Pełny tekst orzeczenia

235/3/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 5 marca 2014 r.

Sygn. akt Ts 294/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Małgorzata Pyziak-Szafnicka,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Huty Łaziska S.A. w upadłości układowej w sprawie zgodności:

art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) w związku z art. 9, art. 22, art. 32, art. 45 i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 249 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w związku z art. 37 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz. Urz. UE L 211 z 14. 08. 2009 r.),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 6 listopada 2013 r. Huta Łaziska S.A. w upadłości układowej, przy udziale nadzorcy sądowego – radcy prawnego Wojciecha Sołtysika (dalej: skarżąca), wystąpiła o zbadanie zgodności art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059; dalej: prawo energetyczne) w związku z art. 9, art. 22, art. 32, art. 45 i art. 76 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te pozbawiają odbiorcę energii prawa do wzięcia udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy przedsiębiorstwa energetycznego w charakterze strony, z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 9 Konstytucji w związku z art. 249 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: traktat) w związku z art. 37 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz. Urz. UE L 211 z 14. 08. 2009 r.; dalej: dyrektywa).

Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. Decyzją z 16 grudnia 2010 r. (nr DTA-4211-85(7)2010/13818/IV/KG) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE), po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorstwa energetycznego Vattenfall Distribution Poland S.A. z siedzibą w Gliwicach (obecnie Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie), zatwierdził ustaloną przez to przedsiębiorstwo taryfę dla energii elektrycznej na okres do 31 grudnia 2011 r. Postanowieniem z 16 grudnia 2011 r. Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Sąd Okręgowy w Warszawie) odrzucił wniesione przez skarżącą (odbiorcę energii) odwołanie, stwierdziwszy, że nie ma ona statusu strony uprawnionej do jego złożenia, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie była zainteresowanym w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.). Postanowieniem z 27 kwietnia 2012 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie – VI Wydział Cywilny (dalej: Sąd Apelacyjny w Warszawie) uchylił zaskarżone postanowienie, zniósł postępowania przed Sądem Okręgowym w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, pozostawiwszy mu rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd wskazał, że o terminie rozprawy nie został powiadomiony nadzorca sądowy, któremu ponadto nie doręczono odpisu postanowienia, co doprowadziło do nieważności postępowania. Postanowieniem z 28 listopada 2012 r. (sygn. akt XVII AmE 65/12) Sąd Okręgowy w Warszawie odrzucił odwołanie skarżącej i rozstrzygnął o kosztach procesu. W uzasadnieniu sąd podniósł, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, ma natomiast, jak każdy odbiorca energii elektrycznej, jedynie interes faktyczny aby zatwierdzona taryfa lub jej zatwierdzona zmiana były dla niej jak najkorzystniejsze. Sąd zauważył także, że legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie może również wywodzić z norm prawa wspólnotowego, a w szczególności z przywołanej w odwołaniu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r. (nr 2003/54/WE), gdyż wykładnia prounijna jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy dotyczy tych przepisów krajowych, które zostały ustanowione w celu implementacji dyrektywy, a także wtedy, gdy dotyczy przepisów krajowych, które nienależycie implementują przepisy dyrektyw niewywołujących bezpośredniego skutku. W ocenie sądu skarżąca nie wykazała, że wskazana dyrektywa była implementowana nieprawidłowo. Postanowieniem z 11 lipca 2013 r. (sygn. akt VI Acz 1386/13) Sąd Apelacyjny w Warszawie, podzieliwszy ustalenia Sądu Okręgowego w Warszawie, oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tego sądu z 28 listopada 2012 r. Rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego w Warszawie, wskazane przez skarżącą jako orzeczenie ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostało wraz z uzasadnieniem doręczone skarżącej 29 sierpnia 2013 r.

Skarżąca twierdzi, że zakwestionowany w skardze art. 47 prawa energetycznego pozbawił ją prawa udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla energii elektrycznej w charakterze strony. W ten sposób doszło do naruszenia jej praw wskazanych w petitum skargi konstytucyjnej.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu.

