Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 260/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 lutego 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
w sprawie z powództwa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddziału
Terenowego Biura Agencji Mienia Wojskowego w O.
przeciwko Gminie Miasta M.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 16 lutego 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 4 lutego 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powódka Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy
Biura Agencji Mienia Wojskowego w O. wnosiła o zasądzenie na jej rzecz od
pozwanej Gminy Miasta M. kwoty 76.659,85 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 25
listopada 2008 r. do dnia zapłaty.
Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. Sąd Okręgowy w O. uwzględnił
powództwo. Ustalił, że decyzją z dnia 14 sierpnia 2003 r. nr 78/03 Prezes Agencji
Mienia Wojskowego w związku z bezprzetargową sprzedażą na rzecz Gminy
Miasta M. nieruchomości położonej w M. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji
gruntów numerami działek [a], [b], [c], [d], [e] i [f], o łącznej powierzchni 14,0264 ha,
udzielił bonifikaty w wysokości 62,83% od ceny nieruchomości w wysokości
8.070.000 zł. W wyniku udzielonej bonifikaty cena wyniosła 3.000.000 zł. W dniu 17
września 2003 r. strony sporządziły protokół w sprawie uzgodnień warunków
zawarcia umowy sprzedaży w trybie bezprzetargowym z przeznaczeniem na
powiększenie gminnego zasobu nieruchomości. W protokole uzgodnień nie zawarto
wzmianki o rezygnacji przez powódkę z uprawnienia do żądania zwrotu
zwaloryzowanej bonifikaty na wypadek komercyjnego zbycia nieruchomości innym
podmiotom. W dniu 30 września 2003 r. strony zawarły w formie aktu notarialnego
przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów
numerami działek [a], [b], [c], [d], [e] i [f], a w dniu 2 grudnia 2003 r. – definitywną
umowę sprzedaży, w której powódka udzieliła pozwanej bonifikaty od ceny
sprzedaży uzgodnionej w protokole z dnia 17 września 2003 r.
W dniu 30 kwietnia 2004 r. pozwana oddała Spółdzielni Mieszkaniowej „P.” w
M. w użytkowanie wieczyste działkę gruntu nr [g]. Na mocy umowy z dnia 17
września 2004 r. pozwana darowała Skarbowi Państwa działkę gruntu oznaczoną
nr [h] z przeznaczeniem nieruchomości na utworzenie siedziby Prokuratury
Rejonowej w M.. Pozwana, w drodze umowy z dnia 24 listopada 2004 r., wniosła
jako aport prawo własności działki gruntu oznaczonej nr [ i ] do Towarzystwa
Budownictwa Społecznego „K.” sp. z o.o. w M. w celu realizacji inwestycji
mieszkaniowej. W wyniku realizowanego przedsięwzięcia polegającego na
adaptacji budynku koszarowego powstały 52 lokale mieszkalne, eksploatowane
wyłącznie na zasadach najmu. Budynek wszedł w skład zasobu spółki, której
3
jedynym udziałowcem jest pozwana. Umową z dnia 20 grudnia 2004 r., pozwana
sprzedała M. i B. małżonkom P. za cenę 151.500 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ j]
z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W dniu 10 stycznia
2005 r. przeniosła w drodze umowy sprzedaży na rzecz D. i K. małżonków S. za
cenę 181.000 zł działkę gruntu nr [k] z przeznaczeniem na cele mieszkalno-
usługowe. Umową z dnia 14 stycznia 2005 r., pozwana sprzedała P. i A.
małżonkom D. za cenę 227.000 zł działkę gruntu nr [ l ] na cele mieszkalno-
usługowe. Na mocy umowy z dnia 18 lutego 2005 r. pozwana sprzedała Z. i Z.
małżonkom L. za cenę 205.000 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ ł ] z
przeznaczeniem na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W dniu 13
września 2005 r. pozwana sprzedała działkę gruntu oznaczoną nr [ m ] T. Z. za
cenę 393.900 zł na działalność usługową. Kolejną umową z dnia 6 października
2005 r. pozwana sprzedała A. . J. za cenę 68.500 zł działkę gruntu nr [ n ] z
przeznaczeniem na działalność usługową. Na mocy umowy z dnia 12 października
2005 r. pozwana przeniosła, jako aport, prawo własności działki gruntu oznaczonej
nr [ o ] na rzecz „M.E.C.” sp. z o.o. w M. w celu realizacji urządzeń infrastruktury
technicznej. W dniu 12 października 2010 r. pozwana sprzedała za cenę 36.600 zł
działkę nr [ p ] na rzecz S. i M. małżonków K. z przeznaczeniem pod zabudowę
jednorodzinną. Umową z dnia 21 października 2005 r., zbyła na rzecz Z. i Z.
małżonków L. za łączną cenę 129.442 zł działki nr
[ r], [ s ], [ t ], [ u ] i [ w ]. Kupujący oświadczyli, że zakupu dokonują w ramach
prowadzonej działalności gospodarczej. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 21
listopada 2005 r. pozwana przeniosła własność działki nr [ x ] na rzecz wspólników
spółki cywilnej F.W., T. W. i Z.W.. W dniu 23 listopada 2005 r. pozwana sprzedała
wspólnikom spółki cywilnej PPHU „E. M.” M. K. i M. S. działkę nr [j] za cenę
252.600 zł. Umową z dnia 28 listopada 2005 r. pozwana sprzedała za cenę 76.000
zł działkę nr [ y ] na rzecz W. i J. małżonków S. z przeznaczeniem na działalność
usługową. Na mocy umowy z dnia 14 grudnia 2005 r. pozwana sprzedała za cenę
849.000 zł działkę nr [ z ] na rzecz „P. i G.” sp. z o.o. w P. z przeznaczeniem na
usługi. W dniu 25 stycznia 2006 r. pozwana sprzedała za cenę 101.000 zł działkę nr
[ ź ] na rzecz A. G. na cele usługowe. Umową sprzedaży z dnia 20 kwietnia 2006 r.
