Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 619/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 lipca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Iwona Koper (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa K. B.
przeciwko Gminie B.
o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 5 lipca 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 3 sierpnia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację
(punkt I), rozstrzygającej o kosztach postępowania apelacyjnego
(punkt II) i w tym zakresie przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając mu
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powód K. B. wniósł o zobowiązanie pozwanej Gminy B. do złożenia
oświadczenia woli o nabyciu niezabudowanej nieruchomości, o powierzchni 0.9056
ha, działka nr ew. 27/9, położonej w W., objętej obok innych działek księgą
wieczystą Kw nr /…/ za cenę 230.475 zł. Jako podstawę prawną powództwa
wskazał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że na skutek uchwalenia uchwałą
Rady Gminy B. z 29 marca 2004 r. planu zagospodarowania przestrzennego
zmieniono przeznaczenie działki z rolniczej na drogę wewnętrzną dojazdową, co
uniemożliwia korzystanie z niej w dotychczasowy sposób.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r. oddalił powództwo
stwierdzając, że brak bezpośredniego związku między zmianą planu
zagospodarowania przestrzennego a zmianą sposobu wykorzystywania
nieruchomości, która była następstwem następczych własnych czynności powoda
polegających na jej podziale i zbyciu części nowoutworzonych działek jako
budowlanych. Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. uchylił powyższe
orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując że, dla
wystąpienia z roszczeniem, wystarczająca jest zmiana przeznaczenia
nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, wysokość ceny
rynkowej należy ustalić według art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. zobowiązał Gminę B. do
złożenia oświadczenia woli o nabyciu od K. B. prawa własności opisanej
nieruchomości za cenę 202.818 zł; umorzył postępowanie w zakresie części
cofniętego pozwu dotyczącego określenia wysokości ceny ponad kwotę 230.475 zł;
oddalił powództwo w pozostałej części; zasądził od pozwanej na rzecz powoda
kwotę 32.293,14 zł tytułem zwrotu kosztów procesu. Sąd Apelacyjny wyrokiem z
dnia 3 sierpnia 2011 r. oddalił apelację pozwanej, wniesioną od powyższego
orzeczenia w części uwzględniającej powództwo.
3
Z niekwestionowanej podstawy faktycznej obu wskazanych rozstrzygnięć
wynika, że powód był właścicielem m.in. nieruchomości, stanowiącej działkę nr ew.
27/1, położonej w W. Nieruchomość powyższa stanowiła grunt rolny i w części była
użytkowana na cele rolnicze, w części stanowiła nieużytki. Rada Gminy B. uchwałą
Nr … z dnia 29 marca 2004 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego na podstawie którego nieruchomość powoda została przeznaczona
pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością prowadzenia
działalności usługowej z zapewnieniem komunikacji ulicą dojazdową. Na wniosek
powoda Wójt Gminy decyzją z 28 września 2004 r. zatwierdził projekt podziału
działki nr 27/1, wydzielający 17 działek budowlanych i działkę oznaczoną nr 27/9 o
nietypowym nieregularnym kształcie, przeznaczoną na drogę dojazdową do
powstałych działek. Do działki nr 27/9 przylegały również inne nieruchomości
powoda nie objęte wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego. Powód
sprzedał część działek powstałych w wyniku podziału działki nr 27/1 i działek
powstałych w wyniku podziału nieruchomości przylegających do działki nr 27/9,
przy czym ustanowił tylko dla części z nich (działki nr 28/5, 28/8, 28/7) służebności
gruntowe, polegające na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr 27/9 – do
czasu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy B. Zbywając pozostałe działki,
powód składał oświadczenie, że mają dojazd do drogi publicznej. Dojazd taki jest
możliwy wyłącznie przez wskazaną działkę nr 27/9. W dniu 5 marca 2009 r. powód
wezwał pozwaną do wykupu działki gruntu nr 27/9. Sąd Apelacyjny stwierdził że, na
skutek uchwalenia przez Radę Gminy B. miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, działka nr 27/1, dotychczas wykorzystywana rolniczo, została
przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usługową
co oznacza, że doszło do ograniczenia w korzystaniu z niej przez powoda
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem
i uzasadnione jest roszczenie o wykup jej części w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, nie ma
znaczenia fakt, że po uchwaleniu planu na wniosek powoda nastąpił podział
nieruchomości, gdyż było to tylko dalszym skutkiem uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, przewidującego przeznaczenie gruntów pod
4
budownictwo jednorodzinne. Uznał, że art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wiąże roszczenie
z wyłączeniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości
w znaczeniu abstrakcyjnym. Celem takiego rozwiązania jest złagodzenie skutków
władczej ingerencji w prawa właścicielskie. Nie ma, w ocenie Sądu, uzasadnionych
podstaw do wyłączenia spod działania tego mechanizmu ochronnego wszystkich
właścicieli nieruchomości, którzy utracili potencjalną możliwość korzystania
z nieruchomości w sposób dotychczas dozwolony. Nie jest istotne, że w dacie
wejścia w życie planu nieruchomość nie była użytkowana rolniczo, gdyż
o charakterze gruntu przesądza sposób przeznaczenia a nie aktualnego
wykorzystywania. Sąd Apelacyjny uznał, że dla wyceny nieruchomości znaczenie
mają jedynie te służebności gruntowe, które zostały ustanowione w sposób prawem
przewidziany, a nie faktyczne korzystanie z niej przez właścicieli innych
wyodrębnionych działek. Podstawą ustalenia ceny nieruchomości była wycena
biegłego rzeczoznawcy który, dokonując jej, przyjął aktualną wartość rynkową
z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z aktualnego planu
zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu obciążenia trzema
służebnościami gruntowymi. Wobec braku transakcji sprzedaży nieruchomości
stanowiących drogi o kategorii zbliżonej do nieruchomości wycenianej biegły,
stosując podejście porównawcze, uwzględnił ceny transakcyjne niezabudowanych
nieruchomości gruntowych o dużej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę
mieszkaniowo-usługową jednorodzinną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona pozwana.
Opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, zarzuciła błędną
wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu,
że Gmina B. jest zobowiązana do złożenia oświadczenia woli o nabyciu od K. B.
prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 27/9, o powierzchni
0.9056 ha za kwotę 202.818 zł, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że sprzedane działki mogą nie mieć
dostępu do drogi publicznej oraz art. 65 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że
przy sprzedaży przez powoda działek nr 28/2, 28/3, 27/10, 27/11, 27/13, 27/17,
27/14, 27/22, 27/23, 27/7, 27/24, 27/25, 27/26 nie zostały ustanowione na działce
5
nr 27/9 służebności gruntowe na ich rzecz. Pozwana wniosła o uchylenie
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i
orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie powództwa w całości.
Powód wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów
postępowania.
Sąd Najwyższy zważył:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym kształtuje zasady polityki przestrzennej, określa przeznaczenie oraz
zasady zabudowy i zagospodarowania terenów. Powyższy akt prawny przyznaje
podstawowe kompetencje w tym zakresie, obejmujące tzw. władztwo planistyczne,
gminom jako zadanie własne. Jednym z uprawnień gmin jest stanowienie norm
prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego, których ustalenia są powszechnie wiążące dla objętych nimi
terenów. Plany te wyznaczają zakres korzystania z prawa własności, określają
charakter prawny nieruchomości, przeznaczenie na określony cel determinujący
dopuszczalny sposób użytkowania oraz wpływają na wartość jego przedmiotu.
Dla usuwania bądź łagodzenia skutków tych władczych, wyznaczanych interesem
publicznym, ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności w zakresie
ograniczenia dotyczącego zmiany przeznaczenia terenu ustawa przewiduje w art.
36-37 szczególne środki prawne.
Sąd Apelacyjny podzielił wskazaną przez powoda podstawę prawną
powództwa i przyjął, że jego roszczenie znajduje uzasadnienie w treści art. 36
ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, który przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem
albo zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z nieruchomości
lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z jej dotychczasowym
przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel
nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 (przewidującego możliwość
zaoferowania nieruchomości zamiennej), żądać od gminy wykupienia
nieruchomości lub jej części.
6
Skarga kasacyjna pozwanej koncentruje się na dwóch zagadnieniach,
tj. kwestionuje zasadę roszczenia, podnosząc brak legitymacji czynnej materialno-
prawnej powoda do wytoczenia powództwa opartego na art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.,
oraz sposób wyliczenia ekwiwalentu (ceny wykupu), w tym na skutek przyjęcia
błędnego charakteru nieruchomości i pominięcia zakresu jej obciążeń na rzecz
właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przed przystąpieniem do wykładni,
a następnie badania prawidłowości zastosowania wskazanego przepisu przez Sąd
Apelacyjny, zastrzec należy, że dla oceny, czy powstało wskazane roszczenie
relewantny jest stan prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie planu
zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem znaczenia prawnego sama data
podjęcia uchwały, ani jej ogłoszenia. W sprawie niniejszej ma więc zastosowanie
wskazany przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia
28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
niektórych innych ustaw - Dz. U. 2004, Nr 141, poz. 1492.
