Pełny tekst orzeczenia

179/3/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 27 maja 2014 r.

Sygn. akt Tw 20/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik – przewodniczący

Leon Kieres – sprawozdawca

Stanisław Biernat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 20 kwietnia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: PRP) o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 1, art. 10-16, art. 21, art. 22, art. 23 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z art. 2 Konstytucji; po czwarte, art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 3a, art. 6c, art. 6d, art. 6e i art. 6f ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z art. 20 i art. 22 Konstytucji; po piąte, art. 6c ust. 2 i art. 6i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po szóste, art. 6h, art. 6i, art. 6j, art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z art. 168 i art. 217 Konstytucji; po siódme, art. 9x, art. 9y i art. 9z ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z art. 42 i art. 45 Konstytucji.



2. Postanowieniem z 21 września 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.



2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie mieszczą się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego względu nie podlegają kontroli, o którą w rozpatrywanej sprawie wystąpiła władza inicjująca rozpoznanie wstępne z pozycji podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W ocenie Trybunału nie ulegało wątpliwości, że kwestionowane uregulowania nie przyznają pracodawcom uprawnień ani nie nakładają na nich obowiązków, a tym samym nie dotyczą bezpośrednio relacji pracodawców z pracownikami w ramach łączącego ich stosunku pracy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyznaczony we wniosku zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo legitymację organizacji pracodawców w postępowaniu sądowokonstytucyjnym. Okoliczności te uzasadniły niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]).



2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sformułowany pod adresem art. 1, art. 10-16, art. 21 oraz art. 22 ustawy zmieniającej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji cechowała oczywista bezzasadność (art. 36 ust. 2 ustawy o TK).



2.3. Trybunał Konstytucyjnego zwrócił uwagę, że z argumentacji przedstawionej we wniosku wynikało jednoznacznie, że PRP domagali się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



3. W zażaleniu z 2 października 2012 r. wnioskodawca wnosi „o uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Zaskarżonemu postanowieniu PRP zarzucają „naruszenie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. w zw. z art. 5 ustawy z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (…) w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK poprzez odmowę nadania dalszego biegu przedmiotowemu wnioskowi z uwagi na uznanie, iż Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej (…), w zakresie w jakim organizacja ta kwestionując konstytucyjność przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, występuje w obronie interesów gospodarczych przedsiębiorców, wykracza poza ograniczoną rzeczowo legitymację organizacji pracodawców w postępowaniu sądowokonstytucyjnym. Konstytucja RP z 1997 r. takiego ograniczenia nie wprowadza, a co więcej wprost stanowi, iż ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców mogą wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 188, jeżeli akt normatywny »dotyczy spraw objętych ich zakresem działania«”.



3. Zdaniem wnioskodawcy „w zakresie działania organizacji pracodawców, jaką są Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej leży obrona interesów gospodarczych przedsiębiorców”.

Wnioskodawca powołuje się na „odosobnione stanowisko (…) [jakie] zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02 (…). W powołanym orzeczeniu Trybunał jednoznacznie wskazał, iż brak jest normy, która nakazywałaby ograniczać kompetencje pracodawców w zakresie inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych do tych tylko, które określają prawa i obowiązki pracodawców w stosunkach pracy. »Stosunki pracy stanowią jedynie jeden z aspektów udziału pracodawców w życiu gospodarczym. Udział ten wiąże się z samym prowadzeniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorców prywatnych«. Pogląd ten jest trafny i jako taki powinien znaleźć odbicie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego”.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podkreśla, że pogląd, zgodnie z którym pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, jest już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony. Został on potwierdzony w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2), podjętego po wydaniu powołanego przez wnioskodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r., K 2/02 (OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4) i aktualnie nie budzi wątpliwości (por. postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia).



4. W ocenie PRP obecny „w orzecznictwie Trybunału (…) jednolity pogląd (…) jest dość restryktywny”, gdyż zgodnie z nim, Trybunał dopuszcza możliwość kwestionowania przez organizacje pracodawców przepisów prawnych wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy te dotyczą bezpośrednio treści stosunków między pracodawcami a pracownikami”.

Argumentacja zażalenia sprowadza się do polemiki z przywołanym stanowiskiem Trybunału ugruntowanym w jego judykaturze.