pozwana zbyła działkę nr [ ż ] na rzecz J. i M. małżonków B. za cenę 275.000 zł w
4
celu prowadzenia działalności usługowej. Na mocy umowy z dnia 26 maja 2006 r.
pozwana sprzedała za cenę 383.300 zł działkę nr [ q ] na rzecz „P. E.” sp. z o.o. w
W. na cele usługowe. W dniu 30 czerwca 2006 r. pozwana sprzedała za cenę
480.000 zł działkę nr [ 1 ] na rzecz Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego sp. z
o.o. w M. z przeznaczeniem na działalność usługową. Umową z dnia 7 września
2006 r. pozwana sprzedała M. i B. małżonkom P. za cenę 21.350 zł działkę nr
[ 1 ] na cele usługowe. Na mocy umowy z dnia 24 października 2006 r. pozwana
sprzedała działkę nr [ 2 ] za cenę 909.000 zł na rzecz J. L. w celu prowadzenia
działalności gospodarczej. W dniu 21 maja 2008 r. pozwana sprzedała za cenę
26.132,40 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ 3 ] na rzecz „P. E.” sp. z o.o. w W.. Na
mocy umowy z dnia 5 września 2008 r. pozwana sprzedała M. i A. małżonkom K.
za cenę 7.903,16 zł działkę gruntu oznaczoną nr [ 3 ].
Pismem z dnia 23 października 2008 r. powódka, powołując się na art. 68
ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami
(obecnie, jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: „u.g.n.”),
wezwała pozwaną do zapłaty w terminie 14 dni kwoty 5.110.656,39 zł
z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 2004 r. do dnia zapłaty tytułem
zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej przy sprzedaży nieruchomości. Wysokość
zwaloryzowanej bonifikaty na dzień zbycia przez pozwaną Gminę poszczególnych
nieruchomości wynosi łącznie 3.176.988 zł, w tym 159.126 zł – w odniesieniu do
działki nr 185/6, kwotę 528.017 zł – w odniesieniu do działki nr [i] oraz kwotę
34.600 zł – w odniesieniu do działki nr [o].
W ocenie Sądu Okręgowego, żądanie podlegało uwzględnieniu na
podstawie art. 68 ust. 2 u.g.n. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty
dotyczy każdego nabywcy nieruchomości, który przez upływem 10 lat dokonał jej
dalszego zbycia. Oceniając podniesiony przez pozwaną zarzut nieważności umowy
sprzedaży z dnia 2 grudnia 2003 r., Sąd Okręgowy przyjął, że przewidzianego
w art. 14 u.g.n. wymagania uzyskania zgody wojewody na sprzedaż
nieruchomości, nie można przenosić na sprzedaż nieruchomości z bonifikatą przez
Agencję Mienia Wojskowego z uwagi na brak powiązań funkcjonalnych między
tymi podmiotami. Według art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r.
o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji
5
Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm.), przepisy u.g.n. mają jedynie
odpowiednie zastosowanie. W tej sytuacji do udzielenia bonifikaty przez Prezesa
Agencji Mienia Wojskowego przy sprzedaży nieruchomości nie jest konieczna
zgoda wojewody. Artykuł 14 ust. 1 u.g.n. nie stanowił samodzielnej podstawy
zbywania nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu
terytorialnego i nie mógł być stosowany w oderwaniu od przepisu art. 68 tej ustawy.
Obniżenie ceny przy sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem rodzajem bonifikaty, o której
stanowi art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sprzedaż nieruchomości po obniżonej cenie, na
podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n., oraz z udzieleniem bonifikaty, na podstawie art. 68
ust. 1 pkt 5 u.g.n., nie są niezależnymi od siebie trybami sprzedaży nieruchomości
stanowiących własność Skarbu Państwa. W obu przypadkach przepisy u.g.n.
wymagają uzyskania zgody wojewody na sprzedaż nieruchomości stanowiących
własność Skarbu Państwa.
Sąd Okręgowy ustalił, że powódka nie zrzekła się prawa żądania zwrotu
zwaloryzowanej bonifikaty. Gdyby faktycznie zgodnym zamiarem stron była
rezygnacja powódki z tego prawa, to zapis tego rodzaju znalazłby się w treści
protokołu z rokowań, przedwstępnej umowy sprzedaży, umowy przyrzeczonej lub
innej dokumentacji. Niezależnie od powyższego, warunkiem realizacji roszczenia
określonego w art. 68 ust. 2 u.g.n. nie było zastrzeżenie w umowie sprzedaży
prawa do żądania zwrotu bonifikaty, gdyż każda czynność prawna wywołuje nie
tylko skutki w niej wprost wyrażone, ale również wynikające z przepisów ustawy.
W dacie zawarcia umowy sprzedaży art. 68 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu
obowiązującym do dnia 22 września 2004 r., dawał powódce możliwość
dochodzenia na drodze sądowej zwrotu bonifikaty w wypadkach w nim
przewidzianych. Według znowelizowanej treści art. 68 ust. 2 u.g.n., żądanie zwrotu
bonifikaty, w wypadkach określonych w tym przepisie stało się obligatoryjne, co
wyłączyło możliwość dokonywania przez strony umowy sprzedaży odmiennych
ustaleń w przedmiocie żądania zwrotu bonifikaty, a oświadczenie obejmujące
rezygnację z dochodzenia kwoty udzielonej bonifikaty nie mogło wywrzeć skutków
prawnych. Od dnia 22 września 2004 r. na powódce ciążył ustawowy obowiązek
dochodzenia od pozwanej, jako nabywcy, zapłaty kwoty udzielonej bonifikaty.
