Tw 13/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
208/3/B/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2014 r.
Sygn. akt Tw 13/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Zubik,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych w sprawie zgodności:
1) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji;
3) art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;
4) art. 2 ust. 3-5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 Konstytucji;
5) art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji;
6) art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji;
7) art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 Konstytucji;
8) art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w związku z art. 22, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji;
9) art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji;
10) art. 29 ust. 1, 6 i 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji;
11) art. 29 ust. 1, 6 i 8 w związku z art. 103 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) w związku z art. 110a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji;
12) art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji;
13) art. 116 pkt 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 49 i art. 51 Konstytucji;
14) art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 20, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji;
15) art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 17 kwietnia 2014 r. (data nadania) Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych (dalej: wnioskodawca lub Związek) złożył wniosek w sprawie zbadania zgodności: po pierwsze – ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: u.g.h.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji; po drugie – art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji; po trzecie – art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; po czwarte – art. 2 ust. 3-5 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po piąte – art. 2 ust. 4 i 5 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji; po szóste – art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po siódme – art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po ósme – art. 138 ust. 3 u.g.h. z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w związku z art. 22, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po dziewiąte – art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji; po dziesiąte – art. 29 ust. 1, 6 i 8 u.g.h. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po jedenaste – art. 29 ust. 1, 6 i 8 w związku z art. 103 u.g.h. w związku z art. 110a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po dwunaste – art. 99, art. 100 i art. 103 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji; po trzynaste – art. 116 pkt 7 u.g.h. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 49 i art. 51 Konstytucji; po czternaste – art. 139 ust. 1 u.g.h. z art. 2 w związku z art. 20, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji; po piętnaste – art. 142 ust. 2 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze związku zawodowego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie legitymacji do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez ustrojodawcę w art. 191 ust. 2 Konstytucji, tj. czy występuje o kontrolę unormowań prawnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.
2.1. Wnioskodawca wywodzi swoje uprawnienie do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z postanowień art. 20, art. 59 ust. 2 i art. 65 ust. 5 Konstytucji, art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167, ze zm.; dalej: u.z.z.) oraz § 2 ust. 1-3 w związku z § 1 ust. 1 i 2 Statutu Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych z 18 października 2013 r. Wskazuje przy tym, że jako podmiot, „którego jednym ze statutowych celów jest zabezpieczenie praw pracowniczych oraz podejmowanie działań w celu utrzymania istniejących miejsc pracy, ma legitymację do wystąpienia z niniejszym wnioskiem, która wynika z konstytucyjnych zadań związków zawodowych”. Ponadto „wnioskodawca nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, że uprawnienie podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-4 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy”, gdyż „wniosku takiego nie sposób wywieść z przepisów Konstytucji, a w szczególności z art. 191 ust. 2, który określa warunki skorzystania z prawa do inicjowania postępowania przed TK”.
2.2. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zawarty w art. 191 ust. 2 Konstytucji termin „sprawy objęte zakresem działania” powinien być wykładany w sposób ścisły. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie lub ustawowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem zadań powierzonych danemu podmiotowi przez obowiązującą regulację konstytucyjną lub ustawową (zob. postanowienie TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są upoważnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które dotyczą ogółu obywateli albo szerszego kręgu osób aniżeli reprezentowane przez ten podmiot (por. postanowienie TK z 20 marca 2002 r., K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21).
Konsekwencją powyższego jest to, że zakres działania związków zawodowych w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii takich organizacji, a przyznanych im ma mocy ich statutów (por. postanowienie TK z 20 grudnia 2005 r., Tw 12/05, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 179). Oznacza to także ograniczenie tych podmiotów w zakresie swobody wyboru – z jednej strony – przedmiotu kontroli wskazanego we wniosku kierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, a z drugiej – wzorców tej kontroli.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że – w porównaniu ze stanem prawnym sprzed 1997 r. – w obowiązującej Konstytucji nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą zainicjować postępowanie przed Trybunałem. Przyczyniła się do tego nowa instytucja skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawienia pytania prawnego. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczęcia hierarchicznej kontroli norm przez rozszerzającą wykładnię postanowień Konstytucji (zob. postanowienie TK z 25 marca 2004 r., Tw 37/03, OTK ZU nr 3/B/2004).
2.3. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych jest związkiem zawodowym, o którym mowa w art. 59 Konstytucji. Na płaszczyźnie konstytucyjnej jego podstawowym zadaniem jest zatem reprezentowanie interesów pracowniczych grupy pracowników zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w u.g.h. W tym też zakresie – zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej – posiada on prawo do kwestionowania tylko tych aktów normatywnych, które dotyczą praw lub obowiązków pracowniczych osób zatrudnionych w podmiotach, które prowadzą działalność objętą regulacją u.g.h. (czyli są objęte zakresem działania wnioskodawcy).
2.4. W rozpoznawanym wniosku zakwestionowano szereg przepisów u.g.h. oraz art. 110a k.k.s., niemniej jednak żaden z nich nie odnosi się do sfery uprawnień bądź obowiązków pracowniczych. W związku z tym Trybunał stwierdza, że przedmiot zaskarżenia nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy jako związku zawodowego, reprezentującego interesy grupy zawodowej. To zaś stanowi samodzielną negatywną przesłankę procesową, przemawiającą za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK.
3. Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje także inne uchybienia formalne rozpatrywanego wniosku, które zostały przedstawione w punktach 417 niniejszego uzasadnienia.
4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do sformułowanych pod adresem u.g.h. zarzutów dotyczących naruszenia art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji.
4.1. Związek nie może w uzasadnieniu swojej legitymacji powoływać się skutecznie na rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 3/98 (wyrok z 24 czerwca 1998 r., OTK ZU nr 4/1998, poz. 52) oraz Kp 4/08 (wyrok z 16 lipca 2009 r., OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112), gdyż wnioskodawcą w przywołanych sprawach – i, co istotne, zaininicjowanych w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji – był Prezydent Rzeczypospolitej, a zatem podmiot legitymowany generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).
4.2. Wnioskodawca podkreśla, że – także w kontekście zarzutów proceduralnych – występuje w interesie ogólnospołecznym w celu obrony konstytucyjnych zasad legalizmu i praworządności, dialogu społecznego oraz przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. Zarzuca „pominięcie rozważenia zakładanych celów, czy środków ich realizacji, z ogółem obywateli”, twierdząc, że „przyjęty tryb konsultacji założeń projektowanej ustawy, uniemożliwił poszukiwanie konsensusu społecznego” oraz „wypowiedzenie się [adresatom przepisów] na temat projektowanych rozwiązań”. Zdaniem wnioskodawcy została naruszona zasada praworządności, gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710, ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.) oraz art. 19 u.z.z. zaniechano przedstawienia do zaopiniowania projektu u.g.h. reprezentatywnym organizacjom zawodowym i organizacjom pracodawców, których interesów dotyczyła projektowa ustawa. W ocenie wnioskodawcy zastosowany tryb procedowania nad u.g.h. naruszył także zasadę podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji).
4.3. Odnosząc się do przywołanego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że – po pierwsze – Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego 18 listopada 2013 r. Natomiast ustawa o grach hazardowych została uchwalona w 2009 r., a jej ostatnia nowelizacja nastąpiła ustawą z dnia 12 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1036). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarzut zaniechania poddania zaopiniowaniu ustawy o grach hazardowych cechuje – w odniesieniu do wnioskodawcy – oczywista bezzasadność. Po drugie, materia regulowana w tej ustawie nie kształtuje relacji pracownik-pracodawca, i choćby z tego powodu, zdaniem Trybunału, zarzut wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczności te stanowią przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w powyższym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK).
5. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 2 ust. 3 u.g.h. w brzmieniu: „grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości”, art. 2 ust. 4 u.g.h. w brzmieniu: „wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze” oraz art. 2 ust. 5 u.g.h. w brzmieniu: „grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy”.
Związek twierdzi, że „ustawowe brzmienie definicji »gier na automatach«, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o grach hazardowych”, gdyż nie zostały one „zredagowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. To powoduje powstanie kwalifikowanej (…) nieostrości (niejasności) przepisów definiujących »gry na automacie«, co – zdaniem wnioskodawcy – stanowi podstawę stwierdzenia ich niekonstytucyjności”. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i zasadę przyzwoitej (prawidłowej) legislacji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Związek, zarzucając „niejasność zaskarżonych przepisów”, występuje bowiem w interesie ogólnospołecznym (ochrona systemu prawa) w obronie „jednolitej wykładni i stosowania przepisów do urządzających »gry na automatach« oraz ich uczestników”.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
6. Wnioskodawca zarzuca ponadto art. 2 ust. 4 i 5 u.g.h. naruszenie art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji, tzn. „wyrażonej w nim zasady praworządności”, oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji, tzn. „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej”.
Zdaniem Związku „organ ustawodawczy błędnie uznał, iż ograniczenie wolności osobistej i reglamentację działalności gospodarczej w zakresie urządzania i prowadzenia gier organizowanych w celach komercyjnych (ust. 5) oraz gier umożliwiających przedłużenie czasu gry (ust. 4) uzasadnia interes publiczny”. Twierdzi on przy tym, że „poszerzenie zakresu »gier na automatach« na gry, w których wygraną jest możliwość przedłużenia czasu gry oraz gry, gdzie nie ma elementu wygranej w jakiejkolwiek postaci, lecz gra organizowana jest w celach komercyjnych i ma charakter losowy oznacza, że ograniczono wolność gospodarczą w zakresie urządzania i wolność uczestniczenia w grach, które nie mają nic wspólnego z hazardem”. W jego ocenie „poszerzenie definicji wygranej na element przedłużenia gry na automacie, przekracza rozsądną miarę intensywności i uciążliwości ograniczeń wolności gospodarczej i osobistej związanej z nieskrępowanym dostępem do tego typu rozrywki”. Wnioskodawca wyraża ponadto przekonanie, że „wprowadzanie reglamentacji oraz represji karnej i administracyjnej względem gier, w których nie ma możliwości istotnego zaangażowania majątkowego przez gracza, łamie konstytucyjną zasadę proporcjonalności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem – po pierwsze – w obronie interesów gospodarczych przedsiębiorców, którym „ograniczono swobodę działalności” (w tym przez „szeroki zakaz reklamy i promocji we wszystkich płaszczyznach”), po drugie – w celu ochrony „swobodnego korzystania z rozrywki, jaką dają [uczestnikom] wymienione kategorie gier” oraz przeciwko „penalizacji karnej i administracyjnej” urządzania lub prowadzenia gier mających „charakter rekreacyjny”.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
7. Związek domaga się także zbadania zgodności z Konstytucją następujących przepisów u.g.h.: art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1 (definicje legalne „ośrodków gier”, „punktu przyjmowania zakładów wzajemnych”), art. 6 ust. 1 (konieczność posiadania koncesji na prowadzenie kasyna gry) i art. 14 ust. 1 (wyłączność kasyn gry w odniesieniu do urządzania gier na automatach) w związku z art. 3 (urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie na zasadach określonych w ustawie) i art. 129 ust. 3 (definicja legalna „gier na automatach o niskich wygranych”).
