Pełny tekst orzeczenia

525/6/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 18 grudnia 2014 r.

Sygn. akt Tw 2/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Kotlinowski – przewodniczący

Piotr Tuleja – sprawozdawca

Mirosław Granat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Konfederacji Lewiatan,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 14 marca 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Konfederacji Lewiatan (dalej też: wnioskodawca) w sprawie zbadania zgodności: po pierwsze – ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717; dalej: ustawa z 2013 r.) z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji; po drugie – art. 23 ust. 1–17 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 32, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie – art. 23 ust. 18 ustawy z 2013 r. z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; po czwarte – art. 12 ustawy z 2013 r. oraz art. 100c i art. 111c ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.; dalej: ustawa z 1997 r.) z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3, art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po piąte – art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po szóste – art. 11 ustawy z 2013 r. z art. 2 oraz art. 32 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po siódme – art. 141 ustawy z 1997 r. oraz art. 35 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 67 Konstytucji; po ósme – art. 37 ustawy z 2013 r. z art. 2 Konstytucji.



2. Postanowieniem z 24 czerwca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.



2.1. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zakwestionowane przepisy ustawy z 2013 r. oraz ustawy z 1997 r. nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że zakwestionowane przepisy regulują sposób gromadzenia składek emerytalnych oraz kwestię wypłat ubezpieczonym świadczeń emerytalnych, nie dotyczą zaś pracodawców.



2.2. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego trybu uchwalenia ustawy z 2013 r., Trybunał zauważył, że podmioty o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej nie mogą formułować zarzutów związanych z elementami procesu legislacyjnego, w którym nie biorą udziału. Jak podkreślił, wskazane we wniosku konstytucyjne wzorce kontroli (art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji) nie zawierają norm adresowanych do pracodawców i nie określają ich sytuacji prawnej, a ogólne kwestionowanie przez wnioskodawcę elementów postępowania ustawodawczego w Sejmie i w Senacie nie mieści się w ramach uprawnień określonych w art. 191 ust. 2 Konstytucji.



3. W dniu 2 lipca 2014 r. Konfederacja Lewiatan wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutów związanych z wykładnią Konstytucji.



2.1. Zdaniem wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny, opierając się na autonomicznej wykładni pojęć Konstytucji, pominął znaczenie ustawowych i statutowych podstaw określających zakres działania Konfederacji Lewiatan, co doprowadziło do rozbieżnych ocen co do tego, czy kwestionowany akt normatywny mieści się w zakresie działania wnioskodawcy. Wnioskodawca podkreśla, że art. 191 ust. 2 Konstytucji „stanowi klasyczny przykład klauzuli odsyłającej wewnątrzsystemowo do innych regulacji prawnych”. Przy ustalaniu zakresu działania wnioskodawcy Trybunał nie może zatem pomijać m.in. przepisów ustawowych. W konsekwencji, przyjąwszy, że zakres działania wnioskodawcy jest określony przez ustawę, Trybunał powinien był uznać, że została spełniona przesłanka określona w art. 191 ust. 2 Konstytucji.



2.2. Trybunał Konstytucyjny zgadza się z wnioskodawcą, że art. 191 ust. 2 Konstytucji zawiera klauzulę odsyłającą, jednakże nie oznacza to jeszcze, że określenie spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy dokonywane jest wyłącznie na podstawie właściwych ustaw lub statutów.

2.2.1. Zdaniem Trybunału zakres spraw, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, jest współwyznaczony przez określenie „organizacja pracodawców”. W orzecznictwie Trybunału od dawna wskazuje się, że zawarty w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji zwrot „organizacja pracodawców” ma określoną treść normatywną.

Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę, że “organizacją pracodawców” jest organizacja typu zrzeszeniowego, której członkami są wyłącznie osoby będące pracodawcami, oraz że w zrzeszeniach tych członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy (zob. wyrok TK z 7 maja 2001 r., K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). W tym samym wyroku Trybunał stwierdził, że o przynależności do konstytucyjnej kategorii organizacji pracodawców nie decyduje kryterium czysto formalne, tj. działanie na podstawie określonej ustawy, ale kryterium materialne, tj. posiadanie przez dane zrzeszenie pewnych koniecznych cech, wynikających nie tylko z językowej, ale i systemowej wykładni tekstu Konstytucji. Pojęcie organizacji pracodawców, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, winno być więc traktowane w pewnym stopniu autonomicznie względem takiego samego pojęcia na gruncie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców). Trybunał podkreślał także, że choć oba pojęcia są naturalnie ze sobą powiązane, to nie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu. Ponadto wyjaśnił, że nie wszystkie typy organizacji wymienionych w ustawie o organizacjach pracodawców są podmiotami, których dotyczy art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

Przy ustalaniu zakresu działania organizacji pracodawców niezbędne jest zatem odniesienie się do postanowień Konstytucji, które charakteryzują te podmioty lub określają sferę ich działania lub zakres kompetencji.

