Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 25 listopada 2011 r., III CZP 67/11
Sędzia SN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marcina S. przeciwko Powiatowi C. o
zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 25
listopada 2011 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w
Toruniu postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 r.:
„1. Czy roszczenie przedsiębiorcy o zwrot nienależnie pobranych opłat za
wydanie karty pojazdu, uiszczonych w związku z rejestracją pojazdów
sprowadzanych w ramach działalności gospodarczej z państwa będącego
członkiem Unii Europejskiej, jest roszczeniem związanym z prowadzeniem
działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.?
2. Czy obowiązek zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty
pojazdu dotyczy całej opłaty w kwocie 500 zł, czy też ogranicza się do różnicy
między tą opłatą a kwotą 75 zł, stanowiącą koszt druku i dystrybucji karty?"
podjął uchwałę:
Roszczenie przedsiębiorcy o zwrot nienależnie pobranej opłaty z tytułu
wydania karty pojazdu, uiszczonej w związku z rejestracją pojazdu
sprowadzonego w ramach działalności gospodarczej z państwa będącego
członkiem Unii Europejskiej, nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem
działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.;
w pozostałym zakresie odmówił podjęcia uchwały.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy w Chełmnie uwzględnił
powództwo Marcina S. przeciwko Powiatowi C. o zapłatę kwoty 12 500 zł z
odsetkami jako równowartości nienależnie pobranych przez pozwanego opłat za
wydanie 25 kart pojazdów dla samochodów osobowych sprowadzonych przez
powoda z Republiki Federalnej Niemiec w okresie od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia 12
sierpnia 2005 r. Ustalił, że powód od dnia 11 kwietnia 2005 r. prowadził działalność
gospodarczą polegającą na sprzedaży samochodów. W zakresie tej działalności
sprowadził do Polski samochody i wystąpił o wydanie dla nich kart pojazdów, w
związku z czym pozwany pobrał od niego kwotę 12 500 zł. Sąd Rejonowy nie
uwzględnił zarzutu przedawnienia roszczenia, którym bronił się pozwany, przyjął
bowiem, że roszczenie dochodzone przez powoda nie wynika ze stosunku
prawnego, który powstał w ramach działalności gospodarczej powoda, nie jest
zatem związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.
W postępowaniu wywołanym apelacją pozwanego Sąd Okręgowy w Toruniu
przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
przedstawione na wstępie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawą żądania od powoda opłat w kwotach po 500 zł za wydanie kart
pojazdów dla 25 samochodów kupionych przez niego i sprowadzonych do Polski z
Republiki Federalnej Niemiec w okresie od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia 12 sierpnia
2005 r. był § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w
sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A Zb.Urz. 2006,
nr 1, poz. 3), przepis ten został uznany za sprzeczny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że opłata w kwocie 500 zł w części co do kwoty 425 zł
stanowi ukrytą daninę publicznoprawną, nie jest bowiem w tym zakresie
ekwiwalentem jakiegokolwiek świadczenia na rzecz rejestrującego pojazd.
Obowiązek świadczenia takiej daniny mógłby być wprowadzony ustawą, a nie
aktem niżej rangi. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 pkt 1
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości
opłat za kartę pojazdu traci moc z dniem 1 maja 2006 r.
Postanowieniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10
grudnia 2007 r., C-134/07, w sprawie P. Kawali przeciwko Gminie Miasta Jaworzno,
przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w
sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za sprzeczny z prawem
unijnym. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że obowiązek uiszczenia opłaty za
wydanie karty pojazdu dla używanego pojazdu sprowadzonego do Polski z któregoś
z państw Unii Europejskiej został ustalony na wyższym poziomie (500 zł) niż
tożsamy obowiązek dotyczący pojazdów używanych kupionych w Polsce (75 zł), a
to oznacza, że opłata pobierana za wydanie karty pojazdu dla samochodów
używanych sprowadzonych do Polski miała cechy ukrytego podatku importowego,
którego wprowadzenie naruszało swobodę przepływu towarów, zadeklarowaną w
art. 90 TFUE. W obecnym stanie prawnym za wydanie karty pojazdu przy jego
pierwszej rejestracji na terenie Polski pobierana jest opłata w kwocie 75 zł
(rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w
sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, Dz.U. Nr 59, poz. 421). (...)
W uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008, nr 7-8, poz.
72) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia
roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za
wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, o
czym decyduje stwierdzenie, iż należność ta w konkretnych okolicznościach
faktycznych dochodzona jest jako świadczenie pobrane przez pozwaną osobę
prawną bez podstawy prawnej, a dla zażądania jego zwrotu nie została przez
ustawodawcę przewidziana droga postępowania przed organami administracji
publicznej, w szczególności na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –
Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Uchwała ta
kształtuje praktykę sądów powszechnych w sprawach o zapłatę kwot dochodzonych
jako równowartość nienależnie pobranych świadczeń – opłat za wydanie kart
pojazdów dla pojazdów sprowadzonych na teren Polski z Unii Europejskiej w
okresie obowiązywania § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca
2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Podstawę prawną roszczeń
zgłaszanych na tej drodze jest art. 410 § 2 k.c.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4
lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) przyjął, że skierowane
do organu administracji żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej
na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w
sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, jest sprawą administracyjną,
załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu
administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za
wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o
rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze
decyzji administracyjnej, to obowiązek ten ma charakter obowiązku
administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, a organ administracji
publicznej jest uprawniony do orzekania o nim, lecz nie w drodze decyzji
administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ
odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa publicznego, a więc
podejmuje akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, które nie są ani
decyzją, ani postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że przyjęcie
tego stanowiska nie oznacza, iż dla dochodzenia zwrotu opłaty ma być
niedopuszczalna droga postępowania przed sądem powszechnym. O
dopuszczalności drogi postępowania przed sądem powszechnym decyduje przede
wszystkim wskazana przez powoda podstawa roszczenia, nie zaś to, czy ono
rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w
oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny nie wyłącza
dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli
organ nie zwróci świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu
lub nieistnieniu obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania
sprawy o zapłatę prowadzonej przed sądem powszechnym. Ta uchwała
Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje zarówno praktykę organów
administracji w zakresie dokonywania zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów
pobranych na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca
2003 r., jak i praktykę sądów administracyjnych kontrolujących te czynności
organów administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4
sierpnia 2011 r., II SA/Bk 382/11, nie publ.).
W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10 (OSNC 2011, nr 1, poz. 2),
Sąd Najwyższy wyjaśnił, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty za
wydanie karty pojazdu rozpoczyna się z chwilą spełnienia tego świadczenia. Co do
zasady, roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, w tym o zwrot
nienależnego świadczenia, przedawniają się w terminie dziesięcioletnim (por.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1976 r., III CRN 289/76, nie publ. i z
dnia 25 lutego 2005 r., II CK 439/04, nie publ.). Ten termin przedawnienia dotyczy
zatem także roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na
podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w
sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Rozstrzygane zagadnienie
prawne wymaga rozważenia, czy w pewnych okolicznościach roszczenie to może
być uznane za związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu
art. 118 in fine k.c. i podlegać przedawnieniu w krótszym okresie. Problem
wymagający odpowiedzi na pytanie, czy zasadna jest tego rodzaju kwalifikacja
roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, powstaje jedynie wtedy, gdy
zasądzenia zwrotu równowartości opłaty za wydanie karty pojazdu żąda osoba
prowadząca działalność gospodarczą, która uiściła opłaty za wydanie kart dla
pojazdów w różny sposób wykorzystywanych przez nią w ramach wykonywanej
działalności gospodarczej.
Pojęcie roszczenia związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej nie
zostało dotychczas w sposób precyzyjny zdefiniowane i każdorazowo podlega
ocenie sądu w okolicznościach sprawy. W literaturze i orzecznictwie można
dostrzec tendencję do ujmowania związku roszczenia z prowadzeniem działalności
gospodarczej w sposób szeroki, podobnie do szerokiego rozmienia pojęcia „sprawa
gospodarcza” użytego w art. 4791
k.p.c. Nie ma wątpliwości, że o związku
roszczenia z prowadzeniem przez powoda działalności gospodarczej powinny
decydować okoliczności istniejące w chwili powstania roszczenia (por. m.in.
uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2003 r., III CZP 43/03, OSNC 2004, nr
10, poz. 151). Bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje przy tym, czy roszczenie
powstało w relacji obustronnie profesjonalnej, czy też profesjonalista
(przedsiębiorca) występuje tylko po jednej stronie stosunku prawnego (por. m.in.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2001 r., III CKN 28/01, nie publ. i z
dnia 10 października 2003 r., II CK 113/02, OSP 2004, nr 11, poz. 141). Za
czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uznaje się z reguły
czynności podejmowane w celu realizacji zadań mieszczących się w przedmiocie
tej działalności w sposób bezpośredni lub pośredni, pod warunkiem jednak, że
pomiędzy przedmiotem działalności a czynnościami prowadzącymi do powstania
roszczenia zachodzi normalny i funkcjonalny związek (por. np. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 22 lipca 2005 r., III CZP 45/05, OSNC 2006, nr 4, poz. 66 oraz
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2007 r., IV CSK 356/06, nie publ.).
W orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, że roszczenia związane z
prowadzeniem działalności gospodarczej mogą wynikać z różnych zdarzeń
prawnych, które nie muszą być związane ze stosunkami kontraktowymi
przedsiębiorcy. Roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, w tym oparte
na konstrukcji nienależnego świadczenia, mogą być zatem zakwalifikowane jako
pozostające w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i w konsekwencji
przedawniać się w terminie trzech lat (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22
września 2005 r., IV CK 105/05, nie publ.). Związanie roszczenia z tytułu
bezpodstawnego wzbogacenia z prowadzeniem działalności gospodarczej ma
miejsce niezależnie od tego, czy status przedsiębiorcy służy wzbogaconemu czy
zubożonemu.