4.1. Zdaniem PRP „zawężanie interpretacji przepisu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji jedynie do wykładni systemowej Konstytucji, bez uwzględnienia innych regulacji (…) jest zupełnie bezzasadne i czyni taką wykładnię instrumentalną, nieodzwierciedlającą w pełni treści interpretowanej normy prawnej”. W przekonaniu wnioskodawcy, „powołując się na § 4 Statutu PRP należy wskazać, iż podstawowym celem tej organizacji jest ochrona praw pracodawców oraz reprezentowanie i wspieranie ich celów gospodarczych i niegospodarczych wobec organów władzy i administracji publicznej oraz innych organizacji interesu zbiorowego, w tym związków zawodowych. Cel skierowania do Trybunału Konstytucyjnego przedmiotowego wniosku mieści się zatem w zakresie działalności PRP”. Jak wskazuje PRP, „warto również zwrócić uwagę, że Trybunał powołując się na ograniczenie legitymacji organizacji pracodawców wskazuje na definicję pracodawcy, która zawarta jest w art. 3 kodeksu pracy. Tym samym, Trybunał dokonuje interpretacji przepisu art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. biorąc pod uwagę przepisy ustawowe – jednak, tylko wybrane (pomija bowiem art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców)”. Zdaniem wnioskodawcy „analiza tego przepisu [art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców] jest niezbędna dla dokonania właściwej wykładni art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji. Przepis art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców wprost wskazuje, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest m.in. obrona interesów gospodarczych zrzeszonych w nim członków. Nie jest wiadome Wnioskodawcy, dlaczego Trybunał Konstytucyjny pomija treść normy prawnej w nim zawartej. (…) Utrwalony w orzecznictwie pogląd jest niezgodny z Konstytucją, która przyznaje legitymację wnioskową organizacjom pracodawców – w odniesieniu do spraw objętych zakresem działania tych organizacji (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Przepis ten interpretowany łącznie z art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców wyraźnie wyznacza granice legitymacji organizacji pracodawców w postępowaniu sądowokonstytucyjnym”.



4.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela przytoczonego stanowiska wnioskodawcy z następujących względów.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uprawnienie do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest oparte na normie rangi konstytucyjnej. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pojęcie organizacji pracodawców, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należy traktować autonomicznie wobec takiego samego pojęcia na gruncie ustawy o organizacjach pracodawców. Choć są to pojęcia naturalnie z sobą powiązane, to nie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w art. 191 ust. 2 Konstytucji jest mowa o „ich [podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej, tzn. organizacji pracodawców w autonomicznym rozumieniu konstytucyjnym] zakresie działania”. W konsekwencji, pojęcie zakresu działania, użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji, także należy traktować autonomicznie. PRP przyznają w zażaleniu, że „wnioskodawca (…) jest świadomy istnienia w orzecznictwie Trybunału zasady tzw. autonomicznej wykładni przepisów konstytucyjnych”.



4.3. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądu konstytucyjnego pogląd, zgodnie z którym przyjęcie w Konstytucji nazwy „organizacja pracodawców”, a nie „organizacja osób prowadzących działalność gospodarczą” lub „organizacja przedsiębiorców”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustrojodawca chciał objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Skoro ustawodawca konstytucyjny nie przyjął powyższego rozwiązania, to zdolność wnioskowa organizacji pracodawców dotyczy tylko interesów ich członków jako pracodawców, tym bardziej że istnieją kategorie pracodawców, które z założenia nie mogą lub nie muszą prowadzić działalności gospodarczej (por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02).



4.4. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że podmiot inicjujący rozpoznanie wstępne z pozycji organizacji pracodawców ma obowiązek wykazać, że norma wyprowadzona z przepisu ustawy lub postanowienia statutu, powołanych we wniosku na dowód przynależności zawartej w kwestionowanym uregulowaniu materii do kategorii spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, jest spójna z normą wywiedzioną z art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji. Innymi słowy, wnioskodawca musi dowieść, że powołany przezeń zakres działania określony ustawowo lub statutowo odpowiada zakresowi działania, o którym mowa w art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.



