Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 59/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 września 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Anna Kozłowska (przewodniczący)
SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Strzelczyk
w sprawie z powództwa A. S. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 6 września 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 22 września 2011 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa kwotę 2700,- zł (dwa tysiące
siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo A. S.
Z., skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa, o
zasądzenie kwoty 80 000 zł z odsetkami tytułem rekompensaty za utratę własności
nieruchomości leśnych „Dobra Rycerskie G.” i „Dobra Rycerskie J.”, które należały
do spadkodawców powoda, a zostały przejęte przez Skarb Państwa.
Sąd Okręgowy ustalił, że spadkodawcy powoda byli właścicielami
nieruchomości „Dobra Rycerskie G.” i „Dobra Rycerskie J.”, z których co najmniej
część miała charakter leśny oraz że nieruchomości te zostały przejęte na własność
Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn.
tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
W ocenie Sądu, szczegółowe ustalenia dotyczące obszaru przejętych
nieruchomości i ich wartości były nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy z tej
przyczyny, że powództwo jest nieuzasadnione co do samej zasady.
Analizując przyjmowany przez powoda za podstawę dochodzonego roszczenia
art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru
strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm. – dalej:
„u.z.n.ch.s.z.n.k.”), Sąd Okręgowy doszedł do wniosku, że z przepisu tego nie
można wywieść roszczenia o zapłatę rekompensaty. Jest w nim wprawdzie mowa
o zaspokojeniu roszczeń byłych właścicieli lub ich spadkobierców w formie
rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych
przepisów, nie wiadomo jednak w jakiej wysokości i na jakich warunkach
rekompensaty te zostaną ustalone. Podstawy dochodzonego roszczenia nie
stanowi też powołany w pozwie art. 4171
§ 4 k.c., gdyż przepis ten obowiązuje
dopiero od dnia 1 września 2004 r. Roszczenie powoda może natomiast podlegać
ocenie na podstawie art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy
z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 – dalej: „ustawa nowelizująca z dnia
3
17 czerwca 2004 r.”), w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych
nie można jednak wywieść roszczenia o odszkodowanie za zaniechanie
legislacyjne, ponieważ art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. ma jedynie charakter deklaracji
ustawodawcy, że osoby poszkodowane w związku z utratą nieruchomości
wymienionych w ustawie powinny otrzymać rekompensaty na podstawie odrębnych
przepisów, nie zawiera natomiast delegacji ustawowej do wydania
rozporządzenia. Zaniechaniem legislacyjnym powodującym odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa może być wprawdzie także niewydanie ustawy,
której wydanie przewiduje inna ustawa, jednak, aby można przyjąć,
że ustawodawca podjął takie zobowiązanie, obowiązek wydania ustawy musi być
wyrażony w sposób jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero
w drodze wykładni dokonanej przez sąd. Takiej regulacji natomiast art. 7
u.z.n.ch.s.z.n.k. nie zawiera.
Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powoda, aprobując w całości ustalenia Sądu pierwszej instancji i ich ocenę prawną.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powód, powołując się
na podstawę określoną w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c., wniósł o jego uchylenie oraz
o uchylenie wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 grudnia 2010 r. i przekazanie
sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazał na naruszenie art. 7
u.z.n.ch.s.z.n.k. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji
prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi
granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) i w związku
z art. 322 k.p.c. przez przyjęcie, że z przepisów tych nie można wywieść roszczenia
o zapłatę rekompensaty, oraz art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej
ustawą nowelizującą z dnia 17 czerwca 2004 r., w związku z art. 77 ust. 1
Konstytucji przez przyjęcie, że ustawodawca nie dopuścił się zaniechania
legislacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
4
Rozważania wypada rozpocząć od stwierdzenia, że Sąd Najwyższy nie
przekazał powiększonemu składowi tego Sądu sformułowanych przez pozwanego
zagadnień prawnych, sprowadzających się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Skarb
Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą w związku z niewydaniem
