Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 35/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 maja 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa P. Spółki Akcyjnej (obecnie P. Spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością)
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 maja 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 28 kwietnia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia
15 września 2008 r. wymierzył P. S.A. (powód) na podstawie art. 210 ust. 1 i art.
209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo
telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej jako Prawo
telekomunikacyjne) karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za wykorzystywanie
częstotliwości radiowych bez posiadanych do tego uprawnień w postaci
wymaganych na podstawie art. 143 Prawa telekomunikacyjnego pozwoleń
radiowych.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 9 i art. 210 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego poprzez zastosowanie, podczas gdy zarzucone
powodowi zachowanie nie jest objęte dyspozycją art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa
telekomunikacyjnego; 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich
okoliczności stanu faktycznego i poczynienie w tym zakresie błędnych ustaleń;
3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie w zaskarżonej
decyzji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. oddalił odwołanie powoda.
Wyrok Sądu Okręgowego oparto na następujących ustaleniach faktycznych oraz
ich ocenie prawnej. W dniach 28-30 kwietnia 2008 r. Prezes Urzędu przeprowadził
kontrolę. Miała ona na celu sprawdzenie zgodności wykorzystywanych przez
powoda kanałów z posiadanym pozwoleniem radiowym. W toku kontroli
stwierdzono używanie przez powoda urządzeń radiowych bez wymaganych
pozwoleń. W dniu 27 czerwca 2008 r. Prezes Urzędu zawiadomił powoda o
wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w związku z
wykorzystywaniem częstotliwości bez posiadania do tego uprawnień w postaci
pozwoleń radiowych, o których mowa w art. 143 Prawa telekomunikacyjnego.
Oddalając odwołanie, Sąd Okręgowy uznał za bezzasadny zarzut
naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 9 i 210 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z
art. 143 Prawa telekomunikacyjnego używanie urządzenia radiowego wymaga
posiadania pozwolenia radiowego, przy czym zakres obowiązku uzyskiwania
pozwoleń radiowych został ograniczony w art. 144 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy podkreślił, że w dacie przeprowadzonej kontroli powód posiadał
3
wyłącznie rezerwacje częstotliwości. Uprawnienie wynikające z pozwolenia
radiowego obejmuje zaś prawo do korzystania z urządzenia radiowego w celu
komunikowania się za pomocą emisji lub odbioru fal radiowych. Uprawnienie to
polega na wykorzystywaniu częstotliwości na warunkach określonych w pozwoleniu
radiowym. Z samej rezerwacji częstotliwości wynika wyłącznie prawo do
dysponowania daną częstotliwością. Natomiast prawo do wykorzystywania
częstotliwości za pomocą konkretnego urządzenia radiowego musi zostać
skonkretyzowane w pozwoleniu radiowym. Fakt nieposiadania przez powoda
ważnego pozwolenia radiowego powodował, że powód nie posiadał uprawnień do
wykorzystywania przyznanych mu częstotliwości. Tym samym powód dopuścił się
czynu, który w myśl art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego podlega karze.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 9 oraz 114
Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że uprawnienie do wykorzystywania
częstotliwości nie wynika z rezerwacji częstotliwości; 2) art. 143 ust. 1 i art. 145 ust.