Organizacje pracodawców są instytucją konstytucyjną, przewidzianą wprost w art. 59 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten zapewnia wolność zrzeszania się w organizacjach pracodawców, jednocześnie konkretyzuje potwierdzoną w art. 12 Konstytucji wolność funkcjonowania tego typu podmiotów na terytorium RP. Organizacje pracodawców są przede wszystkim jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej, która „wspiera się na solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, co zakłada koncepcję równowagi interesów uczestników rynku i zarazem poszanowania ich autonomii, tworząc konstytucyjną gwarancję negocjacyjnego sposobu rozstrzygania spraw spornych, umożliwiającą przezwyciężanie napięć i konfliktów w procesie gospodarowania” (zob. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Konstytucyjne zadania organizacji pracodawców nie sprowadzają się wyłącznie do roli partnerów w dialogu społecznym. Zgodnie z art. 59 ust. 2 Konstytucji pracodawcy i ich organizacje (obok związków zawodowych) mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień. Organizacje pracodawców mają więc szczególne znaczenie dla łagodzenia napięć na linii pracodawca – pracownik. Oprócz wskazanych wprost w Konstytucji zadań organizacji pracodawców, należy przyjąć, że ich obowiązki wiążą się również z pracą jako wartością szczególnie chronioną (art. 24 Konstytucji). Mogą więc dotyczyć: ochrony pracy w ogóle, ochrony warunków, zakresu i treści świadczenia i przyjmowania pracy w ramach zarówno stosunku pracy, jak i świadczenia pracy, które odbywa się w obrębie stosunków cywilnoprawnych oraz innego rodzaju zatrudnienia (zob. wyrok TK z 24 października 2006 r., SK 41/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 126), ograniczeń zasady swobody umów oraz równości prawnej stron w stosunkach umownych (zob. wyrok TK z 12 lipca 2010 r., P 4/10, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 58), nadzoru nad wykonywaną pracą, czasu pracy, warunków wykonywania pracy (art. 65 i art. 66 Konstytucji).

Z analizy całokształtu postanowień ustawy zasadniczej wynika, że pracodawca w ujęciu konstytucyjnym to partner społeczny, podmiot uczestniczący w dialogu społecznym, adresat zasady sprawiedliwości społecznej, strona stosunku pracy, która jest władna podejmować względem pracownika określone działania, oraz adresat obowiązków związanych z uprawnieniami pracownika.

Ustawodawca zwykły może rozszerzyć to pojęcie, może również – pod pewnymi warunkami – rozszerzyć zadania pracodawców w taki sposób, że nie będą się one wiązać z jego konstytucyjnym statusem. Nie może jednak zmienić określenia pracodawcy wynikającego z Konstytucji. Ponieważ termin „pracodawca” ma na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji określoną treść normatywną, należy ją brać pod uwagę przy wykładni art. 191 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienia TK z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).

2.2.2. Trybunał podkreśla także, że ustawodawca jest konstytucyjnie upoważniony do stanowienia – w granicach Konstytucji – prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na demokratyczną legitymację ustawodawcy należy przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując hierarchicznej kontroli norm, działa w konstytucyjnie wytyczonych granicach. Trybunał nie może wkraczać w zakres władzy ustawodawczej bez konstytucyjnego upoważnienia. Powyższe stanowi ratio legis określenia zakresu właściwości Trybunału Konstytucyjnego oraz zasad jego postępowania, w tym sposobu wszczęcia postępowania. Trzeba podkreślić, że zasady zawarte w art. 191 Konstytucji nie mają wyłącznie techniczno-proceduralnego znaczenia. Stanowią one konkretyzację zasady podziału władzy, gdy chodzi o określenie relacji między ustawodawcą a Trybunałem. Taki charakter ma zasada, w myśl której podmiotom inicjującym postępowanie przed TK Konstytucja przyznaje legitymację generalną (art. 191 ust. 1 pkt 1) lub ograniczoną (art. 191 ust. 1 pkt 2-5).

