Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I UK 207/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 lutego 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Józef Iwulski
SSA Maciej Piankowski
w sprawie z odwołania Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej przeciwko
Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o ustalenie stopy procentowej składki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 21 lutego 2012 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 9 listopada 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych
2
stwierdził, że stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe
obowiązującą płatnika składek - Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej - w
roku składkowym obejmującym okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca 2009 r.
podwyższa się o 50 % i ustala się w wysokości 1,40 % podstawy jej wymiaru. W
uzasadnieniu wskazano, że płatnik w latach 2005, 2006 i 2007 zgłaszał do
ubezpieczenia wypadkowego co najmniej 10 ubezpieczonych, a na podstawie
przekazanych przez niego informacji ZUS IWA za lata 2005 -2007 i zawartych w
nich danych Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał ustalenia stopy procentowej
składki na ubezpieczenie wypadkowe za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca
2009 r. w wysokości 0,84 %. Wskutek złożonej przez płatnika korekty informacji
ZUS IWA za rok 2006, w której płatnik dokonał zmiany odnośnie do liczby
poszkodowanych w wypadkach przy pracy z 0 na 1 osobę, Zakład Ubezpieczeń
Społecznych ponownie ustalił stopę procentową składki na ubezpieczenie
chorobowe za powyższy okres w wysokości 0,93 % podstawy jej wymiaru.
W odwołaniu od powyższej decyzji płatnik podniósł, że Zakład Ubezpieczeń
Społecznych nie był pozbawiony informacji o ilości wypadków, jakie miały miejsce u
płatnika w 2006 r., gdyż zasiłek wypłacony za czas choroby osobie poszkodowanej
finansowany był z ubezpieczenia wypadkowego i miał odzwierciedlenie w
dokumentach rozliczeniowych RSA. Zaistniała zatem oczywista omyłka pisarska w
złożonej informacji ZUS IWA i powinna ona zostać zauważona przez organ rentowy
podczas weryfikacji dokumentów przed przystąpieniem do ustalania składki na
ubezpieczenie wypadkowe.
Organ rentowy w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie,
przytaczając okoliczności podniesione w motywach zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 30 października
2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób
zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.), jeżeli
płatnik składek nie przekaże danych lub przekaże nieprawdziwe dane, konieczne
dla ustalenia wysokości stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe,
co spowoduje zaniżenie stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe,
3
Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, w drodze decyzji, stopę procentową
składki na cały rok składkowy w wysokości 150% stopy procentowej ustalonej na
podstawie prawidłowych danych. Płatnik składek zobowiązany jest opłacić zaległe
składki wraz z odsetkami za zwłokę.
Sąd uznał że w sprawie doszło do nieprawidłowego określenia
obowiązującej płatnika stopy procentowej składki wypadkowej wskutek podania
przez niego w informacji ZUS IWA za rok 2006 nieprawdziwych danych
dotyczących liczby ubezpieczonych poszkodowanych w wypadkach przy pracy.
Jego zdaniem, nie ma znaczenia to, czy sytuacja ta wystąpiła na skutek
świadomego, celowego działania płatnika czy też niezamierzonego błędu.
Przewidziana sankcja ma zastosowanie w przypadku przekazania przez płatnika
nieprawdziwych danych koniecznych dla ustalenia wysokości stopy procentowej
składki na ubezpieczenie wypadkowe. Na zasadność zaskarżonej decyzji nie ma
również wpływu podnoszona przez płatnika okoliczność, że zasiłek wypłacony za
czas choroby osobie poszkodowanej finansowany był z ubezpieczenia
wypadkowego i miał odzwierciedlenie w dokumentach rozliczeniowych RSA, skoro
ustaleniu prawidłowej stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe
obowiązującej płatnika wedle ustawy wypadkowej służy przekazywana przez niego
do dnia 31 stycznia danego roku za poprzedni rok kalendarzowy informacja ZUS
IWA.
Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku apelacji
odwołującego się (płatnika składek), wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. zmienił
zaskarżony wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego w ten sposób, że
uchylił obowiązek podwyższenia o 50 % składki na ubezpieczenie wypadkowe
określony decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd drugiej instancji wskazał, że przepis
art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej stanowi swoistą sankcję wobec płatnika składek
za podanie przez niego nieprawdziwych danych lub za nieprzekazanie
wymaganych danych, o których stanowi przepis art. 31 ustawy wpadkowej.
