Pełny tekst orzeczenia

550/6/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 28 maja 2013 r.
Sygn. akt Tw 15/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Poznania o zbadanie zgodności:
1) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności:
1) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

W dniu 13 marca 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Poznania o zbadanie zgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 stycznia 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: po pierwsze, wskazanie, w jakim zakresie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po drugie, powołanie przepisu prawa wskazującego, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po trzecie, uzasadnienie, w jaki sposób art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji; po czwarte, powołanie przepisu prawa, wskazującego, że art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Poznania; po piąte, uzasadnienie, w jaki sposób art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji; po szóste, wykazanie, że art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu spowodowały takie pomniejszenie wpływu środków pieniężnych do budżetu Miasta Poznania, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań lub że dokonane na podstawie tych przepisów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność spowodują takie pomniejszenie dochodów gminy w kolejnych latach; po siódme, doręczenie – na dowód powyższego – stosownej dokumentacji.
W piśmie z 23 stycznia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Celem wstępnego rozpoznania jest dokonanie – już w początkowej fazie postępowania – eliminacji spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy w odniesieniu do wszystkich zaskarżonych przepisów wniosek spełnia wymóg, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są uprawnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jedynie w zakresie, w jakim kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle. Kwestionowany we wniosku akt normatywny (jego część) musi więc być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw.

2.1. Powyższy warunek nie jest spełniony w odniesieniu do zaskarżonego art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu. Przepis ten ustanawia obowiązek udzielenia osobom fizycznym, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r., oraz ich następcom prawnym, 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Odnosi się jednak wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie znajduje natomiast zastosowania do nieruchomości komunalnych. Wnioskodawca, uzasadniając legitymację do zakwestionowania tego przepisu, stwierdza, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) 25% środków osiąganych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste stanowi dochód powiatu. Nie wskazuje jednak art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani jako samodzielnego, ani związkowego przedmiotu kontroli.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że samodzielnie zaskarżony art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu nie mieści się w zakresie działania Rady Miasta Poznania, a więc nie może stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu inicjowanym przez tę Radę.

2.2. Okoliczność ta, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Poznania w zakresie badania zgodności art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli.

3. Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca posiada legitymację do zainicjowania kontroli zgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu ze wszystkimi wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli.

3.1. W tym kontekście Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji wynika, iż podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207). W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się zwłaszcza wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (zob. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233). Za niedopuszczalne należy więc uznać postawienie przez Radę Miasta Poznania zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, który Rada wiąże z odmiennym ukształtowaniem sytuacji osób fizycznych i prawnych uzyskujących prawo własności na podstawie zakwestionowanych przepisów w porównaniu do sytuacji podmiotów nabywających takie prawo na zasadach rynkowych. Rada Miasta nie może bowiem występować w obronie interesów tych podmiotów.

3.2. Podobnie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą powoływać się na naruszenie w stosunku do nich art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jak bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. K 8/98, wobec szczególnej ochrony własności komunalnej, jaką zapewnia art. 165 Konstytucji, w wypadku mienia jednostek samorządu terytorialnego nie ma konieczności odwoływania się do art. 21 ust. 1 lub art. 64 ust. 2 Konstytucji (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Ponadto w odniesieniu do art. 64 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że podstawową funkcją tego przepisu, podobnie jak innych przepisów rozdziału II Konstytucji gwarantujących wolności i prawa, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji konstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym. Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Z tego powodu w Konstytucji odrębnie uregulowano kwestie związane z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych w odniesieniu do podmiotów prywatnych (art. 64) oraz jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznaje więc, że art. 64 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca do kontroli przepisów w sprawach dotyczących własności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż jednostki te nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w rozdziale II Konstytucji, traktującym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, lecz z ochrony zapewnionej im przez przepisy rozdziału VII Konstytucji (zob. postanowienia TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60 oraz 19 lutego 2008 r., Tw 44/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 87 i cytowane tam orzecznictwo).
3.3. Powyższe okoliczności przesądzają o konieczności odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.