Wnioskodawca twierdzi, że kwestionowane przepisy nieproporcjonalnie oraz bez wskazania ważnego interesu publicznego ograniczają wolność działalności gospodarczej przedsiębiorców oraz łamią zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polska wiążącego ją prawa międzynarodowego, gdyż naruszają art. 4 ust. 3 w związku z art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r., s. 47; dalej: Traktat).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – ze względu na przedmiot zaskarżenia oraz sposób sformułowania zarzutów – Związek występuje w obronie: po pierwsze – interesów gospodarczych przedsiębiorców, którzy, aby prowadzić działalność w zakresie gry na automatach (art. 2 ust. 3 u.g.h.), muszą uzyskać koncesję na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.); po drugie – sfery prywatności osób fizycznych (interes ogólnospołeczny) w odniesieniu do wyboru dokonywanego przez uczestników gry.
Powyższe – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
8. Zarzuty wnioskodawcy odnośnie do niezgodności art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji ograniczają się do wykazania naruszenia przez polskiego prawodawcę postanowień dyrektywy 98/34/WE oraz art. 4 Traktatu. Okoliczność ta stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym wyżej zakresie.
9. Także przy uzasadnieniu zarzutu niezgodności art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji wnioskodawca poprzestał na dowodzeniu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 49 Traktatu, co w konsekwencji – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przekładało się na odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym wyżej zakresie.
10. Ponadto – odnośnie do punktu 7-9 niniejszego uzasadnienia – Trybunał ustalił, że powołane w treści wniosku art. 4 ust. 3, art. 49 i art. 56 Traktatu oraz dyrektywa 98/43/WE (w całości lub w zakresie jej poszczególnych przepisów) nie zostały wskazane w uchwale Zarządu Związku z 15 kwietnia 2014 r. (nr 1/IV/2014) jako wzorce kontroli art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144, art. 145, art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. Oznacza to, że we wskazanym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, co stanowi podstawę odmowy nadania mu dalszego biegu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK.
11. Wnioskodawca kwestionuje ponadto konstytucyjność przepisów u.g.h., które dotyczą zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, tj.: art. 129 ust. 2 (umarzanie postępowań w sprawie wydania zezwoleń, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy), art. 138 ust. 1 (zakaz przedłużania zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy) oraz art. 135 ust. 2 (zakaz zmiany miejsc urządzania gry).
Związek twierdzi, że podejmując decyzję o zaangażowaniu organizacyjnym oraz kapitałowym w branżę gier i zakładów przedsiębiorcy uwzględniali perspektywę czasową, w jakiej będą mogli w sposób – co do zasady – pewny prowadzić swoją działalność gospodarczą; perspektywa ta gwarantowała możliwość zbilansowania nakładów związanych z rozpoczęciem działalności w perspektywie zysków osiąganych w ustawowo przewidzianym okresie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem w obronie interesów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach. Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. z art. 2 Konstytucji.
12. Wnioskodawca kwestionuje zgodność z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1 oraz art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji art. 138 ust. 3 u.g.h. w brzmieniu: „organ, o którym mowa w ust. 2, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3”.
Związek zarzuca art. 138 ust. 3 u.g.h. naruszenie „zasad ochrony zaufania obywatela do państwa i przyzwoitej (prawidłowej) legislacji”, „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej” oraz „zasady praworządności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że adresatem zaskarżonego przepisu jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia, co w konsekwencji oznacza, że art. 138 ust. 3 u.g.h. nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego względu nie podlega kontroli zainicjowanej z pozycji podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Okoliczność ta stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 138 ust. 3 u.g.h. z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1 oraz art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji.
13. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. (przepisy dotyczące podmiotu podlegającego karze).
Związek podnosi, że stan prawny, w którym „za ten sam czyn, polegający na: urządzaniu gier hazardowych bez koncesji lub zezwolenia, urządzaniu gry na automatach poza kasynem gry oraz uczestniczeniu w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia, na sprawcę należy nałożyć zarówno: (…) sankcję w postaci kary pieniężnej (…), jak i (…) karę za przestępstwo (…) narusza, w przekonaniu wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji RP, poprzez przełamanie wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem, co oczywiste, w obronie interesów ogólnospołecznych, tj. w imieniu każdej osoby fizycznej, której za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w u.g.h. grozi kara pieniężna określona w art. 89 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy w zbiegu z karą za nieprzestrzeganie zakazów przewidzianych w Kodeksie karnym skarbowym.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. z art. 2 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca podnosi, że „zaskarżone przepisy łamiąc zasadę ne bis in idem naruszają także art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…) oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (…), a przez to i art. 9 Konstytucji RP, według którego Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364), ani art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 – zał.), nie zostały wskazane w uchwale powołanej w punkcie 10 niniejszego uzasadnienia. Okoliczność ta stanowi – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu jako pochodzącemu w powyższym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
14. Wnioskodawca kwestionuje zgodność z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji następujących przepisów u.g.h.: art. 99 (wprowadzającego zmiany w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), art. 100 (dodającego art. 181c do ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) oraz art. 103 (wprowadzającego zmiany w k.k.s.).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem, co oczywiste, w obronie interesów ogólnospołecznych, tj. w obronie systemu prawa w celu zapewnienia dochowania „trybu przewidzianego dla zmian kodeksów”. Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 99, art. 100 i art. 103 u.g.h. z art. 2 i art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji.
