Sygn. akt I CSK 160/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 października 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Antoni Górski (przewodniczący)
SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
SSN Marian Kocon
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa Zespołu Opieki Zdrowotnej
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa
i Narodowemu Funduszowi Zdrowia
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 12 października 2006 r.,
skarg kasacyjnych strony powodowej i strony pozwanej Skarbu Państwa
- Ministra Skarbu Państwa
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt [...],
I. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację
powoda (pkt II) i orzekającej o kosztach postępowania
apelacyjnego (pkt IV) i w tym zakresie przekazuje sprawę
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,
pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego,
2
II. uchyla zaskarżony wyrok w części uwzględniającej
powództwo przeciwko Skarbowi Państwa Ministrowi
Skarbu Państwa (pkt I 1), oddalajcej apelację Skarbu
Państwa Ministra Skarbu Państwa (pkt II), orzekającej
o kosztach postępowania apelacyjnego (pkt III) oraz
wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia 29 czerwca 2005 r., w
zakresie orzeczenia o kosztach procesu (pkt III) i oddala
powództwo przeciwko Skarbowi Państwa Ministrowi
Skarbu Państwa, nie obciążając powoda kosztami
procesu na rzecz Skarbu Państwa,
III. oddala skargę kasacyjną powoda w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Powód domagał się zasądzenia in solidum od Narodowego Funduszu
Zdrowia i Skarbu Państwa, reprezentowanego ostatecznie – po wejściu w życie
art. 67 § 3 k.p.c. – przez Ministra Skarbu Państwa, kwoty 1 302 612,11 zł z
ustawowymi odsetkami od sum wskazanych w pozwie. Dochodzona kwota stanowi
równowartość sumy, którą powód wypłacił pracownikom na podstawie art. 4a
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.
U. z 1995 r. Nr 1 poz. 2 ze zm., dalej: ustawa z dnia 16 grudnia 1994 r.).
Sąd Okręgowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. uwzględnił
powództwo w stosunku do Skarbu Państwa, zasądzając należność główną
w całości, a odsetki częściowo, oddalił powództwo w stosunku do Narodowego
Funduszu Zdrowia i orzekł o kosztach procesu.
Sąd ustalił, że powód po wejściu w życie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r., wprowadzonego ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r o zmianie ustawy
o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń
u przedsiębiorcy oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45, dalej: ustawa nowelizująca), powiadomił
3
pracowników o podwyższeniu wynagrodzenia o 203 zł, z wyrównaniem od dnia
1 stycznia 2001 r. Kwota przeznaczona na realizację tej podwyżki w 2001 r.,
z uwzględnieniem składki zusowskiej i podatku od wynagrodzeń, odpowiada
należności dochodzonej w procesie.
W 2000 r. powód osiągnął dodatni wynik finansowy. Przewidywany wynik
w 2001 r. „zamknąłby się około zera”, lecz jego osiągnięcie uniemożliwiła realizacja
wspomnianej podwyżki wynagrodzeń. Powód podejmował działania
restrukturyzacyjne, polegające także na redukcji zatrudnienia. Pożyczka, którą
powód otrzymał od Ministra Finansów na podstawie umowy z dnia 17 marca
2000 r., nie obejmowała zobowiązań związanych z podwyższeniem wynagrodzeń
pracowników. Powód nie podejmował starań o uzyskanie pomocy na podstawie
ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych
zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), ponieważ nie spełniał
warunków jej przyznania.
Sąd Okręgowy jako podstawę prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa
wskazał art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 § 1 k.c. Odwołując się do judykatury,
zwłaszcza do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r., K43/01
(OTK-A z 2002 r. nr 2, poz. 96) i do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 września
2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179), uznał, że pozwany Skarb
Państwa dopuścił się tzw. deliktu legislacyjnego polegającego na nie wskazaniu
źródeł finansowania przewidzianej w ustawie z dnia 16 grudnia 1994 r. podwyżki
wynagrodzeń.
Sąd oddalił powództwo przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia. Uznał
bowiem, że żądanie zmiany na podstawie art. 3571
k.c. wysokości świadczenia,
określonego w umowie zawartej przez powoda i Kasę Chorych, jest
nieuzasadnione z powodu uwzględnienia powództwa przeciwko Skarbowi Państwa
o odszkodowanie.
Powód zaskarżył wyrok w części oddalającej powództwo przeciwko
Narodowemu Funduszowi Zdrowia, a pozwany Skarb Państwa – w zakresie
uwzględniającym powództwo.
Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem zmienił orzeczenie Sądu pierwszej
instancji i zasądził od pozwanego Skarbu Państwa na rzecz powoda 761 897,09 zł
4
z ustawowymi odsetkami od dnia 4 października 2004 r., oddalił powództwo
przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa w pozostałej części, oddalił apelację
powoda w całości i apelację pozwanego w pozostałym zakresie oraz orzekł
o kosztach procesu.
Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu Okręgowego dotyczące zasady
odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa i podkreślił, że tzw. delikt
legislacyjny polegał na uchwaleniu aktu prawnego, który nie zawierał
odpowiedniego „instrumentarium” zapewniającego skuteczność przepływu środków
finansowych do podmiotów zobowiązanych podwyższyć wynagrodzenie
pracownikom.
Sąd Apelacyjny uznał natomiast, że nie ma podstaw do zasądzenia
odszkodowania w dochodzonej wysokości. Uszło bowiem uwagi Sądu
Okręgowego, że powód – na skutek renegocjacji umowy o świadczenia zdrowotne
przewidziane w 2001 r. – otrzymał dodatkowo od Kasy Chorych 1 092 795,11 zł.
Sąd, przyjmując, że powód część tej należności powinien przeznaczyć na
podwyżkę wynagrodzeń (ustalił ją według wskazanej zasady na kwotę 540 715, 02
zł), obniżył dochodzone odszkodowanie do zasądzonej kwoty.
Sąd Apelacyjny nie zalazł podstaw do uwzględnienia apelacji powoda.
Dopuszczając możliwość oparcia powództwa przeciwko Narodowemu Funduszowi
Zdrowia na podstawie art. 3571
k.c., uznał, że zmiana stanu prawnego – stanowiąca
źródło obowiązku podwyższenia wynagrodzeń – nie stanowiła nadzwyczajnej
zmiany stosunków w rozumieniu przytoczonego przepisu.
Wyrok zaskarżył powód w części oddalającej powództwo przeciwko
Skarbowi Państwa i oddalającej jego apelację oraz pozwany Skarb Państwa –
w zakresie uwzględniającym powództwo przeciwko niemu i oddalającym jego
apelację.
Pełnomocnik powoda w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach,
zarzucił naruszenie art. 77 Konstytucji, art. 417 i art. 3571
k.c. przez ich
niezastosowanie, art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w zw. z art. 3571
k.c.,
art. 353, art. 442 i art. 455 k.c. przez ich błędną wykładnię oraz obrazę art. 233
k.p.c. Powołując się na te podstawy wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej
części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o zmianę orzeczenia
5
i zasądzenie 1 302 612,11 zł in solidum od obu pozwanych z ustawowymi
odsetkami oraz kosztów postępowania kasacyjnego.
Pełnomocnik pozwanego Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej, opartej na
obu podstawach, zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji przez błędną jego
wykładnię, art. 7 w zw. z art. 188 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 10 i art. 95 ust.1
Konstytucji, art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 417 k.c., art. 361 k.c. w zw. z art.
77 ust. 1 i art. 417 k.c., art. 4 i 53 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 60 ustawy z dnia
30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.),
art. 442 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 67 § 2 i 3 i art. 328 § 2
k.p.c. Powołując się na te podstawy wniósł „o stwierdzenie i zniesienie
postępowania pierwszo i drugoinstancyjnego w zakresie, w jakim Minister Skarbu
Państwa występował jako statio fisci Skarbu Państwa i uchylenie w całości wyroku
Sądu Okręgowego w R. (...) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego (...) i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w R.” bądź – w razie
uznania, że nie zachodzi nieważność postępowania – „o uchylenie w całości
wyroku Sądu Apelacyjnego i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania”, bądź – w wypadku uznania drugiej podstawy kasacyjnej
za nieusprawiedliwioną – „o uchylenie w całości wyroku Sądu Apelacyjnego i jego
zmianę w całości przez uwzględnienie apelacji pozwanego (...).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Dla oceny zasadności obu skarg kasacyjnych zasadnicze znaczenie ma
kwestia, czy art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi prawną podstawę
roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do
Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia
pracowników. W orzecznictwie Sądu Najwyższego doszło w tej kwestii do
rozbieżnych rozstrzygnięć. W wyroku z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03
(OSNC 2004, nr 11, poz.179) Sąd Najwyższy uznał, że samodzielny publiczny
zakład opieki zdrowotnej nie może żądać – na podstawie art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. – od Narodowego Funduszu Zdrowia (jako następcy prawnego
kasy chorych) zwrotu kosztów z tytułu podwyżki wynagrodzenia pracowników,
a w wyroku z dnia 17 marca 2005 r., III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36) –
6
stwierdził natomiast, że przytoczony przepis stanowi prawną podstawę do
dochodzenia takiego roszczenia.
