Sygn. akt IV CSK 542/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 kwietnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Barbara Myszka (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)
SSN Agnieszka Piotrowska
w sprawie z powództwa Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej
[…] w W.
przeciwko Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo - Kredytowej w S.
o ustalenie nieważności uchwały,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 10 kwietnia 2013 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 29 grudnia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Po rozpoznaniu sprawy z powództwa Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-
Kredytowej […] (dalej jako: „Kasa”), Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia 4 lipca
2011 r. ustalił nieważność uchwały nr 1 Zarządu pozwanej Krajowej Spółdzielczej
Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. (dalej jako: „Kasa Krajowa”) oraz zasądził
koszty postępowania. Rozstrzygnięcie to zapadło po ustaleniu, że Zarząd Kasy
Krajowej uchwalił dnia 24 kwietnia 2001 r. „Warunki, tryb sporządzania oraz zakres
programów naprawczych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych",
a dnia 26 czerwca 2006 r. uchwalił tekst jednolity tych „Warunków". W uchwale tej
wskazano, że w wypadku straty bilansowej lub groźby jej nastąpienia albo
powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności lub utraty płynności spółdzielcza
kasa oszczędnościowo-kredytową (dalej jako: „kasa” lub „kasy”), której dotyczy to
zdarzenie, powinna zawiadomić o tym niezwłocznie Kasę Krajową oraz opracować
projekt programu naprawczego. W uchwale uregulowany został także tryb
sporządzania takiego projektu, dający Kasie Krajowej upoważnienie do
wyznaczenia w tym celu terminu. W razie zaniechania przez kasę podjęcia
wskazanych działań, może ona zostać zobowiązana przez Kasę Krajową do
przedstawienia projektu programu naprawczego. Sąd Okręgowy dopatrzył się
szeregu wad w treści uchwały, przede wszystkim stwierdził jednak, że do jej
wydania przez Kasę Krajową i zobowiązywania kas do sporządzania programów
naprawczych brak było podstawy ustawowej. Uprawnień takich nie dawały Kasie
Krajowej zwłaszcza art. 34-42 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2 ze zm., dalej
jako: „u.s.k.o.k.”) i z tej przyczyny na podstawie art. 58 § 1 k.c. należało stwierdzić
nieważność podjętej uchwały.
Po rozpoznaniu apelacji Kasy Krajowej, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29
grudnia 2011 r. zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił powództwo oraz
rozstrzygnął o kosztach postępowania. Przyjmując trafność ustaleń faktycznych
poczynionych w sprawie, Sąd Apelacyjny dokonał odmiennych ocen prawnych i
uznał, że stanowisko zaprezentowane przez pozwaną co do zgodności z prawem
uchwały Zarządu Kasy Krajowej znajduje oparcie wprost w przepisach u.s.k.o.k.
Wskazał zwłaszcza na cel nadzoru Kasy Krajowej nad kasami, wyrażony w art. 34
3
u.s.k.o.k., powołując się w tym kontekście na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19
sierpnia 2010 r., IV CSK 62/10 (LEX nr 848150). Przepis ten określa, zdaniem
Sądu Apelacyjnego, cel działalności Kasy Krajowej jako zapewnienie stabilności
finansowej kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia
bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności
kas z przepisami ustawy. Jak wskazał Sąd Apelacyjny, kolejne przepisy u.s.k.o.k.
uściślają także sposób rozumienia terminu „sprawowanie nadzoru". Biorąc pod
uwagę, że Kasa Krajowa sprawuje nadzór nad kasami oraz może tworzyć fundusz
stabilizacyjny, przeznaczony między innymi na programy naprawcze, to – w świetle
art. 40 u.s.k.o.k. i zasad nadzoru w Prawie bankowym - zdaniem Sądu
Apelacyjnego uzasadniona jest konkluzja, że w związku z uprawnieniem Kasy
Krajowej do zapewnienia stabilności finansowej kas, niewątpliwie mogła ona
wyznaczyć powodowej Kasie termin na opracowanie programu naprawczego oraz
zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. Stało się to podstawą wniosku,
że kwestionowana przez powódkę uchwała Kasy Krajowej była zgodna z prawem i
powództwo należało oddalić, zmieniając w tym względzie wyrok Sądu pierwszej
instancji.
W skardze kasacyjnej powódka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Sądu
Apelacyjnego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 w związku z 36 ust. 3 i art.