6
Zdarzeniami, które spowodowały konieczność zastosowania art. 68 ust. 2
u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., były umowy
sprzedaży nieruchomości zawarte po tej dacie przez pozwaną w większości
z podmiotami trzecimi. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa,
zawarcie umów sprzedaży warunkowało obowiązek zwrotu zwaloryzowanej
bonifikaty w każdym przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 10 lat od
chwili ich pierwotnego uzyskania. Gmina, sprzedając osobom trzecim na cele
komercyjne nieruchomości nabyte z bonifikatą, powinna była liczyć się
z obowiązkiem zwrotu uzyskanego upustu, skoro nie realizowała założeń ustawy
o gospodarce nieruchomościami, której celem nie jest zwiększenie majątku gminy
poprzez dostarczanie jej po korzystnych cenach atrakcyjnych terenów, które będzie
mogła sprzedać z zyskiem przed upływem karencji.
Dochodzona pozwem kwota stanowi jedynie część należnego powódce
świadczenia z tytułu zwrotu udzielonej bonifikaty. Z wyliczonej zwaloryzowanej
bonifikaty na dzień zbycia poszczególnych nieruchomości, wynoszącej łącznie
kwotę 3.176.988 zł, należało odliczyć wartość bonifikaty przypadającej na działki
gruntu oznaczone nr 185/6, [i]oraz 22/10. W przypadku zbycia działki nr [h]na rzecz
Skarbu Państwa zastosowanie miało wyłączenie przewidziane w art. 68 ust. 2a pkt
3 u.g.n. Żądanie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty w odniesieniu do działek nr [i]i [
o ]należało ocenić na podstawie art. 5 k.c. Na mocy umowy z dnia 24 listopada
2004 r. pozwana wniosła jako aport prawo własności działki nr [i] do Towarzystwa
Budownictwa Społecznego „K.” sp. z o.o. w M. (100% udziałów należy do Gminy
Miasta M.), którego celem jest realizacja zadań wynikających z ustawy z dnia 26
października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego, w szczególności poprzez budowę mieszkań na wynajem o
umiarkowanych czynszach dla osób o średnich dochodach, ze środków Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego. Natomiast na podstawie umowy z dnia 12
października 2005 r. pozwana przeniosła prawo własności działki nr [ o ] na rzecz
„M.E.C.” sp. z o.o. z siedzibą w M. z przeznaczeniem na wykonanie urządzeń
infrastruktury technicznej. W obu przypadkach celem zbycia nieruchomości była
realizacja celów działalności inwestycyjnej służących ogółowi społeczności gminnej,
co uzasadniało uznanie żądania zwrotu bonifikaty za sprzeczne z zasadami
7
współżycia społecznego. W tych okolicznościach roszczenie powódki o zwrot
bonifikaty ograniczało się do kwoty 2.455.245 zł, przy czym Sąd Okręgowy na
podstawie art. 68 ust. 2 u.g.n. zasądził od pozwanej na rzecz powódki kwotę
76.659,85 zł, zgodnie z treścią żądania pozwu. O odsetkach orzekł na podstawie
art. 481 § 1 k.c.
Apelacja pozwanej, wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji, została
oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia 4 lutego 2011 r., który uznał za
prawidłowe ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji. Sąd
odwoławczy za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 5 k.c., gdyż nie
można powódce zarzucić, że jej żądanie jest sprzeczne z zasadami współżycia
społecznego w sytuacji, gdy spoczywa na niej ustawowy obowiązek dochodzenia
od pozwanej zwrotu udzielonej bonifikaty.
Wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony w całości skargą kasacyjną
przez pozwaną. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.
zarzucono:
- dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 1 u.g.n. i uznanie, że nie może on
stanowić samodzielnej podstawy prawnej do zawarcia umowy sprzedaży
nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą z ceną transakcyjną
ustaloną poniżej wartości nieruchomości i w konsekwencji nie zastosowanie do
rozpoznania w niniejszej sprawie tego przepisu, natomiast przyjęcie, iż sprawa
może być rozstrzygana w oparciu o obie wykluczające się wzajemnie podstawy
prawne, tj. art. 14 ust. 1 i art. 68 ust. 2 u.g.n.;
- art. 68 ust. 2 u.g.n.:
a) w związku z art. 5 k.c., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
(nieuwzględnienie dla oceny zasadności powództwa w odniesieniu do
wszystkich nieruchomości faktu, iż pozwana zakupiła od powódki jedną
nieruchomość, a nie zespół wydzielonych działek gruntu), podczas, gdy
celem regulacji zawartej w art. 5 k.c. jest właśnie uniemożliwienie
nadużywania uprawnień ustawowych sprzecznie z zasadami współżycia
społecznego;
8
b) dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 68 ust. 2 u.g.n. z pominięciem
gramatycznego znaczenia spójnika „lub” użytego w hipotezie normy i tym
samym uznania, że obie przesłanki nie muszą być spełnione, łącznie, aby
zaistniał obowiązek zwrotu bonifikaty nakładany na adresata normy;
- art. 24 u.g.n w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez
ich nie uwzględnienie przy dokonywaniu oceny celu zakupu nieruchomości
określonego w umowie notarialnej i tym samym uznaniu, że zdarzenia dające
powódce podstawę żądania zwrotu wartości zwaloryzowanej bonifikaty
zaistniały, podczas gdy jest odwrotnie.
Pozwana wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez
oddalenie powództwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku
Sądu Okręgowego w O. z dnia 12 października 2010 r. i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w chwili zawarcia
przez strony umowy sprzedaży, nieruchomości stanowiące własność Skarbu
Państwa mogły być sprzedane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę
obniżoną (po zmianie tego przepisu obowiązującej od dnia 22 września 2004 r. - za
cenę niższą niż ich wartość rynkowa). Zawarcie umowy wymagało uprzedniej
zgody wojewody (art. 14 ust. 5). Według art. 28 ust. 1 u.g.n, sprzedaż
nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze
bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu.
Jak stanowi art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., zawarty w rozdziale 4, nieruchomość jest
zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje między Skarbem
Państwa a jednostką samorządu terytorialnego. W takim przypadku, zgodnie z art.