Dokonując wykładni językowej art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., z zastosowaniem
porządku preferencji, przyznającej pierwszeństwo regule języka prawnego, przed
dyrektywami znaczeniowymi języka właściwego dla określonych dziedzin i języka
potocznego, wskazać należy, że po pierwsze zwrot „jeżeli w związku
z uchwaleniem (zmianą) planu zagospodarowania przestrzennego” oznacza,
że przesłanką powstania roszczenia jest wyłącznie zajście wskazanego zdarzenia
prawnego, a nie dalsze zdarzenia czy czynności prawne bądź czynności faktyczne
(w tym podział nieruchomości, zbycie części nieruchomości, wytyczenie trasy
przyszłej drogi, zmiana sposobu faktycznego wykorzystywania gruntu, obciążenie
prawami na rzecz osób trzecich). Po drugie, uprawnienie żądania od gminy
wykupienia nieruchomości lub jej części przysługuje osobie będącej właścicielem
w dacie uchwalenia (zmiany) planu. Po trzecie, roszczenia przyznane właścicielowi
wyłączają się nawzajem (alternatywa rozłączna), ale traktowane są równorzędnie.
Niemniej nie można przyjąć, że możliwość ich wykorzystania determinowana jest
taką samą przesłanką (obniżeniem wartości nieruchomości). Ta jest bowiem
konieczna jedynie dla uzyskania odszkodowania. Brak odwołania do szkody
w części dyspozytywnej przepisu wspólnej dla obu roszczeń prowadzi do wniosku,
7
że można żądać wykupienia nieruchomości w całości lub w części także wówczas,
gdy nie doszło do uszczerbku majątkowego, a zmiana sytuacji właściciela polega
wyłącznie na niemożliwości bądź istotnym ograniczeniu korzystania
z nieruchomości lub z jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem. Po czwarte, niemożliwość lub istotne
ograniczenia oznaczają zmianę sytuacji właściciela, która nie musi mieć charakteru
obiektywnego pogorszenia, gdyż jej cechą przedmiotowo istotną jest różnica, która
może dotyczyć stanu faktycznego (korzystanie) lub prawnego (przeznaczenie).
Niemniej kwantyfikatory (niemożliwość, istotne ograniczenia) wskazują,
że roszczenie przyznane zostało na zasadzie wyjątku i dotyczy sytuacji
szczególnych, w szczególności wprowadzenia zakazów i znaczących utrudnień.
Innymi słowy, jeżeli możliwe jest kontynuowanie przez właściciela
dotychczasowego faktycznego (lub potencjalnie dopuszczalnego) sposobu
korzystania z nieruchomości bez istotnych ograniczeń roszczenie nie przysługuje.
Po piąte, musi zachodzić tożsamość między częścią nieruchomości, której dotyczy
wskazana niemożliwość (istotne ograniczenia) a tą, której wykupu żąda właściciel,
przy czym jeżeli dotykają one całości nieruchomości możliwe jest dochodzenie
roszczenia co do jej części. Po szóste, relacja między uchwaleniem (zmianą) planu
miejscowego a niemożliwością (istotnym ograniczeniem) korzystania musi istnieć,
ale nie jest niezbędne aby odpowiadała cechom bezpośredniego związku
przyczynowego bądź była jednoczłonowa. Przemawia za tym w szczególności
umiejscowiony w części dyspozytywnej normy zwrot „w związku”.
Podkreślenia wymaga, że interpretowana norma nie ma charakteru
wywłaszczeniowego, zatem zmiana nie musi być związana z zaspakajaniem
potrzeb publicznych. Ma ona jednak charakter wyjątku, co oznacza zakaz
dokonywania wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae).
Tak zrekonstruowaną normę prawną Sąd powinien odnieść
do przedstawionego stanu faktycznego i zgłoszonego żądania, którym jest
związany. Oznacza to, że brak podstaw do dokonywana oceny, czy cała
nieruchomość powoda, obejmująca działkę nr 27/1, odpowiada hipotezie
i dyspozycji tej normy, a ograniczyć ją należy do tej części której wykupu dochodzi
powód. Dokonując subsumpcji, Sąd powinien zatem ocenić, czy dotychczasowe
8
korzystanie lub przeznaczenie części tej nieruchomości, obecnie wydzielonej
i oznaczonej jako działka nr 27/9, stało się niemożliwe (znacznie utrudnione)
w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
zatem jakie są jego zapisy odnośnie do tego gruntu.
W dalszej kolejności wykładni Sądu Najwyższego wymaga norma art. 36 ust.
1 pkt 2 p.z.p. w zakresie przewidzianej nią sankcji, ograniczonej do roszczenia
o wykup. Wykupienie oznacza nabycie odpłatne. Zgodzić się należy z Sądem
Apelacyjnym, że zastosowanie w tym wypadku ma art. 150 ustawy
o gospodarce nieruchomościami przewidujący ustalanie wartości nieruchomości
z uwzględnieniem cen rynkowych przy zastosowaniu wskazanych nim metod. Istota
problemu jest jednak nie to, że - z uwagi na charakter prawokształtujący
orzeczenia, cena powinna odpowiadać aktualnej rynkowej wartości nieruchomości,
a to - jakie jej przeznaczenie (sprzed czy po uchwaleniu planu) ma być podstawą
szacunku, ponadto czy ma znaczenie zamierzone jej przeznaczenie przez
właściciela, jeżeli nie wynika wprost ze wskazanego planu. Zdaniem Sądu
Najwyższego, istota instytucji prawnej wykupu, jako następstwa zmiany
miejscowego planu, wymaga uwzględnienia stanu (charakteru nieruchomości,
sposobu jej użytkowania) istniejącego przed datą sprzed wejścia planu w życie.