ustawy, jeżeli ustalenie istnienia obowiązku jej wydania nie jest możliwe
w drodze wykładni literalnej, lecz wymaga skorzystania z wykładni funkcjonalnej,
oraz czy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą w związku
z niewydaniem aktu normatywnego, jeżeli na podstawie przepisu mającego
zobowiązywać do jego wydania nie jest możliwe ustalenie istotnych postanowień
aktu, który ma być wydany. O potrzebie skorzystania z możliwości przewidzianej
w art. 39817
k.p.c. decydują bowiem poważne wątpliwości Sądu Najwyższego
rozpoznającego skargę kasacyjną co do sposobu rozstrzygnięcia wyłaniających się
zagadnień prawnych, a nie wątpliwości podnoszone przez stronę w związku
z dokonaną przez nią analizą orzecznictwa. Podobnie kwestię tę reguluje art. 59
ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052
ze zm. - dalej: „ustawa o Sądzie Najwyższym”), na podstawie którego Sąd
Najwyższy może przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi
siedmiu sędziów tego Sądu, jeżeli poweźmie poważne wątpliwości co do wykładni
prawa. Według obu powołanych przepisów przesłanką przedstawienia zagadnienia
jest wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a więc
wykraczające poza poziom zwykłych wątpliwości prawnych, które powstają niemal
w każdym procesie decyzyjnym. Sąd Najwyższy nie dopatrzył się w niniejszej
sprawie tej miary wątpliwości prawnych. O ich występowaniu nie świadczą też
rozbieżności, jakie dostrzegł pozwany między uchwałą Sądu Najwyższego z dnia
6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56), a wyrokiem tego Sądu
z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11 (nie publ.). Poza tym trzeba zauważyć,
że jeżeli w orzecznictwie Sądu Najwyższego istotnie ujawnią się rozbieżności
w wykładni prawa, z wnioskiem o ich rozstrzygnięcie przez Sąd Najwyższy
w składzie siedmiu sędziów lub innym odpowiednim składzie mogą występować
jedynie podmioty wskazane w art. 60 ustawy o Sądzie Najwyższym.
Przystępując do rozważenia pierwszego z zarzutów wypełniających
powołaną przez skarżącego podstawę kasacyjną, należy przypomnieć,
5
że w nauce prawa roszczenie uważane jest za jedną z normatywnych postaci
prawa podmiotowego, która polega na możliwości domagania się od konkretnej
osoby oznaczonego zachowania się. Roszczenie znamionuje z jednej strony to,
że występuje ono wtedy, gdy zachodzi uprawnienie skonkretyzowane
pod względem treści i podmiotu, a z drugiej strony to, że bezpośrednio
przyporządkowany jest mu obowiązek innego określonego podmiotu. Innymi słowy,
korelatem uprawnienia jest obowiązek wskazanej osoby określonego zachowania
się, tj. podjęcia określonego działania lub zaniechania. Z tak pojmowanym
roszczeniem związana jest kompetencja do zwrócenia się do organu państwowego
o zastosowanie przymusu, jeżeli zobowiązany świadczenia nie spełnia.
Klasycznym przykładem roszczeń są prawa wynikające ze stosunków
zobowiązaniowych, nazywane wierzytelnościami, a podstawowym przepisem
dotyczącym stosunku zobowiązaniowego - art. 353 k.c., zgodnie z którym
zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia,
a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Określenie roszczenia w normie prawnej
może natomiast następować przez oznaczenie treści prawa wierzyciela lub treści
obowiązku dłużnika.
Skarżący w pierwszej kolejności zmierza do wykazania, że z regulacji
zawartej w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego
charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju wynika dla niego, jako
spadkobiercy byłych właścicieli lasów zaliczonych do strategicznych zasobów
naturalnych kraju, roszczenie o zapłatę rekompensaty. W art. 1 tej ustawy do
strategicznych zasobów naturalnych kraju zaliczono m.in. lasy państwowe, a w art.
2 stwierdzono, że zasoby naturalne wymienione w art. 1 stanowiące własność
Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z zastrzeżeniem
przepisów zawartych w ustawach szczególnych. W art. 7 przewidziano natomiast,
że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu
utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie
rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych
przepisów.
Jak już zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 2007 r.,
IV CSK 181/07, z powołanej ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. oraz z uzasadnienia jej
6
projektu wynika, że generalnym założeniem ustawodawcy było niedokonywanie
zmian stosunków własnościowych w odniesieniu do strategicznych zasobów
naturalnych kraju (zob. OSNC-ZD 2008, nr B, poz. 47). Odczytując cel tej ustawy
trzeba bowiem pamiętać, że jej projekt był przygotowywany równolegle z projektem
ustawy z dnia 7 marca 2001 r. o reprywatyzacji, której podpisania Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej odmówił (zob. Druki Sejmowe nr 1360, nr 1455 i nr 2719).
