zm.) i art. 65a ust.
1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst Dz. U. z 2008 r.,
Nr 7, poz. 39 ze zm.). Zakresy tych przepisów nie są tożsame, co dotyczy przede
wszystkim skutków naruszenia niepołączalności stanowisk. O ile, zdaniem
Marszałka Sejmu, ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora przewiduje
niedopuszczalność zatrudnienia posła w charakterze prokuratora i pozwala w takim
wypadku skorzystać z urlopu bezpłatnego, zaś ustawa o prokuraturze nakazuje
prokuratorowi „wybranemu do pełnienia funkcji w organach państwowych […] zrzec
się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku”, to Konstytucja
ustanawia kategoryczną i bezwyjątkową przeszkodę bycia jednocześnie posłem i
prokuratorem, którą proceduralnie operacjonalizuje art. 247 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy –
Kodeks wyborczy. W przypadku rozbieżności zakresów normowania stosuje się
reguły kolizyjne uwzględniające pierwszeństwo precyzyjnego i nadającego się do
bezpośredniego stosowania nakazu konstytucyjnego. Konstytucja jest w tym
wypadku materialną podstawą rozstrzygnięcia Marszałka Sejmu, który w
konsekwencji nie mógł zastosować sprzecznych z nią przepisów ustaw.
Bezpośrednio, na podstawie art. 103 ust. 2 Konstytucji obowiązuje materialny
zakaz sprawowania mandatu posła i funkcji prokuratora. Pojęcie „prokurator” użyte
w tym przepisie ma charakter autonomiczny, powinno być rozumiane szeroko jako
3
suma instytucji prawnych odnoszących się do tej problematyki, unormowanych na
poziomie ustawowym. W rozumieniu konstytucyjnym prokuratorem jest każde
ustawowe ujęcie (konstrukcja normatywna) prokuratora czyli członka prokuratury –
organu ochrony prawnej podlegającej zwierzchnictwu służbowemu Prokuratora
Generalnego. W ocenie Marszałka Sejmu, prokurator w stanie spoczynku (w
rozumieniu ustawy o prokuraturze) jest prokuratorem w konstytucyjnym znaczeniu.
Marszalek Sejmu powołał się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Sądu
Najwyższego, w myśl których wraz z przejściem w stan spoczynku stosunek
służbowy sędziego i prokuratora nie wygasa lecz ulega przekształceniu. Do
prokuratora w stanie spoczynku mają zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące
prokuratorów w stanie czynnym, które dają się pogodzić ze stanem prokuratora w
stanie spoczynku. Do prokuratora w stanie spoczynku ma zastosowanie zakaz z
art. 44 ust. 3 ustawy o prokuraturze (przynależności do partii politycznej i
uczestnictwa w działalności politycznej). Z przywołanego w postanowieniu
orzecznictwa wynika możliwość zrzeczenia się statusu prokuratora w stanie
spoczynku.
Konkludując, Marszałek Sejmu podkreślił, że poseł B. Ś. w dniu wyborów był
prokuratorem Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku i podlegał zwierzchnictwu
służbowemu Prokuratora Generalnego. Zgodnie z art. 247 § 3 ustawy – Kodeks
wyborczy wygaśnięcie mandatu posła zajmującego w dniu wyborów stanowisko lub
funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5, następuje, jeżeli nie złoży on Marszałkowi
Sejmu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą w
Dzienniku Ustaw wyników wyborów do Sejmu, oświadczenia o złożeniu rezygnacji
z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Obwieszczenie Państwowej
Komisji wyborczej o wynikach wyborów do Sejmu i Senatu ukazało się w Dzienniku
Ustaw z dnia 12 października 2011 r., powyższy termin upłynął z końcem dnia 26
października 2011r. Przed upływem wskazanego terminu poseł B. Ś. nie złożył
oświadczenia, o którym mowa w art. 247 § 3 ustawy – Kodeks wyborczy.
Od postanowienia Marszałka Sejmu wniesiono odwołanie w postaci trzech
pism procesowych, z czego jedno sporządzone zostało osobiście przez B. Ś. a dwa
przez jego pełnomocników.
4
W odwołaniu z dnia 31 października 2011 r. sporządzonym osobiście przez
B. Ś. zarzucono rażące naruszenie art. 249 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 5 i § 3
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks Wyborczy (Dz. U. Nr 21 poz. 112 poz.
134 z późn. zm.) oraz art. 103 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej także art.
1 i art. 6 ustawy o prokuraturze, „które to miało bezpośredni wpływ na treść w/w
orzeczenia, poprzez uznanie, iż w dniu wyborów pełniłem funkcję prokuratora której
nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła i w terminie 14 dni od dnia
ogłoszenia przez PKW wyniku wyborów do Sejmu nie złożyłem oświadczenia o
zrzeczeniu się tej funkcji co doprowadziło do wydania postanowienia Marszałka
Sejmu o wygaśnięciu mojego mandatu posła, podczas gdy z wnikliwej analizy
przepisów Konstytucji RP oraz ustaw, w szczególności z ustawy z dnia 20 czerwca
1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), wynika, iż w
dniu wyborów nie pełniłem funkcji lub nie zajmowałem stanowiska prokuratora
przez co nie miałem obowiązku ani możliwości prawnej złożenia oświadczenia o
zrzeczeniu się takiego urzędu”.
Zarzucono ponadto rażące naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 w zw. z art.
99 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 14 europejskiej konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. z
późn. zm. mające bezpośredni wpływ na treść w/w orzeczenia poprzez uznanie, „iż
osoba posiadająca status prokuratora Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku nie
korzysta z pełni praw obywatelskich a to z prawa do równości wobec prawa, z
prawa równego dostępu do służby publicznej oraz do sprawowania mandatu
parlamentarnego uzyskanego w wolnych i demokratycznych wyborach a nawet nie
ma takich samych praw jak prokurator (czynny zawodowo) opisanych w art. 65a
cytowanej wyżej ustawy o prokuraturze, co oznacza naruszenie zakazu
niedyskryminacji osób z powodu ich przeszłości zawodowej lub statusu prawnego,
podczas gdy wnikliwa analiza w/w zapisów prawa prowadzi do wniosku, że prawa
te przysługują prokuratorom w stanie spoczynku a w szczególności osobom
będącym w statusie prokuratora Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku i nie
mogą być ograniczane, albowiem nie pełnią oni stanowisk lub funkcji których takie
wyjątkowe konstytucyjne ograniczenia wolności i praw obywatelskich dotyczą oraz
nie zachodzą okoliczności opisane w art. 15 europejskiej konwencji o ochronie
5
praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 04. 11. 1950 r. z późn. zm. ani w
Konstytucji RP”.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie postanowienia Marszałka
Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 października 2011 roku o stwierdzeniu
wygaśnięcia mandatu posła B. Ś.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący się podkreślał między innymi, że w
chwili uchwalania obecnej Konstytucji RP w dniu 2 kwietnia 1997 roku, nie istniało
pojęcie i status prokuratora w stanie spoczynku. W tamtym czasie prokurator (lub
sędzia) przechodził na emeryturę. Uchwalając zatem ustawę zasadniczą
ustawodawca nie miał problemu z rozumieniem „zapisu” art. 103 ust. 2 Konstytucji,
albowiem zakaz konstytucyjny sprawowania mandatu odnosił się bardzo jasno tylko
do kategorii czynnych zawodowo sędziów, prokuratorów, urzędników służby
cywilnej, żołnierzy, funkcjonariuszy policji oraz funkcjonariuszy służb ochrony
państwa.