Powstała w orzecznictwie kontrowersja stała się przyczyną przedstawienia
zagadnienia prawnego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w powiększonym
składzie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP
130/05 (BSN 2006, nr 3, s. 8) Sąd Najwyższy uznał, że art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. stanowi – w związku z art. 56 k.c. – podstawę roszczenia
samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kasy chorych
(Narodowego Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia
pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami
uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł
tych kosztów pokryć w całości lub w części.
W uzasadnieniu przytoczonej uchwały Sąd Najwyższy nawiązał do wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A 2002, nr 10,
poz. 229), w którym art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., rozumiany jako
tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego
wykonanie, został uznany za zgodny z art. 2, 7 i 32 Konstytucji i stwierdził, że
z zapatrywaniami Trybunału harmonizują orzeczenia sądów opierające
rozstrzygnięcia w kwestii zobowiązań kas chorych na art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r.
Aprobując ten kierunek orzecznictwa, reprezentowany przede wszystkim
przez przywołany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2005 r., III CKN
405/04, Sąd Najwyższy podkreślił, że czynność prawna – zgodnie z art. 56 k.c. –
wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz także te, które wynikają z umowy,
zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Przepis art. 4a ustawy
z dnia 16 grudnia 1994 r., rozumiany tak, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01, jest elementem obowiązującego
porządku prawnego (art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji). To prowadzi do
wniosku, że umowy o udzielenie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych, zawarte
na lata 2001 i 2002, stanowiły w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
i art. 56 k.c. podstawę roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia, jako następcy
7
prawnego kas chorych, o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów
związanych z realizacją obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r.
Sąd Najwyższy podkreślił również, że dopuszczona w wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03 możliwość uzyskania
odszkodowania od władzy publicznej z tytułu wadliwej legislacji może co najwyżej
służyć – jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 marca 2005 r., III CK
405/04 – rozwiązywaniu sytuacji patologicznych i nie powinna wpływać na
przedstawiony kierunek wykładni art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
Przyjęta w uchwale wykładnia art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
pozwala publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej dochodzić kwot niezbędnych do
pokrycia kosztów wypłaconego pracownikom wynagrodzenia bez konieczności
wykazywania szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania w terminie przez kasę
chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia). Uznanie umów o udzielenie świadczeń na
lata 2001 i 2002, w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i art. 56 k.c.,
za podstawę roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w
stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia, jako następcy prawnego kas chorych,
o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów związanych z realizacją
obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. umożliwia
dochodzenie tych kwot jako części należnego umownego świadczenia pieniężnego
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2001 r., III CKN 368/00, OSNC
2002, nr 1, poz. 8) wraz z odsetkami za opóźnienie (art. 481 § 1 k.c.). Nie jest
jednak wykluczone – jak wynika z uchwały – domaganie się na podstawie art. 481
§ 3 k.c. również naprawienia szkody doznanej przez samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej wskutek zwłoki kontrahenta, tj. nieotrzymania należnej kwoty
w terminie z przyczyn za które kasa chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia) ponosi
odpowiedzialność (art. 476 w zw. z art. 471 in fine i art. 472 k.c.).
Sąd Najwyższy podkreślił w przytoczonej uchwale, że artykuł 4a ustawy
z dnia 16 grudnia 1994 r., podwyższając wynagrodzenie pracowników
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie podważył jednak samej
zasady samodzielności finansowej tych zakładów, ani – zgodnie z wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 – nie przewidział
8
obowiązku pełnej rekompensaty tej podwyżki przez kasy chorych, których następcą
prawnym jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Wobec powyższego, w myśl wyrażonej
w art. 6 k.c. reguły rozkładu ciężaru dowodu, samodzielny publiczny zakład opieki
zdrowotnej, dochodzący – na podstawie umowy o udzielenie ubezpieczonym
świadczeń zdrowotnych, w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 i art.