Mając na względzie powszechnie przyjmowane w nauce prawa rozumienie
roszczenia, trzeba zgodzić się z oceną Sądu Apelacyjnego, że z regulacji zawartej
w art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie wynika dla byłych właścicieli lub ich spadkobierców,
roszczenie o rekompensatę z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art.
1 tej ustawy. Jak już wspomniano, określenie roszczenia w normie prawnej
wymaga oznaczenia treści prawa wierzyciela lub treści obowiązku dłużnika.
Skarżący ma co do zasady rację wywodząc, że norma prawna to norma
postępowania w odpowiedni sposób ustanowiona lub uznana przez organ
państwowy oraz że przepisy prawa często nie zawierają jednoznacznych i w pełni
rozwiniętych norm postępowania, z związku z czym normy takie należy dopiero
w określony sposób odtworzyć. Trafnie też zauważa, że w jednym przepisie może
być zawarta jedna norma postępowania, mogą być zawarte dwie lub więcej norm,
ale może być też zawarta jedynie część normy. Z tak określonego wzajemnego
stosunku między przepisem prawa a normą prawną nie wynika jednak
dopuszczalność wywodzenia roszczenia o rekompensatę z art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k.
przez uzupełnienie dyspozycji tego przepisu w drodze analogii o regulacje zawarte
w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu
pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
która dotyczy zupełnie innej problematyki. Uszło uwagi skarżącego, że w art. 7
u.z.n.ch.s.z.n.k. ustawodawca, mówiąc o zaspokojeniu roszczeń byłych właścicieli
lub ich spadkobierców, wyraźnie zastrzegł, że nastąpi to na podstawie odrębnych
przepisów, a więc przepisów, które mają być dopiero uchwalone. Poza tym w art. 7
u.z.n.ch.s.z.n.k. nie została dostatecznie oznaczona ani treść uprawnienia byłych
właścicieli lub ich spadkobierców, ani treść obowiązku Skarbu Państwa, jako
dłużnika. Identyczne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11, stwierdzając, art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie
7
pozwala na taką konkretyzację zawartej w nim normy materialnoprawnej, która
kształtowałaby szczegółowo treść uprawnień i obowiązków konkretnego adresata.
Stanowisko takie przyjmowane było też przez Naczelny Sąd Administracyjny
w toku rozpoznawania skarg kasacyjnych w sprawach o przyznanie i wypłatę
rekompensat na podstawie art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k., wszczętych w trybie
postępowania administracyjnego ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 935/09, nie publ., z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK
1377/09, nie publ., z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 718/10, nie publ. i z dnia
4 października 2011 r., I OSK 245/11, nie publ.).
Do odmiennych wniosków nie prowadzą argumenty zaczerpnięte przez
skarżącego z orzeczeń Sądu Najwyższego w postaci z uchwał z dnia 11 marca
1994 r., III CZP 17/94 (OSNCP 1994, nr 10, poz. 185), z dnia 17 grudnia 1996 r.,
III CZP 122/96 (OSNC 1997, nr 3, poz. 28), z dnia 7 maja 1998 r., III CZP 14/98
(OSNC 1998, nr 11, poz. 173), z dnia 16 lutego 1993 r., III CZP 68/92 (OSNC 1993,
nr 7-8, poz. 133) i z dnia 23 marca 1993 r., III CZP 19/93 (OSNCP 1993, nr 9,
poz. 156) oraz wyroków z dnia 30 stycznia 1997 r., III CKN 37/96 (OSNC 1997,
nr 5, poz. 66), z dnia 9 czerwca 2000 r., IV CKN 665/00 (nie publ.) i IV CKN 723/00
(nie publ.), z dnia 21 lutego 2002 r., IV CKN 785/00 (nie publ.) oraz z dnia
16 kwietnia 2009 r., I CSK 397/08 (OSNC-ZD 2010, nr B, poz. 45). Orzeczenia
te zapadły w sprawach, w których Sąd Najwyższy wywiódł określone roszczenia
cywilnoprawne z uregulowań zawartych w przepisach art. 88a ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), art. 208 ust. 1 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741
ze zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze
zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr
52, poz. 270 ze zm.) i art. 10a ust. 2 i 3 oraz ust. 4 i art. 10f ust. 1 i 2 ustawy z dnia
27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób
niepełnosprawnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.).