Wykonując obowiązek wynikający z art. 236 Konstytucji RP, Sejm w dniu 28
sierpnia 1997 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy - prawo o ustroju sądów
powszechnych i innych ustaw (Dz. U. z 1997 r., Nr 124, poz. 782), wprowadzając
m.in. w miejsce emerytury prokuratorskiej i tytułu „emerytowany prokurator" (art. 74
pierwotnej wersji ustawy o prokuraturze z 1985 r.) status prokuratora w stanie
spoczynku. Ustawa ta oraz kolejne ustawy zmieniające prawo o ustroju sądów
powszechnych z 1985 roku i inne ustawy konkretyzowały i dostosowywały system
prawa do nowej Konstytucji. W dniu 27 lipca 2001 r. uchwalona została nowa
ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070),
w której dokonano zmian w ustawie o prokuraturze z 1985 r. W wyniku tych zmian
norma zawarta w ust. 1 art. 65a tej ustawy stanowi: 1. Prokurator mianowany,
powołany lub wybrany do pełnienia funkcji w organach państwowych, samorządu
terytorialnego, służby dyplomatycznej, konsularnej lub w organach organizacji
międzynarodowych oraz ponadnarodowych działających na podstawie umów
międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską jest obowiązany
zrzec się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku.
Wprowadzenie, tej zmiany do ustawy umożliwiło prokuratorom i sędziom w stanie
6
spoczynku sprawowanie szeregu stanowisk i funkcji w organach krajowych,
międzynarodowych oraz ponadnarodowych.
Odwołujący się podkreślał ponadto niedopuszczalność bezpośredniego
zastosowania art. 103 ust. 2 Konstytucji RP w przedmiotowej sprawie
argumentując, że „nie można zgodzić się z wyrażonym przez Marszałka poglądem,
iż w niniejszej sprawie zaistniała możliwości bezpośredniego zastosowania
Konstytucji RP (ściślej - jej art. 103). Kontrowersje budzi założenie o możliwości
korygowania jednoznacznej dyspozycji art. 65 a ust. 1 ustawy o prokuraturze i art.
30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez oparcie
rozstrzygnięcia in concreto wprost na przepisie Konstytucji. Bezsprzecznie
regulacja subkonstytucyjna jest dla skarżącego verba legis względniejsza, niż samo
unormowanie Konstytucji, bowiem o ile Konstytucja odnosi incompatibilitas do
„prokuratora", o tyle ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora odnosi tę
instytucję do „pracy w charakterze prokuratora", ustawa zaś o prokuraturze o
„prokuratorze w stanie spoczynku". Obie zatem ustawy więc wyraźnie wiążą
niepołączalność ze świadczeniem pracy w prokuraturze”. Ponadto, w ocenie
odwołującego się, należy zauważyć, że sama norma konstytucyjna, wyrażona w
art. 103 ust. 2 Konstytucji RP, może być uznawana za niejednoznaczną a tym
samym nie spełnia warunku koniecznego do bezpośredniego stosowania
Konstytucji. Gdyby czytać literalnie art. 103 ust.2 w sposób rozszerzający
należałoby postawić wniosek o niezgodności z Konstytucją art. 30 ustawy o
wykonywaniu mandatu posła i senatora i art. 65a ustawy o prokuraturze, czego – w
warunkach decyzji Marszałka Sejmu – zrobić nie wolno, gdyż decyzje walidacyjne
w zakresie konstytucyjności przepisów ustawy należą do wyłącznej domeny
Trybunału Konstytucyjnego. Interpretując art. 103 ust. 2 Konstytucji systemowo
należy dostrzec art. 241 ust. 4 Konstytucji RP (który odnosi się do prokuratorów
czynnych), jak również art. 32 i 60 Konstytucji (jako przepisy ustanawiające zasadę
równości wobec prawa i zasadę równego dostępu obywateli polskich do służby
publicznej) i art. 99 ust. 1 Konstytucji RP (dotyczący biernego prawa wyborczego
do Sejmu), a także art. 103 Konstytucji RP, który w ust. 1 i ust. 3 odnosi się do
„funkcji" lub „zatrudnienia", zaś w ust. 2 do „bycia” sędzią lub prokuratorem.
7
W ocenie prokuratora Ś., względy wykładni funkcjonalnej przemawiają w
oczywisty sposób za uznaniem, że art. 103 ust. 2 Konstytucji nie odnosi się do
prokuratora w stanie spoczynku. Żadna z funkcji incompatibitas nie realizuje się w
przypadku prokuratora w stanie spoczynku. Sprawowanie przezeń mandatu
parlamentarnego nie stwarza jakichkolwiek (a zwłaszcza istotnych) zagrożeń dla
apolityczności prokuratury, autorytetu Państwa ani dla niezależności
wykonywanego mandatu. Postanowienie Marszałka Sejmu z punktu widzenia
standardu proporcjonalności nie odpowiada kryterium proporcjonalności, a przez to
nie jest zgodnym z Konstytucją ograniczeniem prawa skarżącego do dostępu do
służby publicznej, chronionego przez art. 60 ustawy zasadniczej.
Wbrew twierdzeniom Marszałka, odwołujący się uważa, że pojęcie
„prokurator” zawarte w Konstytucji nie może być traktowane autonomicznie,
zwłaszcza w kontekście definicji legalnej tego stanowiska znajdującej się w ustawie
z dnia 20 czerwca 1985 r., o prokuraturze (jednolity tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 7 poz.
39 ze zm.). Pojęcia „prokurator” i „prokurator w stanie spoczynku” w polskim
systemie prawnym funkcjonują jako dwie odrębne kategorie stanów prawnych, choć
w istotnym zakresie podobnych. Każda inna wykładnia byłaby wykładnią
rozszerzającą, niedopuszczalną w zakresie ograniczeń wolności obywatelskich.
Prokurator Ś. podniósł ponadto, że reguła in dubio pro libertate nakazuje
rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz a nie przeciw prawom i
wolnościom obywatelskim.
Odwołujący się powołał się na przykłady emerytowanych (w stanie
spoczynku) funkcjonariuszy sprawujących mandaty poselskie i senatorskie.
Prokuratorzy w stanie spoczynku lub sędziowie w stanie spoczynku mogą, zdaniem
wnoszącego odwołanie, uczestniczyć we władzy ustawodawczej na poziomie Unii
Europejskiej i brać udział w uchwalaniu prawa wiążącego wszystkie 27 państw unii,
w tym Polskę. Odwołujący się podkreślił, że Konstytucja RP nie reguluje sankcji za
naruszenie zakazu określonego w art. 103 ust. 2. Zostawia to ustawodawstwu
zwykłemu, w niniejszej sprawie - art. 247 ustawy Kodeks wyborczy. Procedowanie
zaś w takiej sytuacji wskazane jest w art. 249 i art. 250 ustawy Kodeks wyborczy.
W świetle wcześniejszych wywodów, z ustawodawstwa - w szczególności lex
specialis - art. 65 a ustawy o prokuraturze wynika jednoznacznie, że prokurator w
8
stanie spoczynku lub sędzia w stanie spoczynku nie wchodzą w zakres zakazu
określonego w art. 247 § 1 pkt 5. Podjęcie zatem procedowania i wydania przez
Marszałka Sejmu postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu stanowi
rażące naruszenie ustawy Kodeks wyborczy - art. 249 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 5
i § 3 cytowanej ustawy „w drodze przekroczenia kompetencji”.
Do odwołania dołączone zostały opinie prawne sporządzone przez prof. dr
hab. Bogusława Banaszaka, prof. dr hab. Piotra Pogonowskiego, prof. U KSW dr
hab. Mariusza Muszyńskiego a także korespondencja Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego, Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa i Dyrektora
Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości z Instytutem Pamięci Narodowej
a także uchwały Krajowej Rady Prokuratury i Niezależnego Stowarzyszenia
Prokuratorów „Ad vocem”.
