Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 10/11
POSTANOWIENIE
Dnia 23 listopada 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z odwołania I. S.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 23 listopada 2011 r.,
na skutek skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 30
września 2010 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 30
września 2010 r. oddalił apelację I. S. od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia 24 czerwca 2010 r., mocą którego oddalono
jej odwołane od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 marca 2010 r.,
odmawiającej wnioskodawczyni prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki
nad dzieckiem i uchylającej wcześniejszą decyzję z 31 marca 1999 r. o przyznaniu
tego świadczenia.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną odwołującej się.
Skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego
niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że organ
rentowy po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu prawa do emerytury miał
w tym przypadku uzasadnione podstawy do wznowienia z urzędu postępowania na
2
podstawie art. 114 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz.
1227 ze zm. dalej ustawa o emeryturach i rentach), a tym bardziej, że w związku
z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach organ uczynił to błędnie, bez
zastosowania trybu wznowienia postępowania przewidzianego w Kodeksie
postępowania administracyjnego, a nadto na podstawie naruszenia przepisów
postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że
organ rentowy wznawiając z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej
prawomocną decyzją – w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach - nie
zastosował się do obowiązkowej procedury, wynikającej z art. 149 § 1 i art.151 § 1
pkt 2 a także art. 9 i art.10 Kodeksu postępowania administracyjnego w wyniku
czego świadczeniobiorca na etapie wznowienia postępowania przez ZUS z urzędu
był pozbawiony możliwości obrony oraz art. 233 k.p.c. w zakresie swobodnej oceny
dowodów poprzez nieuwzględnienie wcześniej załączonego do wniosku
emerytalnego zaświadczenia lekarskiego, wydanego zgodnie z wolą ustawodawcy
przez lekarza z poradni specjalistycznej, prowadzącej wówczas leczenie dziecka,
a przyjęcie dopiero obecnie dokonanej oceny stanu zdrowia przez lekarza
nieuprawnionego do tego oraz bez wymaganej specjalizacji zawodowej lekarza
orzecznika ZUS. Wyrokowi temu skarżąca zarzuciła również w związku z art. 233 §
1 k.p.c. naruszenie 1/ art. 114 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach w związku z § 1
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do
wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi
stałej opieki (Dz. U. z 1989 r., Nr 28, poz. 149) oraz przepisów rozdziału trzeciego
ustawy o emeryturach i rentach w zakresie kompetencji lekarzy orzeczników ZUS,
opiniujących i oceniających stan zdrowia dzieci do lat 16, jak i zakresu ich
uprawnień określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia
8 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 612) w sprawie orzekania o niezdolności do
pracy do celów rentowych w sytuacji kiedy w sprawie nie zostały ujawnione żadne
nowe nieznane organowi rentowemu okoliczności lecz istniejące w chwili wydania
decyzji pierwszorazowej a emerytura z tego tytułu jest orzekana bezterminowo; 2/
wynikającego z treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, obowiązku jego
stosowania przez organ rentowy w zasadach postępowania o „świadczenie
3
określone w ustawie”, a nie odwrotnie 3/ uchwały Sądu Najwyższego z dnia
5 czerwca 2003 r., sygn. akt III UZP 5/03 oraz wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV S.A. 693/97; 4/
niewłaściwej interpretacji prawa w związku z wyżej wymienioną uchwałą Sądu
Najwyższego; 5/ wykładni prawa zawartej w postanowieniu Sądu Najwyższego
z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt II UK 146/02; 6/ art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz
następstw wynikających z art. 77.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co
do istoty sprawy, lub jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania.
Jako przesłankę wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
wskazano wyżej wymienione przesłanki, argumentację przytoczoną w ramach
podstawy kasacyjnej, a także nieważność postępowania w związku z naruszeniem
przez ZUS na etapie wznawiania postępowania z urzędu - w związku z art. 124
ustawy o emeryturach i rentach - art. 145 § 1 pkt 5 i art.149 § 1 pkt1 oraz art. 9 i art.