2.2.3. Trybunał zwraca uwagę, że art. 191 Konstytucji wyróżnia podmioty wszczynające postępowanie w sprawie hierarchicznej kontroli norm, których zdolność wnioskowa nie jest powiązana z ich pozycją ustrojową, zadaniami i kompetencjami. Ustrojodawca zakłada, że niezależnie od ich pozycji ustrojowej, zadań i kompetencji, możliwość występowania do Trybunału jest konieczna dla ochrony nadrzędności Konstytucji. Konieczność ta uzasadnia występowanie do Trybunału bez proceduralnych ograniczeń. Założenie to nie ma jednak zastosowania do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie uzależnia legitymację procesową od pozycji ustrojowej, zadań i kompetencji wskazanych w nim podmiotów. Wszystkie te podmioty, w tym także niebędące organami państwa, mają status konstytucyjny (art. 11, art. 12, art. 58 i art. 59 Konstytucji). Wykładnia art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji powinna więc opierać się na założeniu, w myśl którego zwrot „spraw objętych ich zakresem działania” zawsze musi być interpretowany w kontekście konstytucyjnego statusu wnioskodawcy, w tym wypadku organizacji pracodawców.

2.2.4. Organizacje pracodawców mogą realizować różne zadania, w tym zadania o charakterze społeczno-politycznym. Ustawodawca może przyznać organizacji prawo do realizacji zadań znacznie wykraczających poza jej konstytucyjny status. Jeżeli jednak zadania te wykraczają poza konstytucyjny status organizacji, to nie mogą stanowić podstawy do formułowania wniosku w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Taką podstawę mogą stanowić tylko zadania (sprawy) mieszczące się w konstytucyjnym statusie wnioskodawcy, konkretyzowane w ustawach i statucie. W przeciwnym razie ograniczona legitymacja wnioskowa (art. 191 ust. 2 Konstytucji) straciłaby swój charakter, a pozycja prawna wnioskodawców z ograniczoną legitymacją mogłaby być zbliżona do pozycji podmiotów legitymowanych generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), jeśli tak zdecydowałby ustawodawca zwykły. W konsekwencji istnieją takie sprawy objęte zakresem działania wnioskodawcy, które uzasadniają wszczęcie hierarchicznej kontroli norm oraz takie, które takiego wszczęcia nie uzasadniają.

2.2.5. Zdaniem Trybunału wyróżnienie dwóch rodzajów spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy nie świadczy o sprzeczności w dokonywanej wykładni art. 191 Konstytucji, co więcej – dowodzi koherencji tej wykładni uwzględniającej ratio legis, na którym opiera się konstytucyjna koncepcja hierarchicznej kontroli norm. Przedstawiona przez wnioskodawcę wykładnia, w myśl której art. 191 ust. 2 Konstytucji zawiera normę odsyłającą, a w konsekwencji treść normatywna zwrotu „spraw objętych ich zakresem działania” jest wyznaczona wyłącznie przepisami ustawy i statutu, jest zatem nietrafna.



2.3. Jak już wielokrotnie stwierdzał Trybunał Konstytucyjny, pojęcia konstytucyjne są autonomiczne i nie mogą być interpretowane w ten sposób, że treść postanowień Konstytucji jest warunkowana treścią regulacji ustawowej (tym bardziej statutowej). Takie postępowanie byłoby niezgodne z założeniem hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Ze względu na wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia jej postanowień nie może być dokonywana przez akty niższego rzędu. Dlatego też wskazane w zażaleniu rozwiązania ustawowe nie mają wpływu na normatywną treść zasad i pojęć określonych w Konstytucji. Te ostatnie mają bowiem charakter autonomiczny (por. m.in. wyrok pełnego składu TK z 27 kwietnia 2007 r., P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42 i przywołane w nim orzecznictwo).



2.4. Przyjęcie argumentacji wnioskodawcy groziłoby osłabieniem zasady nadrzędności Konstytucji. Gdyby bowiem zakres działania wnioskodawców należało ustalać w drodze wykładni stosownych postanowień ustawowych, o kompetencji Trybunału Konstytucyjnego decydowałby de facto ustawodawca.

