SK 4/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
104/7/A/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 8 lipca 2015 r.
Sygn. akt SK 4/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Tuleja – przewodniczący
Leon Kieres – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2015 r., skargi konstytucyjnej M.P. o zbadanie zgodności:
art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.), w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w przypadku istnienia podstawy do orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, z art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2012 r. M.P. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 21 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: u.u.s.r.) w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w wypadku istnienia podstawy do orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Placówka Terenowa w Tarnowie decyzją z 29 września 2010 r. (nr Gl 0209975/20) odmówił skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, wskazując, że nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Wyrokiem z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV U 910/10) Sąd Okręgowy w Tarnowie – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie złożone od tej decyzji. Także apelacja wniesiona od rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie – III Wydział, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III AUa 1320/11).
Organ rentowy oraz sądy obydwu instancji orzekły, że pomimo stwierdzonych na podstawie opinii biegłych schorzeń, skarżąca nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Tymczasem u.u.s.r. dotyczy tylko całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, a nie każdego mniejszego niż całkowity stopnia tej niepełnosprawności. Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, wyjaśniły, że nie każdy gorszy stan zdrowia i sprawności psychofizycznej rolnika uzasadnia prawo do renty.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie – III Wydział, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III AUa 1320/11) skarżąca wskazała jako ostateczne rozstrzygnięcie o jej wolnościach lub prawach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącej, odmowa przyznania prawa do renty rolniczej ze względu na brak całkowitej niezdolności do pracy, będąca konsekwencją obowiązywania zaskarżonego przepisu, narusza zasadę równego traktowania w systemie zabezpieczenia społecznego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wywiodła, że spośród osób cierpiących na te same schorzenia, skutkujące utratą częściowej zdolności do wykonywanej pracy, prawo do renty przysługuje jedynie tym z nich, które podlegają ubezpieczeniu na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), ponieważ ta ustawa przewiduje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoba podlegająca ubezpieczeniu rolniczemu, pomimo częściowej niezdolności do pracy, nie uzyska świadczenia rentowego, gdyż zaskarżony przepis przyznaje tylko prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W tym rozróżnieniu skarżąca dopatrzyła się naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
2. Po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej, w postanowieniu z 11 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania jej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 21 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2-8 u.u.s.r. z art. 2, art. 32 w związku z art. 67 Konstytucji. Wskazane przepisy nie były podstawą rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej.
3. Marszałek Sejmu w piśmie procesowym z 25 września 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Stwierdził, że skarżąca kwestionuje art. 21 u.u.s.r. ze względu na brak uregulowania, które pozwoliłoby jej uzyskać prawo do renty rolniczej. Zdaniem Marszałka Sejmu, zakreślony w taki sposób zakres zaskarżenia jest w rzeczywistości postulatem de lege ferenda.
Marszałek Sejmu zasygnalizował wątpliwości co do możliwości wydania wyroku w sprawie, pozostawiając ich rozstrzygnięcie Trybunałowi, w dalszej części pisma procesowego przedstawił natomiast stanowisko co do meritum. Według Marszałka Sejmu, art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania ubezpieczonemu domownikowi prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli spełnia on warunek częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w części dotyczącej badania zgodności art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W ocenie Marszałka Sejmu, problemem konstytucyjnym jest rozstrzygnięcie, czy ustawodawca jest zobowiązany do ustanowienia prawa do renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Wymaga to ustalenia zakresu swobody regulacyjnej ustawodawcy do kształtowania rodzajów świadczeń w systemie ubezpieczenia rolniczego i ich przesłanek w sytuacji, gdy istnieje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego.
