Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 333/11
POSTANOWIENIE
Dnia 25 lipca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Zbigniew Korzeniowski (przewodniczący)
SSN Bogusław Cudowski
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)
w sprawie z wniosku L. E. Spółka z o.o.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o składki na ubezpieczenie społeczne,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 25 lipca 2012 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy od postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 29
czerwca 2011 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je
postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia 9 grudnia 2011 r., i
przekazuje sprawę temu Sądowi do rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. Sąd Okręgowy umorzył
postępowanie w sprawie z odwołania L. E. Spółki z o.o. (zwanej dalej
wnioskodawcą) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19
października 2009 r., którą stwierdzono, że decyzja z dnia 22 sierpnia 2008 r. w
przedmiocie podwyższenia składki na ubezpieczenie wypadkowe została wydana z
2
naruszeniem prawa, jednakże w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść
wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia 1 grudnia 2009
r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - po rozpatrzeniu odwołania
wnioskodawcy w trybie postępowania administracyjnego - uchylił decyzję organu
pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmówienie wznowienia
podstępowania. Decyzja ta nie została przez wnioskodawcę zaskarżona do sądu
powszechnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro decyzja z dnia 19
października 2009 r. została uchylona prawomocną decyzją z dnia 1 grudnia 2009
r., postępowanie w sprawie z odwołania wnioskodawcy podlegało umorzeniu z
uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art 47713
k.p.c.
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie
wnioskodawcy.
W ocenie Sądu drugiej instancji, Sąd Okręgowy błędnie zastosował w
sprawie art. 47713
k.p.c., który w zakresie przewidzianego tam skutku procesowego
w postaci umorzenia postępowania odnosi się wyłącznie do sytuacji wydania
decyzji uwzględniającej w całości lub w części żądanie strony. Tymczasem nie
można przyjąć, że decyzja Prezesa Zakładu z dnia 1 grudnia 2009 r. uwzględnia w
całości bądź w części żądanie strony. W żaden sposób nie wzrusza ona bowiem
prawomocnej decyzji z dnia 22 sierpnia 2008 r. podwyższającej składkę na
ubezpieczenie wypadkowe, a tym samym nie uwzględnia żądania strony w
znaczeniu materialnoprawnym. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w sprawie doszło
natomiast do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie administracyjnym i orzeczenia
co do istoty sprawy kolejną decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r. W tym zakresie bez
wpływu na ocenę w niniejszej sprawie pozostaje wyczerpanie przez wnioskodawcę
trybu odwoławczego od tej ostatniej decyzji, zwłaszcza przy uwzględnieniu treści
postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r.
Zgodnie z art. 269 k.p.c. (prawidłowo: k.p.a.) decyzje określone w innych
przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z
przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w
mocy w postępowaniu sądowym, bądź też nie została zaskarżona w tym
postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Wnioskodawca złożył
3
odwołanie w dniu 20 listopada 2009 r., a „następczo” zaskarżona decyzja została
uchylona w trybie administracyjnym decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r. Prezesa ZUS,
działającego jako organ nadrzędny w rozumieniu art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z
2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa systemowa) w
związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem wydania decyzji z dnia 1 grudnia 2009
r. i jej uprawomocnienia się jest uznanie, że decyzja Zakładu z dnia 19 października
2009 r. została formalnie usunięta z obiegu prawnego, a tym samym - wskutek
decyzji Prezesa ZUS - przestała obowiązywać i wywierać skutki prawne. W
konsekwencji rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia 19 października 2009 r.
stało się bezprzedmiotowe i zbędne, co powoduje zaistnienie przesłanki
warunkującej umorzenie postępowania na podstawie art. 355 § 1 k.p.c.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wnioskodawca
zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy, tj.: 1) art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy systemowej w związku z
art. 180 i art. 181 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodziła
dopuszczalność administracyjnej drogi weryfikacji decyzji organu rentowego
wydanej w wyniku wznowienia postępowania, która została w ustawowym terminie
zaskarżona do sądu powszechnego, podczas gdy naruszone przepisy ustanawiają
drogę odwoławczą od takich decyzji wyłącznie przed sądem powszechnym; 2) art.