Trybunał podkreśla, że nie można zaakceptować poglądu wnioskodawcy, zgodnie z którym sprawy objęte zakresem działania należy ustalać w drodze wykładni określonych regulacji statutowych podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. W zależności od kwestionowanych przepisów wystarczyłoby bowiem zmodyfikować statut organizacji w taki sposób, by sprawy objęte zakresem regulacji kwestionowanego aktu prawnego włączyć do materii statutowej. W ten sposób każdy z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji uzyskiwałby zdolność wnioskową w drodze zmian aktów prawa wewnętrznego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozumowanie wnioskodawcy mogłoby prowadzić do faktycznej zmiany treści art. 191 ust. 2 Konstytucji i jest przykładem wykładni contra legem.



3. Kolejny postawiony w zażaleniu zarzut to w istocie powtórzenie argumentów, które – w przekonaniu wnioskodawcy – przemawiają za uznaniem, że zaskarżone przepisy ustawy z 2013 r. i ustawy z 1997 r. oraz powołane wzorce kontroli pozostają w ścisłym związku z zakresem działania wnioskodawcy. W szczególności Konfederacja Lewiatan wskazała, że: a) istnieje ścisłe powiązanie obowiązku ubezpieczeń społecznych z faktem pozostawania w stosunku pracy; b) pracodawca ma obowiązek zgłoszenia ubezpieczonego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; c) pracodawca jest płatnikiem składek; d) pracodawca wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych; e) ubezpieczeni i płatnicy składek w równych częściach finansują ubezpieczenie emerytalne, a w odniesieniu do innych ubezpieczeń społecznych pracodawca oblicza, pobiera i wpłaca składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; f) pracodawca jest immanentnym ogniwem systemu zabezpieczenia społecznego.



4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut zażalenia – mimo jego rozbudowanego charakteru – jest nietrafny.



4.1. Przede wszystkim należy zauważyć, że legitymacja podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ma charakter wyjątkowy. Ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców mogą, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Tak określona legitymacja do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego została – w porównaniu z uprawnieniem podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko przepisy dotyczące spraw objętych zakresem działania organizacji pracodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Trybunał wielokrotnie podkreślał konieczność ścisłego rozumienia pojęcia zakresu działania podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Przyznanie im uprawnienia do występowania z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm ma bowiem charakter wyjątku i interpretowanie go rozszerzająco byłoby niedopuszczalne (por. m.in. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149; 10 lipca 2002 r., Tw 12/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 188; 25 września 2002 r., Tw 44/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 3).



4.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że do uznania, że przedmiot zaskarżenia dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, niezbędne jest: po pierwsze, zakwestionowanie przepisu (lub normy), którego adresatem jest wnioskodawca lub podmioty, na rzecz których wnioskodawca prowadzi działalność, i który w sposób prawnokształtujący określa sytuację prawną wnioskodawcy lub tych podmiotów; po drugie, wskazanie zadań realizowanych przez wnioskodawcę, mających swe źródło w regulacji konstytucyjnej, ustawowej lub statutowej; po trzecie, wykazanie związku między kwestionowanymi przepisami a postanowieniami aktów prawnych określających te zadania oraz po czwarte, przywołanie adresowanych do wnioskodawcy lub podmiotów, na rzecz których działa, konstytucyjnych wzorców kontroli. Zakwestionowany normatywny powinien więc dotyczyć relacji pracodawca – pracownik i mieć wpływ na sytuację pracodawców. Powyższe wymogi nie zostały spełnione względem żadnego z postawionych we wniosku zarzutów.



4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone przepisy dotyczą przede wszystkim prawa do zabezpieczenia społecznego.

Skoro prawo to powstaje wtedy, gdy jego podmiot traci zdolność do pracy, to tym samym traci znaczenie, kluczowa z punktu widzenia zakresu działania wnioskodawcy, relacja pracodawca – pracownik. Trybunał jest świadom istotnej roli pracodawcy – płatnika składek w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne w systemie ubezpieczeń społecznych. Pracodawca ma szereg obowiązków związanych z ich przekazywaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotem wniosku nie są jednak przepisy dotyczące sytuacji prawnej pracodawców.



4.4. Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność art. 23 ust. 1-17 ustawy z 2013 r.

4.4.1. Przepis ten dotyczy: umorzenia 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka OFE, przekazania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazanych w nim aktywów, obowiązków ZUS związanych z ewidencjonowaniem środków odpowiadających wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych i przeniesieniem aktywów do Funduszu Rezerwy Demograficznej.

