Pełny tekst orzeczenia

835/II/B/2014




POSTANOWIENIE

z dnia 12 września 2013 r.
Sygn. akt Ts 23/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Z.T. w sprawie zgodności:
1) art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 45 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 lutego 2012 r. Z.T. (dalej: skarżący) kwestionuje zgodność: po pierwsze, art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 182 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 280 § 1 p.p.s.a. z art. 45 Konstytucji.
Skarga została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżący złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego sądu wydanym 12 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1158/11). Skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 2014/11), stwierdził bowiem, że powołane w skardze przesłanki wznowienia nie stanowią rzeczywistych podstaw wznowienia postępowania.
Skarżący kwestionuje brak możliwości wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej instancji, co zdaniem skarżącego wynika z art. 173 § 1 p.p.s.a. Orzeczeniem, o którym mowa, jest w sprawie skarżącego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. Skarżący kwestionuje tym samym właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w sprawach w pierwszej instancji. Jak twierdzi skarżący, właściwy w tym zakresie powinien być zawsze wojewódzki sąd administracyjny, od orzeczenia którego przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiło skarżącego – w jego ocenie – prawa do sądu i naruszyło zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzutów niekonstytucyjności art. 182 § 1 p.p.s.a. skarżący podnosi, że postanowieniem z 12 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną, orzekł merytorycznie zamiast wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskutek czego doszło do naruszenia art. 176 ust. 2 Konstytucji. Ponadto prawo skarżącego do sądu doznało naruszenia, ponieważ na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarżący kwestionuje również art. 280 § 1 p.p.s.a. Podnosi, że rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania mogło nastąpić tylko na rozprawie, ponieważ skarga była wniesiona w terminie i opierała się na ustawowych podstawach wznowienia. Tymczasem, jak podkreśla skarżący, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował dodatkowe przesłanki, których nie przewiduje art. 280 § 1 p.p.s.a., i na ich podstawie odrzucił skargę o wznowienie postępowania na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że w jego sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zbadał na posiedzeniu niejawnym trafność powołanych przez niego podstaw wznowienia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym prawem wymogom. Zostały one zasadniczo uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a uszczegółowione w art. 46-48 ustawy o TK. W niniejszej sprawie znaczenie mają następujące przesłanki. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego. Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że przedmiotem skargi może być tylko przepis, a nie jego zastosowanie w konkretnej sprawie, i to tylko taki przepis, który był podstawą wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego.
Trybunał stwierdza, że złożona skarga nie spełnia warunków formalnych, co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu.
Skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją art. 173 § 1 p.p.s.a., w myśl którego skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W odniesieniu do zaskarżonego art. 173 § 1 p.p.s.a. powodem odmowy nadania skardze dalszego biegu jest okoliczność, że przepis ten nie był podstawą wydania rozstrzygnięcia, z którym skarżący wiąże naruszenie swoich praw i wolności konstytucyjnych.
Trybunał zwraca uwagę, że sam skarżący stwierdza, iż art. 173 § 1 p.p.s.a. nie został powołany w żadnym z orzeczeń wydanych w jego sprawie. Z użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji terminu „orzekł ostatecznie” wynika jednoznacznie, że warunkiem dopuszczalności skargi jest nie tylko wyczerpanie drogi prawnej przez złożenie wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia, ale także uzyskanie ostatecznego orzeczenia o określonych w ustawie zasadniczej wolnościach, prawach lub obowiązkach osoby wnoszącej skargę konstytucyjną, wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu. Brzmienie art. 79 ust. 1 Konstytucji przesądza zatem o konieczności uzyskania takiego orzeczenia, nawet jeśli wiązałoby się to ze złożeniem niedopuszczalnego środka zaskarżenia (zob. postanowienia TK z: 30 kwietnia 2009 r., Ts 174/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 197; 22 lipca 2009 r., Ts 243/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 328; 14 czerwca 2010 r., Ts 123/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 442; 27 lipca 2011 r., Ts 102/11, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 491).
Zgodnie z drugim z zaskarżonych przepisów, tj. art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W odniesieniu do tego przepisu skarżący nie dochował terminu do złożenia skargi konstytucyjnej.