28 ust. 2, warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się
w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą, przy czym protokół ten stanowi
podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 3). Zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., przy
sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się
w wysokości nie niższej niż jej wartość. Z art. 67 ust. 1 wynika, że cenę
nieruchomości ustala się na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę
9
majątkowego. Z zestawienia dotychczasowych przepisów wynika, że sprzedaż za
cenę obniżoną, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.g.n., jest sprzedażą
bezprzetargową za cenę niższą od jej wartości (art. 67 ust. 3) ustalonej przez
rzeczoznawcę majątkowego (art. 67 ust. 1), uzgodnioną w protokole
z przeprowadzonych rokowań. Art. 14 ust. 1 u.g.n. nie określa skali obniżenia ceny
w odniesieniu do ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3.
Według art. 68 ust. 1 u.g.n., właściwy organ może udzielić - za zgodą
wojewody (w odniesieniu do nieruchomości sprzedawanych przez Skarb Państwa)
albo przez radę lub sejmik (w odniesieniu do nieruchomości samorządowych) –
bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest
sprzedawana na określony cel albo podmiotom określonym w tym przepisie, w tym,
na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 68 ust. 1
pkt 5). Zastosowanie bonifikaty powoduje również obniżenie ceny – w odniesieniu
do ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. – jaką kupujący w chwili zawarcia
umowy faktycznie płaci sprzedającemu. Sprzedaż nieruchomości przy
zastosowaniu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1, wiąże się z powstaniem
z mocy prawa – na podstawie art. 68 ust. 2 u.g.n. – szczególnego reżimu
prawnego polegającego na konieczności zwrotu kupującemu zwaloryzowanej
bonifikaty od ceny w razie wykorzystania nabytej nieruchomości niezgodnie
z celami określonymi w art. 68 ust. 1 pkt 1-3 oraz 7 ustawy lub w razie zbycia
nabytej nieruchomości w terminach określonych w art. 68 ust. 2 u.g.n.
Sąd Apelacyjny uznał za prawidłową wykładnię art. 14 ust. 1 u.g.n. dokonaną
przez Sąd Okręgowy, który przyjął, że art. 14 ust. 1 jest przepisem ogólnym
w stosunku do art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n., wobec czego „obniżenie ceny przy
sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego jest rodzajem bonifikaty, o której stanowi art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy”.
Innymi słowy, zawarcie umowy sprzedaży na warunkach określonych w art. 14 ust.
1 wywołuje takie same skutki prawne, jak udzielenie bonifikaty, o której mowa w art.
68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. W ocenie Sądu Najwyższego, odmiennej od stanowiska
wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2010 r., II CSK
146/10 (nie publ.), bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa na
rzecz jednostki samorządu terytorialnego za obniżoną cenę, na podstawie art. 14
10
ust. 1 u.g.n. (obecnie za cenę niższą od jej wartości rynkowej), nie wywołuje tych
samych konsekwencji prawnych, jak sprzedaż nieruchomości z zastosowaniem
bonifikaty od ceny, na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. Wymienione przepisy
(art. 14 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n.) regulują bowiem dwie instytucje
dotyczące bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa
i jednostkami samorządu terytorialnego.
Za przyjęciem, że sprzedaż za obniżoną cenę, o której mowa w art. 14 ust. 1
u.g.n., jest jednocześnie sprzedażą z zastosowaniem bonifikaty od ceny, o której
mowa w art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n., przemawiają dwa argumenty. Po pierwsze,
systematyka obu przepisów w ustawie; art. 14 ust. 1 jest zawarty w przepisach
działu II (zatytułowanym: „Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi
własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialne”)
w rozdziale 1 zawierającym zasady ogólne, natomiast art. 68 ust. 1 pkt 5 jest
umieszczony w rozdziale 8 – poświęconym cenom, opłatom i rozliczeniom za
nieruchomości – zawierającym szczegółowe regulacje dotyczące ceny jako jednego
z elementów umowy sprzedaży. Po drugie, za tożsamością rozwiązań przyjętych
w obu przepisach może przemawiać to, że identyczny jest efekt gospodarczy ich
zastosowania w postaci obowiązku zapłaty przez kupującego ceny niższej od ceny
ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r., III CZP 59/02 (OSNC 2003, nr 7-8,
poz. 101) przyjęto, że istota bonifikaty sprowadza się do określenia w umowie ceny
niższej niż wyznaczona ustawą, bonifikata jest zatem obniżeniem ceny, a nie
jedynie sposobem jej uiszczenia.
Mimo podobieństwa omawianych regulacji występują także istotne różnice.
Sprzedaż za cenę obniżoną (obecnie za cenę niższą od jej wartości rynkowej),
o której mowa w art. 14 ust. 1 u.g.n., jest instytucją przewidzianą wyłącznie
w odniesieniu do sprzedaży nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa
i jednostkami samorządu terytorialnego. Jej istota polega na odstąpieniu od zasady
ekwiwalentności świadczeń przez możliwość sprzedaży nieruchomości poniżej
ceny, która co do zasady, wynikającej z art. 67 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 1 ust. 1
u.g.n., nie powinna być niższa od wartości nieruchomości ustalonej przez
rzeczoznawcę. W razie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym na
11
podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n. cena ustalona zgodnie z art. 67 ust. 3 nie ma żadnej
doniosłości prawnej (nie stanowi elementu istotnego umowy) ma znaczenie tylko
w procesie negocjacji przez strony warunków umowy jako punkt odniesienia
uzgodnionej przez strony skali obniżenia ceny.