4.5. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny zwraca w swoim orzecznictwie uwagę wnioskodawców na uregulowanie zawarte w art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks pracy), to nie po to, by dokonywać w ten sposób wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawą, lecz po to, by ułatwić inicjatorom postępowań sądowokonstytucyjnych dostrzeżenie, że uchwycona przez ustawodawcę w definicji zawartej w art. 3 kodeksu pracy cecha, tzn. okoliczność zatrudniania pracowników, odpowiada – wynikającej z samej natury rzeczy – istocie statusu pracodawcy, którego emanacją jest organizacja pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji. Chodzi zatem o zasygnalizowanie, że rozwiązanie przyjęte w art. 3 kodeksu pracy jest spójne z normą o wyższej mocy prawnej wywiedzioną z art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 191 ust. 2 Konstytucji. Z tą ostatnią normą koherentne jest także uregulowanie zawarte w art. 5 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców lub ustawa z 23 maja 1991 r.), w zakresie, w jakim przewiduje, że podstawowym zadaniem związków pracodawców jest ochrona praw zrzeszonych członków, czyli pracodawców, oraz § 4 Statutu PRP, w części stanowiącej, że podstawowym celem tej organizacji jest ochrona praw pracodawców.

Trybunał Konstytucyjny uznaje jednak za nieadekwatne odnoszenie wszystkich kryteriów, które cechują organizację pracodawców na gruncie ustawy z 23 maja 1991 r., w szczególności tych, dotyczących reprezentowania interesów gospodarczych zrzeszonych członków, do konstytucyjnego pojęcia organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej. Nie oznacza to, oczywiście, że Trybunał odmawia organizacjom pracodawców w ujęciu ustawy z 23 maja 1991 r. możliwości obrony interesów gospodarczych zrzeszonych w nich członków przed innymi organami niż sąd konstytucyjny i na innych polach (np. w formie działalności lobbingowej).



4.6. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności uzasadniających odejście w rozpatrywanej sprawie od stanowiska zajętego w dotychczasowej judykaturze sądu konstytucyjnego. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK nie zasługują na uwzględnienie.



4.7. Wnioskodawca podtrzymuje w zażaleniu, że „zaskarżone przez PRP przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy zmieniającej w istotny sposób dotykają sfery gospodarczej pracodawców. Jak wykazał Wnioskodawca we wniosku, wprowadzone ustawą zmieniającą regulacje bezpośrednio oddziałują na istnienie i funkcjonowanie rynku (…). W ocenie Wnioskodawcy, zaskarżone przepisy będą miały negatywne konsekwencje ekonomiczne i społeczne. Przepisy te istotnie ograniczają swobodę działalności gospodarczej, skutkując przy tym poważną szkodą przedsiębiorców. (…) Przepisy ustawy zostały zatem zaskarżone przez PRP w obronie interesu gospodarczego zrzeszonych w tej organizacji członków”.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest czymś naturalnym, że normatywna regulacja sfery gospodarczej rzutuje na sytuację ekonomiczną całego społeczeństwa, w szczególności zaś – przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny zwraca natomiast uwagę, że przepisy poddane kontroli nie kształtują, negatywnie modyfikując, ani statusu pracodawcy, ani pracownika. W konsekwencji nie wyznaczają relacji pracodawca – pracownik, których niekonstytucyjność uzasadniłaby wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie (postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4 i wymienione tam orzeczenia).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie istnienia po stronie organizacji pracodawców uprawnienia do podważania konstytucyjności przepisów prawnych tylko dlatego, że oddziałują one na funkcjonowanie zrzeszonych w niej przedsiębiorców, prowadziłoby do rozszerzenia ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej wspomnianego podmiotu na bliżej nieokreśloną kategorię aktów normatywnych, i w konsekwencji równałoby się z uznaniem przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji za prawnie nieznaczące kryterium oceny legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.



5. PRP twierdzą, że „w orzeczeniach dotyczących wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego kierowanych do Trybunału na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał podnosi, iż legitymacja tych organów opiera się nie tylko na Konstytucji, ale również wynika z ustaw, przede wszystkim z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (…). Z powyższego wynika, że w odniesieniu do organizacji pracodawców, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje inną metodę wykładni, niż w przypadku analizy legitymacji wnioskowej jednostek samorządu terytorialnego”. Na poparcie swoich twierdzeń wnioskodawca powołuje się na sprawy o sygn. K 40/06 (postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113) oraz K 10/09 (wyrok TK z 13 lipca 2011 r., OTK ZU nr 6/2011, poz. 56).