W odwołaniu z dnia 31 października 2011 r. wniesionym przez pełnomocnika
adwokata M. G. zarzucono naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2
Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
polegające na uznaniu, że przepis art. 103 ust. 2 Konstytucji RP może zostać
bezpośrednio zastosowany w ten sposób, iż na jego podstawie Marszałek Sejmu
samodzielnie dokonał in concreto kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów
art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 65a ust. 1
ustawy o prokuraturze i w rezultacie tej kontroli orzekł o niezgodności wskazanych
przepisów ustaw zwykłych z art. 103 ust. 2 Konstytucji RP oraz przyjął za
samoistną materialną podstawę zaskarżonego postanowienia przepis art. 103 ust.
2 Konstytucji RP, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów
Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że do chwili stwierdzenia przez Trybunał
Konstytucyjny niezgodności przepisów ustaw zwykłych z Konstytucją RP, organ w
postaci Marszałka Sejmu RP nie był upoważniony do odmowy zastosowania
przepisów ustaw zwykłych mających zastosowanie w materialnym stanie
faktycznym i winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na tychże przepisach ustaw
zwykłych.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 103 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego
nieprawidłową wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten znajduje
zastosowanie także do prokuratora w stanie spoczynku, podczas gdy przepis ten,
9
interpretowany prawidłowo, tj. z uwzględnieniem wykładni systemowej i
funkcjonalnej, nie znajduje zastosowania do prokuratora w stanie spoczynku.
Zdaniem pełnomocnika, doszło także do naruszenia art. 60 i art. 99 ust. 1 w
zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich
nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że
zgodną z zasadą proporcjonalności jest ingerencja w prawo obywatela polskiego do
równego dostępu do służby publicznej (oraz bierne prawo wyborcze), polegająca
na pozbawieniu tegoż obywatela, będącego prokuratorem w stanie spoczynku,
prawa do wykonywania mandatu posła na Sejm RP, o ile nie zaniecha on bycia
prokuratorem w stanie spoczynku, podczas gdy przepisy te, prawidłowo
interpretowane, winny były doprowadzić Marszałka Sejmu RP do uznania, iż nie
jest zgodną z zasadą proporcjonalności ingerencja w prawo posła będącego
adresatem zaskarżonego postanowienia do dostępu do służby publicznej
polegającej na wykonywaniu mandatu posła na Sejm RP.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 247 § 1 pkt. 5 i § 3 Kodeksu
wyborczego, poprzez ich nieprawidłową interpretację, a w konsekwencji -
niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te mają
zastosowanie do sytuacji posła na Sejm RP będącego prokuratorem w stanie
spoczynku, a więc niemogącego zrezygnować z „zajmowanego stanowiska lub
pełnionej funkcji", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna
prowadzić do uznania, że nie znajdują one zastosowania do prokuratora w stanie
spoczynku, który nie zajmuje żadnego stanowiska ani nie pełni żadnej funkcji, a
więc nie może złożyć oświadczenia o rezygnacji z nich, którego niezłożenie stanowi
przesłankę wygaśnięcia mandatu posła na Sejm RP.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Marszałek Sejmu nie odniósł się
do kwestii zgodności zastosowanej przezeń normy z zasadą proporcjonalności,
winien był natomiast przyjąć, że art. 103 ust. 2 Konstytucji stanowi wyjątek od
prawa każdego obywatela RP do równego dostępu do służby publicznej, co z
uwzględnieniem zasady proporcjonalności nie wyklucza sprawowania mandatu
posła przez prokuratora w stanie spoczynku. Art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu
mandatu posła i senatora oraz art. 65 a ust. 1 ustawy o prokuraturze nie są
sprzeczne z art. 103 ust. 2 Konstytucji, a gdyby były (czemu zaprzecza wnoszący
10
odwołanie) do kompetencji Marszałka Sejmu nie należało rozstrzygnięcie o tej
sprzeczności i o odmowie stosowania przepisów ustawowych. Art. 103 ust. 2 nie
mógł być stosowany bezpośrednio, a „nawet gdyby przejść do porządku dziennego”
nad kwestią bezpośredniego stosowania tej normy, to nie przesądza to w żaden
sposób o jej zastosowaniu do prokuratorów w stanie spoczynku. Skoro osoba
przechodząca w stan spoczynku nie wykonuje obowiązków służbowych w zakresie
świadczenia pracy to zastosowanie – zdaniem wnoszącego odwołanie – do niej tej
normy staje się „pozbawioną uzasadnienia represją” i ograniczeniem praw
wynikających z art. 60 i 99 ust. 1 Konstytucji. W ocenie pełnomocnika odwołującego
się, względy wykładni funkcjonalnej i systemowej przemawiają, w oczywisty sposób
za uznaniem, że art. 103 ust. 2 Konstytucji nie odnosi się do prokuratora w stanie
spoczynku.
Funkcją art. 103 ust. 2 jest zapewnienie bezstronności i apolityczności
„czynnego” prokuratora i zapewnienie niezależności parlamentarzysty od poleceń
przełożonych - a żadna z tych funkcji „nie realizuje się w przypadku prokuratora w
stanie spoczynku”. Wnoszący odwołanie powołał się na art. 241 ust. 4, 60 i 99 ust.
1 oraz art. 2 Konstytucji twierdząc, że zaakceptowanie poglądu o zastosowaniu art.
103 ust. 2 Konstytucji a więc uznanie że rezygnując ze statusu prokuratora w stanie
spoczynku poseł do Sejmu RP musiałby uczynić to w sposób nieodwołalny
oznaczałoby skutek prawny budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady ochrony
praw nabytych, zasady proporcjonalności, zasady niedyskryminacji w dostępie do
służby publicznej i do biernego uczestnictwa w wyborach.
Pełnomocnik prokuratora Ś. podniósł też, że postanowienie Marszałka
Sejmu nie odpowiada kryterium proporcjonalności i że skoro nie zajmował on
stanowiska ani nie pełnił funkcji nie mógł złożyć „oświadczenia o rezygnacji z
tychże”.
W konsekwencji pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonego
postanowienia Marszałka Sejmu RP w całości.
W piśmie procesowym z 4 listopada 2011 r. adwokat G. pełnomocnik
odwołującego się uzupełnił swoje stanowisko. Pełnomocnik „nakreślił standardy
obowiązujące w badanym zakresie w innych państwach członkowskich Unii
Europejskiej” oraz standardy Rady Europy „zdające się przemawiać za uznaniem,
11
że zakaz łączenia mandatu parlamentarnego ze sprawowaniem funkcji prokuratora
odnosi się do prokuratorów czynnych nie zaś do w stanie spoczynku”. Pełnomocnik
zrelacjonował odpowiedzi udzielone na pytania kwestionariuszy, które w ramach
działań EuroJustice, przygotował prof. Peter J. P. Talk a które skierowano do
krajowych organów prokuratury ówczesnych 25 państw członkowskich Unii
Europejskiej. Jedno z tych pytań brzmiało: „czy prokurator może być uczestnikiem
partii politycznej” a odpowiedzi dotyczyły również aktywności parlamentarnej
prokuratorów.
W odwołaniu z dnia 31 października 2011 r. pełnomocnik adwokat P. P.
zarzucił „naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 103 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, przez błędną jego wykładnię,
a mianowicie uznanie, że poseł elekt B. Ś. jest prokuratorem w rozumieniu przepisu
ust. 2 art. 103 Konstytucji”. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik stwierdził, że prawidłowa wykładnia
pojęcia „prokurator" użytego w przepisie art. 103 ust 2 Konstytucji prowadzi do
uznania, że poseł elekt B. Ś. - prokurator Prokuratury Krajowej w stanie
spoczynku, nie jest „prokuratorem" w rozumieniu tego przepisu.
