Sygn. akt III SK 61/12
POSTANOWIENIE
Dnia 2 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 2 lipca 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 lipca 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270
(dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia
25 września 2006 r. nałożył na Telekomunikację Polską S.A. (powód) karę
pieniężną za naruszenie obowiązku określania cen usług na podstawie kosztów ich
świadczenia przy świadczeniu usługi neostrada tp. Jako podstawę prawną wydanej
decyzji Prezes Urzędu wskazał art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa
telekomunikacyjnego.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., uchylił decyzję Prezesa
Urzędu. W motywach wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał się
2
na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie C-545/08
Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, w którym orzekł, że
regulując detaliczne taryfy za usługi szerokopasmowego dostępu do internetu bez
uprzedniej analizy rynkowej Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które
na niej ciążą na mocy przepisów art. 16 i 17 dyrektywy 2002/22 w związku z art. 16
i 27 dyrektywy 2002/21. Sąd Okręgowy wskazał, że w niniejszej sprawie nie
przeprowadzono stosownej analizy rynku detalicznych usług szerokopasmowego
dostępu do internetu. Ponadto Sąd Okręgowy uznał, że obowiązek wynikający z
art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa telekomunikacyjnego odnosi się tylko do usług
telekomunikacyjnych, na rynku wykonywania których przedsiębiorca posiada
znaczącą pozycję rynkową. Powód w dacie wydania zaskarżonej decyzji posiadał
status operatora o znaczącej pozycji na rynku usług telefonicznych świadczonych w
stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych, podczas gdy usługa
szerokopasmowego dostępu do internetu, jak neostrada tp, nie jest usługą
telefoniczną. Za zasadny Sąd Okręgowy uznał również zarzut naruszenia art. 61
ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten odnosi się do ustalania kosztów
świadczenia usługi neostrada, z którą to usługą nie wiązały się obowiązki nałożone
na powoda w związku z jego znaczącą pozycją na rynku świadczenia usług
telefonicznych świadczonych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych,
określone w art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy uwzględnił także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14
Prawa telekomunikacyjnego, które to przepisy odnoszą się do wymierzenia kary za
niewypełnienie obowiązków regulacyjnych nałożonych na rynkach detalicznych, o
których mowa w art. 46-48 Prawa telekomunikacyjnego oraz niewypełnienie
wymagań dotyczących ustalania cen określonych w art. 61 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy brak było
podstaw do wymierzenia kary za naruszenia obowiązków, do których odnoszą się
te przepisy.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu od wyroku Sądu Okręgowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że w sprawie brak
było dostatecznych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji nakładającej karę
3
pieniężną. Skoro ustalono, że brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej za
naruszenie obowiązku z art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego przy świadczeniu usługi neostrada tp, nie było prawidłowe
zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa telekomunikacyjnego. Przyjęta w
zaskarżonej decyzji kwalifikacja prawna czynu, za który została nałożona kara
pieniężna, jednoznacznie wskazywała, że powód naruszył obowiązek określenia
cen usług na podstawie kosztów ich świadczenia przy świadczeniu usługi
neostrada tp. Inne są zaś przesłanki nałożenia kary na podstawie art. 209 ust. 1 pkt
13 Prawa telekomunikacyjnego, a inne przesłanki nałożenia kary na podstawie art.
209 ust. 1 pkt 14 Prawa telekomunikacyjnego. Nie można zaś wyprowadzać z treści
tych dwóch przepisów stosowanych łącznie nowej podstawy nałożenia kary
pieniężnej.
Sąd Apelacyjny zwrócił również uwagę na szczególne znaczenie
wskazanego w zaskarżonej decyzji opisu czynu, za który kara została nałożona
oraz podstawy prawnej nałożonej kary. Na czyn ten składa się naruszenie
obowiązku określania cen usług na podstawie kosztów i ich świadczenia przy
świadczeniu usługi neostrada tp. Z uzasadnienia decyzji Prezesa Urzędu także
wynika, że dla zachowania warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, niezbędne jest kalkulowanie cen usług i oferowanie ich
zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa telekomunikacyjnego, to jest poprzez
przypisanie do każdej z tych usług kosztów oraz oferowanie usług odrębnie
wycenionych, zanim zostaną zaoferowane w pakiecie. Odwołując się do wyroków
Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z dnia 21 września
2010 r., III SK 8/10, Sąd Apelacyjny uznał, że nie jest możliwe dokonanie obecnie
zmiany opisu czynu, za który została nałożona kara pieniężna, na inny niż
wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji. Brak związania powoda obowiązkiem
określania cen usług na podstawie kosztów ich świadczenia przy świadczeniu
usługi neostrada tp wynika zaś w sposób jednoznaczny z wyroku Trybunału
Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2010 r.