4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że pozwolenie radiowe stanowi
uprawnienie do wykorzystywania częstotliwości; 3) art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 7 i 42 Konstytucji RP poprzez rozszerzenie
przesłanek uprawniających Prezesa Urzędu do nałożenia kary pieniężnej oraz 4)
art. 47964
§ 1 w związku z art. 47960
k.p.c. w związku z art. 210 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2011 r. powód
rozszerzył zarzuty apelacji o naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 199 i
art. 201 ust. 1 i 3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. zmienił zaskarżony
wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu oraz
zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów
procesu. Uzasadniając wydane orzeczenie, Sąd Apelacyjny wskazał, że brak
pozwoleń radiowych został stwierdzony przez Prezesa Urzędu w ramach
postępowania kontrolnego prowadzonego wobec powoda. Przed nałożeniem kary
Prezes Urzędu nie wydał zaś powodowi zaleceń pokontrolnych. Z ustalonych w
sprawie okoliczności faktycznych wynika bowiem, że w dniach 28-30 kwietnia 2008
r. Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie kontrolne, a w dniu 27 czerwca 2008
4
r. zawiadomił powoda o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z kolei w dniu
15 września 2008 r. na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu kontrolnym
wydał decyzję, w której nałożył na powoda karę pieniężną. Prezes Urzędu nie
zakończył więc postępowania kontrolnego w sposób przewidziany w art. 201 ust. 1 i
3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny podzielił jednocześnie
zapatrywania Sądu pierwszej instancji, w świetle których art. 210 ust. 1 w związku z
art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego stanowi samodzielną podstawę do
nałożenia kary pieniężnej bez konieczności uprzedniego prowadzenia
postępowania kontrolnego w trybie określonym w art. 199 i n. Prawa
telekomunikacyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie Prezes Urzędu wobec tego
samego przedsiębiorcy i tego samego zdarzenia wszczął postępowanie kontrolne,
lecz nie zakończył go w sposób przewidziany w art. 201 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 210 ust. 1 w
związku z art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego poprzez
niezastosowanie i uznanie, że w sytuacji w której przeprowadzono postępowanie
kontrolne niedozwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie
obowiązków wynikających z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego polegających na
wykorzystywaniu częstotliwości bez posiadania do tego uprawnień; 2) art. 201 ust.
1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie,
że w sytuacji w której przeprowadzono postępowanie kontrolne niedozwolone jest
wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wynikających z art.
143 Prawa telekomunikacyjnego; 3) art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 poprzez
błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te wyłączają możliwość nałożenia kary
pieniężnej w przypadku gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny nie został wezwany
do usunięcia naruszenia obowiązków uregulowanych w dyrektywie o zezwoleniach
lub usunął je w wyznaczonym do tego terminie.
5
Powód wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu i zasądzenie
kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu jest uzasadniona.
Zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się na założeniu, zgodnie z
którym przeprowadzenie postępowania kontrolnego, w toku którego Prezes Urzędu
poweźmie informację o naruszeniu przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
obowiązków przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym, czyni zawsze
niedopuszczalnym wydanie przez Prezesa Urzędu decyzji nakładającej karę
pieniężną bez wyczerpania dalszego toku postępowania przewidzianego w art. 201
Prawa telekomunikacyjnego. Zasadniczym motywem uchylenia wyroku Sądu
Okręgowego było bowiem „nałożenie na powoda kary pieniężnej z tytułu
wykorzystywania częstotliwości bez posiadania uprawnień w postaci pozwoleń
radiowych w sytuacji, gdy brak pozwoleń radiowych został stwierdzony przez
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w ramach postępowania kontrolnego
prowadzonego wobec powoda, przy czym, przed nałożeniem kary organ nie
wystosował wobec powoda zaleceń pokontrolnych, ani decyzji nakazującej
usunięcia stwierdzonych naruszeń” (uzasadnienie, s. 7).
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym kar
pieniężnych nakładanych przez Prezesa Urzędu za naruszenie przez
przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków wynikających z przepisów
Prawa telekomunikacyjnego przyjęto, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie
art. 209 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić w samoistnym postępowaniu
przeprowadzonym w tym przedmiocie, bez konieczności uprzedniego
przeprowadzenia postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 199 i n. Prawa
telekomunikacyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16 marca 2009 r., III
SK 35/08, OSNP z 2010 r., Nr 17-18, poz. 223; z 7 dnia lipca 2011 r., III SK 52/10;
z dnia 6 października 2011 r., III SK 9/11; oraz z dnia 14 lutego 2012 r., III SK
24/11). Przeprowadzenie postępowania kontrolnego nie jest zatem koniecznym
warunkiem dla wydania przez Prezesa Urzędu decyzji stwierdzającej naruszenie
6
przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa
telekomunikacyjnego i nakładającej na niego karę pieniężną z tytułu stwierdzonego
naruszenia.
Jednocześnie ukształtowała się już linia orzecznicza Sądu Najwyższego,
zgodnie z którą korzystanie przez Prezesa Urzędu z uprawnienia do nakładania na
przedsiębiorców kar pieniężnych w wyniku przeprowadzenia samoistnego
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej podlega pewnemu ograniczeniu.