10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także występowanie w sprawie
dwóch istotnych zagadnień prawnych. Pierwsze z owych zagadnień prawnych
zostało sformułowane następująco: czy istniejąca w sprawie przed wydaniem
decyzji pierwszorazowej przez ZUS dokumentacja w postaci Karty Historii Choroby,
a nie wymagana wolą ustawodawcy do przedłożenia przez wnioskodawcę, na
której oparto treść Zaświadczenia lekarskiego dołączonego do wniosku
emerytalnego jest, jak obecnie utrzymuje ZUS „ujawnioną obecnie dokumentacją” –
czy dokumentacją istniejącą w chwili ustalania prawa do emerytury w świetle
uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r. III UZP 5/03, a nie wymaganą
wolą ustawodawcy do przedłożenia temu ZUS, a obecnie wymaganą, skoro
rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do
wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi
stałej opieki nie zmieniło się. Natomiast drugie zagadnienie prawne sprowadza się
do rozstrzygnięcia, czy istnieje możliwość wszczęcia z urzędu postępowania o
ponowne ustalenie prawa do emerytury na podstawie dopiero obecnie wydanej
opinii lekarza orzecznika ZUS, gdy przy ustalaniu prawa do tego świadczenia ZUS
nie kwestionował wydanego zgodnie z przepisami wyżej powołanego
4
rozporządzenia zaświadczenia o stanie zdrowia dziecka, które nie ukończyło 16
roku życia, uzasadniającego przejście na emeryturę”. Ponadto skarżąca zwróciła
uwagę na rozbieżności w orzecznictwie sądów polskich w tym zakresie oraz
powołała się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 września
2009 r. w sprawie Moskal v. Polska.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Na wstępie warto podkreślić, iż Sąd Najwyższy, jako sąd kasacyjny, nie jest
sądem powszechnym zwykłej, trzeciej instancji, zaś skarga kasacyjna (podobnie
jak uprzednio kasacja) nie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od każdego
rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, a to z
uwagi na przeważający w charakterze skargi kasacyjnej element interesu
publicznego. Zgodnie z takim modelem skargi kasacyjnej jej rozpoznanie następuje
tylko z przyczyn kwalifikowanych, wymienionych a art. 3989
§ 1 k.p.c., tj. wówczas,
gdy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, bądź istnieje potrzeba
wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących
rozbieżności w orzecznictwie sądów, czy też zachodzi nieważność postępowania
lub gdy skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. W konsekwencji tegoż w
art. 3984
§2 k.p.c. wśród istotnych wymagań skargi kasacyjnej ustawodawca
wymienił obowiązek złożenia wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego
uzasadnienie. Wymóg ten wiąże się z tzw. przedsądem, polegającym m. in. na
możliwości odmowy przez Sąd Najwyższy przyjęcia skargi kasacyjnej do
rozpoznania (art. 3989
§ 2 k.p.c.), a jego spełnienie powinno przybrać postać
wyodrębnionego wywodu prawnego, w którym skarżący wykaże, jakie występujące
w sprawie okoliczności pozwalają na uwzględnienie wniosku o przyjęcie skargi
kasacyjnej do rozpoznania i jednocześnie uzasadnieniu, dlaczego odpowiadają one
ustawowemu katalogowi przesłanek. Ustawodawca nieprzypadkowo, konstruując
wymagania skargi kasacyjnej, wyodrębnił w oddzielnych przepisach art. 3984
k.p.c.
obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (§1) i obowiązek
przedstawienia wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego uzasadnienia (§2).
Chodzi zatem o dwa odrębne, kreatywne elementy skargi kasacyjnej, które
5
spełniają określone cele i podlegają ocenie Sądu Najwyższego, na różnych etapach
postępowania kasacyjnego. Wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego
uzasadnienie podlegają analizie na etapie przedsądu, natomiast przytoczone
podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie oceniane są dopiero po przyjęciu skargi do
rozpoznania, w trakcie jej merytorycznego rozpoznawania. Oba te elementy muszą
być więc przez skarżącego wyodrębnione, oddzielnie przedstawione i uzasadnione,
a dla spełnienia wymogu z art. 3984
§ 2 k.p.c. nie wystarczy odwołanie się do
podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, bo choć dla obu tych przesłanek
argumenty mogą być podobne, to Sąd Najwyższy w ramach przedsądu bada tylko
wskazane w skardze okoliczności uzasadniające przyjęcie jej do rozpoznania, nie
analizuje zaś podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna powinna
być tak zredagowana i skonstruowana, aby Sąd Najwyższy nie musiał poszukiwać
w uzasadnieniu jej podstaw pozostałych elementów konstrukcyjnych skargi, ani tym
bardziej się ich domyślać. Skarga kasacyjna jest wszak szczególnym środkiem
zaskarżenia, realizującym przede wszystkim interes publiczny, polegający na
usuwaniu rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych oraz na
wspomaganiu rozwoju prawa, zatem uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do
rozpoznania powinno koncentrować się na wykazaniu, iż takie okoliczności w
sprawie zachodzą (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., II
UK 246/07, LEX nr 449007, z dnia 10 marca 2008 r., III UK 4/8, LEX nr 459291,
z dnia 9 czerwca 2008 r., II UK38/08, LEX nr 404134 i z dnia 19 czerwca 2008 r., II
UZ 18/08, LEX nr 406392).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy
stwierdzić, że przedmiotowa skarga kasacyjna dotknięta jest wadami
konstrukcyjnymi. Wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania częściowo odwołuje
się bowiem do podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W konsekwencji Sąd
Najwyższy musiałby poszukiwać przesłanek przedsądu i argumentacji za
przyjęciem ich spełnienia w innych elementach tegoż środka zaskarżenia.
