SK 25/04
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
85/7/A/2005
POSTANOWIENIE
z dnia 18 lipca 2005 r.
Sygn. akt SK 25/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Teresa Dębowska-Romanowska
Adam Jamróz – sprawozdawca
Ewa Łętowska,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2005 r., skargi konstytucyjnej Systemu Gazociągów Tranzytowych „EuRoPol Gaz” SA w Warszawie o zbadanie zgodności:
art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.) z art. 2 i art. 22 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Skarżąca spółka akcyjna System Gazociągów Tranzytowych „EuRoPol Gaz” w skardze konstytucyjnej, złożonej w Trybunale Konstytucyjnym 12 lutego 2004 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.; dalej: prawo energetyczne). Zaskarżonemu przepisowi skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2 i art. 22 Konstytucji, wskazując na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady wolności działalności gospodarczej. Istoty takiego naruszenia skarżąca spółka upatruje w przyjęciu przez ustawodawcę arbitralnego rozwiązania w zakresie kalkulacji stawek opłat za usługi przesyłowe. Taka regulacja ustawowa – zdaniem skarżącej – uniemożliwia ustalenie taryfy zapewniającej pokrycie kosztów stałych, prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej.
Skarga konstytucyjna Systemu Gazociągów Tranzytowych „EuRoPol Gaz” SA została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 27 października 2000 r., nr DTA-822/33863-A/4/2000/AK, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) odmówił zatwierdzenia taryfy dla gazu ziemnego wysokometanowego, ustalonej przez skarżącą stosownie do przepisów prawa energetycznego. W uzasadnieniu decyzji Prezes URE wskazał, że ustalona w taryfie stawka opłaty stałej za usługi przesyłowe wykonywane przez skarżącą, skalkulowana na podstawie kosztów stałych, wynosi 99,3% kosztów ogółem, a w konsekwencji taryfa nie spełnia wymogów wskazanych w art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, który stanowi, że udział opłat stałych za świadczenie usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie może przekroczyć 40% i nakazuje przedsiębiorstwom energetycznym zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych kalkulowanie stawek opłat z uwzględnieniem powyższej zasady. Skarżąca wniosła odwołanie od wskazanej decyzji do Sądu Antymonopolowego. Odwołanie to zostało oddalone (wyrok z 21 listopada 2001 r., sygn. akt XVII Ame 5/01), a argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku zasadza się na uznaniu sprzeczności przedstawionej do zatwierdzenia Prezesowi URE taryfy z bezwzględnie obowiązującym w swym charakterze przepisem art. 45 ust. 5 prawa energetycznego. Takie też uzasadnienie znalazło się w wyroku Sądu Najwyższego z 12 września 2003 r. (sygn. akt I CK 46/02) oddalającym kasację skarżącej od wyroku Sądu Antymonopolowego.
Skarżąca oparła uzasadnienie swojej skargi konstytucyjnej na następujących argumentach:
Konstytucja w art. 2 formułuje expressis verbis zasadę demokratycznego państwa prawa. Z zasady tej wywieść można bardziej szczegółowe dyrektywy: zakazu stanowienia prawa wewnętrznie sprzecznego oraz wymagającego od adresata zachowań niemożliwych do realizacji. W ocenie skarżącej kwestionowany przepis nie spełnia wskazanych standardów. Jego treść jest bowiem nie do pogodzenia z dyspozycją normy, jaką wywieść można z art. 45 ust. 1 i 2 prawa energetycznego, a która nakazuje przedsiębiorstwom energetycznym ustalanie taryf opłat w taki sposób, by zapewnić z jednej strony pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami i energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska, oraz z drugiej strony – ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. Natomiast art. 45 ust. 4 prawa energetycznego pozwala na różnicowanie cen i stawek opłat określonych w taryfie ze względu na uzasadnione koszty spowodowane realizacją świadczenia. Sztywna, matematycznie określona, proporcja między poszczególnymi składnikami opłat za usługi przesyłowe, ustalona w ustępie 5 omawianego przepisu, w praktyce uniemożliwia – zdaniem skarżącej – kierowanie się przez przedsiębiorstwa energetyczne względami racjonalności i celowości przy ustalaniu taryf i powoduje, że uwzględnianie w tym procesie wskazanych wyżej czynników ekonomicznych i społecznych staje się fikcją.
Zgodnie z brzmieniem art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej art. 45 ust. 5 prawa energetycznego narusza zasadę wolności gospodarczej, a naruszenie to nie znajduje uzasadnienia w świetle cytowanej regulacji konstytucyjnej. Zaskarżony przepis – formułując ścisłą regułę, według której przedsiębiorstwa energetyczne mają obowiązek kalkulować stawki opłat za świadczone usługi przesyłu i dystrybucji gazu – wyłącza możliwość swobodnego kształtowania przez strony stosunku cywilnoprawnego (przedsiębiorstwo energetyczne – odbiorca gazu) cen tych usług. Jak wskazuje skarżąca – powołując się na materiały z prac legislacyjnych nad ustawą z 26 maja 2000 r., nowelizującą prawo energetyczne m.in. przez wprowadzenie art. 45 ust. 5, zaskarżony przepis miał – zgodnie z intencją ustawodawcy – stymulować racjonalne zużycie paliw i energii i jako taki adresowany był do tych przedsiębiorstw energetycznych, które świadczą usługi na rzecz ostatecznych (finalnych) odbiorców. W rzeczywistości przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, a więc także do podmiotów, które świadczą takie usługi na rzecz odbiorców hurtowych. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, przepis jest nieadekwatny do stawianych przed nim założeń i nie tylko nie może doprowadzić do osiągnięcia celów, których realizację zakłada ustawa prawo energetyczne, ale jest wręcz z nimi sprzeczny.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 16 listopada 2004 r. nie podzielił zarzutów skarżącej i stwierdził, że art. 45 ust. 5 prawa energetycznego jest zgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny wskazał, że zakwestionowana w skardze konstytucyjnej regulacja jest konsekwencją dokonania przez ustawodawcę wyważenia różnych racji, a w szczególności: ekonomicznej racjonalności działania przedsiębiorstw państwowych, interesów odbiorców ciepła i energii, racjonalizacji zużycia paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła oraz rozłożenia ryzyka ekonomicznego w sferze obrotu paliwami, energią i ciepłem. Prokurator Generalny przypomniał, że zaskarżony przepis został dodany do ustawy prawo energetyczne po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. K. 12/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 120). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał krytycznie ocenił treść obowiązującego wówczas art. 45 prawa energetycznego, argumentując, że nie formułuje on żadnych wskazówek co do zasad rozliczeń, a także, że „w aspektach najbardziej newralgicznych, dotyczących sposobu ustalania cen paliw, energii i ciepła (…) ustawodawca poprzestał na ogólnikowych, niedookreślonych prawnie i niepełnych zwrotach. (…) W szczególności ustawa w żaden sposób nie ukierunkowała sposobu określania poszczególnych składników opłat, zwłaszcza proporcji między tzw. elementem stałym (opłaty abonamentowe, przesyłowe itp.) a kosztami faktycznie zużytej energii”.
Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowany w skardze przepis – jako zawierający jednoznaczną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych i niepozostającą w sprzeczności z innymi regulacjami ustawy treść – jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Nie może być mowy o sprzeczności ustępu 5 art. 45 z ustępami 1 i 2 wskazanego artykułu. Ostatnie z wymienionych przepisów zawierają bowiem ogólną wytyczną, a wysłowiona w nich zasada takiego kształtowania taryf, by przewidziane w nich opłaty pokrywały koszty działalności przedsiębiorstw energetycznych, odnosi się do taryf w ogólności, a nie do poszczególnych składników opłat za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Określenie maksymalnego udziału opłat stałych w łącznych opłatach nie przesądza o tym, że skonstruowana z uwzględnieniem tej zasady taryfa nie zapewni pokrycia kosztów działalności przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie realizacji usług przesyłu i dystrybucji. Jak twierdzi Prokurator Generalny, w sprawie tej w istocie nie chodzi o niemożność zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów, ponoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, ale o kwestię rozłożenia (a raczej przerzucenia na odbiorców) ryzyka, związanego z niepełnym wykorzystaniem zdolności przesyłowej gazociągu i zmniejszeniem ilości gazu faktycznie przesłanego – w porównaniu z wielkością zaplanowaną.
Odnośnie do drugiego z zawartych w skardze zarzutów – naruszenia przez art. 45 ust. 5 prawa energetycznego art. 22 Konstytucji – Prokurator Generalny zauważył, że skarżąca trafnie ocenia, iż kwestionowany przepis stanowi ograniczenie wolności gospodarczej. Ograniczenie to jest jednak na gruncie Konstytucji dopuszczalne, gdyż po pierwsze zostało wprowadzone ustawą i po drugie jest ono uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest potrzeba ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waga wskazanego interesu rysuje się szczególnie wyraźnie, gdy wziąć pod uwagę treść art. 20 Konstytucji, podkreślającego społeczny charakter gospodarki rynkowej w Polsce.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi konstytucyjnej jest art. 45 ust. 5 ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.). Jego treść – w chwili złożenia skargi konstytucyjnej w Trybunale – była następująca:
„Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła kalkulują stawki opłat za usługi przesyłowe w taki sposób, aby udział opłat stałych za świadczenie usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie był większy niż:
1) 40% – dla paliw gazowych i energii elektrycznej;
2) 30% – dla ciepła”.
W Dzienniku Ustaw z 18 kwietnia 2005 r. Nr 62, poz. 552 ukazała się ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z brzmieniem art. 24 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, tj. z dniem 3 maja 2005 r. Niektóre z przepisów ustawy zmieniającej wchodzą w życie później (1 października 2005 r. i 1 lipca 2007 r.). Nie dotyczy to jednak art. 1 pkt 37 lit. b ustawy zmieniającej, nadającego art. 45 ust. 5 prawa energetycznego nową treść, który to przepis wszedł w życie z dniem 3 maja 2005 r.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, „Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii kalkulują stawki opłat za usługi przesyłania lub dystrybucji w taki sposób, aby udział opłat stałych w łącznych opłatach za świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji dla danej grupy odbiorców nie był większy niż ustalony przez Prezesa URE”.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 21 marca 2000 r. (sygn. K. 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65) stwierdził, że przepis nowelizujący inny przepis powoduje z jednej strony usunięcie z porządku prawnego dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia), a z drugiej strony wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia). Z wyjątkiem więc przypadku powtórzenia przez przepis nowelizujący dotychczasowej normatywnej treści przepisu, oznacza to, że w razie nowelizacji zakwestionowanego przepisu należy uznać, iż jego dotychczas obowiązujące, a więc zaskarżone z powodu niezgodności z Konstytucją, brzmienie straciło moc prawną.
W rozpatrywanej sprawie modyfikacja brzmienia art. 45 ust. 5 prawa energetycznego oznacza, że zaskarżony przepis w swej dotychczasowej treści normatywnej przestał obowiązywać. Dotychczasowe brzmienie art. 45 ust. 5 zostało zmienione w części wyznaczającej hipotezę konstruowanej normy (brzmienie określające adresatów normy), a w części wyznaczającej dyspozycję normy zmienione gruntownie (inna dyrektywa dotycząca kalkulowania stawek opłat).
Należy więc stwierdzić, że zaskarżony przepis art. 45 ust. 5 prawa energetycznego został usunięty z porządku prawnego nie tylko w swym formalnym brzmieniu, ale i w swej treści normatywnej.
2. Orzekanie o zgodności z Konstytucją uchylonych przepisów jest dopuszczalne w dwóch sytuacjach. Po pierwsze wtedy, gdy zakwestionowane przepisy – mimo ich uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej (zob. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Po drugie wtedy, gdy wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, m.in. w orzeczeniu z 8 stycznia 1991 r. (sygn. P. 1/90, OTK w 1991 r., poz. 6), że do utraty mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie dochodzi w sytuacji, gdy przepis ten mimo uchylenia może mieć zastosowanie do określonych sytuacji na mocy miarodajnej normy intertemporalnej. Przepisy ustawy zmieniającej nie dają podstawy do przyjęcia tezy o obowiązywaniu normy intertemporalnej, dopuszczającej przedłużone stosowanie zaskarżonego przepisu. W niniejszej sprawie nowa regulacja weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia, czyli 3 maja 2005 r. Przepis art. 18 ustawy zmieniającej stanowi, że „Taryfy zatwierdzone i taryfy obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność przez okres, na który zostały zatwierdzone”. Natomiast – zgodnie z brzmieniem art. 19 ustawy zmieniającej: „Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy”. W konsekwencji, od wskazanej daty wejścia w życie nowych przepisów winny być one stosowane zarówno do spraw, których bieg się rozpoczął i nie zakończył pod rządami prawa energetycznego sprzed nowelizacji, jak również – co oczywiste – do spraw wszczętych po tym terminie. Nie ma więc miejsca sytuacja, w której zaskarżony przepis – mimo jego uchylenia – zachował nadal moc obowiązującą.
Aby zbadać, czy mimo utraty mocy obowiązywania przez zaskarżony przepis, konieczne jest wydanie orzeczenia ze względu na ochronę konstytucyjnych praw lub wolności, należy najpierw stwierdzić, czy skarga konstytucyjna spełnia konstytucyjne i ustawowe wymogi jej rozpoznania.
Punktem wyjścia analizy dopuszczalności skargi konstytucyjnej, w której jako wzorce kontroli zostały wskazane art. 2 i art. 22 Konstytucji, jest treść art. 79 Konstytucji, który wyraźnie stanowi, że przesłanką uprawniającą do złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Zatem skarga konstytucyjna musi zawierać – jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, rozpoznając sprawę o sygn. SK 10/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) – zarówno wskazanie konkretnej osoby, której wolności lub prawa naruszono, jak i wskazanie, które z określonych (poręczonych, zapewnionych, gwarantowanych, chronionych) w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone oraz określenie sposobu naruszenia. Podstawowy katalog praw i wolności obywatelskich zawarty jest w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Nie jest to, oczywiście, katalog wyczerpujący. Niektóre z podmiotowych praw i wolności o randze konstytucyjnej zostały wymienione poza rozdziałem II. Niemniej jednak – jak już wcześniej podniesiono – dla skuteczności tak specyficznego instrumentu ochrony wolności i praw, jakim jest skarga konstytucyjna, nie wystarcza ustalenie niezgodności danego aktu normatywnego lub jego części z jakimkolwiek wzorcem konstytucyjnym. Warunkiem skuteczności skargi jest nadto wskazanie, że zaskarżony akt normatywny bądź jego fragment narusza zawarte w Konstytucji prawo lub wolność, a także w jaki sposób takie prawo lub wolność są naruszone.
Jak wynika z powyższego, skarga konstytucyjna służy tylko w przypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa konstytucyjne. Naruszenie musi przy tym nastąpić na skutek tego, iż akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczne orzeczenie krzywdzące skarżącego, jest niezgodny z normą konstytucyjną gwarantującą określoną wolność lub prawo. Zakres wzorców w tym postępowaniu ogranicza się do przepisów statuujących wolności lub prawa, a zatem – będących podstawą normy prawnej adresowanej do obywatela, kształtującej jego sytuację prawną i dającej mu możność wyboru zachowania się (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 159). Nie stanowią właściwego wzorca normy ogólne określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (tak postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).
W świetle powyższych uwag należało zbadać, czy skarga, odwołując się do przepisów art. 2 i art. 22 Konstytucji, wydobyła z nich takie treści, które mogą świadczyć o istnieniu w treści normatywnej tych przepisów konkretnych wolności czy praw o randze konstytucyjnej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 2 Konstytucji statuujący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, może być podstawą wzorca konstytucyjnego dla rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, jednakże wymaga to wskazania w skardze wolności lub prawa konstytucyjnego, które zostały naruszone oraz sposobu jego naruszenia (por. postanowienia TK: z 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34; z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01). Skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie nie wskazuje na istnienie, dającego się wyprowadzić z zasady państwa prawnego, konkretnego, podmiotowego prawa czy wolności o randze konstytucyjnej. W skardze wskazano, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywiedzione są m.in. takie elementarne zasady prawotwórstwa jak: unikanie praw wzajemnie sprzecznych oraz unikanie praw żądających od adresata norm świadczenia niemożliwego. Należy jednak zauważyć, że samo wskazanie zasad poprawnej legislacji, wywiedzionych z art. 2 Konstytucji, jako norm skierowanych do prawodawcy, nie spełnia wymogu określenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, które zostały naruszone.
Odnośnie do art. 22 Konstytucji, przywołanego przez skarżącą jako drugi z wzorców kontroli, Trybunał kilkakrotnie oceniał, czy może on stanowić samodzielny wzorzec badania kwestionowanych przepisów w postępowaniu skargowym. Trybunał stwierdził, że zamieszczony w art. 20 i art. 22 Konstytucji zwrot „wolność działalności gospodarczej” świadczy o tym, że przepisy te mogą stanowić podstawę prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej, a nie tylko prawa w znaczeniu przedmiotowym i zasady ustroju państwa. Wolność działalności gospodarczej – choć niewątpliwie ma charakter szczególny, inny niż wolności i prawa wskazane w rozdziale II Konstytucji – może stanowić podstawę uprawnień jednostek wobec państwa i organów władzy publicznej, które winny i mogą być chronione w trybie skargi konstytucyjnej (por. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33, s. 457). Przepisy rozdziału I Konstytucji mają bezpośrednie zastosowanie do wolności i praw jednostki, zwłaszcza w sytuacji gdy określone sprawy nie są uregulowane w rozdziale II (por. wyrok z 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednak, że do obowiązków skarżącego, warunkujących skuteczne wniesienie skargi, należy wskazanie, jakie konstytucyjne prawa podmiotowe czy wolność można z tych wzorców wywieść (por. postanowienie z 3 listopada 2004 r., sygn. SK 24/01, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 111), a także w jaki sposób wskazane wolności lub prawa zostały w zaskarżonych przepisach naruszone.
Zdaniem Trybunału skarżąca, wbrew art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, nie wskazała, w jaki sposób konstytucyjna wolność działalności gospodarczej, wywodzona z art. 22 Konstytucji, została naruszona. Trybunał pragnie podkreślić, że wspomniany wyżej wymóg jest szczególnie ważny w odniesieniu do tych praw lub wolności, dla których wskazywane konstytucyjne treści normatywne znajdują się poza rozdziałem II Konstytucji zawierającym katalog określonych praw i wolności.
Skarżąca zaznaczyła, że zarzut, który należy postawić art. 45 ust. 5 omawianej ustawy, „nie polega na tym, że przepis ten bezpodstawnie wkracza w sferę wolności gospodarczej, bowiem dopuszczalność regulacyjnej działalności państwa w omawianej dziedzinie nie budzi wątpliwości”. Niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu upatruje skarżąca w tym, że w przepisie tym „przyjęto rozwiązanie arbitralne i całkowicie nieuzasadnione z punktu widzenia ważnych interesów społecznych, które ma bronić ustawa prawo energetyczne”.
Z uzasadnienia skargi wynika, że arbitralność przyjętego rozwiązania polega na tym, iż w zaskarżonym przepisie ustala się, że udział opłat stałych w stawkach opłat za usługi przesyłowe nie może przekraczać 40%. Zdaniem skarżącej spółki rozwiązanie takie zwiększa ryzyko prowadzonej działalności gospodarczej i zmniejsza efektywność ekonomiczną, przez co jest ekonomicznie nieracjonalne.
Na koniec należy zauważyć, że chociaż Trybunał nie zajmuje się oceną nowego brzmienia zaskarżonego przepisu, dostrzega jednak, że nowa regulacja w pewien sposób czyni zadość postulatom skarżącej, gdyż Prezes URE będzie ustalał udział opłat stałych w łącznych opłatach za świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji dla poszczególnych grup odbiorców, a zatem elastycznie, biorąc pod uwagę specyfikę kontraktów pomiędzy poszczególnymi rodzajami kontrahentów.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 18 lipca 2005 r.
Sygn. akt SK 25/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Teresa Dębowska-Romanowska
Adam Jamróz – sprawozdawca
Ewa Łętowska,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2005 r., skargi konstytucyjnej Systemu Gazociągów Tranzytowych „EuRoPol Gaz” SA w Warszawie o zbadanie zgodności:
art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.) z art. 2 i art. 22 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Skarżąca spółka akcyjna System Gazociągów Tranzytowych „EuRoPol Gaz” w skardze konstytucyjnej, złożonej w Trybunale Konstytucyjnym 12 lutego 2004 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.; dalej: prawo energetyczne). Zaskarżonemu przepisowi skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2 i art. 22 Konstytucji, wskazując na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady wolności działalności gospodarczej. Istoty takiego naruszenia skarżąca spółka upatruje w przyjęciu przez ustawodawcę arbitralnego rozwiązania w zakresie kalkulacji stawek opłat za usługi przesyłowe. Taka regulacja ustawowa – zdaniem skarżącej – uniemożliwia ustalenie taryfy zapewniającej pokrycie kosztów stałych, prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej.
Skarga konstytucyjna Systemu Gazociągów Tranzytowych „EuRoPol Gaz” SA została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 27 października 2000 r., nr DTA-822/33863-A/4/2000/AK, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) odmówił zatwierdzenia taryfy dla gazu ziemnego wysokometanowego, ustalonej przez skarżącą stosownie do przepisów prawa energetycznego. W uzasadnieniu decyzji Prezes URE wskazał, że ustalona w taryfie stawka opłaty stałej za usługi przesyłowe wykonywane przez skarżącą, skalkulowana na podstawie kosztów stałych, wynosi 99,3% kosztów ogółem, a w konsekwencji taryfa nie spełnia wymogów wskazanych w art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, który stanowi, że udział opłat stałych za świadczenie usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie może przekroczyć 40% i nakazuje przedsiębiorstwom energetycznym zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych kalkulowanie stawek opłat z uwzględnieniem powyższej zasady. Skarżąca wniosła odwołanie od wskazanej decyzji do Sądu Antymonopolowego. Odwołanie to zostało oddalone (wyrok z 21 listopada 2001 r., sygn. akt XVII Ame 5/01), a argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku zasadza się na uznaniu sprzeczności przedstawionej do zatwierdzenia Prezesowi URE taryfy z bezwzględnie obowiązującym w swym charakterze przepisem art. 45 ust. 5 prawa energetycznego. Takie też uzasadnienie znalazło się w wyroku Sądu Najwyższego z 12 września 2003 r. (sygn. akt I CK 46/02) oddalającym kasację skarżącej od wyroku Sądu Antymonopolowego.
Skarżąca oparła uzasadnienie swojej skargi konstytucyjnej na następujących argumentach:
Konstytucja w art. 2 formułuje expressis verbis zasadę demokratycznego państwa prawa. Z zasady tej wywieść można bardziej szczegółowe dyrektywy: zakazu stanowienia prawa wewnętrznie sprzecznego oraz wymagającego od adresata zachowań niemożliwych do realizacji. W ocenie skarżącej kwestionowany przepis nie spełnia wskazanych standardów. Jego treść jest bowiem nie do pogodzenia z dyspozycją normy, jaką wywieść można z art. 45 ust. 1 i 2 prawa energetycznego, a która nakazuje przedsiębiorstwom energetycznym ustalanie taryf opłat w taki sposób, by zapewnić z jednej strony pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami i energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska, oraz z drugiej strony – ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. Natomiast art. 45 ust. 4 prawa energetycznego pozwala na różnicowanie cen i stawek opłat określonych w taryfie ze względu na uzasadnione koszty spowodowane realizacją świadczenia. Sztywna, matematycznie określona, proporcja między poszczególnymi składnikami opłat za usługi przesyłowe, ustalona w ustępie 5 omawianego przepisu, w praktyce uniemożliwia – zdaniem skarżącej – kierowanie się przez przedsiębiorstwa energetyczne względami racjonalności i celowości przy ustalaniu taryf i powoduje, że uwzględnianie w tym procesie wskazanych wyżej czynników ekonomicznych i społecznych staje się fikcją.
Zgodnie z brzmieniem art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej art. 45 ust. 5 prawa energetycznego narusza zasadę wolności gospodarczej, a naruszenie to nie znajduje uzasadnienia w świetle cytowanej regulacji konstytucyjnej. Zaskarżony przepis – formułując ścisłą regułę, według której przedsiębiorstwa energetyczne mają obowiązek kalkulować stawki opłat za świadczone usługi przesyłu i dystrybucji gazu – wyłącza możliwość swobodnego kształtowania przez strony stosunku cywilnoprawnego (przedsiębiorstwo energetyczne – odbiorca gazu) cen tych usług. Jak wskazuje skarżąca – powołując się na materiały z prac legislacyjnych nad ustawą z 26 maja 2000 r., nowelizującą prawo energetyczne m.in. przez wprowadzenie art. 45 ust. 5, zaskarżony przepis miał – zgodnie z intencją ustawodawcy – stymulować racjonalne zużycie paliw i energii i jako taki adresowany był do tych przedsiębiorstw energetycznych, które świadczą usługi na rzecz ostatecznych (finalnych) odbiorców. W rzeczywistości przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, a więc także do podmiotów, które świadczą takie usługi na rzecz odbiorców hurtowych. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, przepis jest nieadekwatny do stawianych przed nim założeń i nie tylko nie może doprowadzić do osiągnięcia celów, których realizację zakłada ustawa prawo energetyczne, ale jest wręcz z nimi sprzeczny.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 16 listopada 2004 r. nie podzielił zarzutów skarżącej i stwierdził, że art. 45 ust. 5 prawa energetycznego jest zgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny wskazał, że zakwestionowana w skardze konstytucyjnej regulacja jest konsekwencją dokonania przez ustawodawcę wyważenia różnych racji, a w szczególności: ekonomicznej racjonalności działania przedsiębiorstw państwowych, interesów odbiorców ciepła i energii, racjonalizacji zużycia paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła oraz rozłożenia ryzyka ekonomicznego w sferze obrotu paliwami, energią i ciepłem. Prokurator Generalny przypomniał, że zaskarżony przepis został dodany do ustawy prawo energetyczne po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. K. 12/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 120). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał krytycznie ocenił treść obowiązującego wówczas art. 45 prawa energetycznego, argumentując, że nie formułuje on żadnych wskazówek co do zasad rozliczeń, a także, że „w aspektach najbardziej newralgicznych, dotyczących sposobu ustalania cen paliw, energii i ciepła (…) ustawodawca poprzestał na ogólnikowych, niedookreślonych prawnie i niepełnych zwrotach. (…) W szczególności ustawa w żaden sposób nie ukierunkowała sposobu określania poszczególnych składników opłat, zwłaszcza proporcji między tzw. elementem stałym (opłaty abonamentowe, przesyłowe itp.) a kosztami faktycznie zużytej energii”.
Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowany w skardze przepis – jako zawierający jednoznaczną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych i niepozostającą w sprzeczności z innymi regulacjami ustawy treść – jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Nie może być mowy o sprzeczności ustępu 5 art. 45 z ustępami 1 i 2 wskazanego artykułu. Ostatnie z wymienionych przepisów zawierają bowiem ogólną wytyczną, a wysłowiona w nich zasada takiego kształtowania taryf, by przewidziane w nich opłaty pokrywały koszty działalności przedsiębiorstw energetycznych, odnosi się do taryf w ogólności, a nie do poszczególnych składników opłat za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Określenie maksymalnego udziału opłat stałych w łącznych opłatach nie przesądza o tym, że skonstruowana z uwzględnieniem tej zasady taryfa nie zapewni pokrycia kosztów działalności przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie realizacji usług przesyłu i dystrybucji. Jak twierdzi Prokurator Generalny, w sprawie tej w istocie nie chodzi o niemożność zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów, ponoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, ale o kwestię rozłożenia (a raczej przerzucenia na odbiorców) ryzyka, związanego z niepełnym wykorzystaniem zdolności przesyłowej gazociągu i zmniejszeniem ilości gazu faktycznie przesłanego – w porównaniu z wielkością zaplanowaną.
Odnośnie do drugiego z zawartych w skardze zarzutów – naruszenia przez art. 45 ust. 5 prawa energetycznego art. 22 Konstytucji – Prokurator Generalny zauważył, że skarżąca trafnie ocenia, iż kwestionowany przepis stanowi ograniczenie wolności gospodarczej. Ograniczenie to jest jednak na gruncie Konstytucji dopuszczalne, gdyż po pierwsze zostało wprowadzone ustawą i po drugie jest ono uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest potrzeba ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waga wskazanego interesu rysuje się szczególnie wyraźnie, gdy wziąć pod uwagę treść art. 20 Konstytucji, podkreślającego społeczny charakter gospodarki rynkowej w Polsce.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi konstytucyjnej jest art. 45 ust. 5 ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.). Jego treść – w chwili złożenia skargi konstytucyjnej w Trybunale – była następująca:
„Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła kalkulują stawki opłat za usługi przesyłowe w taki sposób, aby udział opłat stałych za świadczenie usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie był większy niż:
1) 40% – dla paliw gazowych i energii elektrycznej;
2) 30% – dla ciepła”.
W Dzienniku Ustaw z 18 kwietnia 2005 r. Nr 62, poz. 552 ukazała się ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z brzmieniem art. 24 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, tj. z dniem 3 maja 2005 r. Niektóre z przepisów ustawy zmieniającej wchodzą w życie później (1 października 2005 r. i 1 lipca 2007 r.). Nie dotyczy to jednak art. 1 pkt 37 lit. b ustawy zmieniającej, nadającego art. 45 ust. 5 prawa energetycznego nową treść, który to przepis wszedł w życie z dniem 3 maja 2005 r.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, „Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii kalkulują stawki opłat za usługi przesyłania lub dystrybucji w taki sposób, aby udział opłat stałych w łącznych opłatach za świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji dla danej grupy odbiorców nie był większy niż ustalony przez Prezesa URE”.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 21 marca 2000 r. (sygn. K. 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65) stwierdził, że przepis nowelizujący inny przepis powoduje z jednej strony usunięcie z porządku prawnego dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia), a z drugiej strony wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia). Z wyjątkiem więc przypadku powtórzenia przez przepis nowelizujący dotychczasowej normatywnej treści przepisu, oznacza to, że w razie nowelizacji zakwestionowanego przepisu należy uznać, iż jego dotychczas obowiązujące, a więc zaskarżone z powodu niezgodności z Konstytucją, brzmienie straciło moc prawną.
W rozpatrywanej sprawie modyfikacja brzmienia art. 45 ust. 5 prawa energetycznego oznacza, że zaskarżony przepis w swej dotychczasowej treści normatywnej przestał obowiązywać. Dotychczasowe brzmienie art. 45 ust. 5 zostało zmienione w części wyznaczającej hipotezę konstruowanej normy (brzmienie określające adresatów normy), a w części wyznaczającej dyspozycję normy zmienione gruntownie (inna dyrektywa dotycząca kalkulowania stawek opłat).
Należy więc stwierdzić, że zaskarżony przepis art. 45 ust. 5 prawa energetycznego został usunięty z porządku prawnego nie tylko w swym formalnym brzmieniu, ale i w swej treści normatywnej.
2. Orzekanie o zgodności z Konstytucją uchylonych przepisów jest dopuszczalne w dwóch sytuacjach. Po pierwsze wtedy, gdy zakwestionowane przepisy – mimo ich uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej (zob. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Po drugie wtedy, gdy wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, m.in. w orzeczeniu z 8 stycznia 1991 r. (sygn. P. 1/90, OTK w 1991 r., poz. 6), że do utraty mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie dochodzi w sytuacji, gdy przepis ten mimo uchylenia może mieć zastosowanie do określonych sytuacji na mocy miarodajnej normy intertemporalnej. Przepisy ustawy zmieniającej nie dają podstawy do przyjęcia tezy o obowiązywaniu normy intertemporalnej, dopuszczającej przedłużone stosowanie zaskarżonego przepisu. W niniejszej sprawie nowa regulacja weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia, czyli 3 maja 2005 r. Przepis art. 18 ustawy zmieniającej stanowi, że „Taryfy zatwierdzone i taryfy obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność przez okres, na który zostały zatwierdzone”. Natomiast – zgodnie z brzmieniem art. 19 ustawy zmieniającej: „Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy”. W konsekwencji, od wskazanej daty wejścia w życie nowych przepisów winny być one stosowane zarówno do spraw, których bieg się rozpoczął i nie zakończył pod rządami prawa energetycznego sprzed nowelizacji, jak również – co oczywiste – do spraw wszczętych po tym terminie. Nie ma więc miejsca sytuacja, w której zaskarżony przepis – mimo jego uchylenia – zachował nadal moc obowiązującą.
Aby zbadać, czy mimo utraty mocy obowiązywania przez zaskarżony przepis, konieczne jest wydanie orzeczenia ze względu na ochronę konstytucyjnych praw lub wolności, należy najpierw stwierdzić, czy skarga konstytucyjna spełnia konstytucyjne i ustawowe wymogi jej rozpoznania.
Punktem wyjścia analizy dopuszczalności skargi konstytucyjnej, w której jako wzorce kontroli zostały wskazane art. 2 i art. 22 Konstytucji, jest treść art. 79 Konstytucji, który wyraźnie stanowi, że przesłanką uprawniającą do złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Zatem skarga konstytucyjna musi zawierać – jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, rozpoznając sprawę o sygn. SK 10/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) – zarówno wskazanie konkretnej osoby, której wolności lub prawa naruszono, jak i wskazanie, które z określonych (poręczonych, zapewnionych, gwarantowanych, chronionych) w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone oraz określenie sposobu naruszenia. Podstawowy katalog praw i wolności obywatelskich zawarty jest w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Nie jest to, oczywiście, katalog wyczerpujący. Niektóre z podmiotowych praw i wolności o randze konstytucyjnej zostały wymienione poza rozdziałem II. Niemniej jednak – jak już wcześniej podniesiono – dla skuteczności tak specyficznego instrumentu ochrony wolności i praw, jakim jest skarga konstytucyjna, nie wystarcza ustalenie niezgodności danego aktu normatywnego lub jego części z jakimkolwiek wzorcem konstytucyjnym. Warunkiem skuteczności skargi jest nadto wskazanie, że zaskarżony akt normatywny bądź jego fragment narusza zawarte w Konstytucji prawo lub wolność, a także w jaki sposób takie prawo lub wolność są naruszone.
Jak wynika z powyższego, skarga konstytucyjna służy tylko w przypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa konstytucyjne. Naruszenie musi przy tym nastąpić na skutek tego, iż akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczne orzeczenie krzywdzące skarżącego, jest niezgodny z normą konstytucyjną gwarantującą określoną wolność lub prawo. Zakres wzorców w tym postępowaniu ogranicza się do przepisów statuujących wolności lub prawa, a zatem – będących podstawą normy prawnej adresowanej do obywatela, kształtującej jego sytuację prawną i dającej mu możność wyboru zachowania się (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 159). Nie stanowią właściwego wzorca normy ogólne określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (tak postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).
W świetle powyższych uwag należało zbadać, czy skarga, odwołując się do przepisów art. 2 i art. 22 Konstytucji, wydobyła z nich takie treści, które mogą świadczyć o istnieniu w treści normatywnej tych przepisów konkretnych wolności czy praw o randze konstytucyjnej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 2 Konstytucji statuujący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, może być podstawą wzorca konstytucyjnego dla rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, jednakże wymaga to wskazania w skardze wolności lub prawa konstytucyjnego, które zostały naruszone oraz sposobu jego naruszenia (por. postanowienia TK: z 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34; z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01). Skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie nie wskazuje na istnienie, dającego się wyprowadzić z zasady państwa prawnego, konkretnego, podmiotowego prawa czy wolności o randze konstytucyjnej. W skardze wskazano, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywiedzione są m.in. takie elementarne zasady prawotwórstwa jak: unikanie praw wzajemnie sprzecznych oraz unikanie praw żądających od adresata norm świadczenia niemożliwego. Należy jednak zauważyć, że samo wskazanie zasad poprawnej legislacji, wywiedzionych z art. 2 Konstytucji, jako norm skierowanych do prawodawcy, nie spełnia wymogu określenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, które zostały naruszone.
Odnośnie do art. 22 Konstytucji, przywołanego przez skarżącą jako drugi z wzorców kontroli, Trybunał kilkakrotnie oceniał, czy może on stanowić samodzielny wzorzec badania kwestionowanych przepisów w postępowaniu skargowym. Trybunał stwierdził, że zamieszczony w art. 20 i art. 22 Konstytucji zwrot „wolność działalności gospodarczej” świadczy o tym, że przepisy te mogą stanowić podstawę prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej, a nie tylko prawa w znaczeniu przedmiotowym i zasady ustroju państwa. Wolność działalności gospodarczej – choć niewątpliwie ma charakter szczególny, inny niż wolności i prawa wskazane w rozdziale II Konstytucji – może stanowić podstawę uprawnień jednostek wobec państwa i organów władzy publicznej, które winny i mogą być chronione w trybie skargi konstytucyjnej (por. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33, s. 457). Przepisy rozdziału I Konstytucji mają bezpośrednie zastosowanie do wolności i praw jednostki, zwłaszcza w sytuacji gdy określone sprawy nie są uregulowane w rozdziale II (por. wyrok z 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednak, że do obowiązków skarżącego, warunkujących skuteczne wniesienie skargi, należy wskazanie, jakie konstytucyjne prawa podmiotowe czy wolność można z tych wzorców wywieść (por. postanowienie z 3 listopada 2004 r., sygn. SK 24/01, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 111), a także w jaki sposób wskazane wolności lub prawa zostały w zaskarżonych przepisach naruszone.
Zdaniem Trybunału skarżąca, wbrew art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, nie wskazała, w jaki sposób konstytucyjna wolność działalności gospodarczej, wywodzona z art. 22 Konstytucji, została naruszona. Trybunał pragnie podkreślić, że wspomniany wyżej wymóg jest szczególnie ważny w odniesieniu do tych praw lub wolności, dla których wskazywane konstytucyjne treści normatywne znajdują się poza rozdziałem II Konstytucji zawierającym katalog określonych praw i wolności.
Skarżąca zaznaczyła, że zarzut, który należy postawić art. 45 ust. 5 omawianej ustawy, „nie polega na tym, że przepis ten bezpodstawnie wkracza w sferę wolności gospodarczej, bowiem dopuszczalność regulacyjnej działalności państwa w omawianej dziedzinie nie budzi wątpliwości”. Niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu upatruje skarżąca w tym, że w przepisie tym „przyjęto rozwiązanie arbitralne i całkowicie nieuzasadnione z punktu widzenia ważnych interesów społecznych, które ma bronić ustawa prawo energetyczne”.
Z uzasadnienia skargi wynika, że arbitralność przyjętego rozwiązania polega na tym, iż w zaskarżonym przepisie ustala się, że udział opłat stałych w stawkach opłat za usługi przesyłowe nie może przekraczać 40%. Zdaniem skarżącej spółki rozwiązanie takie zwiększa ryzyko prowadzonej działalności gospodarczej i zmniejsza efektywność ekonomiczną, przez co jest ekonomicznie nieracjonalne.
Na koniec należy zauważyć, że chociaż Trybunał nie zajmuje się oceną nowego brzmienia zaskarżonego przepisu, dostrzega jednak, że nowa regulacja w pewien sposób czyni zadość postulatom skarżącej, gdyż Prezes URE będzie ustalał udział opłat stałych w łącznych opłatach za świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji dla poszczególnych grup odbiorców, a zatem elastycznie, biorąc pod uwagę specyfikę kontraktów pomiędzy poszczególnymi rodzajami kontrahentów.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.