66 ust. 5 ustawy systemowej, poprzez przyjęcie, że Prezes ZUS jest organem
wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie
indywidualnej dotyczącej wymiaru składki na ubezpieczenie wypadkowe, podczas
gdy w tych sprawach wyłącznym organem odwoławczym jest właściwy sąd
powszechny; 3) art. 269 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 2 ustawy systemowej oraz
art. 1, art. 2 i art. 476 § 2 k.p.c., poprzez uznanie, że: a) decyzja Prezesa ZUS z
dnia 1 grudnia 2009 r. wiąże sąd w rozpoznawanej sprawie cywilnej, podczas gdy
wydana ona została w sytuacji niedopuszczalności drogi administracyjnej przez
organ oczywiście niewłaściwy i z pominięciem wszelkiej procedury, mając za swój
przedmiot sprawę formalnie cywilną (art. 1 k.p.c. w związku z art. 476 § 2 k.p.c.), b)
w wyniku uprawomocnienia się decyzji Prezesa ZUS, decyzja Zakładu z dnia 19
października 2009 r. została formalnie usunięta z obiegu prawnego, przestała
4
obowiązywać i wywoływać skutki prawne, podczas gdy do rozpoznawania spraw
cywilnych z zakresu wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne powołane są
wyłącznie sądy powszechne (art. 83a ust. 2 ustawy systemowej - a contrario oraz
art. 1, art. 2 i art. 476 § 2 k.p.c.); 4) art. 355 § 1 oraz art. 47713
k.p.c., przez
przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w
sprawie, podczas gdy zmiana decyzji organu rentowego niezgodnie z żądaniem
strony nie ma wpływu na bieg sprawy; 5) art. 385 w związku z art. 397 § 2 k.p.c.,
poprzez oddalenie zażalenia, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia
zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; II.
naruszenie prawa materialnego, a to art. 45, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP,
poprzez wydanie rozstrzygnięcia sądowego o charakterze formalnym wyrażającego
odmowę udzielenia wnioskodawcy ochrony sądowej, które skutkowało
pozbawieniem go prawa do rozpoznania sprawy cywilnej przez właściwy sąd
powszechny.
Wskazując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Sądu pierwszej instancji i
przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona.
W uzasadnieniu posiadającej moc zasady prawnej uchwały składu siedmiu
sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233) Sąd
Najwyższy zajął stanowisko, że ustanowiony w art. 83 ust. 1-3 ustawy systemowej
w związku z art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a. oraz w związku z art. 476 § 2 k.p.c. sądowy
tryb odwoławczy odnosi się - z wyjątkiem przewidzianym wyłącznie w art. 83 ust. 4
ustawy systemowej - do wszystkich decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w
zakresie indywidualnych spraw. Zasada ustanowionego w tych przepisach trybu
odwoławczego polega na tym, że od decyzji Zakładu „przysługuje odwołanie do
właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu
postępowania cywilnego” z wyłączeniem zarówno administracyjnego postępowania
w jego stadiach instancyjnych, jak i weryfikacji decyzji wadliwych w specjalnych
5
trybach. Wszystko na etapie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego
należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest „odwołanie do sądu”
które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których Zakład wydał
decyzję, na drogę postępowania przed sądem powszechnym.
Niezależnie od tego, czy podstawę wydania decyzji w sprawie z zakresu
ubezpieczeń społecznych stanowi art. 83a ust. 1, czy ust. 2 ustawy systemowej,
czy też - w braku podstaw do ich zastosowania - przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego o wznowieniu postępowania, organem odwoławczym jest sąd
powszechny (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15
września 2011 r., II UZP 8/11, LEX nr 1106741 i orzeczenia w nim powołane). W
każdym bowiem z tych przypadków decyzja, jako niewymieniona w art. 83 ust. 4
ustawy systemowej, jest decyzją indywidualną wskazaną w art. 83 ust. 1 tej ustawy,
od której przysługuje odwołanie do sądu, wszczynające postępowanie cywilne (art.
83 ust. 2 ustawy). Od momentu wniesienia w takiej sprawie odwołania do
właściwego sądu, który to moment jest wyznaczony dniem wniesienia odwołania do
organu rentowego, jakim jest jednostka organizacyjna Zakładu, która wydała
decyzję (art. 83 ust. 5 ustawy systemowej i odpowiednio art. 4779
§ 1 k.p.c.; por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 2008 r., I UK 202/07, OSNP 2009 nr 3-
4, poz. 50), sprawa staje się sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 i 2 k.p.c.,
podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw i dopiero
po zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym wraca do postępowania
administracyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II UK
336/09, LEX nr 604222 oraz z dnia 8 maja 2012 r., II UK 240/11, niepublikowany i
orzeczenia w nich powołane).
W ścisłym związku z tą regulacją trybu odwoławczego pozostaje art. 83a ust.