Wbrew stanowisku skarżącej, Marszałek Sejmu uznał, że z konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo nie jest możliwe wywiedzenie prawa do renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Ustawodawca jest konstytucyjnie upoważniony do ustalenia rodzajów świadczeń chroniących rolników przed ryzykiem inwalidztwa i ich przesłanek. Może zatem przyjąć, że prawo do renty rolniczej otrzyma ubezpieczony rolnik w razie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Równocześnie takie ukształtowanie rolniczego systemu rentowego pozwala uznać, że istota prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo została zachowana. Brak w systemie społecznego ubezpieczenia rolników renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie może zatem naruszać art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Odwołując się do orzeczeń Trybunału, Marszałek Sejmu argumentował, że nie ma możliwości porównywania rolniczego systemu ubezpieczenia społecznego z powszechnym systemem ubezpieczenia społecznego (świadczeń ustanowionych w tych systemach i ich przesłanek), gdyż – po pierwsze – systemy uregulowane są odrębnymi ustawami, po drugie – inne są zasady tworzenia funduszu ubezpieczeniowego (w systemie powszechnym świadczenie jest zasadniczo ekwiwalentne do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych, a system emerytalno-rentowy ubezpieczeń rolniczych zakłada znaczny udział środków budżetowych w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych), po trzecie – ubezpieczenie społeczne rolników ma specyficzne właściwości (składka nie zależy od dochodów osiąganych w gospodarstwie rolnym), po czwarte – ubezpieczeni rolnicy i ich domownicy oraz ubezpieczeni w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego nie są podmiotami podobnymi.
Ponadto, w przekonaniu Marszałka Sejmu, powszechny system ubezpieczenia społecznego nie przewiduje renty z tytułu niezdolności do pracy w wypadku, gdy ubezpieczony spełnia warunek częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym albo określonym przedsiębiorstwie, zawodzie lub pracy o ustalonych kwalifikacjach; powszechny system przewiduje natomiast rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługującej osobom, które w znacznym stopniu utraciły zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Renta rolnicza stanowi świadczenie z tytułu niezdolności do pracy o charakterze zawodowym, jest więc odpowiednikiem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przewidzianej przez powszechny system ubezpieczenia społecznego. Zróżnicowanie uregulowania w powszechnym i rolniczym systemach ubezpieczenia społecznego wynika również ze specyfiki pracy w gospodarstwie rolnym oraz stanowi realizację konstytucyjnej zasady wspierania gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego państwa.
4. Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 28 marca 2014 r. wniósł o uznanie, że art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. „w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego rolnika prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w przypadku istnienia podstawy orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym”, jest zgodny z art. 2 i art. 32 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Kierując się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny przyjął, że ustawa, w której została zawarta kontrolowana norma prawna, nie wprowadza żadnych zróżnicowań pomiędzy ubezpieczonymi. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa skarżąca wywiodła z analizy porównawczej przepisów dwóch różnych aktów normatywnych: u.u.s.r. oraz ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem Prokuratora Generalnego, analiza obu wspomnianych ustaw prowadzi jednak do wniosku, że między rolnikami a innymi obywatelami podlegającymi ustawie o emeryturach i rentach z FUS nie zachodzi istotne podobieństwo, gdyż ich świadczenia są wypłacane z różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem grupy osób wskazanych przez skarżącą nie należą do tej samej kategorii ubezpieczonych.
Prokurator Generalny przypomniał, że z art. 67 Konstytucji nie można wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego. Prawodawca konstytucyjny pozostawił określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej.
Regulacja konstytucyjna akcentuje także szeroką swobodę regulacyjną władzy ustawodawczej w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. To do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Konstytucja ani nie gwarantuje stałego rozwoju systemu świadczeń socjalnych, ani też nie nakłada na ustawodawcę obowiązku maksymalnej rozbudowy tego systemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, z drugiej zaś – możliwość ich zaspokojenia. Granice tych możliwości są wyznaczane przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa.
Swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej (odrębność warunków pracy i sposobów uzyskiwania dochodów) powodują, że niemożność kontynuowania pracy wywołuje różne skutki ekonomiczne i społeczne dla poszczególnych grup ubezpieczonych. Rolnik, który jest częściowo niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, jest w zupełnie innej sytuacji faktycznej niż osoba, która wykonywała najemną pracę zarobkową. Nadal ma on bowiem możliwość utrzymywania się z gospodarstwa rolnego, które może wydzierżawić, sprzedać lub uczynić przedmiotem umowy dożywocia. Osoby wykonujące najemną pracę zarobkową takich możliwości nie mają.