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie te unormowania, które faktycznie były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego, wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej. W związku z tym w trybie kontroli inicjowanej jej wniesieniem Trybunał może badać konstytucyjność tylko tych norm zastosowanych w indywidualnej sprawie, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej.


Skarżąca zakwestionowała art. 47 prawa energetycznego w związku z art. 9, art. 22, art. 32, art. 45 i art. 76 Konstytucji.


Trybunał zwraca uwagę na to, że kontrola konstytucyjności norm prawnych opiera się na założeniu niesprzeczności zhierarchizowanego systemu prawa, w którym istnieją akty prawne o różnej mocy prawnej, przy czym akty prawne niższego rzędu nie powinny być sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Rolą Trybunału jest orzekanie o zgodności przepisów niższej rangi z przepisami wyższej rangi (zob. m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., K 13/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 4; a także wyrok TK z 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). Trybunał nie jest natomiast uprawniony do badania zgodności aktów prawnych tej samej rangi. Skarżąca domaga się zbadania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu ustawy w związku ze wskazanymi w petitum skargi postanowieniami Konstytucji. Takie określenie przedmiotu skargi konstytucyjnej wymagałoby treściowego porównania norm prawnych tego samego rzędu. Z tego względu wniosek skarżącej dotyczący stwierdzenia niezgodności art. 47 prawa energetycznego w związku z art. 9, art. 22, art. 32, art. 45 i art. 76 Konstytucji ze wskazanymi wzorcami kontroli, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 9 Konstytucji, wykracza poza zakres kognicji Trybunału. Wydanie orzeczenia w tym zakresie jest więc niedopuszczalne (art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).


Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że nawet gdyby przyjąć, iż przedmiotem skargi jest wskazany samodzielnie art. 47 prawa energetycznego, a przywołane postanowienia Konstytucji tworzą wzorce kontroli, wniesionego środka prawnego i tak nie można byłoby rozpoznać merytorycznie. Zakwestionowany przepis nie był bowiem podstawą żadnego z orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej.

Trybunał zwraca uwagę na to, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezesa URE zostało odrzucone, a następnie jej zażalenie oddalone ponieważ sądy stwierdziły, iż nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia bądź zmiany już ustalonej taryfy energii elektrycznej. Podstawą rozstrzygnięć był zatem art. 28 k.p.a., zastosowany w związku z przepisami prawa energetycznego zapewniającymi skarżącej konkretne korzyści lub nakładającymi na nią obowiązek określonego zachowania się, ale nieprzyznającymi jej przymiotu strony w postępowaniu przed Prezesem URE. Jak wskazał bowiem Sąd Apelacyjny w Warszawie w postanowieniu oddalającym zażalenie skarżącej, „do uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie wystarczy wskazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, przy czym o kwalifikowaniu tego interesu jako prawnego decyduje treść przepisów prawa materialnego”.

Zakwestionowany w skardze art. 47 prawa energetycznego jest przepisem o charakterze proceduralnym, który w ogóle nie określa sytuacji prawnej odbiorcy energii. Był on podstawą decyzji Prezesa URE z 16 grudnia 2010 r., a nie rozstrzygnięć dokonanych w sprawie skarżącej. Celem odwołania się przez Sąd Apelacyjny w Warszawie do treści tego przepisu było jedynie przedstawienie istoty problemu. Sąd ten podkreślił, że postępowanie administracyjne toczące się na podstawie tej regulacji ma istotne znaczenie dla interesów przedsiębiorstwa energetycznego, taryfa powinna bowiem zapewnić mu pokrycie uzasadnionych kosztów działalności. Postępowanie dotyczy wprawdzie także interesów kontrahentów tego przedsiębiorstwa, ale ci chronieni są przed nieuzasadnionym poziomem cen na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 prawa energetycznego oraz innych przepisów tej ustawy, które Prezes URE, jako organ do spraw regulacji gospodarki paliwami i energią, bierze pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 47 prawa energetycznego.