40 u.s.k.o.k. oraz w związku z art. 1 i art. 142-146 Prawa bankowego, polegające
na błędnej wykładni wskazanych przepisów, a w konsekwencji także naruszenie
art. 58 § 1 k.c. przez jego niezastosowanie; art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jedn. tekst
Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 – tj. ze zm., dalej jako u.s.d.g.) poprzez ich
błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza
zasad swobody gospodarczej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i oddalenie apelacji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania, z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
4
Rozpoznawana sprawa jest kolejnym przykładem licznych sporów sądowych
wszczynanych przez poszczególne kasy z Kasą Krajową, w związku z nadmierną
ich zdaniem ingerencją Kasy Krajowej w działalność samodzielnych spółdzielni.
Są one wprawdzie z mocy prawa członkami Kasy Krajowej jako spółdzielni osób
prawnych, zarazem posiadają jednak osobowość prawną w rozumieniu przepisów
prawa cywilnego. Sprawa ta ukazuje po raz kolejny ułomność dotychczasowej
regulacji prawnej ustroju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, które
mimo leżącej u ich podstaw szlachetnej idei samopomocowej organizacji członków
spółdzielni stały się parabankami realizującymi różne formy działalności bankowej,
jednak bez przynależnego bankom nadzoru. Jak stwierdził Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., IV CSK 462/07 (LEX nr 368445) działalność
kas, tożsama z bankami, powinna zostać objęta nadzorem państwowym, najlepiej
o charakterze specjalistycznym, jaki występuje w przypadku banków. Jak dotąd
natomiast, co również podniósł Sąd Najwyższy, kasy oraz Kasa Krajowa działały
jednak bez nadzoru państwowego. Postulaty podnoszone w tym zakresie od wielu
lat znalazły pożądane rozwiązanie w ustawie z dnia 5 listopada 2009 r.
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo- kredytowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 855
ze zm. - dalej jako „nowa u.s.k.o.k.”), w której kasy i Kasę Krajową poddano
nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych
w nowej u.s.k.o.k. i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem
finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.). Jak wynika z przepisów nowej
u.s.k.o.k., nadzór ten odpowiada nadzorowi sprawowanemu nad bankami i innymi
instytucjami rynku finansowego, do którego wliczone zostały także spółdzielcze
kasy oszczędnościowo-kredytowe. Aktualnie rola Kasy Krajowej sprowadzona
została do prawidłowych rozmiarów, jako spółdzielni zrzeszającej kasy posiadające
status spółdzielni.
Skarżąca ma rację, że wyjściowy punkt odniesienia dla oceny zakresu
nadzoru wykonywanego przez Kasę Krajową stanowią art. 22 Konstytucji i art. 6
u.s.d.g., z których wynika, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej jest
możliwe tylko z mocy ustawy i tylko w razie konieczności wynikającej z ważnego
interesu publicznego. Nie wymaga szerszych wyjaśnień, że kasy posiadają status
przedsiębiorców, zaś prowadzona przez nie działalność jest działalnością
5
gospodarczą w rozumieniu obu tych przepisów. Pogląd ten podzielany jest przez
Sąd Najwyższy (wyrażono go zwłaszcza w uchwale z dnia 21 stycznia 2010 r.,
III CZP 125/10, OSNC 2011, nr 10, poz. 107 oraz w wyroku z dnia 25 kwietnia
2012 r., II CSK 446/11, LEX nr 1250565). Status ten potwierdziła także sama
powódka oraz pozwana, w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. W konsekwencji,
oba wskazane wyżej przepisy stosują się wprost do działalności kas. Z tego
powodu rozstrzygnięcie sprawy wymaga oceny, czy przepisy u.s.k.o.k. stanowiły
wystarczającą podstawę domagania się przez Kasę Krajową sporządzenia
programu naprawczego w ramach sprawowania nadzoru. Żądanie to bez wątpienia
ogranicza sferę autonomii kas, uzależniając istotne elementy prowadzonej przez
nie działalności od akceptacji Kasy Krajowej.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter zaskarżonej
uchwały Kasy Krajowej. Jej przedmiotem jest generalne zobowiązanie kas
podlegających nadzorowi Kasy Krajowej do przedstawienia planów naprawczych.
Ma więc ona charakter abstrakcyjny, nie zaś konkretny – który odnosiłby się do
konkretnej kasy i konkretnej sytuacji, w której konieczne byłoby wdrożenie
programu naprawczego.