15. Związek domaga się kontroli art. 116 pkt 7 u.g.h., dodającego do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) art. 75a (kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych do prowadzenia ewidencji osób, wobec których orzeczono środek karny zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych), art. 75b (kompetencje funkcjonariuszy Służby Celnej ) i art. 75c (kompetencje Służby Celnej, w szczególności w zakresie korzystania z informacji, w tym danych osobowych; kompetencje Prezesa Rady Ministrów).
Wnioskodawca żąda zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, (…) zasadą poszanowania, nienaruszalności i ochrony godności człowieka, (…) zasadą proporcjonalności, (…) gwarancją sądowego rozpoznania sprawy, (…) wolnością komunikowania się, oraz (…) zasadą ochrony autonomii informacyjnej”, gdyż zarzuca mu „brak (…) uregulowań o charakterze gwarancyjnym w odniesieniu do działań operacyjnych przewidzianych w art. 75b ustawy o Służbie Celnej”. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że prawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów pozwalających na skontrolowanie, czy podjęcie czynności operacyjnych jest uzasadnione, a także nie określił sposobu wykorzystania informacji uzyskanych w toku podjętych przez funkcjonariuszy celnych czynności.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z argumentacji przedstawionej we wniosku jednoznacznie wynika, że Związek domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego. Tak wyznaczony zakres zaskarżenia determinuje – w aspekcie konstytucyjnie ukształtowanej kognicji Trybunału – niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie tzw. ustawodawcy negatywnego, który eliminuje z systemu prawa normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (zob. szerzej: wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48). Trybunał podkreśla przy tym, że zaskarżone przepisy w żadnej mierze nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, gdyż wyznaczają kompetencje (m.in.) Ministra Finansów, Służby Celnej czy Prezesa Rady Ministrów. W konsekwencji nie spełniają wymogu, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
16. Wnioskodawca żąda zbadania zgodności art. 142 ust. 2 u.g.h., przewidującego karę grzywny za niepowiadomienie naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier, z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą prawidłowej legislacji oraz (…) zasadą legalizmu”.
Związek zarzuca, że ustawa wprowadza pozakodeksowe wykroczenie skarbowe, co stoi w wyraźnej sprzeczności z zamkniętym charakterem Kodeksu karnego skarbowego i dyspozycją zawartą w art. 53 § 1 zdanie drugie tej ustawy, a w konsekwencji powodujące rażące naruszenie spójności systemu prawnego w zakresie materialnego prawa karnego skarbowego. Zdaniem wnioskodawcy „stypizowanie wykroczenia skarbowego w art. 142 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nieuchronnie powoduje wystąpienie sprzeczności horyzontalnej pomiędzy dyspozycją z art. 53 § 1 zd. 2 k.k.s., a normą zawartą w art. 142 ust. 2 ustawy [u.g.h.]”, które posiadają „równorzędny, ustawowy charakter”.
Przywołana argumentacja świadczy o tym, że w niniejszej sprawie wnioskodawca domaga się nie tyle zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ile przeprowadzenia kontroli poziomej norm wywiedzionych z art. 142 ust. 2 u.g.h. i art. 53 § 1 zdanie drugie k.k.s. Co oczywiste, spełnienie żądania wnioskodawcy wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Okoliczność ta – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi biegu w odniesieniu do rozpatrzenia postawionych zarzutów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem w obronie interesów ogólnospołecznych, tj.: po pierwsze – w obronie wartości, jaką stanowi „spójność obowiązującego porządku karnoskarbowego”; po drugie – w imieniu każdej osoby fizycznej kierującej działalnością gastronomiczną, handlową lub usługową w lokalu, gdzie znajduje się punkt gry na automatach o niskich wygranych, której (za zaniechanie pisemnego powiadomienia właściwego ze względu na lokalizację lokalu naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier – przed jego uruchomieniem) grozi kara grzywny za wykroczenie skarbowe. Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
17. Wnioskodawca domaga się także zbadania zgodności z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji art. 29 ust. 1, 6 i 8 u.g.h. (dotyczącego zakazu reklamy i promocji oraz zakazu informowania o sponsorowaniu), zakwestionowanego samodzielnie, jak i w związku z art. 103 u.g.h. oraz w związku z art. 110a k.k.s.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Kwestionowane regulacje dotyczą bowiem przedmiotów niezwiązanych z działalnością wnioskodawcy, Związek zaś występuje w obronie interesów przedsiębiorców oraz ogólnospołecznych, tj. w obronie systemu prawa w celu zapewnienia dochowania trybu przewidzianego dla zmian kodeksów.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności wskazanych wyżej przepisów u.g.h. i k.k.s. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z powyższych względów należało postanowić jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2014 r.