4.4.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis ten nie jest adresowany do pracodawców i nie pozostaje w związku z ich sytuacją prawną. Ponadto Trybunał podkreśla, że argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 23 ust. 1–17 ustawy z 2013 r. dotyczy prawa własności OFE, członków OFE, pracowników lub ubezpieczonych oraz gwarancji prawnych przyszłych beneficjentów świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych i prawa do odszkodowania członków OFE. Charakterystyczny i w pełni zrozumiały jest przy tym brak nawiązania do sytuacji prawnej pracodawców, gdyż przekształcenia w systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza w eksponowanym przez wnioskodawcę wymiarze majątkowym i ubezpieczeniowym, nie dotyczą tej grupy podmiotów.

4.4.3. Zaskarżony art. 23 ust. 1–17 ustawy z 2013 r. nie jest adresowany do pracodawcy, nie dotyczy realizowanych przezeń zadań, a dodatkowo jest konfrontowany z wzorcami kontroli, które we wniosku Konfederacji Lewiatan zostały przywołane jako przepisy chroniące prawa innych niż pracodawcy podmiotów. Z tego względu zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 23 ust. 1-17 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20-22, art. 32, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



4.5. Wnioskodawca zakwestionował również art. 23 ust. 18 ustawy z 2013 r.

4.5.1. Przepis ten zawiera delegację dla Rady Ministrów do uregulowania w drodze rozporządzenia sposobu przekazania przez OFE do ZUS określonych aktywów.

4.5.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis ten nie jest adresowany do pracodawców i nie pozostaje w związku z ich sytuacją prawną. Ponadto argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 23 ust. 18 ustawy z 2013 r. dotyczy obligatoryjnego bądź fakultatywnego charakteru upoważnienia Rady Ministrów do wydania aktu podustawowego i odwołuje się do wzorców kontroli, które nie są adresowane ani do wnioskodawcy, ani do pracodawców (art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że organizacja pracodawców nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu art. 23 ust. 18 ustawy z 2013 r., gdyż przepis ten nie odnosi się do podmiotów, których praw strzec ma Konfederacja Lewiatan.

4.5.3. Z powyższych względów zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 23 ust. 8 ustawy z 2013 r. z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



4.6. Kolejnym zakwestionowanym przepisem jest art. 12 ustawy z 2013 r. w związku z art. 100c i art. 111c ustawy z 1997 r.

4.6.1. Przepis ustawy z 2013 r. reguluje szczegółowo sposób umarzania jednostek rozrachunkowych pozostających na rachunku członka otwartego funduszu emerytalnego. Z kolei postanowienia ustawy z 1997 r. odnoszą się do wzajemnych obowiązków ZUS i OFE.

4.6.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy te nie są adresowane do pracodawcy i nie pozostają w związku z jego sytuacją prawną. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 12 ustawy z 2013 r. w związku z art. 100c i art. 111c ustawy z 1997 r. dotyczy prawa własności członków OFE, ochrony praw słusznie nabytych pracowników lub ubezpieczonych oraz gwarancji prawnych przyszłych beneficjentów świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych i prawa do odszkodowania członków OFE. Charakterystyczny i w pełni zrozumiały jest przy tym brak nawiązania do sytuacji prawnej pracodawców, gdyż przekształcenia w systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza w eksponowanym przez wnioskodawcę wymiarze majątkowym i ubezpieczeniowym, nie dotyczą tej grupy podmiotów.

4.6.3. Zaskarżony art. 12 ustawy z 2013 r. w związku z art. 100c i art. 111c ustawy z 1997 r. nie jest adresowany do pracodawców, nie dotyczy realizowanych przez nich zadań, a dodatkowo jest konfrontowany z wzorcami kontroli, które we wniosku Konfederacji Lewiatan zostały przywołane jako przepisy chroniące prawa innych niż pracodawcy podmiotów. Z tego względu zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 12 ustawy z 2013 r. w związku z art. 100c i art. 111c ustawy z 1997 r. z art. 2, art. 20-22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



4.7. Kolejnymi zakwestionowanymi przepisami są art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r.

4.7.1. Przepisy te są związane z zakazem reklamy zawierającej informacje o OFE. Dodatkowo ustawodawca przewidział w nich sankcje finansowe (od 1 000 000 zł do 3 000 000 zł) za naruszenie powyższych zakazów.

4.7.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy określone w pkt 5 petitum wniosku nie są adresowane do pracodawców i nie pozostają w związku z ich sytuacją prawną. Ponadto argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r. dotyczy naruszenia zasady prowadzenia działalności gospodarczej, określoności przepisów represyjnych, prawa do rozpowszechniania informacji, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw. Wzorce kontroli nie są adresowane do pracodawców w związku z ochroną ich praw jako stron stosunku pracy. Oznacza to, że organizacja pracodawców nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r., gdyż przepisy te nie odnoszą się do podmiotów, których praw strzec ma Konfederacja Lewiatan.

