467/6/B/2012
POSTANOWIENIE
z dnia 25 października 2012 r.
Sygn. akt Tw 21/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Medycznych Radioterapii o zbadanie zgodności:
art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) z art. 2, art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 29 sierpnia 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Krajowego (dalej: Zarząd Krajowy) Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Medycznych Radioterapii (dalej: Związek) o zbadanie zgodności art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654; dalej: ustawa o działalności leczniczej) z art. 2, art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2011 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, przez: doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) odpisów uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, podjętej przez legitymowany organ Związku (pkt 1); doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) odpisów wyciągu z protokołu posiedzenia właściwego organu, pozwalającego stwierdzić, że uchwała, o której mowa powyżej, została podjęta zgodnie ze statutem Związku (pkt 2); doręczenie 4 (czterech) odpisów pełnomocnictwa (pkt 3); doręczenie czterech egzemplarzy (kopie) odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego (pkt 4).
W piśmie z 19 grudnia 2011 r. odniesiono się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
2. Wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243).
Dla ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli).
Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia.
Wobec powyższego wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).
3. Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy doręczonych przez wnioskodawcę uchwał Zarządu Krajowego z 6 czerwca i 16 grudnia 2011 r.
4. Treść podjętej 6 czerwca 2011 r. przez Zarząd Krajowy uchwały nr 3/30/P/11 w sprawie „wszczęcia procedury zmierzającej do zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego zapisów Ustawy o działalności leczniczej” ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia: „Zarząd Krajowy zostaje zobowiązany do wskazania kancelarii prawniczej, która będzie reprezentować środowisko przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz podjęcia odpowiednich kroków w celu zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego niekonstytucyjnych zapisów ustawy o działalności”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale nr 3/30/P/11 Zarządu Krajowego nie skonkretyzowano, które z przepisów ustawy o działalności leczniczej są kwestionowane, ani też nie sformułowano zarzutu niezgodności przepisów ustawy z wyraźnie wskazanym przepisem (przepisami) Konstytucji.
Brak dokładnego wyznaczenia w uchwale zakresu zaskarżenia uniemożliwia dokonanie przez Trybunał abstrakcyjnej kontroli norm. Należy zatem uznać, że podjęcie przez Zarząd Krajowy uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności określonego przepisu (przepisów) ustawy o działalności leczniczej ze ściśle wskazanym przepisem Konstytucji jako wzorcem kontroli, nie może być uznane za skuteczne złożenie przez ten organ oświadczenia woli o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwała Zarządu Krajowego nr 3/30/P/11 z 6 czerwca 2011 r. nie zawiera niezbędnych elementów, które umożliwiłyby uznanie jej za podstawę prawną wniosku będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).
Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi Zarządu Krajowego dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
5. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie przedmiotu kontroli nastąpiło w piśmie z 3 sierpnia 2011 r., w którym Przewodniczący Zarządu Krajowego udziela „pełnomocnictwa procesowego adwokatowi (…) do sporządzenia wniosku dotyczącego niezgodności art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 Ustawy (…) o działalności leczniczej z Konstytucją”. Natomiast sprecyzowanie wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 2, art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji, nastąpiło dopiero w samym wniosku, złożonym do Trybunału 29 sierpnia 2011 r.
Wymaga zatem przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie ani Przewodniczący Zarządu Krajowego (jako organ Związku), ani ustanowiony przez niego pełnomocnik (adwokat) nie mają kompetencji do samodzielnego kształtowania tak przedmiotu, jak i wzorców kontroli, gdyż wiąże ich treść uchwały organu Związku legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
6. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do treści uchwały Zarządu Krajowego nr 2/37/P/11 z 16 grudnia 2011 r. w sprawie „wykonania przez Przewodniczącego Zarządu Krajowego uchwały nr 3/30/P/11 Zarządu Krajowego (…) podjętej (…) w dniu 6 czerwca 2011 roku (…) i potwierdzenia dokonania przez Przewodniczącego czynności prawnych z tym związanych”.