Sygn. akt Tw 13/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Zubik,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych w sprawie zgodności:
1) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji;
3) art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;
4) art. 2 ust. 3-5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 Konstytucji;
5) art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji;
6) art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji;
7) art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 Konstytucji;
8) art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w związku z art. 22, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji;
9) art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji;
10) art. 29 ust. 1, 6 i 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji;
11) art. 29 ust. 1, 6 i 8 w związku z art. 103 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) w związku z art. 110a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji;
12) art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji;
13) art. 116 pkt 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 49 i art. 51 Konstytucji;
14) art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 20, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji;
15) art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 17 kwietnia 2014 r. (data nadania) Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych (dalej: wnioskodawca lub Związek) złożył wniosek w sprawie zbadania zgodności: po pierwsze – ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: u.g.h.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji; po drugie – art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji; po trzecie – art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; po czwarte – art. 2 ust. 3-5 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po piąte – art. 2 ust. 4 i 5 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji; po szóste – art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po siódme – art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po ósme – art. 138 ust. 3 u.g.h. z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w związku z art. 22, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po dziewiąte – art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji; po dziesiąte – art. 29 ust. 1, 6 i 8 u.g.h. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po jedenaste – art. 29 ust. 1, 6 i 8 w związku z art. 103 u.g.h. w związku z art. 110a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po dwunaste – art. 99, art. 100 i art. 103 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji; po trzynaste – art. 116 pkt 7 u.g.h. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 49 i art. 51 Konstytucji; po czternaste – art. 139 ust. 1 u.g.h. z art. 2 w związku z art. 20, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji; po piętnaste – art. 142 ust. 2 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze związku zawodowego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie legitymacji do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez ustrojodawcę w art. 191 ust. 2 Konstytucji, tj. czy występuje o kontrolę unormowań prawnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.
2.1. Wnioskodawca wywodzi swoje uprawnienie do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z postanowień art. 20, art. 59 ust. 2 i art. 65 ust. 5 Konstytucji, art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167, ze zm.; dalej: u.z.z.) oraz § 2 ust. 1-3 w związku z § 1 ust. 1 i 2 Statutu Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych z 18 października 2013 r. Wskazuje przy tym, że jako podmiot, „którego jednym ze statutowych celów jest zabezpieczenie praw pracowniczych oraz podejmowanie działań w celu utrzymania istniejących miejsc pracy, ma legitymację do wystąpienia z niniejszym wnioskiem, która wynika z konstytucyjnych zadań związków zawodowych”. Ponadto „wnioskodawca nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, że uprawnienie podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-4 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy”, gdyż „wniosku takiego nie sposób wywieść z przepisów Konstytucji, a w szczególności z art. 191 ust. 2, który określa warunki skorzystania z prawa do inicjowania postępowania przed TK”.
2.2. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zawarty w art. 191 ust. 2 Konstytucji termin „sprawy objęte zakresem działania” powinien być wykładany w sposób ścisły. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie lub ustawowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem zadań powierzonych danemu podmiotowi przez obowiązującą regulację konstytucyjną lub ustawową (zob. postanowienie TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są upoważnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które dotyczą ogółu obywateli albo szerszego kręgu osób aniżeli reprezentowane przez ten podmiot (por. postanowienie TK z 20 marca 2002 r., K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21).
Konsekwencją powyższego jest to, że zakres działania związków zawodowych w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii takich organizacji, a przyznanych im ma mocy ich statutów (por. postanowienie TK z 20 grudnia 2005 r., Tw 12/05, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 179). Oznacza to także ograniczenie tych podmiotów w zakresie swobody wyboru – z jednej strony – przedmiotu kontroli wskazanego we wniosku kierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, a z drugiej – wzorców tej kontroli.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że – w porównaniu ze stanem prawnym sprzed 1997 r. – w obowiązującej Konstytucji nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą zainicjować postępowanie przed Trybunałem. Przyczyniła się do tego nowa instytucja skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawienia pytania prawnego. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczęcia hierarchicznej kontroli norm przez rozszerzającą wykładnię postanowień Konstytucji (zob. postanowienie TK z 25 marca 2004 r., Tw 37/03, OTK ZU nr 3/B/2004).
2.3. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych jest związkiem zawodowym, o którym mowa w art. 59 Konstytucji. Na płaszczyźnie konstytucyjnej jego podstawowym zadaniem jest zatem reprezentowanie interesów pracowniczych grupy pracowników zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w u.g.h. W tym też zakresie – zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej – posiada on prawo do kwestionowania tylko tych aktów normatywnych, które dotyczą praw lub obowiązków pracowniczych osób zatrudnionych w podmiotach, które prowadzą działalność objętą regulacją u.g.h. (czyli są objęte zakresem działania wnioskodawcy).
2.4. W rozpoznawanym wniosku zakwestionowano szereg przepisów u.g.h. oraz art. 110a k.k.s., niemniej jednak żaden z nich nie odnosi się do sfery uprawnień bądź obowiązków pracowniczych. W związku z tym Trybunał stwierdza, że przedmiot zaskarżenia nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy jako związku zawodowego, reprezentującego interesy grupy zawodowej. To zaś stanowi samodzielną negatywną przesłankę procesową, przemawiającą za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK.
3. Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje także inne uchybienia formalne rozpatrywanego wniosku, które zostały przedstawione w punktach 417 niniejszego uzasadnienia.