Zdaniem tego pełnomocnika, wystarczające jest sięgnięcie po wykładnię
językową tego przepisu. Prokurator to funkcjonariusz prokuratury upoważniony do
samodzielnego wykonywania czynności prokuratorskich a prokurator Prokuratury
Krajowej w stanie spoczynku nie jest upoważniony do ich wykonywania. W ustawie
o prokuraturze przeciwstawia się pojęcia „prokurator” i „prokurator w stanie
spoczynku”. System prawa – zdaniem autora odwołania należy uznać za
niesprzeczny i nie jest uzasadnione sięgnięcie po reguły kolizyjne do dokonania
prawidłowej wykładni art. 103 ust. 2 Konstytucji. Wykładni systemowej tego
przepisu należy dokonać przez odwołanie się do art. 65 a ust. 1 in fine ustawy o
prokuraturze i art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Przy
zastosowaniu wykładni celowościowej stwierdził natomiast, że nie zachodzi
potrzeba eliminowania prokuratora w stanie spoczynku z życia publicznego w
oparciu o gwarancyjną funkcję trójpodziału władzy jako istoty demokratycznego
państwa prawa. Incompatibitas należy traktować jako instytucję wyjątkową, wyjątek
od powszechności dostępu do służby publicznej. Zdaniem pełnomocnika
12
odwołującego się wykładnia art. 103 ust. 2 Konstytucji dokonana w zaskarżonym
postanowieniu jest sprzeczna z art. 103 ust. 1 i 3, art. 241 ust. 4, 60 i 99 ust. 1
Konstytucji.
Sąd Najwyższy ustalił i rozważył, co następuje:
Sąd Najwyższy ustalił (na podstawie akt osobowych), że Prokurator
Generalny pismem z 31 marca 2010 r. przeniósł prokuratora byłej Prokuratury
Krajowej B. Ś. na stanowisko Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej z zachowaniem
prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku.
B. Ś. wniósł sprzeciw, na skutek czego Prokurator Generalny zawiadomił go,
że z dniem 1 maja 2010 r. przechodzi on w stan spoczynku. Pismem z 5 maja 2010
r. ustalono wysokość uposażenia B. Ś. – prokuratora w stanie spoczynku – w
wysokości 100 % wynagrodzenia.
Przejście w stan spoczynku prokuratora B. Ś. nastąpiło z mocy prawa,
skutek taki wywołało wniesienie przez niego sprzeciwu od przeniesienia do
Prokuratury Apelacyjnej. Zastosowany tryb postępowania wynikał z art. 19 ustawy z
dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.). Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu
Prokurator Generalny przenosił prokuratorów byłej Prokuratury Krajowej, których
nie powołał do Prokuratury Generalnej, na inne miejsce służbowe w prokuraturach
apelacyjnych lub okręgowych z zachowaniem wynagrodzenia nabytego na
dotychczas zajmowanym stanowisku. Przeniesiony prokurator mógł wnieść
sprzeciw od decyzji Prokuratora Generalnego w terminie 14 dni od daty jej
doręczenia. Złożenie sprzeciwu oznaczało przejście w stan spoczynku (art. 19 ust.
3). Czynność Prokuratora Generalnego dotycząca przeniesienia w stan spoczynku
miała charakter jedynie deklaratoryjny a nie prawokształtujący. Sąd Najwyższy w
postanowieniu z dnia 8 września 2010 r. (III PO 5/10, LEX nr 667493) wyraził
analogiczne poglądy.
Po przejściu w stan spoczynku, prokurator B. Ś. zawiadamiał Prokuratora
Generalnego pismami z 25 lutego 2011 r. i z 22 marca 2011 r. o podjęciu wykładów
i zamiarze przygotowania opracowania na podstawie umowy o dzieło. Prokurator
13
Generalny nie zgłosił sprzeciwu. Prokurator B. Ś. domagał się ponadto wydania mu
tzw. bonu świątecznego oraz legitymacji uprawniającej do nabywania zniżkowych
biletów kolejowych. W korespondencji z Prokuratorem Generalny na ten temat
podnosił, że „prokurator w stanie spoczynku nadal jest prokuratorem. Posiada
uprawnienia prokuratora oraz musi przestrzegać nałożonych na każdego czynnego
prokuratora obowiązków.”
Badając dotychczasową praktykę odnoszącą się do aktywności
parlamentarnej sędziów w stanie spoczynku (nie ustalono takiej praktyki w
odniesieniu do prokuratorów w stanie spoczynku), Sąd Najwyższy ustalił na
podstawie informacji nadesłanych przez Szefa Kancelarii Senatu, Prezesa Sądu
Okręgowego w G. oraz Departament Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości, że wobec
sędziego w stanie spoczynku, która w latach 2001 – 2007 sprawowała mandat
senatora, nie były podejmowane żadne działania ani nie zapadły żadne
rozstrzygnięcia w związku z łączeniem mandatu senatora z pozostawaniem w
sędziowskim stanie spoczynku. Natomiast sędzia ta nie pobierała uposażenia
sędziego w stanie spoczynku w czasie sprawowania mandatu senatora. Wypłatę
uposażenia wznowiono po wygaśnięciu mandatu senatora.
W literaturze prawniczej (Irena Raczkowska „Stan spoczynku sędziów i
prokuratorów” Warszawa 2003 s. 78 – 79) został opisany przypadek sprzeciwu
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w stosunku do udziału sędziego w stanie
spoczynku w pracach sejmowej komisji śledczej w charakterze eksperta. Sprzeciw
podyktowany był uznaniem, że udział ten nie da się pogodzić z zasadą
apolityczności sędziów, może zaszkodzić dobremu wizerunkowi Sądu Najwyższego
a nawet doprowadzić do sytuacji uchybiającej godności urzędu sędziowskiego.
Sprzeciw ten został jednogłośnie podtrzymany przez Kolegium Sądu Najwyższego.
W ocenie Sądu Najwyższego, dotychczasowa praktyka w zakresie
aktywności parlamentarnej sędziów stanie spoczynku nie może, wbrew zdaniu
wnoszącego odwołanie, skłaniać do jego uwzględnienia. Jak wyżej podano,
dokonane ustalenia pokazują niejednolitość tej praktyki. Nie można zatem mówić o
potrzebie kontynuowania lub przełamywania dotychczasowego rozumienia art. 103
ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do sędziów w stanie spoczynku będących w
analogicznej sytuacji do będącej przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Nie ma
14
też dostatecznych przesłanek do wnioskowania na temat przesłanek prawnych,
jakimi kierowały się podmioty (organy), podejmując decyzje (lub powstrzymując się
od podjęcia decyzji) w sprawie sędziego w stanie spoczynku pełniącej mandat
senatora. Natomiast znane są przesłanki sprzeciwu Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego wobec aktywności sędziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku
w charakterze eksperta sejmowej komisji śledczej.
Rozważanie zasadności wniesionego odwołania należy rozpocząć od
odwołania się do treści przepisu art. 247 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.-
Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), zgodnie z którym wygaśnięcie
mandatu posła następuje, między innymi, „w przypadku zajmowania w dniu
wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła” (pkt 5).