Art. 182 § 1 p.p.s.a. był podstawą postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 lipca 2011 r. Wskazane rozstrzygnięcie było zatem ostatecznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 46 ust. 1 Konstytucyjnym i od daty jego doręczenia skarżącemu rozpoczął się bieg trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał podkreśla, że do spełnienia przesłanek rozpoznania skargi konstytucyjnej nie jest konieczne wnoszenie środków o charakterze nadzwyczajnym (takim środkiem jest wniesienie skargi o wznowienie postępowania), a ich złożenie nie wpływa na bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Tylko w przypadku, gdy dany przepis został po raz pierwszy zastosowany przez sąd rozpoznający nadzwyczajny środek zaskarżenia, bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej rozpoczyna się z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia wydanego w wyniku rozpoznania tego środka. Tak było w odniesieniu do art. 280 § 1 p.p.s.a., ale w zakresie art. 182 § 1 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty doręczenia skarżącemu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2011 r. o oddaleniu skargi kasacyjnej. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w lipcu 2011 r., a skarga konstytucyjna została wniesiona 4 lutego 2012 r. W zakresie art. 182 § 1 p.p.s.a. skarga została zatem złożona po terminie.
Skarżący kwestionuje również art. 280 § 1 p.p.s.a., który dotyczy postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi o wznowienie i stanowi, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Jeżeli skarga nie spełnia któregokolwiek z tych wymagań, sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zarzuty sformułowane przez skarżącego w stosunku do tego przepisu dotyczą stosowania prawa i z tego powodu skarga jest niedopuszczalna.
Skarżący, uzasadniając zarzuty co do art. 280 § 1 p.p.s.a., odwołuje się do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania na posiedzeniu niejawnym i podnosi, że „wszelkie zabiegi interpretacyjne, prowadzące do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, ograniczających prawa przyznane przez ustawę, są niedopuszczalne”. Z treści skargi wynika jednoznacznie, że wbrew treści art. 280 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym rozpoznał merytorycznie skargę o wznowienie postępowania. W omawianym zakresie skarga jest zatem skargą na stosowanie prawa, a nie skargą na przepis. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, rzeczywista treść wielu przepisów prawnych kształtuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy organy stosujące prawo mogą wydobywać z niej treści nie w pełni odpowiadające założeniom prawodawcy. Trybunał, jako sąd prawa, nie jest jednak władny kontrolować aktów stosowania prawa, nawet jeżeli in concreto prowadziłyby one do niekonstytucyjnych skutków (zob. postanowienia TK z: 13 października 2008 r., SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; 28 lutego 2012 r., SK 27/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 20; a także wyrok TK z 1 lipca 2008 r., SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101). Dopiero gdy określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się, a zwłaszcza gdy znalazł jednoznaczny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, można uznać, że przepis ten – w praktyce stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe. Jeżeli tak rozumianego przepisu nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i tym samym umożliwić ustawodawcy jednoznaczne i bardziej precyzyjne uregulowanie danej kwestii. Skoro jednak w rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionuje zastosowanie art. 280 § 1 p.p.s.a. w jednostkowej sprawie, wskazując na jego niezgodność ze stanowiskiem doktryny, to merytoryczne rozpoznanie skargi jest niedopuszczalne.
Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że wskazany przez skarżącego art. 176 ust. 1 Konstytucji jest przepisem o charakterze ustrojowym, został zawarty w VIII rozdziale Konstytucji – „Sądy i Trybunały”. Określa on przede wszystkim sposób organizacji sądów i nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 15 lutego 2007 r., Ts 197/06, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 83). Zaskarżony przepis może mieć tylko znaczenie subsydiarne, jako uzupełnienie norm zamieszonych w II rozdziale Konstytucji – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Ponadto, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, „problematyka wznowienia postępowania wykracza poza autonomiczne i konstytucyjnie rozumiane pojęcie »sprawy« (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz gwarancję dwuinstancyjnego charakteru postępowania sądowego (art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji). Spełnienie ustawowych przesłanek wznowienia postępowania cywilnego oznacza, że sąd rozpoznaje sprawę w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Nie chodzi tu zatem o otwarcie nowej »drogi sądowej« dochodzenia naruszonych praw i wolności, ale o »powrót« do rozstrzygniętej już »sprawy«” (wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1). Sąd, „orzekając w przedmiocie wznowienia postępowania, nie odnosi się tymczasem w ogóle do istoty sprawy, a jedynie bada, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania” (wyrok TK z 11 czerwca 2013 r., SK 23/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 57). W świetle zaprezentowanego orzecznictwa postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi o wznowienie postanowienia nie jest orzeczeniem wydanym w pierwszej instancji. Wobec powyższego zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego nie mogłaby stanowić adekwatnego wzorca kontroli konstytucyjnej w rozpatrywanej skardze.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.