Skarżąca przywołała jako wzorzec kontroli art. 67 Konstytucji w całości. Tymczasem ust. 2 tego artykułu nie dotyczy sytuacji utraty zdolności do pracy, lecz odnosi się do sytuacji bezrobocia. Według Prokuratora Generalnego, nie zachodzi w tym wypadku „niezbędny związek treściowy pomiędzy normą kontrolowaną a wzorcem kontroli”.
5. W piśmie z 11 lutego 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. M.P. (dalej: skarżąca) wskazała jako przedmiot kontroli art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. Nr 704; dalej: u.u.s.r.) „w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w przypadku istnienia podstawy do orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym”.
Zaskarżony przepis, uwzględniając wyłączone z zakresu kontroli Trybunału jego ust. 1 pkt 1 i 3, stanowi, że:
„Renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który łącznie spełnia następujące warunki:
1) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany okres, o którym mowa w ust. 2;
2) jest trwale lub okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym;
3) całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym powstała w okresie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu lub w okresach, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, lub nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów”.
2. Instytucja renty rolniczej została uregulowana w art. 21 i art. 22 u.u.s.r. Rentę rolniczą może uzyskać wyłącznie osoba podlegająca rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany w ustawie okres (w zależności od wieku ubezpieczonego okres ten wynosi od co najmniej roku do pięciu lat).
Rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlegają z mocy ustawy:
a) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny,
b) domownik rolnika,
c) osoba pobierająca rentę strukturalną współfinansowaną ze środków wskazanych w ustawie,
d) małżonek osoby pobierającej rentę strukturalną (art. 16 ust. 1 u.u.s.r.).
Definicja legalna pojęć „rolnik” oraz „domownik” została zawarta w art. 6 pkt 1 i 2 u.u.s.r. Ustawa przewiduje również możliwość objęcia ubezpieczeniem rolniczym na wniosek (art. 16 ust. 2 u.u.s.r.).
Warunkiem uzyskania renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Jak już wspomniano, całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym musi powstać w okresie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu lub w okresach wskazanych w ustawie, nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5 u.u.s.r.). Całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za trwałą, jeżeli ubezpieczony nie rokuje odzyskania zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 6 u.u.s.r.). Z kolei całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za okresową, jeżeli ubezpieczony rokuje odzyskanie zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 7 u.u.s.r.).
3. Renta rolnicza, obok emerytury rolniczej, należy do świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 u.u.s.r. Zgodnie z art. 24 u.u.s.r., renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy składa się z części składkowej i części uzupełniającej (zob. też art. 25 i art. 26 u.u.s.r.). Istnienie części uzupełniającej zakłada, że system rentowy ubezpieczeń rolniczych opiera się na udziale środków budżetowych w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych. Wysokość części składkowej jest różnicowana ze względu na obszar gospodarstwa rolnego, nie zależy natomiast od dochodów osiąganych z gospodarstwa (wysokość składki waha się od 10% do 48% najniższej emerytury określonej w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2015 r. poz. 748 – zob. art. 17 u.u.s.r.).
Renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest wypłacana z funduszu emerytalno-rentowego, będącego państwowym funduszem celowym. Wypłata świadczenia jest gwarantowana przez państwo (art. 76 ust. 3 u.u.s.r.), a źródłem jego finansowania są m.in. składki oraz dotacje z budżetu państwa (por. źródła finansowania funduszy w art. 78 u.u.s.r.). A zatem system rent rolniczych nie jest mechanizmem samofinansującym się – w jego kosztach partycypuje całe społeczeństwo.
4. Zarzut skarżącej sprowadza się do konstatacji, że ustawodawca niezasadnie i niesprawiedliwie zróżnicował podmioty podobne w ich prawie do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo. W powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego istnieje bowiem prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którego nie przewiduje system społecznego ubezpieczenia rolników.
Trybunał wypowiadał się wielokrotnie na temat dopuszczalności zróżnicowania systemów ubezpieczeń powszechnego i rolniczego.