Biorąc to pod uwagę, należy rozważyć podstawowy, jak się wydaje,
argument za dopuszczalnością podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazany zarówno
przez pozwaną jak i przez Prokuratora Generalnego. Opiera się on na
funkcjonalnym utożsamieniu nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową oraz
nadzoru bankowego. Zgodnie z tym tokiem rozumowania, w obu wypadkach
powinien on obejmować ten sam zakres, w każdym z nich w grę wchodzi bowiem
ochrona analogicznego interesu osób powierzających swój majątek innemu
podmiotowi (kasie lub bankowi) oraz podobne rodzaje zagrożeń. Innymi słowy,
w obu wypadkach mechanizmy nadzoru powinny gwarantować bezpieczeństwo
wypłacalności – odpowiednio: banku wobec jego klientów i kasy wobec jej członków
- oraz stabilność finansową ze względu na stopień podejmowanego ryzyka
finansowego. Z tego powodu, biorąc pod uwagę możliwość żądania przez Komisję
Nadzoru Finansowego opracowania programu naprawczego przez bank (art. 142
ust. 2-3 Prawa bankowego), uzasadnione wydawać się może istnienie
analogicznego uprawnienia po stronie Kasy Krajowej. Za wnioskiem tym
6
przemawiać może także przyznanie Komisji Nadzoru Finansowego możliwości
żądania programu naprawczego w przepisach nowej u.s.k.o.k. Stanowi ona
o programie naprawczym kasy w kilku regulacjach (art. 76, art. 77, art. 73), przy
czym decydowanie o wyznaczeniu danej kasie terminu do opracowania programu
naprawczego ustawa pozostawia Komisji Nadzoru Finansowego, z jej własnej
inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej (art. 76).
Rozwiązania nowej u.s.k.o.k., mimo że nie odnoszą się do uchwały
stanowiącej przedmiot sprawy (podjętej pod rządem przepisów dotychczasowych),
wywierają jednak wpływ na jej ocenę prawną. Wynika z nich, że nałożenie
obowiązku opracowania i przedłożenia przez zarząd kasy programu naprawczego
wymaga, poza spełnieniem określonych przesłanek materialnych, wskazania
takiego obowiązku w przepisach. Wbrew twierdzeniom pozwanej, wprowadzając
jako postać tego nadzoru możliwość żądania od kas opracowania programu
naprawczego, nowa u.s.k.o.k. nie wzorowała się jednak na wcześniejszych
przepisach. W nowej regulacji nadzór ten ma bowiem charakter nadzoru
bankowego i wykonywany jest przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie zaś przez
Kasę Krajową.
Zmiana dotychczasowego modelu nadzoru nad działalnością kas w nowej
u.s.k.o.k. prowadzi natomiast do odmiennego wniosku. Należy bowiem wziąć pod
uwagę, że stosunki między Kasą Krajową a kasami są relacją między niezależnymi
podmiotami prawa. Zgodnie z przepisami u.s.k.o.k. (zwłaszcza art. 39 i 40) Kasa
Krajowa sprawuje przede wszystkim funkcje kontrolne, które należy odróżnić od
funkcji nadzorczych – realizowanych przez nią w ograniczonym zakresie, w którym
ustawodawca zezwala na władczą ingerencję w działalność kas, ograniczając tym
samym ich autonomię jako odrębnych podmiotów prawa. Z tego powodu, wszelkie
kompetencje nadzorcze przyznane przez ustawodawcę Kasie Krajowej powinny
być interpretowane ściśle, jako wyjątkowe przejawy ingerencji w niezależność kas
jako odrębnych spółdzielni.
W konsekwencji, wątpliwe wydaje się zwłaszcza analogiczne odnoszenie
do Kasy Krajowej uprawnień nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego.
Utożsamianie nadzoru wykonywanego do tej pory przez Kasę Krajową z nadzorem
7
bankowych jest tym bardziej wątpliwe, że dotyczy dwóch różnych modeli
organizacyjnych. Podczas gdy Komisja Nadzoru Finansowego jest niezależnym od
banków organem państwowym, Kasa Krajowa pozostaje spółdzielnią zrzeszonych
w niej kas, a więc spółdzielnią spółdzielni, znajdującą się bezpośrednio w strukturze
ustrojowej kas. Sprawia to, że nadzór Kasy Krajowej ma charakter wewnętrzny,
w przeciwieństwie do zewnętrznego nadzoru sprawowanego przez Komisję
Nadzoru Finansowego, co wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 kwietnia
2008 r., IV CSK 462/07 (LEX nr 368448 ).