Sąd Apelacyjny nie podzielił także wykładni art. 61 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, zgodnie z którą przewidziany w tym przepisie obowiązek
ustalania cen na podstawie przejrzystych, obiektywnych i niedyskryminujących
4
kryteriów miałby oznaczać, że w przypadku usług nieregulowanych istnieje
obowiązek oparcia ceny usług o wyniki kalkulacji kosztów. W ocenie Sądu
Apelacyjnego taka wykładnia nie jest uprawniona i nie może prowadzić do wniosku,
że zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu. Głównym celem postępowań
sądowych z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu jest bowiem rozstrzygnięcie
sporu co do naruszenia prawa przez konkretne zachowanie wskazane w sentencji
skarżonej decyzji. Okoliczność, że do usług nieobjętych regulacją ma zastosowanie
art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie może prowadzić do wniosku, że
kryteria ustalania cen wskazane w tym przepisie w odniesieniu do cen
nieregulowanych usług telekomunikacyjnych powinny być utożsamiana z
obowiązkiem ich ustalenia w oparciu o koszty świadczenia tej usługi zgodnie z art.
46-48 Prawa telekomunikacyjnego.
Prezes Urzędu zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego skargą
kasacyjną wniesioną do Sądu Najwyższego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił
naruszenie art. 217 § 1-3 k.p.c. oraz art. 227 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.;
art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 391 § 1 k.p.c.; art. 156 k.p.c.
w związku z art. 6 ust. 3 pkt a i b EKPC w związku z art. 47964
§ 2 k.p.c. i art. 391 §
1 k.p.c.; art. 156 k.p.c. w związku z art. 47914
§ 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1
k.p.c. i art. 382 k.p.c., a ponadto naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa
telekomunikacyjnego, poprzez błędną wykładnię oraz art. 221 ust. 1 pkt 1 lit 1
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa
telekomunikacyjnego oraz art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa telekomunikacyjnego w
związku z art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez błędną wykładnię i
uznanie, że w sytuacji gdy Prezes Urzędu w jednej decyzji administracyjnej nałożył
na powoda karę pieniężną za naruszenie polegające na niewypełnieniu
obowiązków regulacyjnych nałożonych na rynkach detalicznych, o których mowa w
art. 46-48 Prawa telekomunikacyjnego oraz niewypełnieniu wymagań dotyczących
ustalania cen, o których owa w art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie jest
możliwa odrębna ocena istnienia przesłanek naruszenia każdej podstawy nałożenia
kary wskazanej w decyzji.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, Prezes Urzędu
powołał się na występowanie w sprawie dwóch istotnych zagadnień prawnych:
5
1) czy sąd powszechny, rozpoznając odwołanie w rozumieniu art. 47957
pkt 1 k.p.c.
złożone zgodnie z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego (obecnie art. 206 ust.
2 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego) oraz art. 47958
§ 1 k.p.c. od decyzji Prezesa
Urzędu nakładającej na przedsiębiorcę karę pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1
pkt 13 i 14 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 61 ust. 2, art. 46 ust. 3 pkt
3 lit c) Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. l Prawa
telekomunikacyjnego ma prawo zmienić kwalifikację prawną czynu w ramach
ustalonego w sprawie stanu faktycznego; 2) czy standardy zawarte w art. 6 ust. 3
pkt a i b EKPC należy stosować do postępowania administracyjnego
prowadzonego zgodnie z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez Prezesa
Urzędu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, czy też tylko w toku postępowania
sądowego w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego zagadnienie
prawne musi pozostawać w związku z zapatrywaniami prawnymi wynikającymi z
uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W przeciwnym razie zgłoszony przez
skarżącego problem prawny nie jest zagadnieniem prawnym sprawy, gdyż nie
można rozstrzygnąć go przy dokonywaniu kontroli kasacyjnej zaskarżonego
orzeczenia (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z 27 września 2012 r., III SK
8/12; z 4 kwietnia 2013 r., III SK 41/12; z 12 kwietnia 2013 r., III SK 48/12).