2 ustawy systemowej. Wynikające z tego przepisu odstępstwa od klasycznego
postępowania administracyjnego, znajdujące swoją podstawę w art. 123 ustawy,
polegają na tym, że przedmiotem tego postępowania mogą być tylko decyzje po
pierwsze - ostateczne, a więc takie, od których nie służy odwołanie w
administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.), po drugie - od których nie
wniesiono odwołania do sądu powszechnego (art. 269 k.p.a. cechy prawomocności
przypisuje decyzjom, które albo poddane były kontroli sądu powszechnego, albo
6
nie zostały jej poddane z powodu niewykorzystania tego środka ich zaskarżenia),
po trzecie - decyzje te mogą być zmieniane, uchylane lub unieważniane jedynie z
urzędu, po czwarte - organem właściwym jest ten sam organ, który wydał decyzję,
a zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Przepis art. 83a ust. 2 ustawy systemowej pozwala na weryfikację w
postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji Zakładu pod warunkiem, że
nie zostało od nich wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Natomiast po
wniesieniu odwołania weryfikacja taka jest możliwa wyłącznie przez organ, który
wydał decyzję, a więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych i tylko w dwóch
przypadkach, po pierwsze - w razie uwzględnienia słuszności odwołania przed
przekazaniem sprawy do sądu (art. 83 ust. 6 ustawy systemowej i odpowiednio art.
4779
§ 2 k.p.c.), gdyż w takim wypadku uchylenie lub zmiana decyzji czyni
odwołanie bezprzedmiotowym, co uzasadnia odstąpienie od nadania mu dalszego
biegu oraz po drugie - w sytuacji wydania przez Zakład w toku sądowego
postępowania odwoławczego decyzji uwzględniającej w całości lub w części
żądanie strony, co powoduje umorzenie postępowania sądowego w całości lub w
części z uwagi na zbędność jego dalszego prowadzenia (art. 47713
k.p.c.). Żadne
inne zmiany decyzji organu rentowego, a także jej wykonanie nie mają wpływu na
bieg postępowania w sprawie (art. 47713
zdanie drugie k.p.c.).
W judykaturze Sądu Najwyższego przyjmuje się, że co do zasady decyzja, o
której stanowi art. 47713
k.p.c., to nie tylko decyzja zmieniająca, ale każda forma
decyzji anulującej decyzję wcześniejszą, a więc także decyzja uchylająca, byleby z
niej wynikało, że rozstrzyga o przedmiocie tej wcześniejszej decyzji i to zgodnie z
żądaniem odwołania (por. postanowienia z dnia z dnia 5 maja 2000 r., II UKN
191/00, OSNAPiUS 2002 nr 4, poz. 96 i z dnia 16 lipca 1998 r., II UKN 138/98,
OSNAPiUS 1999 nr 13, poz. 440 oraz wyrok z dnia 14 lipca 2011 r., III UK 196/10,
LEX nr 1119539). Niewątpliwie art. 47713
k.p.c. stanowi lex specialis w stosunku do
art. 355 k.p.c., gdyż określa szczególne względem wskazanych w jego § 1
przesłanki umorzenia postępowania. Wynika z tego, że wydanie decyzji, która
uchyla decyzję, od której wniesione zostało odwołanie do sądu w indywidualnej
sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych i rozstrzyga żądanie na niekorzyść
strony skarżącej nie może powodować umorzenia postępowania na podstawie art.
7
355 § 1 k.p.c., albowiem nie zachodzą warunki określone w art. 47713
k.p.c., który
pozwala na umorzenie postępowania sądowego wyłącznie w przypadku wydania
decyzji uwzględniającej w całości lub w części wniosek strony. Brak jest również w
takiej sytuacji przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania na ogólnych
zasadach określonych w art. 355 § 1 k.p.c., gdyż nie występuje ani zbędność
wydania wyroku (nie został zrealizowany cel, dla którego złożono odwołanie od
decyzji organu rentowego, pełniące rolę pozwu), ani następczy brak przesłanek
procesowych warunkujących dopuszczalność procesu (art. 199 § 1 k.p.c.).
Reasumując, w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalna jest jakakolwiek
ingerencja w decyzję, od której wniesione zostało odwołanie do sądu, poza
przypadkami uregulowanymi w art. 83 ust. 6 ustawy systemowej (odpowiednio art.
4779
§ 2 k.p.c.) oraz art. 47713
k.p.c. Ten ostatni przepis w zdaniu drugim nie
pozwala na umorzenie postępowania sądowego w przypadku administracyjnej
weryfikacji decyzji na niekorzyść strony. Istnienie w obrocie prawnym decyzji
rozstrzygającej niekorzystnie dla strony o tym samym przedmiocie co decyzja
wcześniejsza nie wywołuje skutków w sferze postępowania cywilnego.
Już tylko te względy czynią skargę kasacyjną usprawiedliwioną, bez
potrzeby rozstrzygania kwestii związanych z teorią tzw. bezwzględnej nieważności
decyzji administracyjnej.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.