Warunkiem jest jednak, by zachowanie płatnika doprowadziło do zaniżenia stopy
procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe. Sąd wskazał, że w
przedmiotowej sprawie doszło do nieprawidłowego określenia obowiązującej
4
płatnika stopy procentowej składki wypadkowej na skutek podania przez płatnika w
informacji ZUS IWA za 2006 r. nieprawdziwych danych dotyczących osób
poszkodowanych w wypadkach przy pracy. Z tego też powodu płatnik obowiązany
jest do odprowadzenia wraz z odsetkami różnicy między wysokością składek
należnych a odprowadzonych. Sama ta okoliczność faktyczna nie prowadzi jednak
automatycznie do możliwości nałożenia na płatnika przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych sankcji określonej w art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej. Sąd uznał, że
jedynie zawinione zachowanie płatnika do pozwala na zastosowanie powyższego
przepisu. Świadczy o tym nie tylko sam przepis stwierdzający o konieczności opłaty
odsetek jedynie za zwłokę, ale także przepis karnoprawny art. 219 k.k., który to
statuuje umyślny czyn zabroniony polegający na niedopełnieniu obowiązków
związanych z ubezpieczeniami społecznymi. Jeśli zatem płatnik składek przekazał
obiektywnie nieprawdziwe dane, będąc przekonanym o ich zgodności z
rzeczywistością, odpada podstawa dla naliczenia mu stopy procentowej składki na
cały rok składkowy w wysokości 150 % stopy procentowej ustalonej na podstawie
prawidłowych danych. Ponadto płatnik pominął w informacji tylko jeden wypadek
przy pracy, który miał miejsce poza jego siedzibą, a zatem obciążenie go
dodatkowymi składkami jest nieuzasadnione.
Organ rentowy zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając
mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 34 ust. 1 ustawy o
ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych,
przez jego błędną wykładnię, „czego skutkiem było jego błędne zastosowanie” i
uchylenie obowiązku podwyższenia o 50 % składki na ubezpieczenie wypadkowe
określone decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2009 r.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wykładnia językowa tego przepisu
prowadzi do wniosku, że badanie winy płatnika nie stanowi żadnej przesłanki
negatywnej i tym samym nie jest elementem koniecznym lub warunkującym jego
zastosowanie, a ustawodawca w zakresie regulacji zawartej w tym przepisie nie
pozostawia organowi rentowemu żadnego wyboru, jednoznacznie nakładając nań
obowiązek podwyższenia stopy procentowej składki w sytuacji, gdy płatnik
przekaże nieprawdziwe dane, bez względu na charakter zawinienia płatnika.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną odwołujący się wniósł o jej oddalenie
5
wskazując, że nie ma ona uzasadnionej podstawy, a dokonana przez Sąd
odwoławczy wykładnia art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu
wypadków przy pracy i chorób zawodowych jest prawidłowa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Płatnicy składek wymienieni w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 30 października
2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób
zawodowych, do których należy skarżący, opłacają składkę według ustalanej
(w myśl art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy) przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i
podawanej do wiadomości płatnika zindywidualizowanej stopy procentowej. Do nich
też ma zastosowanie regulacja art. 34 ust. 1 ustawy. Zgodnie z zawartą w tym
przepisie normą prawną, nieprzekazanie przez tychże płatników danych lub
przekazanie nieprawdziwych danych, o jakich mowa w art. 31 i spowodowanie
wskutek tego zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe
implikuje obligatoryjne ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stopy
procentowej składki na cały rok składkowy w wysokości 150% stopy procentowej
określonej na podstawie prawidłowych danych, a nadto obowiązek zapłaty
zaległych składek wraz z odsetkami.
Niewątpliwie podwyższenie stopy procentowej składki na cały rok składkowy
do wysokości 150 % stopy procentowej ustalonej na podstawie prawidłowych
danych za nieprzekazanie danych lub przekazanie nieprawdziwych danych, o
których mowa w art. 31 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków
przy pracy i chorób zawodowych (w tym danych o poszkodowanych w wypadkach
przy pracy) ma charakter sankcji o charakterze represyjnym (penalnym) za
przekazanie nieprawdziwych danych (bądź nieprzekazanie danych). Istnieje więc
zasadnicze podobieństwo między opłatą dodatkową wymierzaną na podstawie
art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) a
podwyższeniem stopy procentowej składki przy zastosowaniu art. 34 ust. 1 ustawy
o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
6
W orzecznictwie Sądu Najwyższego – na tle art. 24 ust. 1 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych - przyjmuje się jednolicie, że poddanie decyzji
wymierzającej płatnikowi składek dodatkową opłatę kontroli sądowej oznacza, iż
decyzja ta podlega ocenie w zakresie wszelkich jej aspektów, nie tylko formalnych,
ale również merytorycznych. W konsekwencji należąca do sfery swobodnego
uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czynność polegająca na wymierzeniu
opłaty dodatkowej winna być oceniana pod kątem jej merytorycznej zasadności i
celowości. W wyroku z dnia 20 maja 2004 r., II UK 403/03 (OSNP 2005 nr 3, poz.