4.7.3. Z powyższych względów zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



4.8. Konfederacja Lewiatan zakwestionowała również art. 11 ustawy z 2013 r.

4.8.1. Przepis ten reguluje szczegółowo sposób składania oświadczenia o przekazywaniu do OFE części składki na ubezpieczenie społeczne wraz z terminem wyznaczonym na złożenie tego oświadczenia.

4.8.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 11 ustawy z 2013 r. nie jest adresowany do pracodawcy i nie pozostaje w związku z jego sytuacją prawną. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 11 ustawy z 2013 r. dotyczy zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zasady pacta sunt servanda, zakazu dyskryminacji oraz prawa do zabezpieczenia społecznego. Charakterystyczny i w pełni zrozumiały jest przy tym brak nawiązania do sytuacji prawnej pracodawców, gdyż przekazywanie do OFE części składki na ubezpieczenie społeczne nie dotyczy tej grupy podmiotów.

4.8.3. Zaskarżony art. 11 ustawy z 2013 r. nie jest adresowany do pracodawców, nie dotyczy realizowanych przez nich zadań, a dodatkowo jest konfrontowany z wzorcami kontroli, które we wniosku Konfederacji Lewiatan zostały przywołane jako przepisy chroniące prawa innych niż pracodawcy podmiotów. Z tego względu zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 11 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 32 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



4.9. Analogicznie należy ocenić zarzut niekonstytucyjności art. 141 ustawy z 1997 r. oraz art. 35 ustawy z 2013 r.

4.9.1. Zakwestionowany przepis ustawy z 2013 r. dotyczy minimalnej wysokości łącznej lokat aktywów OFE w latach 2014-2017, a zaskarżona regulacja ustawy z 1997 r. zawiera katalog lokat, w których mogą być lokowane aktywa funduszu.

4.9.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy te nie są adresowane do pracodawców i nie pozostają w związku z ich sytuacją prawną. Ponadto argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 141 ustawy z 1997 r. oraz art. 35 ustawy z 2013 r. jest powiązana z prawami przedsiębiorców i ograniczeniami zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Przywołane wzorce kontroli nie są adresowane do pracodawców w związku z ochroną ich praw jako stron stosunku pracy. Oznacza to, że organizacja pracodawców nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu art. 141 ustawy z 1997 r. oraz art. 35 ustawy z 2013 r., gdyż przepisy te nie odnoszą się do podmiotów, których praw strzec ma Konfederacja Lewiatan.

4.9.3. Z powyższych względów zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 141 ustawy z 1997 r. oraz art. 35 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 67 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



4.10. Ostatnia część wniosku dotyczy art. 37 ustawy z 2013 r.

4.10.1. Zakwestionowany przepis ustawy z 2013 r. reguluje sposób jej wejścia w życie – określa, że nastąpi to 1 lutego 2014 r., a ponadto ustanawia dla niektórych postanowień ustawy z 2013 r. 14-dniowy okres vacatio legis.

4.10.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 37 ustawy z 2013 r. nie jest adresowany do pracodawców i nie pozostaje w związku z ich sytuacją prawną. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że argumentacja wniosku mająca dowodzić niekonstytucyjności art. 11 ustawy z 2013 r. dotyczy zasady zachowania odpowiedniej vacatio legis.

4.10.3. Z tego względu zasadnie Trybunał uznał, że wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania zgodności art. 37 ustawy z 2013 r. z art. 2 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.



5. Powyższe argumenty potwierdzają trafność stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w zakwestionowanym postanowieniu – Konfederacja Lewiatan nie ma legitymacji w rozpatrywanej sprawie, gdyż zaskarżone przepisy nie dotyczą spraw objętych zakresem jej działania.



6. Rację ma natomiast Konfederacja Lewiatan, gdy stwierdza, że niewłaściwe ze strony Trybunału było sformułowanie wymogu bezpośredniości relacji między zaskarżonym aktem prawnym a sprawami objętymi zakresem działania wnioskodawcy.