4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do sformułowanych pod adresem u.g.h. zarzutów dotyczących naruszenia art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji.
4.1. Związek nie może w uzasadnieniu swojej legitymacji powoływać się skutecznie na rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 3/98 (wyrok z 24 czerwca 1998 r., OTK ZU nr 4/1998, poz. 52) oraz Kp 4/08 (wyrok z 16 lipca 2009 r., OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112), gdyż wnioskodawcą w przywołanych sprawach – i, co istotne, zaininicjowanych w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji – był Prezydent Rzeczypospolitej, a zatem podmiot legitymowany generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).
4.2. Wnioskodawca podkreśla, że – także w kontekście zarzutów proceduralnych – występuje w interesie ogólnospołecznym w celu obrony konstytucyjnych zasad legalizmu i praworządności, dialogu społecznego oraz przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. Zarzuca „pominięcie rozważenia zakładanych celów, czy środków ich realizacji, z ogółem obywateli”, twierdząc, że „przyjęty tryb konsultacji założeń projektowanej ustawy, uniemożliwił poszukiwanie konsensusu społecznego” oraz „wypowiedzenie się [adresatom przepisów] na temat projektowanych rozwiązań”. Zdaniem wnioskodawcy została naruszona zasada praworządności, gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710, ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.) oraz art. 19 u.z.z. zaniechano przedstawienia do zaopiniowania projektu u.g.h. reprezentatywnym organizacjom zawodowym i organizacjom pracodawców, których interesów dotyczyła projektowa ustawa. W ocenie wnioskodawcy zastosowany tryb procedowania nad u.g.h. naruszył także zasadę podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji).
4.3. Odnosząc się do przywołanego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że – po pierwsze – Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego 18 listopada 2013 r. Natomiast ustawa o grach hazardowych została uchwalona w 2009 r., a jej ostatnia nowelizacja nastąpiła ustawą z dnia 12 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1036). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarzut zaniechania poddania zaopiniowaniu ustawy o grach hazardowych cechuje – w odniesieniu do wnioskodawcy – oczywista bezzasadność. Po drugie, materia regulowana w tej ustawie nie kształtuje relacji pracownik-pracodawca, i choćby z tego powodu, zdaniem Trybunału, zarzut wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczności te stanowią przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w powyższym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK).
5. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 2 ust. 3 u.g.h. w brzmieniu: „grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości”, art. 2 ust. 4 u.g.h. w brzmieniu: „wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze” oraz art. 2 ust. 5 u.g.h. w brzmieniu: „grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy”.
Związek twierdzi, że „ustawowe brzmienie definicji »gier na automatach«, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o grach hazardowych”, gdyż nie zostały one „zredagowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. To powoduje powstanie kwalifikowanej (…) nieostrości (niejasności) przepisów definiujących »gry na automacie«, co – zdaniem wnioskodawcy – stanowi podstawę stwierdzenia ich niekonstytucyjności”. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i zasadę przyzwoitej (prawidłowej) legislacji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Związek, zarzucając „niejasność zaskarżonych przepisów”, występuje bowiem w interesie ogólnospołecznym (ochrona systemu prawa) w obronie „jednolitej wykładni i stosowania przepisów do urządzających »gry na automatach« oraz ich uczestników”.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
6. Wnioskodawca zarzuca ponadto art. 2 ust. 4 i 5 u.g.h. naruszenie art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji, tzn. „wyrażonej w nim zasady praworządności”, oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji, tzn. „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej”.
Zdaniem Związku „organ ustawodawczy błędnie uznał, iż ograniczenie wolności osobistej i reglamentację działalności gospodarczej w zakresie urządzania i prowadzenia gier organizowanych w celach komercyjnych (ust. 5) oraz gier umożliwiających przedłużenie czasu gry (ust. 4) uzasadnia interes publiczny”. Twierdzi on przy tym, że „poszerzenie zakresu »gier na automatach« na gry, w których wygraną jest możliwość przedłużenia czasu gry oraz gry, gdzie nie ma elementu wygranej w jakiejkolwiek postaci, lecz gra organizowana jest w celach komercyjnych i ma charakter losowy oznacza, że ograniczono wolność gospodarczą w zakresie urządzania i wolność uczestniczenia w grach, które nie mają nic wspólnego z hazardem”. W jego ocenie „poszerzenie definicji wygranej na element przedłużenia gry na automacie, przekracza rozsądną miarę intensywności i uciążliwości ograniczeń wolności gospodarczej i osobistej związanej z nieskrępowanym dostępem do tego typu rozrywki”. Wnioskodawca wyraża ponadto przekonanie, że „wprowadzanie reglamentacji oraz represji karnej i administracyjnej względem gier, w których nie ma możliwości istotnego zaangażowania majątkowego przez gracza, łamie konstytucyjną zasadę proporcjonalności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem – po pierwsze – w obronie interesów gospodarczych przedsiębiorców, którym „ograniczono swobodę działalności” (w tym przez „szeroki zakaz reklamy i promocji we wszystkich płaszczyznach”), po drugie – w celu ochrony „swobodnego korzystania z rozrywki, jaką dają [uczestnikom] wymienione kategorie gier” oraz przeciwko „penalizacji karnej i administracyjnej” urządzania lub prowadzenia gier mających „charakter rekreacyjny”.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
7. Związek domaga się także zbadania zgodności z Konstytucją następujących przepisów u.g.h.: art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1 (definicje legalne „ośrodków gier”, „punktu przyjmowania zakładów wzajemnych”), art. 6 ust. 1 (konieczność posiadania koncesji na prowadzenie kasyna gry) i art. 14 ust. 1 (wyłączność kasyn gry w odniesieniu do urządzania gier na automatach) w związku z art. 3 (urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie na zasadach określonych w ustawie) i art. 129 ust. 3 (definicja legalna „gier na automatach o niskich wygranych”).