Oddalając apelację Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie, Sąd Apelacyjny
wyjaśnił, że u podstaw tego rozstrzygnięcia leży ustalenie, zgodnie z którym „brak
było podstaw [...] do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku z art. 46
ust. 3 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przy
świadczeniu usługi neostrada tp” (uzasadnienie, s. 14). Brak możliwości
zastosowania obowiązku określenia cen usług na podstawie kosztów ich
świadczenia do usługi neostrada tp Sąd Apelacyjny wywiódł z wyroku Trybunału
Sprawiedliwości (uzasadnienie, s. 17). Sąd drugiej instancji nie podzielił także
6
argumentacji Prezesa Urzędu, zgodnie z którą obowiązek wynikający z art. 61 ust.
2 Prawa telekomunikacyjnego stanowi obowiązek oparcia ceny usług
nieregulowanych o wyniki kalkulacji kosztów (uzasadnienie, s. 18). Sąd Apelacyjny
zwrócił również uwagę, że zgodnie z treścią sentencji zaskarżonej decyzji
podstawę faktyczną jej wydania stanowiło „naruszenie obowiązku określenia cen
usług na podstawie kosztów ich świadczenia przy świadczeniu usługi neostrada tp”
(uzasadnienie, s. 15). Naruszenie to Prezes Urzędu zakwalifikował jako
podlegające karze pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa
telekomunikacyjnego. W dalszej kolejności Sąd Apelacyjny zważył, że „nie jest
możliwe dokonanie obecnie zmiany opisu czynu, za który została nałożona kara na
inny niż wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji” (uzasadnienie, s. 15), ponieważ
rolą sądu jest rozstrzygnięcie sporu co do naruszenia obowiązków wynikających z
Prawa telekomunikacyjnego przez konkretne, wskazane przez regulatora w
sentencji decyzji zachowanie przedsiębiorcy (uzasadnienie, s. 18-19). Ponieważ
odwołując się od decyzji Prezesa Urzędu ukarany przedsiębiorca
telekomunikacyjny kwestionuje, z założenia, że zarzucane mu zachowanie (czyn)
podlega karze pieniężnej, niewłaściwe jest – w postępowaniu odwoławczym –
utrzymanie decyzji Prezesa Urzędu w mocy w przypadku stwierdzenia przez sąd,
że przedsiębiorca dopuścił się innego niż wskazane przez Prezesa Urzędu
naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego, sankcjonowanego karą
pieniężną. Nie ma natomiast przeszkód, by przyjąć, że zakres naruszeń
zarzucanych w decyzji Prezesa Urzędu jest węższy, o ile decyzja została
sformułowana w taki sposób, że możliwa jest jej zmiana w tym zakresie.
Tymczasem pierwsze zagadnienie prawne sformułowane przez Prezesa
Urzędu dotyczy problemu zmiany samej kwalifikacji prawnej czynu w ramach
ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Problem tego rodzaju nie występuje zaś,
jak wynika to z powołanych powyżej zapatrywań Sądu Apelacyjnego, w niniejszej
sprawie. W okolicznościach tej sprawy utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Urzędu
byłoby możliwe tylko w przypadku zmiany opisu samego zachowania, z które
powód został ukarany, a następnie dopasowania do zmienionego zachowania
odpowiedniej podstawy prawnej z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Jak
trafnie przyjął zaś Sąd Apelacyjny, w oparciu o powołane w uzasadnieniu wyroki
7
Sądu Najwyższego, zadanie sądu rozpoznającego sprawę z odwołania od decyzji
Prezesa Urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego nie polega na ukaraniu przedsiębiorcy za wszelką cenę, lecz
na rozstrzygnięciu sporu co do legalności i celowości nałożenia kary pieniężnej za
opisane przez Prezesa Urzędu zachowanie na wskazanej przez regulatora rynku
podstawie prawnej.
Drugie zagadnienie prawne także nie pozostaje w związku z założeniami
leżącymi u podstaw zaskarżonego orzeczenia, a ponadto dotyczy zasad działania
Prezesa Urzędu, a nie wykładni lub stosowania przepisów prawa przez Sądy
orzekające w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji. Rozstrzygnięcie
problemu, czy standardy wynikające z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym
przez Prezesa Urzędu, nie ma znaczenia dla ewentualnego merytorycznego
rozpoznania sprawy. Naruszenie tych standardów przez Prezesa Urzędu, jak
wskazano powyżej, nie leży bowiem u podstaw uchylenia w niniejszej sprawie
decyzji regulatora rynku telekomunikacyjnego.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 3989
§ 2
k.p.c., a w odniesieniu do kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu
kasacyjnym na podstawie art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. oraz § 12 ust.
4 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28
września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego
ustanowionego z urzędu, orzekł jak w sentencji.