56 k.c. – roszczenia o zapłatę kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów realizacji
obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. powinien
wykazać, że mimo podjęcia dostępnych działań organizacyjnych i finansowych nie
był w stanie pokryć tych kosztów w całości ze środków znajdujących się w jego
dyspozycji. W razie trudności dowodowych w ustaleniu okoliczności mających
wpływ na wynik sprawy pomocne mogą się okazać domniemania faktyczne,
płynące, np. z sytuacji ukształtowanej w innych porównywalnych samodzielnych
publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Prowadzenie nieprawidłowej gospodarki
finansowej lub nadmierne zadłużenie się samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej
nie stanowi podstawy do obciążenia Narodowego Funduszu Zdrowia jako następcy
prawnego kas chorych. W rezultacie, Narodowy Fundusz Zdrowia może w sporze
o zapłatę kwoty stanowiącej pokrycie kosztów podwyżki wynagrodzenia zgłaszać
zarzuty dotyczące nie tylko gospodarki finansowej, stanu zobowiązań i ich
struktury, wysokości kosztów bezpośrednich oraz pośrednich, lecz także zarzuty
dotyczące stanu zatrudniania i organizacji pracy samodzielnego publicznego
zakładu opieki zdrowotnej, nie wyłączając przyczyn wzrostu kosztów opieki
zdrowotnej, a także potrzeb zastosowania określonych procedur medycznych oraz
zakupu sprzętu i aparatury medycznej. Zbadanie i rozważenie zasadności tych
zarzutów pozwoli na właściwe rozłożenie między strony umowy o udzielenie
ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych ciężaru dokonanej ex lege podwyżki
wynagrodzenia pracowników.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejsze skargi kasacyjne
podziela zawarte w uchwale III CZP 130/05 rozstrzygnięcie i jego motywy.
To oznacza, że podniesiony w skardze kasacyjnej powoda zarzut naruszenia art.
4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest trafny i przesądza o uwzględnieniu – na
podstawie art. 39815
k.p.c. – skargi w części kwestionującej zaskarżony wyrok
w zakresie oddalenia apelacji powoda, w której domagał się on zmiany wyroku
9
Sądu Okręgowego przez uwzględnienie powództwa przeciwko Narodowemu
Funduszowi Zdrowia (pkt I sentencji wyroku).
Z przytoczonej uchwały wynika również, że umowy o udzielenie
ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych na lata 2001 i 2002 stanowią – w związku
z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i art. 56 k.c. – podstawę roszczeń
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do
Narodowego Funduszu Zdrowia o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów
związanych z realizacją obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r. jako części należnego umownego świadczenia pieniężnego. W tej sytuacji
powództwo przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie za szkodę z tytułu
wadliwej legislacji jest co najmniej przedwczesne (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 12 lipca 2006 r., V CSK 181/06, nie publ). Skargę kasacyjną Skarbu
Państwa należało więc uwzględnić. Trafne okazały się bowiem zarzuty, że nie ma
podstaw do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej
z powodu nie wykazania szkody. Dlatego Sąd Najwyższy – na podstawie art.
39816
k.p.c. – orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku. W konsekwencji, oddaleniu
podlegała skarga kasacyjna powoda w części kwestionującej zaskarżony wyrok
w zakresie oddalenia powództwa przeciwko Skarbowi Państwa (art. 39814
k.p.c.).
Podniesiony w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa zarzut nieważności
postępowania, spowodowanej wadliwym – zdaniem skarżącego – uznaniem
Ministra Skarbu Państwa za jednostkę organizacyjną pozwanego Skarbu Państwa,
jest nieuzasadniony. Obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd Apelacyjny
przepis art. 67 § 3 k.p.c. stanowił wyłączną podstawę ustalenia w tej sprawie
podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Zgodnie z tym przepisem był nim
Minister Skarbu Państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2006 r.,
V CSK 181/06, nie publ.). Zgłoszony na rozprawie kasacyjnej przez pozwany
Skarb Państwa wniosek restytucyjny nie został uwzględniony, ponieważ nie było do
tego wystarczających podstaw (nie zostało wykazane zaspokojenie zasądzonego
świadczenia).
Sąd Najwyższy, mając na uwadze skomplikowaną jurydycznie kwestię
ustalenia podmiotu zobowiązanego do zwrotu kosztów związanych z realizacją
10
obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., nie obciążył
powoda w ogóle kosztami procesu na rzecz Skarbu Państwa (art. 102 k.p.c.).
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku.
db