6.1. Wnioskodawca trafnie wskazuje, że art. 191 ust. 2 Konstytucji uzależnia zdolność wnioskową od związku między zaskarżonym aktem prawnym a sprawami objętymi zakresem jego działania. Objęcie spraw zakresem działania wnioskodawcy jest kategorią obiektywną i niestopniowalną. Trudno bowiem, ze względu na materię określonego aktu prawnego, oceniać stopień przynależności sprawy do zakresu działania. Sprawa nie może należeć do tego zakresu bezpośrednio lub pośrednio („bardziej” lub „mniej”). Kwalifikacja przynależności sprawy do sfery działania wnioskodawcy ma charakter dychotomiczny – sprawa ta do tej sfery należy albo nie.



6.2. Stwierdzenie to nie zmienia jednak oceny co do trafności stanowiska Trybunału zajętego w zakwestionowanym postanowieniu. Trybunał nie rozważał bowiem, czy zależność między zakwestionowaną ustawą z 2013 r. i ustawą z 1997 r. a zakresem działania Konfederacji Lewiatan miała charakter bezpośredni czy pośredni. Trybunał prawidłowo ustalił, że zmiana sposobu lokowania części składek na ubezpieczenie społeczne nie jest sprawą objętą zakresem działania Konfederacji Lewiatan.



7. W zażaleniu wnioskodawca podniósł, że zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu prawnego powinien być ex officio zbadany przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Trybunału, mimo że nie ulega wątpliwości, iż akty prawne powinny zostać przyjęte w procedurze ustawodawczej wolnej od naruszeń postanowień Konstytucji, to także w tym zakresie zażalenia nie można podzielić argumentacji wnioskodawcy.



7.1. W zakwestionowanym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wniosek Konfederacji Lewiatan nie dotyczył spraw związanych z zakresem jej działania, a zatem, że pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Skoro wnioskodawca nie miał zdolności wnioskowej, to nie uruchomił skutecznie postępowania przed Trybunałem. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny nie mógł przeprowadzić kontroli konstytucyjności zakwestionowanych ustaw z punktu widzenia któregokolwiek z kryteriów wymienionych w art. 42 ustawy o TK, w tym również w zakresie dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu. Rozstrzygnięcia wydane w ramach wstępnej kontroli wniosków podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, często prowadzą do konkluzji, że podmioty te nie miały zdolności wnioskowej, tzn. że ich wniosek nie mógł skutkować wszczęciem postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności prawa. Jeśli więc niemożliwe jest uruchomienie kontroli merytorycznej, obejmującej zgodność kompetencyjną, proceduralną i treściową, to Trybunał nie może badać, czy zostały spełnione wymogi dotyczące trybu do wydania aktu prawnego.



7.2. Trybunał nie zgadza się również z wykładnią art. 191 ust. 2 Konstytucji dopuszczającą możliwość kwestionowania trybu ustanowienia aktu normatywnego bez uwzględnienia ograniczeń, które wiążą się z zakresem działania wnioskodawcy. Taka interpretacja prowadziłaby do podważenia znaczenia normatywnego art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Dopuszczalność kwestionowania trybu uchwalania aktu normatywnego przez wnioskodawców z ograniczoną legitymacją procesową została szczegółowo wyjaśniona w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2011 r. (Tw 4/11, niepubl.), wydanego w sprawie wszczętej z inicjatywy PKPP „Lewiatan”.

Trybunał przypomina zatem, że znaczenie zwrotu „spraw objętych ich zakresem działania” w odniesieniu do kontroli dochowania trybu należy ustalać w oparciu o przepisy, które określają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją procesową w procesie stanowienia prawa. Innymi słowy, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych elementów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją procesową. Wnioskodawca taki może kwestionować naruszenie przyznanych mu uprawnień, np. opiniodawczych (art. 16 i art. 162 ustawy o organizacjach pracodawców), przez organy stanowiące prawo. Nie może on natomiast stawiać zarzutów wykraczających poza ten zakres, tzn. związanych z elementami procesu legislacyjnego, w których nie bierze udziału. Ten ostatni aspekt inicjowania kontroli norm zastrzeżony jest dla podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Przedstawiona wykładnia jest zgodna z ratio legis art. 191 ust. 2 Konstytucji, gdyż daje wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją instrument procesowy ochrony jego uprawnień w procesie stanowienia prawa.



W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.







Zdanie odrębne

sędziego TK Marka Kotlinowskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r.

w sprawie o sygn. Tw 2/14



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. Tw 2/14. Uważam, że Trybunał bezpodstawnie odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Konfederacji Lewiatan o zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1717).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Trybunał powołał się na wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym konieczne jest ścisłe rozumienie pojęcia zakresu działania w wypadku podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Przyznane im uprawnienie do występowania z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm ma „charakter wyjątkowy” i interpretowanie go rozszerzająco jest niedopuszczalne.