44), Sąd Najwyższy wyraził między pogląd, że „funkcją dodatkowej opłaty jest
zdyscyplinowanie płatników składek na ubezpieczenia społeczne do wykonania
(opłacania składek) i to należytego wykonania (terminowego ich opłacenia w
należytej wysokości) ciążącego na nich obowiązku. (...) Opłata dodatkowa stanowi
natomiast sui generis sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie
obowiązku opłacania składek. Jej zastosowanie ma sens wówczas, gdy - przy
uwzględnieniu wszystkich okoliczności - można przewidywać (...), że spełni ona lub
może spełnić założony, dyscyplinujący, cel. To zaś zależy przede wszystkim od
przyczyn niepłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości. (...) Przy
stosowaniu opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę także
dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. Utrwalony bądź
incydentalny charakter opóźnienia to tylko jeden z obiektywnych elementów
ważnych dla ustaleń w tym zakresie. Dotychczasowy stosunek do spełniania
obowiązku to bowiem także wykazanie zainteresowania jego należytym
wykonaniem (...). Mówiąc lapidarnie - o zastosowaniu dodatkowej opłaty powinny
decydować okoliczności każdego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te, które
wskazują na winę płatnika w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w zaniżonej
wysokości lub jej brak. (...) W konkluzji należy stwierdzić, że wydanie przez organ
rentowy decyzji w sprawie wymierzenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 24 ust.
1 ustawy systemowej wymaga ustalenia winy płatnika składek" (zob. też wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2008 r., II UK 98/07, OSNP 2009 nr 5-6, poz.
73).
Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., P 29/09
(OTK-A 2010 nr 9, poz. 104) uznał, że dodatkowa opłata z tytułu nieopłacenia lub
7
opłacenia w zaniżonej wysokości składek na ubezpieczenie społeczne lub
zdrowotne bądź innych składek pobieranych przez ZUS (art. 24 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych) jest środkiem prawnym o charakterze
represyjnym (karno-administracyjnym). W wyroku tym podkreślono, że Zakład
Ubezpieczeń Społecznych powinien przy podejmowaniu decyzji w sprawie opłaty
dodatkowej uwzględniać cel, jakiemu ona ma służyć (ratio legis). Celem tym nie jest
z pewnością "automatyczne" karanie każdego płatnika, który nie wywiązał się w
pełni z obowiązku opłacania składek, skoro wymierzanie opłaty jest fakultatywne.
Nie jest nim również rekompensata strat poniesionych przez Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych w następstwie niewykonania tego obowiązku, gdyż temu celowi służą
odsetki należne od nieopłaconych w terminie składek.
Różnica między art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a
art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i
chorób zawodowych polega na tym, że o ile pierwszy, określając przesłankę
wymierzenia opłaty dodatkowej, jaką jest nieopłacenie składek lub opłacenie ich w
zaniżonej wysokości, pozostawia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w
zakresie wymierzenia opłaty dodatkowej i jej wysokości, o tyle drugi zobowiązuje
organ rentowy do wymierzenia składki w ustawowo określonej („sztywnej”)
wysokości, jeśli płatnik składek nie przekaże danych lub przekaże nieprawdziwe
dane, co spowoduje zaniżenie stopy procentowej składki na ubezpieczenie
wypadkowe. W pierwszym przypadku bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych
„może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100 %
nieopłaconych składek”, w drugim „ustala, w drodze decyzji, stopę procentową
składki na cały rok składkowy w wysokości 150 % stopy procentowej ustalonej na
podstawie prawidłowych danych”. Decyzja o podwyższeniu stopy procentowej
składki nie jest więc uznaniowa, ale to w żaden sposób nie wpływa na jej represyjny
i prewencyjny charakter, któremu należy przypisać decydujące znaczenie dla
wykładni art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy
pracy i chorób zawodowych. Nie można zatem przyjąć, że odpowiedzialność
płatnika składek na podstawie tego przepisu ma charakter obiektywny i w związku z
tym występuje w każdym przypadku podania nieprawdziwych danych,
prowadzących do zaniżenia wysokości należnych składek. Nie ma bowiem
8
uzasadnienia dla wymierzania tej sui generis kary bez oceny okoliczności będących
przyczyną wadliwości informacji. Wynikająca z niego sankcja będzie miała zatem
zastosowanie do płatnika, który ponosi winę, nawet w jej najlżejszym stopniu (culpa
levissima) za przekazanie nieodpowiadających prawdzie danych.