W myśl art. 241 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu posła zajmującego
w dniu wyborów stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5 następuje,
jeżeli nie złoży on Marszałkowi Sejmu, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez
Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
wyników wyborów do Sejmu, oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmowanego
stanowiska lub pełnionej funkcji. Wygaśnięcie mandatu posła, który nie złożył tego
oświadczenia następuje z mocy prawa. Marszałek Sejmu stwierdza jedynie (w
drodze postanowienia) wygaśnięcie mandatu (art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego).
Przepis art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego odsyła wprost do Konstytucji
w zakresie przesłanek wygaśnięcia mandatu posła z powodu naruszenia zakazu
łączenia funkcji lub stanowisk ze sprawowaniem mandatu posła. Przepisem
Konstytucji poświęconym zasadzie incompatibilitas jest jej art. 103. Przepis ten, z
mocy odesłania zawartego w ustawie – Kodeks wyborczy, ma zastosowanie w tej
sprawie. Sąd Najwyższy jest zatem obowiązany stosować ten przepis nie
bezpośrednio lecz współstosować go, analizując zawartość normatywną art. 247 §
1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Sięgnięcie do art. 103 Konstytucji jest konieczne dla
odtworzenia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu
wyborczego. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu nie zachodzi przypadek
(nie ma takiej potrzeby ani konieczności) stosowania bezpośredniego przepisu
Konstytucji a zwłaszcza w opozycji do przepisu ustawy, co wiązałoby się z oceną
15
zgodności z Konstytucją przepisu ustawy. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne
jest ustalenie treści normy art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, według którego
również w Konstytucji należy poszukiwać przesłanek wygaśnięcia mandatu posła.
Można zatem uznać, że sam ustawodawca założył dostateczną konkretność
przepisów Konstytucji regulujących niepołączalność mandatu posła z wymienionymi
w niej funkcjami i stanowiskami, co sprawia, że stanowią one wystarczającą
podstawę wygaśnięcia mandatu posła, obok podstaw wymienionych w ustawach.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78,
poz.483 ze zm.) w Rozdziale IV zatytułowanym „Sejm i Senat” zawiera art. 103
podzielony na trzy ustępy, poświęcony zakazom łączenia mandatu posła z
funkcjami publicznymi. W pierwszym ustępie wymienione zostały funkcje, których
nie można łączyć z mandatem posła. Są to funkcje: Prezesa Narodowego Banku
Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich,
Rzecznika Prawa Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej,
członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i ambasadora. Przepis ten zawiera
ponadto zakaz łączenia mandatu posła z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu,
Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w
administracji rządowej. Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy
stanu w administracji rządowej. Ustęp drugi – będący przedmiotem analizy z tej
sprawie – ma następujące brzmienie: „Sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej,
żołnierz pozostający w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz
funkcjonariusz służb ochrony państwa nie mogą sprawować mandatu poselskiego”.
W trzecim ustępie zawarto upoważnienie dla ustawodawcy do określenia innych
przypadków zakazu łączenia mandatu poselskiego.
W doktrynie prawa wyrażone zostały rozbieżne poglądy na temat rozumienia
i znaczenia różnic miedzy pierwszym a drugim ustępem art. 103 Konstytucji. Na
użytek rozstrzygnięcia w tej sprawie nie jest konieczne dogłębne przeanalizowanie
tej kwestii. Wystarczy spostrzeżenie, że w ustępie pierwszym zamieszczono wykaz
funkcji objętych zakazem i instytucji państwowych, których pracownicy nie mogą
sprawować mandatu posła. Natomiast w ustępie drugim wymieniono osoby, których
wspólną cechą jest (ma być) apolityczność, istotna z uwagi na demokratyczny
charakter państwa (art. 2 Konstytucji). Z art. 103 ust. 3 Konstytucji wynika
16
dopuszczalność rozszerzenia przez ustawodawcę zwykłego katalogu przypadków
(funkcji) objętych zakazem ich łączenia z mandatem poselskim. A contrario, należy
przyjąć niedopuszczalność zwężenia w ustawie katalogu przypadków objętych
zakazem połączalności. Ustawodawca zwykły nie ma też kompetencji odmiennego
uregulowania niepołączalności w odniesieniu do osób objętych przepisem art. 103
ust. 2 Konstytucji. Wynika stąd, że ustawa pragmatyczna prokuratorska ani ustawa
regulująca wykonywanie mandatu posła nie mogą być wykładane w taki sposób,
który doprowadziłby do zwężenia zakresu niepołączalności określonego w samej
Konstytucji. W ustawach tych mógłby być – co najwyżej – rozszerzony katalog
funkcji, których zajmowanie wyklucza jednoczesne sprawowanie mandatu posła.
Wykładnię art. 103 ust. 2 Konstytucji należy rozpocząć od ustalenia
językowego znaczenia użytego w nim zwrotu „prokurator”. Skoro występuje ono
bez dalszych określeń, należy pod tym pojęciem rozumieć wszystkie osoby, które
są prokuratorami czyli pozostają w stosunku służbowym prokuratora.
W dacie wejścia w życie Konstytucji stosunek służbowy prokuratora ustawał
z jego przejściem na emeryturę. Można zatem uznać, że wówczas prokuratorami
były tylko osoby czynne zawodowo.
Po wprowadzeniu od 1 stycznia 1998 r. do systemu prawnego instytucji
prokuratorskiego stanu spoczynku (co nastąpiło na mocy ustawy z dnia 28 sierpnia
1997 r., Dz. U. Nr 124, poz. 782 ze zm.) stosunek służbowy prokuratora powstaje z
dniem jego powołania i trwa zasadniczo (z wyjątkiem przypadków zrzeczenia się i
ustania na mocy orzeczenia) do śmierci. Wprowadzenie do systemu prawnego
instytucji prokuratora w stanie spoczynku spowodowało istotną zmianę treści
pojęcia prawnego „prokurator”. Od tej pory pojęcie to obejmuje nie tylko
prokuratorów wykonujących pracownicze obowiązki prokuratorskie, ale również
prokuratorów w stanie spoczynku. W takim zatem znaczeniu należy obecnie
rozumieć pojęcie „prokurator” występujące w art. 103 ust 2 Konstytucji. Wykładając
ten przepis należy bowiem mieć na uwadze aktualne znaczenie użytego w nim
terminu a nie „zastane” przez ustrojodawcę. Sąd Najwyższy nie znajduje podstaw,
aby na gruncie obowiązującego stanu prawnego przeciwstawiać pojęcia prokurator
i prokurator w stanie spoczynku. Pojęcie „prokurator” zawiera w sobie pojęcie
„prokurator w stanie spoczynku”.
17
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i w
literaturze prawniczej jednolicie podkreśla się, że prokuratorzy (tak samo
sędziowie) z chwilą przejścia w stan spoczynku nie przestają być prokuratorami
(sędziami) i nie przestają pełnić funkcji publicznej. Ich stosunek służbowy trwa
nadal, ulega jedynie przekształceniu. Prokurator w stanie spoczynku pozostaje w
stosunku publicznoprawnym, ustają tylko jego obowiązki pracownicze. W pewnych
okolicznościach mogą one zresztą ulec przywróceniu (por. glosa Tadeusza
Kuczyńskiego do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2002 r., III UZP
5/02 OSP 2004 nr 9 poz. 108, a także T. Kuczyński w: „System Prawa
Administracyjnego” tom 11 „Stosunek służbowy” pod redakcją R. Hausera, A.
Wróbla i Z. Niewiadomskiego s.52).