6.1. W uchwale tej (§ 1) „Zarząd Krajowy akceptuje: wybór adwokata (…) dokonany przez Przewodniczącego Zarządu Krajowego (pkt 1); czynności Przewodniczącego Zarządu Krajowego w zakresie zawarcia umowy z 3-082011 r. o zastępstwo procesowe (…) oraz [związane z] udzieleniem mu pełnomocnictwa procesowego w dniu 3.08.2011 r. (pkt 2); wszystkie czynności Przewodniczącego Zarządu Krajowego (…) związane z przygotowaniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (…) oraz złożeniem tego wniosku w Trybunale Konstytucyjnym (…) jako zgodne z treścią § 23 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 lit. a i b Statutu Związku oraz z treścią i celem uchwały nr 3/30/P/11 Zarządu Krajowego (…) i potwierdzenie dokonania przez niego [Przewodniczącego Zarządu Krajowego] czynności prawnych z tym związanych (pkt 3)”.
6.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że uchwała ta ogranicza się do zatwierdzenia wszystkich czynności związanych z przygotowaniem wniosku i złożeniem go w Trybunale. Nie ulega zatem wątpliwości, że „zatwierdzany wniosek”, podpisany przez adwokata 26 sierpnia 2011 r. i złożony w Trybunale 29 sierpnia 2011 r., istniał przed podjęciem uchwały z 16 grudnia 2011 r., a tym samym nie mógł zostać sporządzony na podstawie i w wykonaniu tejże uchwały.
Należy zatem uznać, że w następstwie przedstawionego wyżej sposobu działania nie doszło do skutecznego złożenia przez Zarząd Krajowy oświadczenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Trybunał, związany zasadą legalizmu, nie może bowiem akceptować takiego postępowania, które prowadzi do przyznania podmiotowi, innemu niż wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, prawa decydowania o treści złożonego wniosku i zainicjowania tym samym postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
7. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy można w niniejszej sprawie uznać Zarząd Krajowy za organ legitymowany do wystąpienia z wnioskiem.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że statut Związku nie wskazuje wprost, który z jego organów jest uprawniony do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału. W szczególności statut nie przyznaje takiej kompetencji Zarządowi Krajowemu. Zachodzi więc konieczność analizy przepisów statutu pod kątem kompetencji organów Związku.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w uchwale z 16 grudnia 2011 r. powołano § 22 ust. 1 lit. a i b statutu, zgodnie z którym do zakresu działalności Zarządu Krajowego należy bieżące reprezentowanie Związku w kraju wobec władz, a także innych instytucji, oraz bieżące kierowanie pracami Związku.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że kompetencję do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw należy odróżnić od kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Wymaga nadto przypomnienia, że możliwość kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgodności aktów normatywnych z Konstytucją jest wyjątkowym środkiem prawnym przyznanym ogólnokrajowym organom związków zawodowych w ustawie zasadniczej (art. 191 ust. 1 pkt 4). W związku z tym podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału jest zawsze czynnością o charakterze nadzwyczajnym i jako takie nie może być dokonane w ramach prowadzenia bieżącej działalności danej organizacji (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 161; 3 lipca 2003 r., Tw 8/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 165; 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258).
Wobec braku dostatecznej klarowności postanowień statutu, dotyczących władz Związku, Trybunał Konstytucyjny uznaje za stosowne nie przesądzać, który z organów Związku jest właściwy do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem. Na marginesie warto jedynie wspomnieć, że podejmowanie wiążących uchwał należy do kompetencji Krajowego Zjazdu Delegatów (§ 19 ust. 1 pkt 8 statutu), a „między zjazdami Krajowego Zjazdu Delegatów” – do zakresu działalności Krajowej Rady Przewodniczących (§ 25 ust. 5 lit. c statutu). Nie można jednak zapominać, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, która z jego władz jest „ogólnokrajowym organem” uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem (por. powołane postanowienia TK z 9 czerwca 2004 r., Tw 33/03 i Tw 2/04).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie udowodniono, że to Zarząd Krajowy jest – w świetle obecnego brzmienia statutu – uprawniony do zainicjowania postępowania przed Trybunałem. W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak w niniejszej sprawie uchwały organu, który mógłby zostać uznany za właściwy do sformułowania żądania hierarchicznej kontroli norm. Okoliczność ta jest równoznaczna z nieusunięciem w określonym terminie braków formalnych wniosku (pkt 1 i 2 powołanego zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2011 r.) i stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.