Przyjęto mianowicie, że jeżeli Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie
kontrolne, które wykazało – w zakresie przedmiotu kontroli - fakt naruszenia przez
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego,
powinien on najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego trybu postępowania
w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 21
września 2010 r., III SK 8/10; z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z dnia 6
października 2011 r., III SK 9/11). Bez wyczerpania trybu postępowania
kontrolnego (wydanie zaleceń pokontrolnych, wyznaczenie terminu na
zastosowanie się do nich, bezskuteczny upływ terminu) nie aktualizuje się bowiem
kompetencja do ukarania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa
Urzędu, skoro przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają wprost sekwencję
czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu. Wszczęcie postępowania
kontrolnego, w toku którego ustalone zostaną nieprawidłowości w działaniu
kontrolowanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (w zakresie przedmiotu
kontroli) powoduje, że kompetencja Prezesa Urzędu do ukarania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego w wyniku samoistnego postępowania w sprawie nałożenia
kary pieniężnej zostaje wyłączona. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu
Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, w
świetle wiążących Rzeczpospolitą Polską standardów prawa Unii Europejskiej oraz
prawa międzynarodowego niedopuszczalne jest nałożenie przez Prezesa Urzędu
kary pieniężnej w wyniku samoistnego postępowania w tym przedmiocie, jeżeli
Prezes Urzędu karze przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenia
sankcjonowanych karą obowiązków przewidzianych w przepisach Prawa
telekomunikacyjnego, których respektowania dotyczyło postępowanie kontrolne z
art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Jak wyjaśniono zaś w uzasadnieniu
7
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2012 r., III SK 24/11, Prezes Urzędu
nie może nałożyć kary pieniężnej w wyniku samoistnego postępowania w sprawie
nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedmiot przeprowadzonego przez Prezesa
Urzędu postępowania kontrolnego z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego oraz
przedmiot samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej są
tożsame. Powyższe ograniczenie nie stoi natomiast na przeszkodzie nałożeniu kary
pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenia sankcjonowanych
przez art. 209 Prawa telekomunikacyjnego obowiązków wynikających z przepisów
Prawa telekomunikacyjnego, których weryfikacja nie była przedmiotem
postępowania kontrolnego, ale o których Prezes Urzędu powziął wiadomość
przeprowadzając postępowanie kontrolne. Z powyższego wynika, że nie każde
postępowanie kontrolne przeprowadzone przez Prezesa Urzędu będzie wyłączało
możliwość nałożenia kary pieniężnej w rezultacie przeprowadzenia samoistnego
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 209 ust. 1 pkt 1-31
Prawa telekomunikacyjnego sankcjonuje karą pieniężną sam fakt niewykonania
ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych obowiązków. Wezwanie
przedsiębiorcy do zaprzestania dalszego naruszania ustawowych obowiązków albo
zaniechanie ich naruszenia przed wszczęciem odpowiedniego postępowania przez
Prezesa Urzędu nie zwalnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z
odpowiedzialności za niedochowanie wymogu przestrzegania sprecyzowanych w
ustawie wymogów prowadzonej działalności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
14 lutego 2012 r., III SK 24/11, dotychczas niepublikowany).
Zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się natomiast na wskazanym
na wstępie założeniu, zgodnie z którym samo przeprowadzenie postępowania
kontrolnego niweczy kompetencję Prezesa Urzędu do przeprowadzenia
samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wszelkie
naruszenia obowiązków wynikających z Prawa telekomunikacyjnego, które zostały
przez Prezesa Urzędu wykryte w toku takiego postępowania. Założenie to jest
wadliwe w świetle przedstawionego powyżej stanowiska Sądu Najwyższego. W
ujawnionych w uzasadnieniu skarżonego wyroku brak takich ustaleń faktycznych,
które uzasadniałby konkluzję o naruszeniu przez Sąd Okręgowy art. 210 ust. 1 w
związku z art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego. Z wyroku Sądu
8
Apelacyjnego nie wynika, aby powód został ukarany za zachowanie, którego
dotyczyło postępowanie kontrolne (wykorzystywanie częstotliwości radiowych w
sposób niezgodny z posiadanymi uprawnieniami). W tej sytuacji zarzuty naruszenia
art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 9 Prawa telekomunikacyjnego przez
niezastosowanie tych przepisów oraz art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego
poprzez niewłaściwe zastosowanie należy uznać za uzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym
brzmieniu jest uzasadniony, ale z innych powodów, niż wskazane w skardze
kasacyjnej Prezesa Urzędu. Skarga zarzuca wyrokowi Sądu Apelacyjnego
naruszenie tych przepisów poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że
przepisy te wyłączają możliwość nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy
przedsiębiorca telekomunikacyjny nie został wezwany do usunięcia naruszenia
obowiązków uregulowanych w dyrektywie 2002/20 lub usunął je w wyznaczonym
do tego terminie. Treść tego przepisu nie budzi tymczasem - w zakresie objętym
podstawami skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu - wątpliwości interpretacyjnych Sądu
Najwyższego. Przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w oryginalnym brzmieniu
(„Jeżeli dane przedsiębiorstwo nie usunie naruszeń w terminie określonym w
ustępie 2, właściwe organy władzy państwowej podejmą odpowiednie i
proporcjonalne środki zmierzające do zapewnienia zgodności ze stanem prawnym.