Poza możliwością odejścia od zasady ekwiwalentności świadczeń,
w przypadku sprzedaży nieruchomości za cenę obniżoną, z art. 14 ust. 1 u.g.n. nie
wynikają żadne inne konsekwencje prawne, w szczególności roszczenie
sprzedawcy wobec nabywcy nieruchomości o dopłatę wartości obniżonej ceny
w razie zbycia tej nieruchomości. Należy przy tym dostrzec, że w tej samej
jednostce redakcyjnej (w art. 14 ust. 1-4) uregulowano także inne nieekwiwalentne
czynności związane z gospodarowaniem nieruchomościami pomiędzy Skarbem
Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego: oddawanie nieodpłatnie
nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zamianę bez obowiązku dokonywania
dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości, zamiany
własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego lub prawa
użytkowania wieczystego na własność, a także zamiany praw użytkowania
wieczystego dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu
terytorialnego oraz między tymi jednostkami – w przypadku różnej wartości tych
praw (art. 14 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 3). W uzasadnieniu uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., III CZP 70/10 (OSNC 2010, nr 4,
poz. 43) wyjaśniono, że w art. 14 u.g.n. ustawodawca w sposób limitowany i ścisły
określił, jakie czynności prawne, dotyczące nieruchomości skarbowych lub
samorządowych, mogą być dokonane bez zachowania pełnej ekwiwalentności.
Możliwość odejścia od tej zasady jest ściśle ograniczona przedmiotowo
i podmiotowo. W żadnych z tych przypadków, zgodnie z regulacją zawartą
w art. 14 u.g.n., późniejsze zbycie nieruchomości nie wiąże się z koniecznością
dokonania rozliczenia uzyskanej wskutek tej czynności korzyści majątkowej.
Brak byłoby konsekwencji ustawodawcy gdyby przyjąć, że sprzedaż za obniżoną
cenę wywołuje skutek sprzedaży z bonifikatą od ceny, a w konsekwencji, w razie
zbycia nabytej nieruchomości, ma do niej zastosowanie art. 68 ust. 2 u.g.n.,
a podobnych konsekwencji nie powodowałoby zbycie nieruchomości nabytej
12
w drodze nieekwiwalentnej zamiany nieruchomości (prawa użytkowania
wieczystego).
Regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.n. ma charakter pełny, o czym
przekonuje treść art. 14 ust. 5 u.g.n., który określa warunki zawarcia umów
wymienionych w art. 14 ust. 1-4 u.g.n. Zgodnie z art. 14 ust. 5, w brzmieniu
obowiązującym w chwili zawarcia przez strony umowy sprzedaży, zawarcie umów
w sprawach, o których mowa w ust. 1-4 wymaga uprzedniej zgody wojewody
w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo
zgody odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących
własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgoda, o której mowa w tym
przepisie, obejmuje zarówno akceptację zawarcia umowy sprzedaży określonej
nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego,
jak również skali obniżenia ceny. O tym, że unormowania zawarte w tej części
u.g.n., w której zamieszczony został art. 14, nie mają jedynie charakteru deklaracji,
lecz pełnych regulacji przekonuje także art. 13 ust. 1 u.g.n. dotyczący umowy
darowizny nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu
terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Przepis ten nie tylko bowiem
przewiduje możliwość zawarcia takiej umowy, ale również określa warunki jej
zawarcia oraz przyczyny uzasadniające odwołanie darowizny.
Sprzedaż nieruchomości za obniżoną cenę (poniżej wartości rynkowej
nieruchomości) może być zawarta tylko pomiędzy Skarbem Państwa i jednostkami
samorządu terytorialnego. Umowy sprzedaży nieruchomości zawarte z innymi
podmiotami z zastosowaniem bonifikaty od ceny nie są kwalifikowane przez
ustawodawcę jako szczególny rodzaj nieekwiwalentnej umowy sprzedaży
w odniesieniu do umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1
u.g.n. Jeżeli sprzedaż nieruchomości za obniżoną cenę miałaby wywoływać te
same skutki, co sprzedaż za cenę z bonifikatą, która nie jest instytucją ograniczoną
podmiotowo, niezrozumiałe byłoby wyodrębnianie przez ustawodawcę w art. 14 ust.
1 u.g.n. nieekwiwalentnej umowy sprzedaży za obniżoną cenę pomiędzy Skarbem
Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego.
13
Według orzecznictwa Sądu Najwyższego, zawarcie umowy sprzedaży
nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty od ceny jest jednym z elementów
złożonego stosunku prawnego. W razie zawarcia takiej umowy oraz zaistnienia
w okresie karencji jednego ze zdarzeń określonych w art. 68 ust. 2 u.g.n. (zbycia
nieruchomości lub wykorzystania jej niezgodnie z celami określonymi w art. 68 ust.
1 pkt 1-3 i 7) powstaje ex lege obowiązek zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty (por.
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 131/09,
OSNC 2010, nr 9, poz. 118). W przypadku sprzedaży nieruchomości z bonifikatą,
cena, ustalona zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jest istotnym elementem umowy.
Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku sprzedaży bezprzetargowej cena
jest ustalana zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. a jej faktyczne obniżenie jest
konsekwencją udzielenia przez właściwy organ bonifikaty w trybie przewidzianym
w art. 68 ust. 1 u.g.n. Cena ustalona zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. stanowi
podstawę zastosowania bonifikaty (wysokości zastosowanego upustu od ceny), a w
razie zbycia nieruchomości w terminach przewidzianych w art. 68 ust. 2 lub
wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem dla jakich została udzielona,
stanowi ona podstawę obliczenia wysokości roszczenia o zwrot zwaloryzowanej
bonifikaty. Należy mieć przy tym na uwadze, że mechanizm przewidziany w art. 68
ust. 2 u.g.n., w razie zaistnienia przewidzianych w nim okoliczności, powoduje
skutki ekonomiczne takie, jakby umowa sprzedaży została zawarta z zachowaniem
zasady ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/07 (OSNC 2008, nr 10,
poz. 108) wyjaśniono, że w istocie nie chodzi tu o zwrot tej kwoty, lecz o uiszczenie
dopłaty do rzeczywistej ceny zbywanej nieruchomości, obniżonej na skutek
zastosowania bonifikaty. Ponadto art. 68 ust. 2 u.g.n., jako przepis wywołujący
szczególne skutki prawne w razie zawarcia umowy sprzedaży z zastosowaniem
bonifikaty od ceny – w odniesieniu do konsekwencji prawnych wynikających
z zawarcia umowy sprzedaży – nie może być stosowany do innych umów
sprzedaży, w tym do umowy sprzedaży z zastosowaniem obniżenia ceny – jeżeli
nie wynika to wyraźnie z przepisów prawa.