Trybunał zauważa, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, iż samo przywołanie danej normy w uzasadnieniu ostatecznego orzeczenia nie oznacza jeszcze, że była ona podstawą tego rozstrzygnięcia i może być przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 9 października 2002 r., SK 13/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 73). Możliwość taka pojawia się dopiero wtedy, gdy norma ta determinuje treść orzeczenia (zob. wyrok TK z 22 listopada 2005 r., SK 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 117).

Trybunał stwierdza, że wniesiona skarga nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, dlatego nie może być rozpoznana merytorycznie.

Skardze należałoby odmówić nadania dalszego biegu także wtedy, gdyby skarżąca naruszenie swych praw wywodziła z tego, że art. 47 prawa energetycznego nie zawiera odpowiednich – ze względu na interes skarżącej –unormowań. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny formułował już pogląd, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74).

Dodatkowo należy zauważyć, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny traci swoją moc obowiązującą (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Skoro jednak zaskarżony art. 47 prawa energetycznego w ogóle nie odnosi się do odbiorców energii, to jego wyeliminowanie z systemu obowiązującego prawa nie miałoby żadnego wpływu na zamianę sytuacji prawnej skarżącej (zob. postanowienie pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46).

Wskazane okoliczności są – w myśl art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Rozpatrywanej skardze należało odmówić nadania dalszego biegu także dlatego, że nie zawiera ona wskazania naruszonych praw, a w konsekwencji –określenia sposobu ich naruszenia.

Jako podstawę skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), równości wobec prawa (32 Konstytucji), przestrzegania przez Rzeczypospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji) w związku z przepisami prawa międzynarodowego.

Trybunał zwraca uwagę na to, że z art. 2 Konstytucji nie wyraża żadnego prawa o charakterze podmiotowym. Normy wywodzone z tego postanowienia wyznaczają jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 23 listopada 1998 r., „dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji [które wolności i prawa wyrażają]” (SK 7/98, OTK ZU nr 7 1998, poz. 114; zob. także postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60, a także postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22).

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji. W swoim orzecznictwie Trybunał już dawno wyraził pogląd, zgodnie z którym zasada równości każdorazowo wymaga odniesienia reguł z niej wynikających do praw podmiotowych jednostki. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r. Trybunał stwierdził: „Uznając (…) prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (…), tzn. przysługuje (…) w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Źródłem konstytucyjnych praw skarżącej chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej nie jest także wyrażona w art. 9 Konstytucji ustrojowa zasada przestrzegania przez Rzeczypospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. Nie są nimi również normy prawa unijnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na to, że podstawą skargi mogą być jedynie zarzuty naruszenia przez akt normatywny praw i wolności gwarantowanych bezpośrednio w samej Konstytucji (zob. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r., SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29 oraz 15 kwietnia 2009 r., SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48; a także postanowienia TK z 5 lipca 2011 r., SK 3/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 64 oraz 28 stycznia 2010 r., Ts 320/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 106).

Trybunał stwierdza również, że skarżąca nie przedstawiła argumentów za niezgodnością art. 47 prawa energetycznego z art. 22, art. 45 i art. 76 Konstytucji. Na uwzględnienie nie zasługuje w szczególności zarzut, jakoby art. 47 prawa energetycznego pozbawił skarżącą „prawa do sądowej kontroli działalności przedsiębiorstwa energetycznego”. Jak wskazano wyżej, przepis ten określa postępowanie przed Prezesem URE, postępowanie przed sądami regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), a w szczególności art. 47950 tej ustawy, którego treść definiuje strony postępowania w sprawach z zakresu regulacji energetyki.

Wskazane okoliczności są – w myśl art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – kolejną podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu.



Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał postanowił jak na wstępie.