W tym celu Państwa Członkowskie będą mogły upoważnić właściwe organy władzy
państwowej do nakładania kar finansowych, jeżeli będzie zachodziła taka potrzeba.
O środkach oraz motywach ich zastosowania należy powiadomić dane
przedsiębiorstwo w terminie jednego tygodnia od daty podjęcia decyzji o ich
zastosowaniu oraz należy wyznaczyć rozsądny termin, w którym przedsiębiorstwo
będzie musiało się do nich dostosować”) przewidywał, że krajowy organ
regulacyjny może nakładać kary pieniężne tylko na tych przedsiębiorców
telekomunikacyjnych, którzy nie usunęli naruszeń stwierdzonych przez krajowy
organ regulacyjny w terminie wyznaczonym do tego przez ten organ. W tym
zakresie Sąd Apelacyjny nie dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów
dyrektywy. Wadliwość interpretacyjna i subsumcyjna zaskarżonego orzeczenia w
odniesieniu do art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 polega na tym, że powołane
przepisy dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu wyznaczały standard
9
postępowania krajowych organów regulacyjnych w odniesieniu tylko do naruszeń
określonych obowiązków ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Jak
wyjaśniono w wyroku Sądu Najwyższego z 14 lutego 2012 r., III SK 24/11, przepis
art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu – stosownie do dyspozycji
art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 – dotyczy trybu procedowania przy nakładaniu kar
pieniężnych za nieprzestrzeganie „wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem
lub prawami użytkowania oraz szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6
ust. 2” dyrektywy 2002/20. Wymogi te wymieniono w załączniku do przedmiotowej
dyrektywy. W zakresie wymogów, które państwa członkowskie mogą połączyć z
„prawami użytkowania częstotliwości radiowych”, to jest z pozwoleniem radiowym,
załącznik wymienia: 1) obowiązek świadczenia usługi lub korzystania z rodzaju
technologii, dla których przyznane zostało prawo użytkowania danej częstotliwości;
wymogi dotyczące zasięgu i jakości; 2) sprawne i efektywne wykorzystywanie
częstotliwości; 3) techniczne i operacyjne wymogi niezbędne dla uniknięcia
szkodliwych zakłóceń oraz ograniczenia wystawienia ogółu ludności na działanie
pola elektromagnetycznego; 4) maksymalny czas trwania; 5) przekazanie praw na
wniosek uprawnionego; 6) opłaty za użytkowanie; 7) wszelkie zobowiązania, jakie
przedsiębiorstwo, któremu przydzielono prawo użytkowania, przyjęło na siebie
podczas procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej; 8) obowiązki
wynikające z odpowiednich umów międzynarodowych; 9) obowiązki właściwe dla
doświadczalnego użytkowania częstotliwości radiowych. Zawarte w powyższym
katalogu obowiązki i sytuacje dotyczą warunków towarzyszących pozwoleniu
radiowemu, bądź zasad jego udzielania. Nie obejmują natomiast obowiązku
uzyskania pozwolenia radiowego, które jest źródłem uprawnienia do używania
przez przedsiębiorcę urządzenia radiowego. W konsekwencji, w okolicznościach
niniejszej sprawy, przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 nie mógł stanowić
przeszkody dla przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia
kary pieniężnej.
Mając powyższe argumenty na względzie oraz opierając się na treści
art. 39815
§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na
podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł,
jak w sentencji wyroku.