Przeciwko przyjęciu, że art. 68 ust. 1 pkt 5 dotyczy także sprzedaży, o której
mowa w art. 14 ust. 1 u.g.n., przemawia wzgląd na zakaz dokonywania wykładni
14
przepisów w taki sposób, że określony przepis uznaje się za zbędny (zakaz
wykładni per non est). Tymczasem do takiego wniosku należałoby dojść gdyby
przyjąć, że art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. obejmuje także sprzedaż, o której mowa w art.
14 ust. 1 u.g.n. Przepisy zawarte w art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 68 ust. 1 pkt 5
regulowałyby te same instytucje prawne oraz warunki formalne umożliwiające ich
zastosowanie. Przepisy zawarte w art. 14 ust. 1 i 5 u.g.n. – w zakresie odnoszącym
się do sprzedaży za cenę obniżoną – byłyby zbędne, gdyż wystarczyłaby regulacja
zawarta w art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. względnie odesłanie do art. 68 ust. 2 u.g.n,
w razie zbycia nieruchomości nabytej na podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n. Wskazanie
w art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n., że sprzedaż z zastosowaniem bonifikaty od ceny
dotyczy także sprzedaży nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostkami
samorządu terytorialnego oznacza, że pomiędzy tymi podmiotami – mogącymi
zawrzeć umowę sprzedaży nieruchomości za cenę obniżoną – możliwe jest
również zawarcie umowy ze szczególnymi skutkami prawnymi wynikającymi z art.
68 ust. 2 u.g.n., tj. z obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanej kwoty równej udzielonej
bonifikacie w razie zbycia tak nabytej nieruchomości w terminie określonym w tym
przepisie (10 lat).
Za dokonaną wykładnią art. 14 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n.
przemawiają także względy funkcjonalne. Celem instytucji bonifikaty przewidzianej
w art. 68 ust. 1 u.g.n. jest wspieranie przez Skarb Państwa i jednostki samorządu
terytorialnego szczególnie ważnych społecznie celów. Jest to zastosowanie
przywileju finansowego, będącego formą pomocy publicznej (por. uzasadnienie
uchwały z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/07). Z tej przyczyny instytucja ta nie
powinna służyć wzbogacaniu się nabywców nieruchomości kosztem Skarbu
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których nieruchomości są
zbywane z bonifikatą od ceny, w tym także wzbogacaniu się Skarbu Państwa
kosztem jednostek samorządu terytorialnego i odwrotnie. Jednakże charakter
i zakres zadań wykonywanych przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu
terytorialnego jest tego rodzaju, że nie można wyłączyć potrzeby gospodarczej
zbycia całości lub części nabytych przez te podmioty nieruchomości, w terminie
krótszym niż wynika to z art. 68 ust. 2 u.g.n., w celu realizacji zadań publicznych.
Z drugiej strony, przyczyną zbycia nieruchomości za obniżoną cenę wcale nie musi
15
być zamiar zastosowania przywileju finansowego wobec nabywcy nieruchomości
(Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), lecz uzasadniona
ekonomicznie potrzeba podmiotu zbywającego na podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n.
nieruchomość niepotrzebną temu podmiotowi dla realizacji jego zadań, generującą
straty albo, gdy prawidłowe zagospodarowanie tej nieruchomości wymaga
przedsięwzięcia odpowiednich działań organizacyjnych przekraczających
możliwości gospodarcze i zadania ustrojowe danego podmiotu. Przyjęcie, że
przewidziana w art. 14 ust. 1 u.g.n. instytucja sprzedaży nieruchomości za cenę
obniżoną nie wywiera skutków sprzedaży z bonifikatą od ceny, oznacza, że Skarb
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogą wybrać – odpowiednią do
przyczyn zbycia nieruchomości oraz zamierzonego celu umowy – podstawę jej
zawarcia. Tylko w przypadku wyboru sprzedaży z bonifikatą od ceny nabywca
nieruchomości musi liczyć się z koniecznością zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty
w razie jej zbycia w okresie karencji. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na
podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n. będzie więc uzasadnione wówczas, gdy przyczyną
sprzedaży nieruchomości jest szczególny cel, którego osiągnięcie wyłącza zbycie
tej nieruchomości w okresie karencji.
Podniesiony wyżej argument funkcjonalny w ramach wykładni art. 14 ust. 1
u.g.n. wspiera nowelizacja art. 68 u.g.n. dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia
2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), mocą której dodano do art. 68 ust. 2c,
według którego organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty,
w innych przypadkach niż określone w art. 68 ust. 2a, za zgodą odpowiednio
wojewody albo rady lub sejmiku. Celem dodanego przepisu było zwiększenie
swobody obrotu nieruchomościami nabytymi na podstawie umowy sprzedaży za
cenę z zastosowaniem bonifikaty i odstąpienie, w uzasadnionych przypadkach, od
obligatoryjnego żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Przyjęta wykładnia
art. 14 ust. 1 u.g.n. umożliwia zbycie nieruchomości między Skarbem Państwa
i jednostkami samorządu terytorialnego bez konieczności sięgania do instrumentu
przewidzianego obecnie w art. 68 ust. 2c, w sytuacji gdy jeszcze przed zawarciem
umowy sprzedaży nieruchomości strony (Skarb Państwa i jednostka samorządu
terytorialnego) znają i akceptują szczególne okoliczności uzasadniające możliwość
16
zbycia – w całości albo części – nieruchomości przez jej nabywcę w terminie
przewidzianym w art. 68 ust. 2 u.g.n. Ze względu na charakter i rodzaj zadań
Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jak również tryb wyrażania
zgody na sprzedaż za obniżoną cenę (art. 14 ust. 5 u.g.n.) nie istnieje przy tym
niebezpieczeństwo wykorzystania instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 1 u.g.n. do
osiągania nieuzasadnionych korzyści majątkowych kosztem majątku podmiotu
zbywającego nieruchomość.