Nie zgadzam się z tak ukształtowaną linią orzeczniczą, podtrzymaną przez Trybunał w niniejszej sprawie. Uważam, że na gruncie art. 191 ust. 1 Konstytucji nie ma podstaw do podziału legitymacji podmiotów w nim wskazanych na „regułę” i „wyjątek”. Uprawnienie podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, jak to zostało słusznie podkreślone w zdaniu odrębnym sędziego Mirosława Wyrzykowskiego do postanowienia TK z dnia 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2), jest zwykłym uprawnieniem (podobnie jak innych podmiotów wskazanych w tym przepisie), tyle, że ma ono charakter szczególny, obwarowany dodatkowymi warunkami. Konieczność spełnienia dodatkowych warunków nie czyni jednak z tego uprawnienia wyjątku.

Zakładając wyjątkowy charakter zdolności wnioskowej podmiotów wskazanych w art. 191 ust. pkt 3-5 Konstytucji, Trybunał nadmiernie ogranicza możliwości inicjowania przez nie postępowania wnioskowego. Ograniczenie to wynika ze zbyt wąskiego rozumienia pojęcia sprawy, którym posługuje się art. 191 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten wymaga, by zakwestionowany akt normatywny dotyczył „spraw objętych zakresem działania” podmiotu inicjującego postępowanie. Uważam, że w kontekście powołanego przepisu pojęcie sprawy należy rozumieć szeroko – jako zbiorcze określenie problemów podlegających kompetencji konkretnego podmiotu (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2003). Dlatego też nie można rozumieć tego pojęcia wyłącznie przez pryzmat treści poszczególnych przepisów stanowiących przedmiot kontroli w danej sprawie.

Przyjmując powyższe założenie, uważam, że problematyka ukształtowania systemu emerytalnego w Polsce jest sprawą objętą zakresem działania Konfederacji Lewiatan jako organizacji pracodawców. Nie chodzi tu tylko o kwestię, że pracodawca – jako płatnik składek – jest jednym z ogniw systemu zabezpieczenia społecznego. Kształt systemu emerytalnego ma wpływ na atrakcyjność rynku pracy czy konkurencyjność przedsiębiorstw. Pracodawcy – jako jeden z partnerów dialogu społecznego – powinni mieć wpływ na przyjmowane w tym zakresie rozwiązania legislacyjne.

Chciałbym także zwrócić uwagę, że kontrola norm inicjowana przez każdy z podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji, ma charakter abstrakcyjny, niezależnie od charakteru ich legitymacji. Kontrola abstrakcyjna tym różni się od kontroli konkretnej, że nie wymaga wykazywania interesu prawnego przez podmiot wszczynający postępowanie, to znaczy nie musi on w szczególności wykazywać, że dany przepis w niekorzystny sposób kształtuje jego sytuację prawną. Jest to również argument przemawiający za szerokim ujęciem „spraw objętych zakresem działania”.

Na pojęcie spraw objętych zakresem działania, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, należy również patrzeć przez pryzmat organizacji pracodawców jako podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania przed Trybunałem. Organizacja pracodawców jest – jak stwierdził Trybunał w niniejszej sprawie – organizacją typu zrzeszeniowego, której członkami są pracodawcy. Trybunał w orzeczeniu, do którego zgłaszam zdanie odrębne, nadmiernie akcentuje ten drugi element, wskazując, że zaskarżone przepisy nie są adresowane do pracodawców i nie pozostają w związku z ich sytuacją prawną. Tymczasem, moim zdaniem, na pojęcie organizacji pracodawców należałoby patrzeć w szerszej perspektywie, uwzględniającej również to, że jest to forma korzystania przez obywateli – pracodawców z wolności zrzeszenia. Wolność ta obejmuje m.in. swobodę w określaniu celów i zadań każdego zrzeszenia. Nie zgadzam się zatem z poglądem, że organizacja pracodawców nie może wyznaczać sobie szerszych zadań i celów aniżeli te ściśle związane z ochroną interesów pracodawców. Zakres działania organizacji pracodawców nie jest tożsamy z zakresem działania poszczególnych pracodawców, co należy uwzględnić przy definiowaniu legitymacji wnioskowej owych organizacji. Moim zdaniem Trybunał takiego rozróżnienia w niniejszej sprawie nie dokonał.



Z powyższych względów uznałem za zasadne złożenie zdania odrębnego.