Ważną wypowiedź na ten temat zawarł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z
dnia 6 marca 2007 SK 54/06 (OTK-A 2007 nr 3, poz. 23). Rozpoznana przez
Trybunał sprawa dotyczyła prokuratora w stanie spoczynku i niemożliwości
zajmowania przez prokuratora w stanie spoczynku żadnego innego stanowiska
poza stanowiskiem pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego i
naukowego. Trybunał stwierdził w obszernym wywodzie, że objęcie prokuratorów
sędziowskim stanem spoczynku (mającym umocowanie konstytucyjne) wyniknęło z
dążenia do równego traktowania sędziów i prokuratorów i wiązało się z tym, że
chociaż prokuratura nie jest organem władzy sądowniczej, to wchodzi w skład
organów ochrony prawnej. Stan spoczynku prokuratorów należy uznać za wyraz
dążenia do kształtowania pozytywnego obrazu organów ochrony prawnej i
wzmacniania zaufania społecznego do tych organów. Stan spoczynku winien być
traktowany nie jako przywilej lecz jako instrument wzmacniający niezależność
prokuratorów i zachowanie autorytetu instytucji władzy publicznej jaką jest
prokuratura. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca dążąc do
zachowania elitarnego charakteru funkcji sędziów i prokuratorów oraz autorytetu
sądów i prokuratur gotów jest przyznać szczególne uprawnienia osobom, które
pełniły funkcję sędziego lub prokuratora, w zamian jednak za rezygnację z części
uprawnień. Ustawodawca powiązał ze stanem spoczynku szereg obowiązków, w
tym podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej, ograniczenie w podejmowaniu
dodatkowego zatrudnienia oraz w możliwości wykonywania innych zajęć. Trybunał
18
podkreślił ponadto możliwość zrezygnowania ze stanu spoczynku. W konkluzji
Trybunał Konstytucyjny uznał za niemożliwe do zaakceptowania z perspektywy
konstytucyjnej uzyskiwanie przez prokuratorów w stanie spoczynku niejako
podwójnej korzyści w postaci pobierania uposażenia korzystnego w porównaniu z
możliwymi do uzyskania świadczeniami emerytalnymi a jednocześnie
niepodlegania ograniczeniom w podejmowaniu zatrudnienia.
Istotę ciężarów wiążących się z pozostawaniem w stosunku służbowym
sędziego (a odpowiednio – prokuratora, skoro prokuratorzy zostali objęci
sędziowskim stanem spoczynku), stanowiących niejako – jak określono –
ekwiwalentność stanu spoczynku, przedstawiono dobitnie w literaturze prawniczej
(Arkadiusz Sobczyk „Zaopatrzenie społeczne sędziów”, Przegląd ubezpieczeń
społecznych i gospodarczych 1999 r., nr 7 s. 8). „Ekwiwalentność” wyraża się w
tym, że „sędziowie do końca życia (w dosłownym tego słowa znaczeniu) są
ograniczeni w swych prawach obywatelskich”. Pozostawanie w stanie spoczynku
wiąże się z obowiązkiem dbałości o godność sprawowanego (przed przejściem w
stan spoczynku) urzędu pod groźbą odpowiedzialności dyscyplinarnej. W praktyce
oznacza to powstrzymywanie się od zachowań dla innych dozwolonych. Na
przykład sędzia (i prokurator) przez całe życie nie ma możliwości uzyskiwania
dodatkowych dochodów np. przez prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego
przyjmuje się, że uposażenie sędziego w stanie spoczynku (jak również
wynagrodzenie sędziego czynnego) „winny obejmować także ekwiwalent za
ograniczenie wolności osobistej aż do śmierci”.
Jednym z ograniczeń praw obywatelskich dotyczących prokuratorów w
stanie spoczynku jest zakaz prowadzenia działalności politycznej, obejmujący
między innymi zakaz przynależności do partii politycznej. Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 29 września 2005 r. (SDI 22/05, LEX nr 568821) podkreślił, że prokurator w
stanie spoczynku pozostaje prokuratorem a zatem jego działalność polityczna w
partii politycznej może wywołać przekonanie, że funkcja ta służy do realizacji
programu politycznego partii, przy wykorzystaniu prokuratury jako instytucji
publicznej, której istotą jest neutralność polityczna.
Generalnie, w orzecznictwie i doktrynie prawa przyjmuje się, że do
prokuratora w stanie spoczynku stosuje się wszystkie przepisy, w tym te, które
19
wprowadzają ciężary i ograniczenia, dotyczące prokuratora czynnego, poza tymi,
które nie dają się pogodzić ze stanem spoczynku. Wskazanie w niektórych
przepisach ustawy o prokuraturze, że stosuje się je do prokuratorów w stanie
spoczynku należy rozumieć jedynie jako ustawowe wyjaśnienie wątpliwości co do
tego, że stosowanie tych właśnie przepisów da się pogodzić ze stanem spoczynku
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05 przywołany
wyżej i – w odniesieniu do sędziów - Tadeusz Ereciński, Jacek Gudowski, Józef
Iwulski Komentarz do Prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o Krajowej
Radzie Sądownictwa Warszawa 2002 s, 315).
Z drugiej strony, w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się
dobrowolność – co do zasady - pozostawania w stanie spoczynku. Prokurator
winien rozważyć, czy chce przejść w stan spoczynku i pozostawać w nim, godząc
się na wszystkie ograniczenia związane z zachowaniem funkcji publicznej.
Prokurator może bowiem zrezygnować ze stanu spoczynku i związanych z nim
uprawnień i ograniczeń (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 2003 r. I
KZP 8/03 OSNKW 2003 nr 5-6, poz. 41, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego
2007 r. I UK 254/06, LEX nr 948782 i przywołany wyżej wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 6 marca 2007 r., SK 54/06).
Podsumowując, należy stwierdzić, że jednolite stanowisko judykatury i
doktryny prawa wyrażone w wielu orzeczeniach i opracowaniach nie pozostawia
wątpliwości co tego, że użyte w art. 103 ust. 2 Konstytucji pojęcie „prokurator”
obejmuje „prokuratora w stanie spoczynku”. Odwołujący się powołuje się na
konieczność systemowego wykładania pojęcia prokurator użytego w art. 103 ust. 2
Konstytucji. Rezultaty wykładni systemowej jednoznacznie natomiast wskazują na
rozumienie pojęcia prokurator jako obejmującego – od wprowadzenia
prokuratorskiego stanu spoczynku – również prokuratora w stanie spoczynku a nie
tylko prokuratora świadczącego pracę prokuratora, czyli inaczej ujmując –
wszystkie osoby pozostające w stosunku służbowym prokuratora, którym
przysługuje status prokuratora. Jak wynika z treści korespondencji wnoszącego
odwołanie z Prokuratorem Generalnym, przytoczonej wyżej, on sam uprzednio tak
rozumiał swój status. Niesłuszny jest zatem zarzut, że dokonana przez Marszałka
Sejmu w zaskarżonym postanowieniu wykładnia pojęcia prokurator użytego w art.
20
103 ust. 2 Konstytucji, jest wykładnią rozszerzającą. Zaaprobowane przez Sąd
Najwyższy rozumienie wynika z wykładni językowej i systemowej.
Dodać trzeba, że wykładnia przepisów Konstytucji nie może być
dokonywana poprzez treść norm ustawowych, Odwrotnie, należy stosować
prokonstytucyjną wykładnię norm ustawowych. Dotyczy to przede wszystkim art.
65a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz. U.
z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.). W myśl tego przepisu, prokurator mianowany,
powołany lub wybrany do pełnienia funkcji w organach państwowych jest
obowiązany zrzec się swojego stanowiska, chyba ze przechodzi w stan spoczynku.