5.1. W odniesieniu do przywołanego stanowiska wnioskodawcy trzeba przede wszystkim przypomnieć, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje a casu ad casum i obejmuje wyłącznie konkretny – oparty na jednej określonej uchwale w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm – wniosek, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (por. postanowienie TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 48/2011, poz. 284). Wymaga nadto podkreślenia, że rolą Trybunału Konstytucyjnego jest zbadanie legitymacji wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji, sąd konstytucyjny nie może sugerować się poglądem wyrażonym w orzeczeniu, które wydał w ramach innego postępowania, ani poczynionymi tamże ustaleniami oraz przesłankami wskazanymi jako podstawy odmowy. Trybunał Konstytucyjny ocenia legitymację procesową podmiotu występującego z wnioskiem, biorąc pod uwagę konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy (por. doręczone wnioskodawcy postanowienie z 12 stycznia 2012 r., Tw 22/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 2, wydane w sprawie z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich – poprzednika PRP). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konkretyzacja kryteriów dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmioty (por. powołany wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09).



5.2. Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że rozróżnienie podmiotów posiadających legitymację ogólną i ograniczoną należy odczytywać w powiązaniu z wyraźnym oddzieleniem poszczególnych wnioskodawców z tej drugiej kategorii w ramach punktów 2-5 art. 191 ust. 1 Konstytucji. Nie mamy w tym przypadku do czynienia z wyliczeniem podobnym do tego, jakie zastosowano w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, gdyż poszczególne podmioty wyposażone w ograniczone prawo inicjowania kontroli konstytucyjności zostały ujęte osobno w ramach kolejnych punktów w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Przy dokonywaniu wykładni przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji należy zatem uwzględniać nie tylko jej zawężający charakter co do zakresu zaskarżenia, lecz także jej specyficzne znaczenie w perspektywie roli ustrojowej każdego z wnioskodawców, o których mowa kolejno w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.



5.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że to na podmiocie występującym z wnioskiem do Trybunału spoczywa ciężar dowodu (wykazania), że kwestionowany akt normatywny dotyczy zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest natomiast zobligowany do weryfikacji legitymacji procesowej na każdym etapie postępowania w konkretnej sprawie. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem Trybunału działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a więc z możliwością podejmowania hierarchicznej kontroli norm jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu.

Oznacza to, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą występować z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w jakiejkolwiek sprawie „dotyczącej” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być sprawy, o bycie których przesądza istota samorządu terytorialnego (zob. powołane postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06 oraz powołany wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09). Podobnie ma się rzecz w przypadku organizacji pracodawców, w odniesieniu do których rozstrzygającą rolę odgrywa istota statusu pracodawcy, tzn. zatrudnianie pracowników (por. orzecznictwo powołane w zaskarżonym postanowieniu).

Jeżeli w procesie weryfikacji legitymacji wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na przepisy ustawy lub statutu, to także po to, ażeby sprawdzić, czy podmiot inicjujący rozpoznanie wstępne posiada na gruncie ustawy (np. rada gminy w odróżnieniu od wójta) lub statutu (władza stanowiąca w odróżnieniu od organu wykonawczego) status odpowiednio – organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, lub ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (aspekt formalny).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wyznacznikiem legitymacji procesowej wnioskodawców w aspekcie formalnym, tzn. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), są istota i rola ustrojowa (nie zaś wyłącznie ustawowa czy statutowa) wnioskodawców w aspekcie materialnym, tj. odpowiednio – jednostek samorządu terytorialnego oraz organizacji pracodawców.

Wobec powyższego nie można się zgodzić z wnioskodawcą, który twierdzi, że „w odniesieniu do organizacji pracodawców, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje inną metodę wykładni, niż w przypadku analizy legitymacji wnioskowej jednostek samorządu terytorialnego”.



6. Zdaniem PRP „Trybunał dopuszcza również odstępstwa od tej zasady [autonomicznej wykładni przepisów konstytucyjnych]. (…) Trybunał rozszerza przyznaną konstytucyjnie legitymację wnioskodawców. Trybunał nie odmawia bowiem rozpoznania wniosków przedstawianych przez Sąd Okręgowy w Warszawie [dalej: sąd], wszczynających kontrolę celów lub zasad działania partii politycznych (należy wskazać, iż legitymacja Sądu w tym zakresie wynika wyłącznie z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 j. t., a nie z Konstytucji)”.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, TK przypomina, że szczegółowo rozważył legitymację sądu do uruchamiania postępowania w sprawach zgodności celów partii politycznych z Konstytucją w wyroku z 8 marca 2000 r., Pp 1/99 (OTK ZU nr 2/2000, poz. 58) oraz w postanowieniu z 6 kwietnia 2011 r., Pp 1/10 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 27).

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że argumentacja zażalenia nie podważa trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.