Nakładając na Kasę Krajową w art. 34 u.s.k.o.k. obowiązek zapewnienia
stabilności finansowej kas, ustawodawca przewidział utworzenie przez nią
funduszu stabilizacyjnego, którego szczegółowe zasady powstania i przeznaczenie
określa statut Kasy Krajowej (art. 36 ust. 3 u.s.k.o.k.). Postanowienia statutu
przewidują natomiast przeznaczenie funduszu na potrzeby stabilizowania
działalności kas oraz Kasy Krajowej, w szczególności na finansowanie programów
naprawczych. Jak trafnie zauważył Sąd Apelacyjny, postanowienia statutu określają
więc zarówno zasady tworzenia funduszu stabilizacyjnego jak i jego przeznaczenie.
Jak również trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,
sposób przeznaczenia funduszu stabilizacyjnego pozostaje w ścisłym związku
z finansowaniem programów naprawczych, przy czym programy te stanowią wyraz
nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową nad zrzeszonymi w niej kasami.
Wniosek ten prowadzi jednak do dalszej konkluzji, zgodnie z którą
wymaganie opracowania oraz przedłożenia programu naprawczego przez
konkretną kasę powinno wynikać z potrzeby uruchomienia wobec tej kasy funduszu
stabilizacyjnego. Innymi słowy, opracowanie tego programu jest potrzebne
wówczas, gdy wystąpią przesłanki do uruchomienia programu naprawczego.
Jeśli natomiast nie ma potrzeby finansowego stabilizowania danej kasy, wątpliwe
jawi się ingerowanie w jej funkcjonowanie tak dalece, by żądać od niej opracowania
programu naprawczego, a następnie wymagać jego uszczegółowiania i ponownego
opracowywania, jeśli już przygotowany program nie spotyka się z aprobatą Kasy
Krajowej. Z uwagi na funkcje programu naprawczego, możliwość żądania go przez
Kasę Krajową nie może służyć jako pretekst do ograniczania autonomii
i samodzielności kas przez domniemywanie w tym zakresie uprawnień niemających
8
oparcia w art. 34 u.s.k.o.k. Z tych powodów, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej
instancji, podstawy abstrakcyjnego żądania sporządzenia programu naprawczego
nie stanowią art. 39 i 40 u.s.k.o.k.
Przenosząc te wnioski na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy,
że - jak wynika z ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Apelacyjny za Sądem
pierwszej instancji, powodowa Kasa nigdy nie korzystała z funduszu
stabilizacyjnego ani nie przewidywała skorzystania z niego w przyszłości. Z tego
powodu niecelowe było przymuszanie jej do ponoszenia kosztów tworzenia
kolejnych wersji programu naprawczego, wymaganych przez Kasę Krajową.
W świetle korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami uzasadniony wydaje się
wniosek, że Zarząd pozwanej nie miał zamiaru przyjąć żadnej wersji programu
naprawczego powódki, nie przestrzegając także wymaganych terminów.
W rezultacie, od szeregu lat Kasa nie posiada zaakceptowanego przez Kasę
Krajową programu naprawczego, mimo funkcjonowania w niej obecnie
prawidłowych własnych organów. Równocześnie, Kasa Krajowa, w razie zajścia
stosownych przesłanek, może skorzystać wobec niej z przewidzianych w u.s.k.o.k.
środków nadzorczych - co zresztą czyniła w przeszłości, ustanawiając m.in. zarząd
komisaryczny.
W konsekwencji, nie można uznać, by Kasa Krajowa posiadała, na
podstawie przepisów u.s.k.o.k., uprawnienia analogiczne do Komisji Nadzoru
Finansowego w zakresie sporządzania programów naprawczych. Jak wskazują
okoliczności sprawy, dążyła ona natomiast różnymi metodami do przypisania sobie
tego statusu, mimo braku podstawy prawnej. Pod rządem u.s.k.o.k. Kasa Krajowa
mogła żądać zatem opracowania programu naprawczego tylko od konkretnej kasy
w związku z przesłankami do uruchomienia wobec niej programu stabilizacyjnego
lub innych czynności wyraźnie wskazanych tą ustawą, nie zaś nakładać taki
obowiązek drogą uchwały swojego Zarządu na ogół kas bez związku z działaniami
naprawczymi.
Z tych powodów zaskarżony wyrok należało uchylić, oczekując, że przy
ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Apelacyjny weźmie pod uwagę omówiony
wyżej charakter i zakres uprawnień nadzorczych Kasy Krajowej w zakresie
9
obowiązku zapewnienia stabilności finansowej kas (art. 34 u.s.k.o.k.). Z tej
perspektywy, biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje u.s.k.o.k. należy dokonać
oceny dopuszczalności podjęcia zaskarżonej uchwały z perspektywy art. 58 § 1 k.c.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art. 108
§ 2 w związku z art. 391 § 1 w związku z art. 39821
k.p.c. orzeczono jak w sentencji.
jw