O braku tożsamości instytucji przewidzianych w art. 14 ust. 1 oraz art. 68
ust. 1 pkt 5 u.g.n. przekonują również nowelizacje obu przepisów dotyczące
procedury wyrażania zgody na zbycie nieruchomości po cenie obniżonej (art. 14
ust. 5) oraz na udzielenie bonifikaty od ceny (art. 68 ust. 1). Tylko bowiem
początkowo, po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy
te były tożsame i przewidywały konieczność wyrażenia zgody na zawarcie umowy
sprzedaży za cenę obniżoną lub udzielenie bonifikaty od ceny, odpowiednio przez
wojewodę – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa – albo przez radę lub
sejmik – w odniesieniu do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego.
Ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. Nr 220, poz. 1412) zmieniono m.in. art. 14 ust. 5 oraz
dodano art. 60a. Celem tej nowelizacji było w odniesieniu do nieruchomości,
o których mowa w art. 57 ust. 1 oraz 60a ust. 2 pkt 1 (nieruchomości, które
pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej państwowej osobie prawnej,
nieruchomości przeznaczonych na potrzeby Kancelarii Rady Ministrów, Rządowego
Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów
centralnych i urzędów wojewódzkich oraz na potrzeby statutowe Generalnej
Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) przyznanie kompetencji do ich
gospodarowania jednemu organowi – ministrowi właściwemu do spraw Skarbu
Państwa. Zgodnie ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 u.g.n., zawarcie umów
w sprawach, o których mowa w art. 14 ust. 1-4, wymaga uprzedniej zgody
wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu
Państwa, z wyłączeniem umów zawieranych przez ministra właściwego do spraw
Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1,
oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1. Taka
17
regulacja oznacza, że minister do spraw Skarbu Państwa jest uprawniony do
zawarcia bez zgody organu wymienionego w art. 14 ust. 5 (wojewody) umowy
sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 14 ust. 1. Na skutek tej nowelizacji
nie uległ natomiast zmianie art. 68 ust. 1 u.g.n. Z tej przyczyny kompetencja
ministra nie obejmuje prawa do udzielania bonifikat przewidzianych w art. 68 ust. 1,
z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 61 ust. 2 u.g.n. (udzielenie bonifikaty przez
ministra, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 11 u.g.n.). Właściwym organem do
udzielenia bonifikaty, w przypadku tych nieruchomości, będzie, zgodnie z art. 4
pkt 9 w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu
administracji rządowej. Ponadto na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r.
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 68 u.g.n. ust. 3a, według
którego zgoda, o której mowa w ust. 1 i 3 (dotycząca bonifikat) może dotyczyć
więcej niż jednej nieruchomości. Natomiast ustawą z dnia 5 listopada 2009 r.
o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 206, poz. 1590) dodano do art. 68 u.g.n. ust. 1b przewidujący, że
w zarządzeniu wojewody albo w uchwale rady lub sejmiku, o których mowa
w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość
stawek procentowych. Analogicznych rozwiązań nie zawiera art. 14 ust. 5 u.g.n.,
który nadal przewiduje konieczność wyrażenia zgody na zawarcie umowy
sprzedaży nieruchomości przez wymienione w tym przepisie organy indywidualnie
w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży po cenie
obniżonej (obecnie, za cenę niższą niż ich wartość rynkowa).
Nie był natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 ust. 2 u.g.n., gdyż
wbrew stanowisku skarżącej, zastosowanie art. 68 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n.
aktualizuje się, gdy zajdzie jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, tj. gdy
w terminie określonym w tym przepisie nabywca nieruchomości kupionej za cenę
z zastosowaniem bonifikaty dokona jej zbycia albo wykorzysta na inne cele niż
określone w art. 68 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 7. Wbrew stanowisku skarżącej, art. 68 ust. 2
u.g.n. nie można interpretować w ten sposób, że zbycie nieruchomości aktualizuje
możliwość żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty jedynie wówczas, gdy dotyczy
bonifikaty przedmiotowej udzielonej na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 7 u.g.n.
18
Przeciwko temu, że art. 68 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku
sprzedaży z zastosowaniem bonifikaty pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką
samorządu terytorialnego przemawia nie tylko wzgląd na cel tej instytucji, który
wyklucza wzbogacanie się nabywcy nieruchomości kosztem majątku Skarbu
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zbywcy nieruchomości), ale
również treść późniejszej nowelizacji art. 68 u.g.n. w zakresie wyłączeń obowiązku
zwrotu udzielonej bonifikaty. W chwili zawarcia przez strony umowy wyłączenie
zastosowania sankcji przewidzianej w art. 68 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n. dotyczyło
zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. W wyniku nowelizacji art. 68,
dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141,
poz. 1492), dodano ust. 2a, który wyłączył zastosowanie art. 68 ust. 2 dodatkowo
w przypadku dalszego zbycia nieruchomości nabytej z zastosowaniem bonifikaty
od ceny pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego oraz pomiędzy
jednostkami samorządu terytorialnego i Skarbem Państwa. Nowelizacja ta
potwierdza, że art. 68 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie także w razie zbycia przez
jednostkę samorządu terytorialnego innym podmiotom niż wymienionym w art. 68
ust. 2a pkt 2 i 3 u.g.n. nieruchomości nabytej za cenę z zastosowaniem bonifikaty,
gdyż w przeciwnym przypadku dodanie tego przepisu byłoby zbędne.