Sąd Najwyższy dostrzega możliwość wykładni tego przepisu w zgodzie z
Konstytucją jako niedotyczącego sprawowania mandatu posła (dostrzegł ją też
Ryszard Piotrowski w artykule „Czy nie może znaczy może?” - „Gazeta Prawna” z
26 października 2011 r.). Niedopuszczalność łączenia mandatu posła z
pozostawaniem w stosunku służbowym prokuratora (co dotyczy także prokuratora
w stanie spoczynku) została bowiem uregulowana wprost w Konstytucji. Przejście
w stan spoczynku nie może spowodować uchylenia zakazu wyrażonego w art. 103
ust. 2 Konstytucji, konieczne jest zrzeczenie się prokuratorskiego stanu spoczynku.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w dołączonej do odwołania B. Ś. opinii
Bogusława Banaszaka (w której autor zakłada, iż artykuł 65 a ustawy o
prokuraturze odnosi się również do prokuratora w stanie spoczynku wybranego do
pełnienia funkcji posła) kwestionuje się - w ocenie Sądu Najwyższego
niebezpodstawnie - zgodność z Konstytucją prawa powrotu na stanowisko
zajmowane przed zrzeczeniem się. Rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje poza
przedmiotem tej sprawy.
Wykładnię zgodną z Konstytucją należy też zastosować do art. 30 ust. 1
ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (jednolity
tekst: Dz. U z 2006 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.), w którym zawarty został, między
innymi, zakaz wykonywania pracy w charakterze sędziego i prokuratora w okresie
wykonywania mandatu posła i senatora. Należy zwrócić uwagę, że ustawa
o wykonywaniu mandatu posła i senatora weszła w życie z dniem 1 lipca 1996 r.
(z wyjątkami niemającymi zastosowania do rozpatrywanego przypadku) a jej art.
30, poza dopisaniem z dniem 1 stycznia 2000 r. zakazu łączenia sprawowania
21
mandatu posła i senatora z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy
(z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru) w Biurze Rzecznika Praw Dziecka, nie uległ
żadnej zmianie. Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. oraz wprowadzeniu stanu
spoczynku sędziów i prokuratorów możliwa jest taka wykładnia art. 30 ust. 1 tej
ustawy, która zachowuje zgodność z art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przepis
art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora w zakresie
obowiązującego posła i senatora zakazu „wykonywania pracy w charakterze
sędziego i prokuratora” może być bowiem rozumiany jako zakaz przynależności
tych podmiotów do korpusu zawodowego sędziów i prokuratorów, a więc
pozostawania w stosunku służbowym sędziego lub prokuratora, niezależnie od
tego, czy łączy się ono z wykonywaniem obowiązków pracowniczych (stan czynny),
czy też występuje zwolnienie z obowiązku ich wykonywania (stan spoczynku).
Inaczej mówiąc, zgodna z Konstytucją wykładnia tego przepisu pozwala na takie
jego rozumienie, że – skoro w myśl art. 103 ust. 2 Konstytucji, „bycie sędzią” i
„bycie prokuratorem” stanowi przeszkodę w sprawowaniu mandatu – zawarty w nim
zakaz obejmuje posiadanie przez te podmioty statusu sędziego lub prokuratora.
W tym miejscu warto przypomnieć pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w
wyroku z 6 czerwca 2007 r., SK 54/06, że „powołanie na stanowisko sędziego i
prokuratora następuje na czas nieoznaczony, a przejście w stan spoczynku nie
powoduje ustania stosunku pracy. Wraz z przejściem w stan spoczynku stosunek
służbowy sędziego i prokuratora nie wygasa bowiem, lecz tylko ulega
przekształceniu. Specyfiką tego stanu jest pozostawanie w stosunku służbowym
przy braku obowiązku świadczenia pracy.” Oznacza to w istocie, że stosunek
służbowy sędziego i prokuratora trwa co do zasady do śmierci i aż do tego
momentu wskazane podmioty status ten zachowują (są sędzią lub prokuratorem),
tyle że po przejściu w stan spoczynku – bez obowiązku świadczenia pracy. Za
powyższą wykładnią może również przemawiać brak w ustawie o wykonywaniu
mandatu posła i senatora regulacji odnoszącej się do przypadku zbiegu prawa
uposażenia poselskiego z prawem do uposażenia przysługującego sędziemu i
prokuratorowi w stanie spoczynku, chociaż ustawa ta reguluje w art. 25 ust. 3 i 3a
przypadki zbiegu uposażenia poselskiego ze świadczeniami emerytalno-rentowymi
z powszechnych ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia społecznego rolników i
22
zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych (żołnierzy zawodowych,
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Więziennej).
W takim kontekście należałoby również rozumieć określenie „stanowisko lub
funkcja”, o których stanowi art. 247 § 3 Kodeksu wyborczego, a których zajmowanie
lub pełnienie w dniu wyborów skarżący kwestionuje. Jednocześnie nie podważa on
przyjmowanego w judykaturze Sądu Najwyższego poglądu, że art. 44 ust. 3 ustawy
o prokuraturze ma zastosowanie również do prokuratora w stanie spoczynku.
Przepis ten stanowi, że „w okresie zajmowania stanowiska prokurator nie może
należeć do partii politycznej ani brać udziału w żadnej działalności politycznej”.
Należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażonym przez Sąd Najwyższy w powołanym
wyżej wyroku z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05 poglądem, art. 44 ust. 3 ustawy
o prokuraturze odnosi się nie tylko do prokuratora w stanie czynnym, ale również
do prokuratora w stanie spoczynku. Podstawę dokonania takiej wykładni stanowiła
ocena, że prokurator w stanie spoczynku pozostaje w służbie, a dochodzi tylko do
przekształcenia jego stosunku służbowego, co oznacza, że prokurator w stanie
spoczynku pozostaje prokuratorem (tak też twierdził odwołujący się w
korespondencji z Prokuratorem Generalnym). W rezultacie możliwość powiązania
osoby posiadającej status prokuratora w stanie spoczynku z przynależnością
partyjną jest nie do zaakceptowania, bowiem godzi w apolityczność prokuratury
jako instytucji publicznej. Pogląd ten należy także odnieść do – objętej art. 44 ust. 3
ustawy o prokuraturze – niemożności prowadzenia przez prokuratora w stanie
spoczynku jakiejkolwiek innej działalności politycznej (a więc niepolegającej na
przynależności do partii politycznej), którą z pewnością (już tylko z samego
założenia) jest sprawowanie mandatu posła. Przytoczony pogląd niewątpliwe
utożsamia więc zawarte w powołanym przepisie pojęcie „stanowiska” z
pozostawaniem prokuratora w stosunku służbowym, a zatem z posiadaniem
statusu prokuratora.
W tym kontekście należy także wykładać zawarte w art. 24 pkt 12 ustawy o
prokuraturze oraz w art. 74 Prawa o ustroju sądów powszechnych (ustawa z dnia
23
27 lipca 2001 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w związku z art. 62a ust. 1 ustawy
o prokuraturze pojęcie możliwości „powrotu na stanowisko zajmowane poprzednio”
przez prokuratora w stanie spoczynku, Sformułowanie to winno być rozumiane jako
ponowne przekształcenie stosunku służbowego prokuratora, a wiec powrót do
takiej treści stosunku służbowego, która łączy się z obowiązkiem wykonywania
pracy.