Przemawia za tym jej cel zmierzający, przez zapewnienie ekwiwalentu, do
usunięcia skutków ograniczenia prawa własności odnoszonego do wcześniejszego
korzystania z nieruchomości (faktycznego lub potencjalnego, zgodnego
z dotychczasowym przeznaczeniem), brak w ustawie kryterium spadku/wzrostu
bądź różnicy wartości nieruchomości. Cena ma wyrównać wskazaną różnicę a nie
być źródłem dochodu albo straty wynikających z aktualnego statusu nieruchomości.
Co do zamierzonego wykorzystywania decydujące znaczenie należy przypisać
postanowieniom planu miejscowego, a nie późniejszym zdarzeniom lub
czynnościom prawnym, w tym zmierzającym do wydzielenia terenu pod nowe drogi
publiczne lub drogi wewnętrzne. Pośrednim argumentem przemawiającym za tym
stanowiskiem jest dopuszczalność zastąpienia wykupu przyznaniem nieruchomości
zamiennej, która ma zapewnić możliwość korzystania z innej nieruchomości na
dotychczasowych zasadach (art. 36 ust. 2 u.p.z.p.). Kolejne przepisy u.p.z.p.
również mają na celu wyrównanie skutków majątkowych ustalenia planu
9
zagospodarowania przestrzennego na dzień sprzedaży (odpowiednio art. 36 ust. 3
odszkodowaniem, art. 36 ust. 4 opłatą planistyczną).
Wskazany przepis był przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego jedynie
w części dotyczącej roszczenia odszkodowawczego (art. 36 ust. 1 pkt 1) –
por. wyrok z dnia 9 września 2009 r., V CSK 46/09, nie publ., wyrok z dnia
19 grudnia 2006 r., V CSK 332/06, wyrok z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08,
nie publ. W wyroku z dnia 12 października 2007 r., V CSK 230/07, (nie publ.)
Sąd Najwyższy przyjął, że w zasadzie szkoda powinna być odniesiona do spadku
wartości całej nieruchomości, a nie jej części. Wyraził wówczas pogląd,
że wyjątkowo w razie ewentualnego podziału nieruchomości i zbycia jej części,
która straciła na wartości na skutek zmiany planu, b. właścicielowi może
przysługiwać roszczenie o wyrównane szkody na podstawie art. 36 ust. 2 u.p.z.p.
Z powyższych względów za uzasadnioną należy uznać podstawę skargi
w części zarzucającej naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię
i zastosowanie. W części były one zapewne wynikiem związania wadliwymi
wytycznymi Sądu odwoławczego. Podkreślenia zatem wymaga, że ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia sądu drugiej
instancji nie wiążą Sądu Najwyższego. Zachowały aktualność wydane w tym
przedmiocie wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1998 r., I CKN 595/97,
OSNC 1998, nr 12, poz. 211 i z dnia 11 stycznia 2001 r., I PKN 183/00,
OSNAPiUS 2002, nr 17, poz. 411.
Nie można przyjąć uchybienia przez Sąd Apelacyjny treści art. 93 ust. 3
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 65 k.c.,
skoro przepisy te nie były podstawą rozstrzygnięcia. Uzasadnieniem zmniejszenia
wartości nieruchomości, na której ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe
o kwotę odpowiadającą wartości takiego prawa, równej zmianie wartości
nieruchomości spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa
rzeczowego, jest treść § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września
2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
(Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Brak podstaw do przyjęcia, że do dalszej
10
redukcji może dojść w następstwie oświadczeń wiedzy zbywcy o istnieniu dostępu
innych nieruchomości do drogi publicznej, złożonych osobom trzecim w związku
z zawarciem umów sprzedaży, który byłby możliwy tylko przez objętą żądaniem
wykupu część gruntu, gdyż nie stanowią one podstawy obciążeń nieruchomości
prawem rzeczowym bądź stosunkiem obligacyjnym.
Naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia podstawę kasacyjną określoną art.
3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. w stopniu skutkującym koniecznością wydania orzeczenia
kasatoryjnego (art. 39815
§ 1 k.p.c.). O kosztach postępowania przed Sądem
Najwyższym orzeczono w oparciu o art. 108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 i art.
39821
k.p.c.
jw