Skoro sam ustawodawca przesądził w art. 68 ust. 2a u.g.n., że żądanie
zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty jest wyłączone wówczas, gdy nabyta od Skarbu
Państwa nieruchomość zostanie zbyta przez jednostkę samorządu terytorialnego
jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, to
za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 24 u.g.n. w zw. z art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez nieuwzględnienie celu zakupu
nieruchomości określonego w akcie notarialnym (na powiększenie gminnego
zasobu nieruchomości) jako wyłączającego możliwość żądania przez powódkę
zwrotu kwoty zwaloryzowanej bonifikaty z powodu sprzedaży części nabytej
nieruchomości innym podmiotom niż wymienionym w art. 68 ust. 2a u.g.n.
Niezależnie więc od celu, jaki był przyczyną udzielenia bonifikaty przez powodową
Agencję pozwanej Gminie wtórne zbycie w okresie karencji nieruchomości, nabytej
19
z zastosowaniem bonifikaty od ceny, innym podmiotom niż wymienionym w art. 68
ust. 2a u.g.n. powodowało konieczność zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty.
Okoliczność ta nie była jednak pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia w sprawie,
gdyż powinna być uwzględniona – o czym będzie mowa dalej – w ramach wykładni
postanowień umowy oraz oceny podstaw do zastosowania art. 5 k.c.
Artykuł 68 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie także wówczas, gdy przedmiotem
wtórnego zbycia jest nieruchomość nabyta od Skarbu Państwa przez jednostkę
samorządu terytorialnego za cenę z zastosowaniem bonifikaty, której
przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie po jej
nabyciu, jak również, wtedy, gdy przedmiotem zbycia jest część tak nabytej
nieruchomości. Wynika to z celu instytucji bonifikaty, którym jest preferencyjna
sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa oraz komunalnych ze względu na
szczególne cele społeczne, na jakie nieruchomości te mają być wykorzystane.
Sprzedaż nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty od ceny nie powinna być
wykorzystywana do wzbogacania się jednego podmiotu publicznego kosztem
drugiego z nich. Do tego prowadziłoby zaś zbycie nieruchomości w razie zmiany jej
przeznaczenia albo zbycie części z nabytej na preferencyjnych zasadach
nieruchomości. Z tej przyczyny nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut
naruszenia art. 68 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 5 k.c. uzasadniony tym, że pozwana
zbyła nowowydzielone działki gruntu z nieruchomości nabytej od powódki. Ponadto
art. 5 k.c. jest samodzielną podstawą odmowy udzielenia ochrony prawnej
wówczas, gdy stronie przysługuje określone prawo podmiotowe (w tym przypadku
roszczenie) nie może natomiast stanowić elementu wykładni innych przepisów
prawa materialnego, skutkiem którego byłaby taka ich interpretacja, która
prowadziłaby do uznania, że prawo podmiotowe w ogóle nie powstało. Należy
jednak zaznaczyć, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca
podniosła także zarzut naruszenia art. 5 k.c., który uznać należy za uzasadniony.
Sąd Apelacyjny bezzasadnie wykluczył bowiem możliwość zastosowania tego
przepisu w rozpoznanej sprawie tylko dlatego, że ustawodawca wprowadził
obligatoryjny obowiązek dochodzenia zwaloryzowanej bonifikaty. Nie sprzeciwia się
to jednak możliwości uznania takiego żądania za nadużycie prawa przy
uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. W postępowaniu pozwana
20
podnosiła, że zawarła umowę sprzedaży nieruchomości, deklarując powódce
określony zamiar wykorzystania nabytej nieruchomości, którego elementem był
plan zbycia części nabytej nieruchomości w celu pozyskania środków finansowych
na zagospodarowanie pozostałej części nieruchomości, która miała pozostać
w zasobach gminnych nieruchomości. W przeciwnym razie, ze względu na swoją
sytuację finansową, pozwana nie nabyłaby nieruchomości stanowiącej własność
powódki. Okoliczność ta, podobnie jak podnoszone przez pozwaną motywy, jakie
były przyczyną złożenia pozwanej przez powódkę oferty nabycia nieruchomości za
cenę poniżej jej wartości rynkowej (obawa przed koniecznością wykorzystania
nieruchomości powodowej Agencji dla zaspokojenia roszczeń reprywatyzacyjnych
i tzw. zabużańskich), nie były przedmiotem ustaleń i ocen Sądu Apelacyjnego,
co uzasadnia zarzut naruszenia art. 5 k.c.
Z tych względów, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. uchylił
zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu w B.. Błędna wykładnia art. 14 ust. 1 u.g.n. była bowiem podstawą
przyjęcia przez ten Sąd, że do żądania powódki miał zastosowanie art. 68 ust. 2
u.g.n., gdyż sprzedaż nieruchomości dokonana na podstawie art. 14 ust. 1 u.g.n. –
który również powołano w umowie sprzedaży nieruchomości – oznaczała zarazem
sprzedaż dokonaną na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. (z zastosowaniem
bonifikaty od ceny). Tymczasem fakt powołania w umowie sprzedaży jako jej
podstawy także art. 14 ust. 1 u.g.n. oraz wskazania celu zawarcia umowy oznacza
konieczność dokonania wykładni postanowień tej umowy, przy zastosowaniu reguł
wykładni przewidzianych w art. 65 § 2 k.c. i ustalenia rzeczywistego zamiaru stron
tej umowy, a mianowicie, czy strony zawarły umowę sprzedaży z bonifikatą od
ceny, czy też umowę sprzedaży za cenę obniżoną. Przyjęcie, że sprzedaż została
dokonana z zastosowaniem bonifikaty od ceny zaktualizuje konieczność oceny
żądania powódki przez pryzmat normy wynikającej z art. 5 k.c. O kosztach
postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w zw.
z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.
md
/tp/