Tak wreszcie należy interpretować w odniesieniu do prokuratora wymaganie
„ustania zatrudnienia” z art. 241 ust. 4 Konstytucji (stanowiącego, że połączenie
mandatu posła lub senatora z funkcją lub zatrudnieniem, których dotyczy zakaz
określony w art. 103, powoduje wygaśnięcie mandatu po upływie miesiąca od dnia
wejścia w życie Konstytucji, chyba że poseł albo senator wcześniej zrzeknie się
funkcji albo ustanie zatrudnienie), nawet gdyby uznać że obejmuje on podmioty
należące do korpusów zawodowych wymienionych w art. 103 ust. 2 ustawy
zasadniczej. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu Najwyższego, art. 241 ust. 4
Konstytucji w ogóle nie może mieć znaczenia dla ustalenia normatywnego pojęcia
prokuratora w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Niewątpliwie ta norma o
intertemporalnym charakterze dotyczyła sytuacji zastanej w dacie uchwalenia
ustawy zasadniczej, a więc przypadku sprawowania mandatu przez posła lub
senatora wybranego przed dniem jej wejścia w życie, którego nie obowiązywał
wcześniej zakaz łączenia stanowisk i funkcji ze sprawowaniem mandatu
parlamentarnego. W dacie uchwalania Konstytucji emerytowany prokurator nie
pozostawał w stosunku służbowym i nie posiadał statusu prokuratora. W
konsekwencji nie powinno budzić większych wątpliwości, że art. 241 ust. 4 ustawy
zasadniczej nie mógł mieć i nie miał do niego zastosowania, gdyż odwołanie
prokuratora w związku z przejściem na emeryturę przysługującą z systemu
powszechnego powodowało nie tylko ustanie jego stosunku pracy, ale również
wygaśnięcie stosunku służbowego. W rezultacie osoba taka przestawała być
prokuratorem, uzyskiwała status emeryta i nie mógł jej w obowiązującym wówczas
stanie prawnym dotyczyć zakaz określony w art. 103 ust. 2 Konstytucji. Trudno w
takiej sytuacji uznać, że z ustanowienia w art. 241 ust. 4 wymagania ustania – do
upływu miesiąca od dni wejścia w życie ustawy zasadniczej – zatrudnienia osoby
24
będącej prokuratorem miałoby wynikać, iż prokurator w stanie spoczynku nie jest w
aktualnym stanie prawnym prokuratorem w rozumieniu art. 103 ust. 2 Konstytucji.
Dokonaną wykładnię przepisu art. 103 ust 2 Konstytucji w związku z art. 247
§ 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wzmacnia (a nie osłabia, jak się zarzuca w
odwołaniu) funkcja analizowanych norm prawnych i wzgląd na zasadę
proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Zakaz sprawowania mandatu przez osoby pełniące funkcje publiczne (w tym
prokuratorów w stanie spoczynku) ma na celu zapobieganie powstawaniu wśród
parlamentarzystów sytuacji mogących rodzić konflikt interesów, zapewnienie
przejrzystości podejmowania decyzji i wyeliminowanie a przynajmniej ograniczenie
wpływu czynników pozaprawnych na system decyzyjny (por. M. Zubik „Ustrojowe
założenia niepołączalności mandatu parlamentarnego”, Przegląd Sejmowy 2008 nr
4, poz. 103)
Zakaz sprawowania mandatu posła przez prokuratora w stanie spoczynku
ma także głębokie uzasadnienia w wartościach, jakimi są autorytet organu ochrony
prawnej i dobry jego wizerunek. Wartości te stanowią element zasady zaufania do
państwa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Na autorytet i dobry wizerunek
prokuratury składa się jej apolityczność wyrażająca się między innymi brakiem
zaangażowania politycznego prokuratorów. Nie można sobie wyobrazić pracy
parlamentarnej wolnej od działania politycznego. Dopuszczenie do sprawowania
mandatu posła przez prokuratora w stanie spoczynku mogłoby doprowadzić do
konfliktu interesów, na przykład w razie głosowania nad odwołaniem przez Sejm
Prokuratora Generalnego. Powstałaby też sytuacja tak zwanej podwójnej lojalności.
O zamiarze podjęcia zajęcia poseł – prokurator musiałby zawiadamiać zarówno
Marszałka Sejmu jak i Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny mógłby
wyrazić sprzeciw (art. 49 w związku z art. 49c ustawy o prokuraturze). Naruszenie
obowiązku poselskiego mogłoby spowodować odpowiedzialność regulaminową.
Immunitet poselski i prokuratorski różnią się co do zakresu i zasad. Na przykład
prokurator odpowiada za wykroczenia wyłącznie dyscyplinarnie a poseł może być
pociągnięty do odpowiedzialności za wykroczenie na zasadzie odpowiednio
stosowanych przepisów o immunitecie dotyczących odpowiedzialności karnej. Te
przykłady pokazują, że niepołączalność mandatu posła ze stosunkiem służbowym
25
prokuratora w stanie spoczynku ma uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych
wartościach i nie może być postrzegana jako nieproporcjonalnie obciążające
prokuratora ograniczenie.
Zdaniem Sądu Najwyższego nie doszło do naruszenia konstytucyjnych
zasad niedyskryminacji (art. 32 ust. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust.1),
równego prawa dostępu do służby publicznej (art. 60) i sprawowania mandatu
parlamentarnego (art.99) w stosunku do odwołującego się jako prokuratora
w stanie spoczynku. Taki zarzut nie może być uznany za zasadny już tylko dlatego,
że analizowany zakaz nie wynika z ustaw zwykłych, ale ma swoje źródło wprost w
Konstytucji, w której wyważono podlegające ochronie wartości. Nie jest
dopuszczalne stosowanie jednej normy zawartej w Konstytucji jako podstawy
uchylenia innej normy konstytucyjnej, która zawiera całościowe i wyczerpujące
uregulowanie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r.,
K 39/97, OTK 1998 nr 6, poz. 99). Ponadto, jak wyżej przedstawiono, przejście w
stan spoczynku i niezrzeczenie się tego stanu były dobrowolne, prokurator miał
czas i możliwość dokonania wyboru według własnych preferencji a skutki jego
decyzji następowały z mocy prawa.
Sąd Najwyższy nie stwierdził też naruszenia przepisów Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem
nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). Sąd Najwyższy miał na uwadze, że
art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.), w
którym jej Strony zobowiązały się do organizowania w rozsądnych odstępach czasu
wolnych wyborów, opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających
swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego nie dotyczy w
ogóle zasady niepołączalności. Prokurator korzystał z biernego prawa wyborczego i
został wybrany, jedynie sprawowanie mandatu zostało uzależnione od zrzeczenia
się stosunku służbowego prokuratora w stanie spoczynku. W sprawie Brike
przeciwko Łotwie Europejski Trybunał Praw Człowieka (w decyzji z dnia 29 czerwca
2000 r., o sygnaturze 47135/99, LEX 521500) stwierdził oczywistą bezzasadność
skargi sędzi opartej na zarzucie naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 w sytuacji, gdy
prawo krajowe uzależniało skorzystanie przez nią z biernego prawa wyborczego od
26
zrzeczenia się urzędu sędziego. Trybunał przywołał swoje wcześniejsze
orzeczenia, w których uznawał, że ograniczenia osób pełniących funkcje publiczne
w kandydowaniu w wyborach nie są nieproporcjonalne do celu jakim jest
niezależność funkcji publicznych i podkreślił, że zakaz łączenia mandatu posła z
pełnieniem urzędu sędziego służy wzmocnieniu zasady niezawisłości i
bezstronności sędziego, które to przymioty władzy sądowniczej są powszechnie
chronione w społeczeństwach demokratycznych. Pogląd ten ma – zdaniem Sądu
Najwyższego - odpowiednie odniesienie do prokuratora w stanie spoczynku, który
w polskim systemie prawnym pozostaje w stosunku służbowym.
W świetle powyższych rozważań, stwierdzenie przez Marszałka Sejmu
wygaśnięcia mandatu B. Ś. należy uznać za odpowiadające prawu.
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
postanowienia na podstawie art. 250 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego.