Pełny tekst orzeczenia

401/6/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 2 grudnia 2010 r.
Sygn. akt Tw 7/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący
Wojciech Hermeliński – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

1. W dniu 11 marca 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Magnuszew o zbadanie zgodności: § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z 2008 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz. U. Nr 247, poz. 1825; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2007 (Dz. U. Nr 246, poz. 1799; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz. U. Nr 266, poz. 2231; dalej: rozporządzenie z 2005 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878; dalej: rozporządzenie z 2004 r.) wraz z załącznikiem, z art. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 68 w zw. z art. 70 oraz art. 92 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji; art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL); art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach); art. 5 w zw. z art. 5a w zw. z art. 6 oraz art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.); art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.); art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

2. Postanowieniem z 17 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew.

2.1. Trybunał Konstytucyjny uznał podjętą przez Radę Gminy Magnuszew uchwałę nr V/202/10 z 26 lutego 2010 r., w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów rozporządzeń z wyraźnie wskazanymi przepisami ustawowymi jako wzorcami kontroli, za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli oraz konkretyzuje przedmiot kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew.

2.2.Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zaskarżone rozporządzenia utraciły moc obowiązującą z ostatnim dniem roku kalendarzowego, na który zostały wydane. Również i ta okoliczność stanowiła, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi Rady Gminy Magnuszew dalszego biegu.

2.3. Trybunał Konstytucyjny uznał także, że skoro wnioskodawca nie jest adresatem konstytucyjnych wolności i praw, to tym samym nie może występować o wydanie orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK.

2.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że wszczęcie postępowania przez Radę Gminy Magnuszew w interesie ogólnospołecznym wskazywało na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która nie przysługiwała wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

3. W zażaleniu z 29 czerwca 2010 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 17 czerwca 2010 r. Rada Gminy Magnuszew wniosła „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie wnioskowi Gminy Magnuszew dalszego biegu”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:


1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do przedstawionego w zażaleniu stanowiska, zgodnie z którym uchwała Rady Gminy Magnuszew nr V/202/10 z 26 lutego 2010 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem „precyzyjnie określa, zbadania zgodności których przepisów zaskarżonych rozporządzeń z aktami wyższego rzędu Gmina się domaga”.

Trybunał nie podziela poglądu wnioskodawcy, że „uzasadnienie uchwały Rady Gminy Magnuszew z 26 lutego 2010 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, których przepisów i dlaczego dotyczy przedmiotowy wniosek”. Z wyrażonego w uchwale żądania zbadania, czy „treść tych rozporządzeń w zakresie, w jakim uzależniała przyznanie dotacji”, nie wynika w szczególności, które – zdaniem wnioskodawcy – przepisy rozporządzenia uzależniają przyznanie dotacji. Co istotne dla oceny rozpatrywanej sprawy, wnioskodawca sam przyznaje w zażaleniu, że „Rada Gminy Magnuszew w uchwale z 26 lutego 2010 r. nie wskazała ustawowych wzorców kontroli ani nie wskazała z którymi przepisami tych ustaw zdaniem wnioskodawcy zaskarżone rozporządzenia są niezgodne”, a „treść wniosku (…) stanowi jej [uchwały] konkretyzację i doprecyzowanie”.

Z powyższych względów należy stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie uznał, iż uchwała Rady Gminy Magnuszew nr V/202/10 z 26 lutego 2010 r., w której nie sformułowano zarzutu niezgodności konkretnie oznaczonych przepisów rozporządzeń z precyzyjnie wskazanymi ustawowymi wzorcami kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone przez ten organ oświadczenie woli wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji.



3. Wnioskodawca twierdzi w zażaleniu, że jeżeli „wola wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego (…) w ocenie Trybunału nie jest wyrażona dostatecznie precyzyjnie – powinna być doprecyzowana w drodze wezwania do usunięcia braków formalnych”.

Odnosząc się do powyższego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brakiem formalnym mamy do czynienia wówczas, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, przez przeoczenie, nie dołączono jej do wniosku. W takiej sytuacji późniejsze złożenie uchwały do akt sprawy usuwa przeszkodę formalną i pozwala nadać wnioskowi dalszy bieg. Jeśli natomiast uchwała w ogóle nie została podjęta lub została podjęta, ale nie wyznacza zakresu zaskarżenia (tzn. nie precyzuje przedmiotu i wzorców kontroli), należy uznać, że jest to brak nieusuwalny w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK.



4. Wnioskodawca podnosi również, że niewskazanie w uchwale ustawowych wzorców kontroli „nie powoduje iż pełnomocnik Gminy na etapie składania wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją zaskarżonych rozporządzeń, jest pozbawiony prawa do konkretyzacji i doprecyzowania woli Rady Gminy Magnuszew zawartej w jej uchwale”.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje i podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, do wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

Z tego względu rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określał wzorce kontroli oraz konkretyzował przedmiot kontroli, pochodził od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa została tym samym prawidłowo wskazana w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa odmowy (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew.
Na marginesie wypada natomiast zasygnalizować, że jeżeli wolą Rady Gminy Magnuszew było zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń „z innymi ustawami”, to pełnomocnik, wskazując we wniosku art. 4 ust. 2 EKSL jako wzorzec kontroli, przekroczył granice udzielonego umocowania.



5. W zażaleniu Rada Gminy Magnuszew wyraziła przekonanie, że „nie można (…) zgodzić się z twierdzeniem Trybunału Konstytucyjnego, iż gmina jako osoba prawna nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej konstytucyjnych wolności i praw, co sprawia, ze nie może występować o wydanie orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK”. Zdaniem wnioskodawcy, „wskazać należy na specyficzny charakter gminy jako osoby prawnej – wspólnoty samorządowej”.

Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu przypomniał, że pogląd, iż gmina jako osoba prawna prawa publicznego nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej (osobie prawnej prawa prywatnego) konstytucyjnych wolności i praw, został wyrażony w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., SK 70/05 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Należy przy tym dodać, że powyższe ustalenie nie jest li tylko poglądem, który pojawił się w jednej odosobnionej sprawie, ale stanowiskiem utrwalonym w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z 19 lutego 2008 r., Tw 44/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 87 i powołane tam orzeczenia).

Trybunał podkreśla, że nie można abstrahować od podstawowych różnic między konstytucyjną pozycją osoby fizycznej (osoby prawnej prawa prywatnego), a konstytucyjnym statusem jednostki samorządu terytorialnego jako publicznej osoby prawnej, sprawującej władzę w zakresie powierzonych jej zadań. Doktryna uznaje, że „odmiennie przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego (np. gmin), bo nie można ich traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Stąd osobom tym [np. gminom, powiatom, województwom] odmawia się zdolności do posiadania statusu podmiotów praw i wolności, o których mowa w rozdziale II [Konstytucji], a ich samodzielność chroniona jest innymi mechanizmami konstytucyjnymi” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 13, Warszawa 2009, s. 94). Dzieje się tak dlatego, że status prawny jednostek samorządu terytorialnego jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, zaś jednostki samorządu terytorialnego z istoty rzeczy wykonują określone kompetencje, nie korzystając tym samym z praw i wolności. Sfera kompetencji organów władzy publicznej stanowi granicę dla sfery wolności i praw obywatelskich (zob. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 213-214).
Skoro w rozpatrywanej sprawie Rada Gminy Magnuszew nie jest adresatem konstytucyjnych wolności i praw (art. 2, art. 32, art. 68 w zw. z art. 70), których naruszenie zarzuca, zaś kwestionowane przepisy (§ 3 rozporządzenia z 2005 r., § 3 rozporządzenia z 2006 r., § 3 rozporządzenia z 2007 r., § 3 rozporządzenia z 2008 r.) utraciły moc obowiązującą, to zbadania zgodności uchylonych przepisów, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie uzasadnia „konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw” wnioskodawcy.
Oznacza to, że w zaskarżonym postanowieniu okoliczności powyższe zostały prawidłowo uznane za podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew (art. 39 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o TK).



6. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do przedstawionego w zażaleniu stanowiska, zgodnie z którym „Gmina Magnuszew w przedmiotowej sprawie ma legitymację prawną do występowania z przedmiotowym wnioskiem, albowiem nie występuje (…) w interesie ogólnospołecznym, ale przede wszystkim własnym, jako podmiotu, którego bezpośrednio dotyczą przepisy zaskarżonych rozporządzeń, jak również w imieniu obywateli – jej mieszkańców, którzy (…) z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową”. Zdaniem wnioskodawcy, „zarówno sprawy z zakresu edukacji publicznej, jak i z zakresu ochrony zdrowia są sprawami objętymi zakresem działania (…) Gminy Magnuszew”.


6.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do pojęcia „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu”. Akt normatywny (jego część) kwestionowany we wniosku musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207).

6.2. Kwestionowane przez wnioskodawcę § 3 rozporządzenia z 2004 r., § 3 rozporządzenia z 2005 r., § 3 rozporządzenia z 2006 r., § 3 rozporządzenia z 2007 r., § 3 rozporządzenia z 2008 r. określały zasady podziału części oświatowej w latach 2005-2009 (tzn. odpowiednio na rok 2005, 2006, 2007, 2008, 2009). Rada Gminy Magnuszew nie była adresatem tego przepisu, bowiem, co oczywiste, w zakresie jej działania nie mieściło się wtedy i nie mieści się obecnie decydowanie (czy choćby współuczestniczenie w decydowaniu) o podziale tychże środków.

6.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, jeżeli akt normatywny (jego przepis lub przepisy) dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się – zwłaszcza – wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (por. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233).
Z tego względu należy stwierdzić niedopuszczalność występowania przez wnioskodawcę w rozpatrywanej sprawie o zbadanie zgodności kwestionowanych przepisów z prawem do powszechnego i równego dostępu obywatela do wykształcenia (art. 70 Konstytucji) i prawem obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji), a także z zasadą równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

6.4. Tym samym w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie ustalił, że Rada Gminy Magnuszew zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych – ochrony interesu „osób wymagających kształcenia specjalnego”, lekarzy wydających „orzeczenia o niepełnosprawności”, „obywateli”, a zatem – nie tylko „mieszkańców” tej gminy, tym bardziej, że zaskarżone regulacje (i ich skutki) mają zasięg ogólnopaństwowy, nie zaś lokalny (ograniczony terytorialnie do obszaru danej gminy, a osobowo – tylko do jej mieszkańców), jak próbowano dowodzić we wniosku i zażaleniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie przychyla się w pełni do przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, zgodnie z którym występowanie przez Radę Gminy Magnuszew w interesie ogólnospołecznym wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).


W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.