Pełny tekst orzeczenia

102

POSTANOWIENIE
z dnia 1 września 2003 r.
Sygn. akt Tw 15/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie zgodności:
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie czasu pracy i wypoczynku członków załóg statków powietrznych oraz kontrolerów ruchu lotniczego (Dz. U. Nr 219, poz. 1841) z:
1) art. 2, art. 66 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 103 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112),
3) art. 1294 § 1 i art. 1295a § 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.),
4) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.),

p o s t a n a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.


UZASADNIENIE:

W dniu 8 maja 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie zgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie czasu pracy i wypoczynku członków załóg statków powietrznych oraz kontrolerów ruchu lotniczego (Dz. U. Nr 219, poz. 1841) z art. 2, art. 66 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 103 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112), art. 1294 § 1 i art. 1295a § 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
Zarządzeniem sędziego z 26 maja 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni, od dnia otrzymania tego zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz wskazanie, czy Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej ma swoje jednostki terenowe lub oddziały.
W dniu 9 czerwca 2003 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych, dosyłając pełnomocnictwo oraz informację, iż Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów uprawnionych do składania wniosków o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Art. 191 wymienia dwie grupy podmiotów. Po pierwsze, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji mogą wystąpić podmioty legitymowane generalnie, wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Drugą grupę stanowią podmioty mające legitymację szczególną – to znaczy takie, które mogą wystąpić z wnioskiem jedynie w przypadku, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Takie ukształtowanie legitymacji szczególnej wynika jasno z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat legitymacji obydwu grup podmiotów. Jak stwierdził, uprawnienie wąskiego grona naczelnych organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą, jaką dany organ pełni w systemie organów państwa. W tym świetle sam fakt przyznania prawa inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym podmiotom określonym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji stanowi istotny wyjątek.
W stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w Konstytucji z 1997 r. nastąpiło wyraźne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się konstytucyjnej kontroli norm. Wynika to z wprowadzenia w ustawie zasadniczej instytucji powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznania sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania konstytucyjnej kontroli norm przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustrojodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka kontroli do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz z 30 maja 2000 r., sygn. U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Nie ulega zatem wątpliwości, iż legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego ich zakresem działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tej mierze niedopuszczalna. Stanowisko Trybunału cechuje zbieżność z poglądami doktryny, której przedstawiciele podkreślają, że „nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).

2. Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, ogólnokrajowy organ związków zawodowych może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Użyty w przepisie przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę związków zawodowych uprawnionych do występowania z wnioskiem. Przymiotnik ten odnosi się wprawdzie do organu związku, jednak należy przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taki związek zawodowy, który swym działaniem obejmuje obszar całego kraju. Sama rejestracja związku i związane z tym nadanie mu osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o jego zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązująca konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się (art. 59 ust. 1), rozwinięta miedzy innymi w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.; dalej: ustawa o związkach zawodowych) gwarantuje obywatelom dużą swobodę tworzenia organizacji społecznych. Do utworzenia związku zawodowego wystarczy zgodna wola 10 osób fizycznych. Niski próg wymagań stawianych organizatorom w tym zakresie mógłby powodować, że w istocie każdy zarejestrowany związek byłby uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Poważną barierę w tym aspekcie stanowi właśnie wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wymaganie ogólnokrajowego charakteru związku.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (sygn. Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał, a w postanowieniu z 25 marca 2003 r. (sygn. Tw 75/02, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 199) powtórzył, kryteria pozwalające wyróżnić związek ogólnokrajowy. Trybunał zwrócił uwagę, że pojęcie „związku ogólnokrajowego” występuje w ustawach (o związkach zawodowych, o Trójstronnej Komisji ..., o radiofonii i telewizji), jednak brak jest jego legalnej definicji. „Ogólnokrajowy związek zawodowy” musi być odróżniony – z jednej strony – od struktur ponadzwiązkowych (federacji) utworzonych na podstawie art. 11 ustawy o związkach zawodowych, a z drugiej strony – od organizacji związkowych o mniejszym zasięgu i od struktur wewnątrzzwiązkowych (organizacji zakładowych, branżowych). Wobec braku ustawowej definicji, konieczne jest wskazanie kryteriów pozwalających wyróżnić związek ogólnokrajowy. Zadanie było łatwiejsze w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie postępowania dotyczącego rejestracji związków zawodowych (Dz. U. Nr 77, poz. 340). Rozporządzenie to przewidywało, iż rejestr składa się z 3 działów: w dziale A wpisywano organizacje związkowe oraz ich jednostki organizacyjne, w dziale B – ogólnokrajowe związki międzybranżowe, w dziale C – ogólnokrajowe zrzeszenia międzybranżowe. W okresie obowiązywania tej regulacji Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że fakt wpisania danego związku w dziale B rejestru nakazuje przyjąć, iż chodzi o związek ogólnokrajowy (por. postanowienie z 18 listopada 1998 r., sygn. K. 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5). Wraz z uchyleniem rozporządzenia (1 stycznia 2001 r.), odpadło kryterium formalne. Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) przewiduje jednolity rejestr związków zawodowych, a wśród danych ujawnianych w rejestrze nie ma informacji o ogólnokrajowym charakterze związku. Sąd rejestrowy w postępowaniu o wpis nie bada więc w ogóle tej cechy związku.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek zawodowy, nie może ograniczyć się jedynie do odczytywania jego nazwy, ani też deklaracji zawartej w statucie. Okoliczność, iż w nazwie związku figuruje słowo „ogólnokrajowy” w żadnym razie nie może być uznana za decydującą o legitymacji organów takiego związku zawodowego do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Podobnie, nie rozstrzyga w tej mierze przepis statutu. Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oceny tej należy przede wszystkim dokonywać korzystając z danych ujawnionych w rejestrze, w szczególności z wpisów zawartych w dziale 1, rubryce 3, obejmującej jednostki terenowe lub oddziały organizacji. Trybunał podkreśla, że te organizacje zawodowe, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia. Zgodnie bowiem z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237 ze zm.), w dziale 1 rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej wpisuje się w rubryce 3 informacje o posiadanych przez organizację jednostkach terenowych lub oddziałach.

3. Na podmiotach występujących do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm ciąży obowiązek wykazania, że posiadają legitymację procesową, a gdy należą do grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. pkt 3-5 Konstytucji wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy ich zakresu działania. Legitymację procesową wnioskodawca musi posiadać na każdym etapie postępowania. Z procesowego punktu widzenia wnioskodawca jest obowiązany wykazać ją nie później, niż do momentu wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienie z 27 listopada 2002 r., sygn. Tw 25/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 232).
W tym świetle należało rozważyć, czy Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej spełnia kryteria umożliwiające uznanie go za ogólnokrajowy związek zawodowy. Według aktualnego odpisu z rejestru wnioskodawca w niniejszej sprawie, Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, nie posiada żadnych jednostek terenowych ani oddziałów. Dokumenty złożone do Trybunału Konstytucyjnego wraz z wnioskiem z 7 maja 2003 r. uzasadniły zatem wydanie zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2003 r., w którym wnioskodawca został wezwany do usunięcia braku formalnego poprzez wskazanie, czy Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej ma swoje jednostki terenowe lub oddziały. Wykonując zarządzenie, wnioskodawca w piśmie dostarczonym Trybunałowi Konstytucyjnemu 9 czerwca 2003 r. wyjaśnił, że nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów.
Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę, że § 11 statutu Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje istnienie zarówno podstawowych jednostek organizacyjnych Związku (Zakładowo-Terytorialne jednostki podstawowe), jak też ich władz (Walne Zebranie i Zarząd Zakładowo-Terytorialny). Walne Zebranie Członków Związku Zakładowo-Terytorialnego oraz Zarząd Związku Zakładowo-Terytorialnego mają również status „Władz Związku” (§ 9 ust. 2 statutu). Co istotne, postanowienia statutu przyznają konkretne kompetencje Walnemu Zebraniu Zakładowo-Terytorialnemu, np. wybór delegatów na Walne Krajowe Zebranie Delegatów (§ 10 B, ust. 7), wybór członków Zarządu Zakładowo-Terytorialnego, rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdań Zarządu Zakładowo-Terytorialnego, udzielanie absolutorium ustępującemu Zarządowi Zakładowo-Terytorialnemu (§ 11 ust. 7). Podobnie, statut określa kompetencje Zarządu Zakładowo-Terytorialnego, zaliczając do nich np. kierowanie działalnością Związku Zakładowo-Terytorialnego w okresie między Walnymi Zgromadzeniami, realizowanie budżetu Związku Zakładowo-Terytorialnego czy zwoływanie Walnych Zebrań (§ 11 ust. 12). W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje rozbieżność, jaka powstaje między stanem prawnym, obowiązującym na gruncie statutu Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, a istniejącym stanem faktycznym, w którym brak jednostek terenowych lub oddziałów, potwierdza zarówno wnioskodawca, jak i dane z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego.
Trybunał w obecnym składzie stwierdza zatem, że Związkowi Zawodowemu Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej nie można przypisać przymiotu związku ogólnokrajowego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.

4. Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego kwestionuje zgodność rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie czasu pracy i wypoczynku członków załóg statków powietrznych oraz kontrolerów ruchu lotniczego (Dz. U. Nr 219, poz. 1841). Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem również zdolność wnioskową Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na spełnienie konstytucyjnej przesłanki (art. 191 ust. 2), w myśl której zaskarżony przez wnioskodawcę akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych jego zakresem działania.
Zgodnie z § 3 statutu Związku „Związek zrzesza ludzi pracujących na pokładach statków powietrznych, na zasadach dobrowolności i w trybie określonym w niniejszym Statucie”. Paragraf 8 A statutu określając kategorie członków Związku, wymienia: personel latający (biorący udział w prowadzeniu statku powietrznego): piloci, nawigatorzy, mechanicy pokładowi, radiooperatorzy (ust. 1); personel pokładowy (wykonujący czynności na pokładzie statku powietrznego, poza jego prowadzeniem): stewardesy i stewardzi (ust. 2); posiadający licencje wydane przez GILC (ust. 2a); emeryci i renciści wykonujący w latach swej sprawności zawód wymieniony w ust. 1 i 2 (ust. 3) oraz uczniowie zawodów wymienionych w ust. 1 i 2 (ust. 4).
Trybunał Konstytucyjny porównał zakres podmiotowy zaskarżonego rozporządzenia w aspekcie istnienia interesu prawnego, którego naruszenie stanowiłoby podstawę złożenia wniosku przez Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej. Sam tytuł kwestionowanego aktu wskazuje, że jego adresatem są, obok członków załóg statków powietrznych, także kontrolerzy ruchu lotniczego. Rozdział 8 rozporządzenia normuje natomiast zagadnienie „czasu pracy” w odniesieniu wyłącznie do kontrolerów ruchu lotniczego. Z przywołanych wyżej postanowień statutu Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż celem Związku jest reprezentowanie i obrona interesów jego członków, tzn. osób pracujących zawodowo na pokładach statków powietrznych. Stąd, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tylko tych przepisów rozporządzenia, które dotyczą spraw objętych zakresem działania Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej, a więc postanowień adresowanych (np. zgodnie § 8 A ust. 1 i 2 statutu) do członków personelu latającego (pilotów, nawigatorów, mechaników pokładowych, radiooperatorów) oraz personelu pokładowego (stewardes i stewardów).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem brak legitymacji wnioskodawcy w odniesieniu do kwestionowania przepisów rozporządzenia, które określają czas pracy i wypoczynku kontrolerów ruchu lotniczego, jako spraw nie należących do zakresu jego działania. Na podstawie art. 36 ust. 2 w związku art. 32 ust. 2 ustawy o TK okoliczność ta stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji.


5