Co zaś się tyczy podniesionego we wniosku zarzutu nieważności
postępowania z art. 379 pkt 5 k.p.c. w związku z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity
tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5, art.149 § 1
6
pkt 1, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającej na
pozbawieniu strony możliwości obrony jej praw na etapie wznowienia postępowania
przed organem rentowy, to wypada zauważyć, iż kwestia ta była przedmiotem
analizy Sądu Najwyższego, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia
10 czerwca 2011 r., III UK 1/11(Biul.SN 2011/6/21) stwierdził, że ponowne ustalenie
prawa do świadczeń lub ich wysokości w trybie art. 114 ust. 1 i 1a ustawy z dnia
17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
nie wymaga wydania przez organ rentowy postanowienia o wznowieniu
postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.; wymaga natomiast zawiadomienia
stron o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art.
124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono zaś, iż mając na uwadze fakt, że
w postępowaniu przed organem rentowym stosuje się przepisy procedury
administracyjnej, organ ten korzystając z uprawnienia z art. 114 ust. 1 i 1a ustawy
o emeryturach i rentach z FUS do ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub
ich wysokości, zobowiązany jest do realizacji zasady czynnego udziału stron
w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W tym celu na organie rentowym spoczywa w myśl
art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania
z urzędu lub na żądanie jednej z nich. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. odnosi się do
postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno w trybie zwyczajnym, jak
i w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną
decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być
prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim
stronom wymaganego przez prawo procesowe zawiadomienia o tym fakcie na
podstawie art. 61 § 4 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Zatem treść art. 114
ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który wyczerpująco reguluje materię
ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości oraz zapewnienie
czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) poprzez zawiadomienie
o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - mimo treści art. 124 tej
ustawy (odsyłającego do stosowania w sprawach w niej nieuregulowanych do
Kodeksu postępowania administracyjnego) - nie uzasadnia wydawania
7
rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania w trybie przepisów rozdziału
12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd Najwyższy
zauważył, że wydanie lub niewydanie przez organ rentowy na podstawie art. 149 §
1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania dotyczącego ponownego
ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości w oparciu o art. 114 ust. 1 lub 1a
ustawy o emeryturach i rentach z FUS (podobnie w oparciu o art. 83a ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych) jest prawnie indyferentne w postępowaniu
sądowym wszczętym przed sądem ubezpieczeń społecznych w wyniku wniesienia
odwołania od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 lub 1a
ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie Sądu Najwyższego
przyjmuje się, że naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd ubezpieczeń społecznych, co
oznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są przez ten
sąd stosowane. W związku z tym wśród przewidzianych w art. 4779
§ 3, art. 47710
§
2 i art. 47714
k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano
stwierdzania nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy odpowiednim
stosowaniu art. 180 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji albo oddala odwołanie, albo,
uznając je za zasadne, zmienia zaskarżoną decyzję (por. np. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II UK 336/09, LEX nr 604222 albo z dnia
9 lutego 2010 r., I UK 151/09, LEX nr 585708). Formalne wady postępowania przed
organem rentowym, podobnie jak formalne wady decyzji administracyjnej wydanej
przez organ rentowy, nie powodują, co do zasady, jej uchylenia ani stwierdzenia jej
nieważności. Sąd ubezpieczeń społecznych ocenia zasadność roszczeń
odwołującego się, a nie formalną legalność postępowania przed organem
rentowym. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postępowanie sądowe
nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego; tylko
w wyjątkowych wypadkach sądowa kontrola decyzji organu rentowego
przeprowadzana jest przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego. Zasadę posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń
społecznych wyrażono w art. 180 k.p.a. Jego treść normatywna z jednej strony
oznacza przyznanie pierwszeństwa w sprawach z zakresu ubezpieczeń
8
społecznych przepisom szczególnym (np. przepisom ustawy o emeryturach
i rentach z FUS), z drugiej zaś zwraca uwagę, że postępowanie odwoławcze toczy
się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania
cywilnego. Z przytoczonych regulacji jednocześnie wynika, że w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy
szczególne (np. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), natomiast
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy
określonej kwestii nie normują przepisy szczególne.