W powołanych orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślał, że przyznanie
roszczenia przez ustawodawcę nie musi być wyrażone w przepisie expressis
8
verbis, konieczne jest jednak określenie zasadniczych elementów niezbędnych do
skonstruowania roszczenia. Można zatem wywieść roszczenie z określonego
unormowania, jeżeli z jego treści wynika, że konsekwencją nałożonego na jedną
stronę konkretnego obowiązku, jest uprawnienie drugiej strony do żądania jego
wykonania. Przykładem takiej regulacji był powołany art. 88a ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, z którego wynikało, że „osoby prawne
lub fizyczne (....) otrzymują te działki w użytkowanie wieczyste w trybie
bezprzetargowym”. Ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem „osoby te mają
prawo (...)” lub „osoby te mogą otrzymać (...)”, lecz użył formuły jednoznacznej
„osoby otrzymują”. Również w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami użył formuły „oddaje się te nieruchomości
w użytkowanie wieczyste”. W podobny sposób określił elementy niezbędne do
skonstruowania roszczenia w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.
o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz
w pozostałych przepisach, poddanych analizie w powołanych orzeczeniach.
Takich niezbędnych elementów, pozwalających na skonstruowanie
roszczenia o zapłatę rekompensaty, art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. w swej treści nie
zawiera. Do odmiennego wniosku nie prowadzi również wskazana
przez skarżącego regulacja, zawarta w § 11 załącznika do rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w ustawie nie zamieszcza
się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli,
postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.
Dyrektyw interpretacyjnych nie należy bowiem poszukiwać w ustalonych zasadach
techniki prawodawczej, lecz w systemie obowiązującego prawa, które nie zawsze
odpowiada tym zasadom.
Przystępując do rozważenia drugiego z zarzutów podniesionych w ramach
powołanej podstawy kasacyjnej trzeba mieć na względzie, że, zgodnie z uchwałą
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08
(OSNC 2009, nr 11, poz. 144), Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną
niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu
w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę odpowiedzialności
9
odszkodowawczej za zaniechania normatywne, które rozpoczęły się po wejściu
w życie Konstytucji a przed dniem 1 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia
w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r., stanowi przy tym art. 417
k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r., w rozumieniu przyjętym w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK-A Zb. Urz.
2001, nr 8, poz. 256), interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Przepisy art. 417 k.c. w obecnym brzmieniu i art. 4171
k.c. nie mają bowiem
zastosowania w sytuacji, w której stan zaniechania normatywnego powstał przed
dniem 1 września 2004 r., chociażby dopiero po tym dniu powstała szkoda
spowodowana tym zaniechaniem. Szczegółowe ukształtowanie reguł
odpowiedzialności państwa za działania w sferze prawodawczej nastąpiło
wprawdzie dopiero w art. 4171
k.c., jednak reguły te mogą być uznane za
miarodajne już od wejścia w życie Konstytucji, skoro od tej chwili możliwa stała się
odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne.
W uchwale z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56),
Sąd Najwyższy wyjaśnił, że o zaniechaniu legislacyjnym powodującym
odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa można mówić tylko wówczas,
gdy nie został wydany akt normatywny, którego obowiązek wydania przewiduje
przepis prawa, tj. Konstytucja lub ustawa. Zaniechaniem takim może być również
niewydanie ustawy, której wydanie przewiduje inna ustawa, nie ma bowiem
przeszkód, aby ustawodawca zobowiązał się w ustawie do wydania innej ustawy.
Aby jednak można było przyjąć, że ustawodawca podjął takie zobowiązanie, a nie
tylko przewidywał możliwość uregulowania pewnej kwestii w innej ustawie,
obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób jednoznaczny,
wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze wykładni dokonanej przez
sąd; stanowiłoby to wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla
ustawodawcy.