Nie oznacza to, że każde działanie osoby prowadzącej działalność
gospodarczą należy kwalifikować jako pozostające w związku z tą działalnością,
podobnie jak każde roszczenie dochodzone przez ten podmiot. W orzecznictwie
wyrażony został pogląd, że niektóre działania podejmowane przez przedsiębiorcę
mają związek z prowadzeniem przedsiębiorstwa, ale nie z prowadzeniem przez
niego działalności gospodarczej. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 maja
1998 r., III CZP 12/98 (OSNC 1998, nr 10, poz. 151) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że
sam przymiot działania w charakterze przedsiębiorcy nie przesądza, iż każde
roszczenie tego podmiotu można uznać za związane z prowadzeniem działalności
gospodarczej. W związku z tym rozróżnił roszczenia związane z działalnością
gospodarczą oraz związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, które obejmuje
także czynności niepolegające na prowadzeniu działalności gospodarczej; nie
pozostają one w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie polegają na
uczestnictwie w obrocie gospodarczym, nie prowadzą do wytwarzania dóbr
materialnych, a także nie przynoszą żadnego zysku, nie wykazują zatem cech
pozostających w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (por. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 1 października 1998 r., I CKN 558/98, nie publ., z dnia 26
listopada 1998 r., I CKU 108/98, nie publ. i z dnia 3 października 2008 r., I CSK
155/08, nie publ.). Czynności podejmowane przez przedsiębiorcę wchodzą w
zakres jego działalności gospodarczej, gdy pozostają w normalnym, funkcjonalnym
związku z tą działalnością, a w szczególności poodejmowane są w celu realizacji
zadań związanych z przedmiotem jego działalności (por. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 11 czerwca 1992 r., III CZP 64/92, OSNCP 1992, nr 12, poz.
225).
Nie ulega wątpliwości, że działalność powoda polegająca na sprowadzaniu do
Polski pojazdów z zagranicy miała charakter gospodarczy. Trzeba jednak
zaznaczyć, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie kart pojazdu na podstawie §
1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie
wysokości opłat za wydanie karty pojazdu nie miał żadnego związku ze statusem
podmiotu występującego o wydanie karty pojazdu, a w szczególności z tym, czy
podmiot ten prowadził działalność gospodarczą. Dla powstania i wysokości tego
obowiązku nie miało też znaczenia przeznaczenie pojazdów, dla których wydawano
karty; obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstawał w sprawie
administracyjnej dotyczącej zarejestrowania pojazdu i istniał w relacji pomiędzy
stroną tego postępowania administracyjnego a organem administracji, w którego
zakresie kompetencji pozostawało zarejestrowanie pojazdu i pobranie opłaty za
wydanie karty pojazdu. Z tego powodu czynności pobrania i zwrotu opłaty
kwalifikowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych jako czynności z
zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądowej.
Roszczenie powoda ma niewątpliwie związek z relacją publicznoprawną
łączącą strony; uiszczenie opłaty za kartę pojazdu nastąpiło na podstawie nakazu
jej wniesienia, wydanego przez organ państwowy, w toku trwającego postępowania
administracyjnego, nie zaś w wyniku dokonania czynności cywilnoprawnej, której
podstawa następnie odpadła. Dochodzone przez powoda roszczenie nie jest więc
pochodną stosunku prawnego, powstającego w ramach prowadzonej przez niego
działalności gospodarczej; jedynym celem uiszczenia tej opłaty było uzyskanie
dokumentu w postaci karty pojazdu, po zakończeniu postępowania
administracyjnego zmierzającego do jego zarejestrowania. Kwota, której zwrotu
powód żąda miała charakter należności podatkowej nienależnie pobranej przez
podmiot prawa publicznego, gdyż obowiązek jej świadczenia został wprowadzony
przez ustawodawcę sprzecznie z zobowiązaniami międzynarodowymi oraz
sprzecznie z ustawą.
Wprowadzając krótszy, trzyletni termin przedawnienia dla roszczeń
związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, ustawodawca uwzględnił
wymagania prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej. W stosunkach
między partnerami działalności gospodarczej, profesjonalistami, roszczenia
powinny być realizowane sprawnie i szybko. Instrumentem skłaniającym podmioty
gospodarcze do takiego sprawnego działania jest krótki, trzyletni termin
przedawniania, jego zastosowanie wymaga jednak istnienia partnerstwa w obrocie
gospodarczym. Takie przesłanki nie istnieją w relacjach między podmiotem prawa
publicznego a zewnętrznym adresatem jego działań. Nie ma także dostatecznych
racji do tego, żeby krótkim terminem przedawnienia ograniczać roszczenie
skierowane przeciwko podmiotowi prawa publicznego o zwrot świadczenia, które
pobrał z powołaniem się na normę prawną sprzeczną z prawem wewnętrznym i
przyjętymi zobowiązaniami międzynarodowymi.
Z tych względów, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., Sąd Najwyższy
rozstrzygnął pierwsze zagadnienie prawne, jak na wstępie.
Sąd Najwyższy odmówił natomiast podjęcia uchwały rozstrzygającej drugie
zagadnienie, gdyż problem zakresu roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty
pojazdu nienależnie pobranej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty
pojazdu był już przedmiotem uwag Sądu Najwyższego w uzasadnieniu uchwały z
dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10 (OSNC 2011, nr 1, poz. 2). (...)