Z kolei odnośnie do tej przesłanki przedsądu, jaką jest występowanie
w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, godzi się zauważyć, że w razie
wskazania tej okoliczności przemawiającej za przyjęciem skargi kasacyjnej do
rozpoznania, obowiązkiem skarżącego jest wywiedzenie i uzasadnienie
występującego w sprawie problemu w sposób zbliżony do tego, jaki przewidziany
jest przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na
podstawie art. 390 k.p.c. (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2006 r.,
V CSK 75/06, niepublikowane).Sformułowanie zagadnienia powinno zatem
odwoływać się w sposób generalny i abstrakcyjny do treści przepisu, który nie
podlega jednoznacznej wykładni, a którego wyjaśnienie przez Sąd Najwyższy
przyczyni się do rozwoju jurysprudencji i prawa pozytywnego. Rolą Sądu
Najwyższego, jako najwyższego organu sądowego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie
jest bowiem działanie w interesie indywidualnym, lecz powszechnym, poprzez
ochronę obowiązującego porządku prawnego przed dowolnością orzekania
i ujednolicanie praktyki stosowania prawa pozytywnego. Nie każde więc
orzeczenie, nawet błędnie wydane, zasługuje na kontrolę w postępowaniu
kasacyjnym (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2000 r., II CZ
178/99, OSNC 2000, nr 7 - 8, poz. 147, z dnia 18 marca 2004 r. I PK 620/03, LEX
nr 513011, z dnia 8 lipca 2004 r., II PK 71/04, LEX nr 375715 i z dnia 16 kwietnia
2008 r., I CZ 11/08, LEX nr 393883). Nie spełnia określonego w art. 3989
§1 k.p.c.
wymagania sformułowanie istotnego zagadnienia prawnego w sposób ogólny
i nieprecyzyjny, a zwłaszcza ograniczenie się do samego postawienia pytania, bez
odniesienia się do problemów interpretacyjnych przepisów (postanowienia Sądu
9
Najwyższego z dnia 25 lutego 2008 r., I UK 332/07, LEX nr 452451 i z dnia 21 maja
2008 r., I UK 11/08, LEX nr 491538). Trzeba jednak przypomnieć, iż przedstawione
przez skarżącego zagadnienie prawne powinno nawiązywać do przepisów, których
naruszenie zarzucono w ramach podstaw skargi kasacyjnej i nie może być
oderwane od przesłanek orzekania w sprawie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia
13 listopada 2002 r., I CK 213/02, LEX nr 74415).
Przedstawione przez skarżącą zagadnienia prawne nie spełniają
powyższych kryteriów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem konkretnych
przepisów prawa materialnego, na podstawie których konstruuje owe zagadnienia
prawe. Jedynie z dalszego uzasadnienia wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do
rozpoznania można snuć przypuszczenie, że chodzi o art. 114 ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca nie
odwołała się jednak w sposób generalny i abstrakcyjny do treści przepisu i nie
odniosła się do problemów interpretacyjnych, jakie mogą pojawić się na jego tle,
lecz ograniczyła się do samego postawienia pytań nawiązujących do szczegółów
stanu faktycznego tej konkretnie sprawy i zmierzających do rozstrzygnięcia przez
Sąd Najwyższy niniejszego sporu. Autor skargi kasacyjnej przytacza ponadto
orzeczenia sądów dla wykazania rozbieżności poglądów judykatury nie tyle
w kwestii rozumienia treści powołanego przepisu, ile w zakresie „interpretacji
uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03”, co jest
zupełnym nieporozumienie, gdyż przedmiotem wykładni w ramach odpowiedzi na
zagadnienie prawne może być przepis prawa a nie uchwała sądowa. Podjęcie
przez Sąd Najwyższy stosownej uchwały przeczy zaś tezie o występowaniu
w sprawie istotnego zagadnienia prawnego.
Wobec niewykazania przez skarżącą istnienia którejś ze wskazanych
przesłanek przedsądu, Sąd Najwyższy z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. orzekł o odmowie
przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.