Tej ostatniej tezy nie podzielił Sąd Najwyższy w powołanym już wyroku
z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11, podkreślając, że dokonywanie przez sądy
wykładni norm prawnych jest jedną z podstawowych funkcji przypisanych władzy
sądowniczej. W związku z tym przyjął, że istnienie zastrzeżenia w ustawie
jednoznacznego obowiązku wydania innej ustawy może być ocenione przez sąd
10
z zastosowaniem niezbędnych rodzajów wykładni. Stanowisko przeciwne – jak
stwierdził – byłoby wyrazem aprobowania metody przyznawania obywatelom przez
ustawodawcę wirtualnych uprawnień, nawet ze z góry przyjętym założeniem
niemożności ich zrealizowania, przy równoczesnym aprobowaniu braku podstaw
prawnych do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną takim zachowaniem
władzy ustawodawczej.
Nie ulega wątpliwości, że sąd w ramach swoich funkcji orzeczniczych
dokonuje wykładni przepisów prawa, chodzi natomiast o to, że nie może to być
wykładnia prawotwórcza. W procesie wykładni sąd musi bowiem uwzględniać
wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadę podziału i równowagi władzy
ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, na której opiera się
ustrój Rzeczypospolitej Polskiej. W taki tylko sposób, wyrażający zakaz wykładni
prawotwórczej, należy – zdaniem składu orzekającego Sądu Najwyższego –
odczytywać zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06,
stwierdzenie, że obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób
jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze wykładni
dokonanej przez sąd. Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela stanowisko,
zgodnie z którym warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne jest
stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu
normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny. Odmienne
ujęcie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji
władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej.
Na identycznym stanowisku stanął Sąd Najwyższy np. w wyrokach z dnia 4 sierpnia
2006 r., III CSK 138/05 (OSNC 2007, nr 4, poz. 63), z dnia 7 listopada 2006 r.,
I CSK 159/06 (nie publ.) i z dnia 15 lutego 2007 r., II CSK 483/06 (nie publ.)
i uzyskało ono aprobatę doktryny.
W nauce prawa istnieje również zgoda co do tego, że przepis prawa
przewidujący obowiązek wydania aktu normatywnego musi określać zasadniczą
treść tego aktu w sposób umożliwiający ustalenie istnienia oraz zakresu szkody
wynikającej z zaniechania. Oznacza to, że treść niewydanego aktu normatywnego
powinna być możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje
legislacyjne innych organów państwowych. Sąd nie może bowiem konstruować
11
hipotez co do ewentualnej treści niewydanego aktu normatywnego, wychodząc
z przyjmowanych przez siebie założeń aksjologicznych. Jeżeli przepis przewidujący
obowiązek wydania aktu normatywnego nie określałby w wystarczającym stopniu
treści tego aktu, sąd nie mógłby poczynić niewadliwych ustaleń dotyczących
powstania szkody wynikającej z zaniechania, jej wysokości oraz związku
przyczynowego, będącego przesłanką przyznania odszkodowania. Zwrócił na
to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05,
stwierdzając, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną
tzw. zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek –
przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy – nie mogą być
zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego.
Artykuł 7 u.z.n.ch.s.z.n.k., stanowiący, że roszczenia byłych właścicieli lub
ich spadkobierców zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych
z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów nie określa w dostatecznym
stopniu treści zapowiedzianych „odrębnych przepisów”. Ustawodawca nie wskazał
bowiem zakresu podmiotowego aktu normatywnego, który miałby określać zasady
wypłacania rekompensat, warunków, jakie powinny spełniać osoby uprawnione do
ich otrzymania, ani sposobu ustalania wysokości tych świadczeń. Niedostatków
tych nie można – jak wywodzi skarżący – uzupełnić zastosowaniem art. 322 k.p.c.,
gdyż nie jest rzeczą sądu samodzielne określanie przedmiotu i zakresu tego,
co powinno znaleźć się w niewydanym akcie normatywnym.
Trzeba zatem przyjąć, że art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. jest przepisem
blankietowym, który zawiera jedynie deklarację ustawodawcy w sprawie
uregulowania rekompensat w ustawie uchwalonej później, bez związania się
terminem jej uchwalenia. Dlatego też nieuchwalenie aktu normatywnego, o którym
mowa w tym przepisie, nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw.
zaniechanie legislacyjne.
Z tych względów Sąd Najwyższy na zasadzie art. 39814
k.p.c. oddalił skargę
kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 98 i 99
w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c., przyjmując za podstawę określenia ich
wysokości § 6 pkt 6 w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra
12
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej
udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163,
poz. 1349 ze zm.).