Wnioskodawca twierdzi, że kwestionowane przepisy nieproporcjonalnie oraz bez wskazania ważnego interesu publicznego ograniczają wolność działalności gospodarczej przedsiębiorców oraz łamią zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polska wiążącego ją prawa międzynarodowego, gdyż naruszają art. 4 ust. 3 w związku z art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r., s. 47; dalej: Traktat).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – ze względu na przedmiot zaskarżenia oraz sposób sformułowania zarzutów – Związek występuje w obronie: po pierwsze – interesów gospodarczych przedsiębiorców, którzy, aby prowadzić działalność w zakresie gry na automatach (art. 2 ust. 3 u.g.h.), muszą uzyskać koncesję na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.); po drugie – sfery prywatności osób fizycznych (interes ogólnospołeczny) w odniesieniu do wyboru dokonywanego przez uczestników gry.
Powyższe – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
8. Zarzuty wnioskodawcy odnośnie do niezgodności art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji ograniczają się do wykazania naruszenia przez polskiego prawodawcę postanowień dyrektywy 98/34/WE oraz art. 4 Traktatu. Okoliczność ta stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym wyżej zakresie.
9. Także przy uzasadnieniu zarzutu niezgodności art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji wnioskodawca poprzestał na dowodzeniu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 49 Traktatu, co w konsekwencji – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przekładało się na odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym wyżej zakresie.
10. Ponadto – odnośnie do punktu 7-9 niniejszego uzasadnienia – Trybunał ustalił, że powołane w treści wniosku art. 4 ust. 3, art. 49 i art. 56 Traktatu oraz dyrektywa 98/43/WE (w całości lub w zakresie jej poszczególnych przepisów) nie zostały wskazane w uchwale Zarządu Związku z 15 kwietnia 2014 r. (nr 1/IV/2014) jako wzorce kontroli art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144, art. 145, art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. Oznacza to, że we wskazanym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, co stanowi podstawę odmowy nadania mu dalszego biegu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK.
11. Wnioskodawca kwestionuje ponadto konstytucyjność przepisów u.g.h., które dotyczą zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, tj.: art. 129 ust. 2 (umarzanie postępowań w sprawie wydania zezwoleń, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy), art. 138 ust. 1 (zakaz przedłużania zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy) oraz art. 135 ust. 2 (zakaz zmiany miejsc urządzania gry).
Związek twierdzi, że podejmując decyzję o zaangażowaniu organizacyjnym oraz kapitałowym w branżę gier i zakładów przedsiębiorcy uwzględniali perspektywę czasową, w jakiej będą mogli w sposób – co do zasady – pewny prowadzić swoją działalność gospodarczą; perspektywa ta gwarantowała możliwość zbilansowania nakładów związanych z rozpoczęciem działalności w perspektywie zysków osiąganych w ustawowo przewidzianym okresie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem w obronie interesów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach. Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. z art. 2 Konstytucji.
12. Wnioskodawca kwestionuje zgodność z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1 oraz art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji art. 138 ust. 3 u.g.h. w brzmieniu: „organ, o którym mowa w ust. 2, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3”.
Związek zarzuca art. 138 ust. 3 u.g.h. naruszenie „zasad ochrony zaufania obywatela do państwa i przyzwoitej (prawidłowej) legislacji”, „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej” oraz „zasady praworządności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że adresatem zaskarżonego przepisu jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia, co w konsekwencji oznacza, że art. 138 ust. 3 u.g.h. nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego względu nie podlega kontroli zainicjowanej z pozycji podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Okoliczność ta stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 138 ust. 3 u.g.h. z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1 oraz art. 83 w związku z art. 22 Konstytucji.
13. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. (przepisy dotyczące podmiotu podlegającego karze).
Związek podnosi, że stan prawny, w którym „za ten sam czyn, polegający na: urządzaniu gier hazardowych bez koncesji lub zezwolenia, urządzaniu gry na automatach poza kasynem gry oraz uczestniczeniu w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia, na sprawcę należy nałożyć zarówno: (…) sankcję w postaci kary pieniężnej (…), jak i (…) karę za przestępstwo (…) narusza, w przekonaniu wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji RP, poprzez przełamanie wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem, co oczywiste, w obronie interesów ogólnospołecznych, tj. w imieniu każdej osoby fizycznej, której za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w u.g.h. grozi kara pieniężna określona w art. 89 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy w zbiegu z karą za nieprzestrzeganie zakazów przewidzianych w Kodeksie karnym skarbowym.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. z art. 2 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca podnosi, że „zaskarżone przepisy łamiąc zasadę ne bis in idem naruszają także art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…) oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (…), a przez to i art. 9 Konstytucji RP, według którego Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364), ani art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 – zał.), nie zostały wskazane w uchwale powołanej w punkcie 10 niniejszego uzasadnienia. Okoliczność ta stanowi – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu jako pochodzącemu w powyższym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
14. Wnioskodawca kwestionuje zgodność z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji następujących przepisów u.g.h.: art. 99 (wprowadzającego zmiany w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), art. 100 (dodającego art. 181c do ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) oraz art. 103 (wprowadzającego zmiany w k.k.s.).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem, co oczywiste, w obronie interesów ogólnospołecznych, tj. w obronie systemu prawa w celu zapewnienia dochowania „trybu przewidzianego dla zmian kodeksów”. Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 99, art. 100 i art. 103 u.g.h. z art. 2 i art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji.