W podobnym duchu, aczkolwiek wychodząc z założenia o obiektywnej
odpowiedzialności płatnika składek za podanie nieprawdziwych danych, ale z
możliwością zwolnienia się od niej w pewnych okolicznościach, opowiedział się Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 16 czerwca 2001 r., I UK 15/11 (LEX nr 964457).
Stwierdził też, że sankcje za zaniżenie należności składkowej w deklaracji
wypełnionej przez płatnika, stosowane automatycznie, z mocy ustawy z tytułu jego
winy obiektywnej mają znaczenie przede wszystkim prewencyjne. Zmierzają do
przekonania płatnika, iż rzetelne i staranne wypełnienie deklaracji leży w jego
interesie. Ujawnienie błędu w deklaracji pociąga za sobą obowiązek zapłacenia
podwyższonej kwoty składki. Nie jest to jednak odpowiedzialność absolutna.
Stosowanie przepisów o zabarwieniu penalnym nie może bowiem prowadzić do
rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi
wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa
prawnego. Podmiot, który wadliwie wypełnia swój obowiązek musi mieć możliwość
obrony i wykazania, że niedopełnienie tego obowiązku było następstwem
okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie chodzi tu o winę podmiotu,
lecz obiektywną odpowiedzialność z możliwością zwolnienia w określonych
okolicznościach. W sprawie o podwyższenie składki na ubezpieczenie wypadkowe
nie można abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka
wadliwie przekazała informacje. Stwierdzenie czy strona nie ponosi, czy też ponosi,
odpowiedzialność na zasadzie art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z
tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych musi być podejmowane
indywidualnie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności, których dopiero łączna
ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenia
składki wypadkowej podwyższonej było zgodne lub nie do pogodzenia z normą
prawną zawartą w powołanym przepisie i oceniana także przez pryzmat zasady
zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Ostatecznie
9
więc wyrażony pogląd wskazuje na możliwość zwolnienia się z odpowiedzialności
za podanie obiektywnie nieprawdziwych danych z przyczyn niezależnych
(niezawinionych) przez płatnika.
Przyjąć więc należy, że tylko przyczyny wadliwego zgłoszenia danych, za
które płatnik nie ponosi odpowiedzialności (niezawinione), mogą go zwolnić z
sankcji wynikającej z art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu
wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Przy czym z omawianego przepisu
płynie domniemanie winy płatnika składek w sytuacji, gdy przekazane dane nie
odpowiadają prawdzie. W sposób istotny wpływa to na rozkład ciężaru dowodu. To
płatnik składek ma wykazać, że zgłoszenie nieprawdziwych danych nastąpiło z
przyczyn od niego niezależnych.
W przedmiotowej sprawie Sąd Apelacyjny błędnie uznał, że samo
subiektywne przekonanie płatnika o prawdziwości przekazywanych danych (mimo
ich obiektywnej nieprawdziwości) zwalnia od tej odpowiedzialności, nie wnikając w
przyczyny wadliwego sporządzenia informacji ZUS IWA. Stąd też zaskarżony wyrok
podlega uchyleniu celem ustalenia okoliczności, które spowodowały przekazanie
nieprawdziwych informacji oraz ich oceny w świetle przedstawionego wyżej
stanowiska.
Poza tym Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności wymaga
rozważenia kwestia, czy pełnomocnik odwołującego się płatnika (jego pracownik)
był umocowany do reprezentowania go w postępowaniu przed sądem, biorąc pod
uwagę to, że na podstawie art. 87 § 2 zdanie pierwsze k.p.c. mająca zdolność
sądową i procesową strona, która nie jest osobą prawną ani przedsiębiorcą, nie
może ustanowić pełnomocnikiem procesowym zatrudnianego przez siebie
pracownika, którzy nie legitymuje się statusem radcy prawnego (zob. art. 8 ust. 5
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej; Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz.
25 ze zm.; oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2001 r. w
sprawie zasad organizacji wojewódzkich inspektoratów Inspekcji Handlowej; Dz.U.
Nr 81, poz. 879).
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na mocy art. 39815
§ 1 k.p.c.
orzekł jak w sentencji.