15. Związek domaga się kontroli art. 116 pkt 7 u.g.h., dodającego do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) art. 75a (kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych do prowadzenia ewidencji osób, wobec których orzeczono środek karny zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych), art. 75b (kompetencje funkcjonariuszy Służby Celnej ) i art. 75c (kompetencje Służby Celnej, w szczególności w zakresie korzystania z informacji, w tym danych osobowych; kompetencje Prezesa Rady Ministrów).
Wnioskodawca żąda zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, (…) zasadą poszanowania, nienaruszalności i ochrony godności człowieka, (…) zasadą proporcjonalności, (…) gwarancją sądowego rozpoznania sprawy, (…) wolnością komunikowania się, oraz (…) zasadą ochrony autonomii informacyjnej”, gdyż zarzuca mu „brak (…) uregulowań o charakterze gwarancyjnym w odniesieniu do działań operacyjnych przewidzianych w art. 75b ustawy o Służbie Celnej”. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że prawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów pozwalających na skontrolowanie, czy podjęcie czynności operacyjnych jest uzasadnione, a także nie określił sposobu wykorzystania informacji uzyskanych w toku podjętych przez funkcjonariuszy celnych czynności.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z argumentacji przedstawionej we wniosku jednoznacznie wynika, że Związek domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego. Tak wyznaczony zakres zaskarżenia determinuje – w aspekcie konstytucyjnie ukształtowanej kognicji Trybunału – niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie tzw. ustawodawcy negatywnego, który eliminuje z systemu prawa normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (zob. szerzej: wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48). Trybunał podkreśla przy tym, że zaskarżone przepisy w żadnej mierze nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, gdyż wyznaczają kompetencje (m.in.) Ministra Finansów, Służby Celnej czy Prezesa Rady Ministrów. W konsekwencji nie spełniają wymogu, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
16. Wnioskodawca żąda zbadania zgodności art. 142 ust. 2 u.g.h., przewidującego karę grzywny za niepowiadomienie naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier, z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą prawidłowej legislacji oraz (…) zasadą legalizmu”.
Związek zarzuca, że ustawa wprowadza pozakodeksowe wykroczenie skarbowe, co stoi w wyraźnej sprzeczności z zamkniętym charakterem Kodeksu karnego skarbowego i dyspozycją zawartą w art. 53 § 1 zdanie drugie tej ustawy, a w konsekwencji powodujące rażące naruszenie spójności systemu prawnego w zakresie materialnego prawa karnego skarbowego. Zdaniem wnioskodawcy „stypizowanie wykroczenia skarbowego w art. 142 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nieuchronnie powoduje wystąpienie sprzeczności horyzontalnej pomiędzy dyspozycją z art. 53 § 1 zd. 2 k.k.s., a normą zawartą w art. 142 ust. 2 ustawy [u.g.h.]”, które posiadają „równorzędny, ustawowy charakter”.
Przywołana argumentacja świadczy o tym, że w niniejszej sprawie wnioskodawca domaga się nie tyle zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ile przeprowadzenia kontroli poziomej norm wywiedzionych z art. 142 ust. 2 u.g.h. i art. 53 § 1 zdanie drugie k.k.s. Co oczywiste, spełnienie żądania wnioskodawcy wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Okoliczność ta – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi biegu w odniesieniu do rozpatrzenia postawionych zarzutów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Wnioskodawca występuje bowiem w obronie interesów ogólnospołecznych, tj.: po pierwsze – w obronie wartości, jaką stanowi „spójność obowiązującego porządku karnoskarbowego”; po drugie – w imieniu każdej osoby fizycznej kierującej działalnością gastronomiczną, handlową lub usługową w lokalu, gdzie znajduje się punkt gry na automatach o niskich wygranych, której (za zaniechanie pisemnego powiadomienia właściwego ze względu na lokalizację lokalu naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier – przed jego uruchomieniem) grozi kara grzywny za wykroczenie skarbowe. Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
17. Wnioskodawca domaga się także zbadania zgodności z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji art. 29 ust. 1, 6 i 8 u.g.h. (dotyczącego zakazu reklamy i promocji oraz zakazu informowania o sponsorowaniu), zakwestionowanego samodzielnie, jak i w związku z art. 103 u.g.h. oraz w związku z art. 110a k.k.s.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych. Kwestionowane regulacje dotyczą bowiem przedmiotów niezwiązanych z działalnością wnioskodawcy, Związek zaś występuje w obronie interesów przedsiębiorców oraz ogólnospołecznych, tj. w obronie systemu prawa w celu zapewnienia dochowania trybu przewidzianego dla zmian kodeksów.
Okoliczność powyższa stanowi – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK – przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności wskazanych wyżej przepisów u.g.h. i k.k.s. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z powyższych względów należało postanowić jak w sentencji.