W wyroku z 5 października 2010 r. (sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72), analizując zasady zbiegu świadczeń emerytalnych z powszechnego i rolniczego systemu ubezpieczeń społecznych, Trybunał stwierdził, że chociaż system ubezpieczeń społecznych powinien charakteryzować się powszechnością i względną jednolitością kryteriów przyznania świadczeń i określania ich wysokości, to jednak zróżnicowanie systemów emerytalnych określonych grup zawodowych jest konstytucyjnie dopuszczalne i leży w zakresie swobody regulacyjnej parlamentu. Wynika to z art. 67 ust. 1 Konstytucji, który zakres i formy zabezpieczenia społecznego powierzył ustawodawcy. U podstaw zróżnicowania systemów emerytalnych, w tym systemu rolniczych ubezpieczeń społecznych, leżą swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej ubezpieczonych i wynikające stąd odmienne potrzeby osób je wykonujących. Odrębności w statusie ubezpieczeniowym, jeśli są uzasadnione przesłankami rzeczowymi, są dopuszczalne i nie kolidują z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej (zob. też powołany w tym orzeczeniu wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294).
W wyroku z 13 grudnia 2007 r. (sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157), w którym ocenie podlegała zgodność z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej regulacji wyłączającej dopuszczalność zwiększenia emerytury przyznanej w ramach powszechnego systemu ubezpieczeniowego osobom mającym ustalone prawo do emerytury lub renty na podstawie przepisów u.u.s.r., Trybunał uznał, że: „reżim ubezpieczenia społecznego rolników jest inny od powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Może zatem posiadać inne cechy i w odmienny sposób regulować uprawnienia wynikające z realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego. Systemy te są uregulowane w odrębnych aktach normatywnych. Różnią się sposobem tworzenia funduszu ubezpieczeniowego. W systemie powszechnym wysokość świadczeń jest co do zasady ekwiwalentna do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych i płatników składek ubezpieczeniowych. Taka zależność nie zachodzi w systemie ubezpieczeń rolniczych. (...) Ubezpieczenie społeczne rolników ma specyficzne właściwości. (...) podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników i podleganie powszechnemu systemowi ubezpieczeń społecznych to dwie odrębne sytuacje. To znaczy, że podmioty te mogą być różnie traktowane w realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego”. Teza ta została powtórzona także w jednym z ostatnich orzeczeń dotyczących konstytucyjnych aspektów zróżnicowania prawa do świadczenia z powszechnego i rolniczego systemu ubezpieczenia społecznego, w którym Trybunał podkreślił, że: „nie można osób ubezpieczonych w systemie rolniczym i w systemie ubezpieczeń społecznych, traktować jako podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Zatem, skarżący kwestionuje niekonstytucyjne zróżnicowanie grup podmiotów niepodobnych. Nie mogą być one przedmiotem oceny pod kątem zgodności z art. 32 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Domaganie się określonego ukształtowania sytuacji prawnej osób, korzystających z ubezpieczenia na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 29 października 2013 r., sygn. SK 64/12, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 115).
Aktualne jest także orzecznictwo Trybunału akceptujące względnie szeroką swobodę regulacyjną ustawodawcy, jeśli chodzi o wybór optymalnych rozwiązań instytucjonalnych z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz konkretyzowanie treści praw socjalnych. Ustalając zakres i formy prawa do świadczeń emerytalno-rentowych ustawodawca musi uzgodnić i zharmonizować potrzeby oraz oczekiwania społeczne z realnymi możliwościami ich zaspokojenia, zwłaszcza w kontekście ograniczonej zasobności środków budżetowych. Musi także rozważyć inne czynniki gospodarcze i społeczne, w tym te postrzegane w dłuższej perspektywie czasowej. Wyważenie wszystkich istotnych okoliczności i uwarunkowań, jako przesłanka trafnej decyzji legislacyjnej, należy do władzy prawodawczej, która za swoje rozstrzygnięcia ponosi odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (zob. np. wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21).
Choć ustawodawca ma znaczną swobodę określenia konkretnego kształtu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz instrumentów służących ich urzeczywistnianiu, to jego działania podlegają ograniczeniom. Nie może więc ingerować w istotę prawa, formą jego konkretyzacji może być jedynie ustawa jako akt demokratycznie wyłonionego parlamentu, a regulacja ustawowa winna się charakteryzować dużym stopniem szczegółowości. Kształtując wysokość świadczeń emerytalno-rentowych, musi uwzględnić, że występuje w nich element wzajemności, a dokonując zmian regulacji, powinien kierować się zasadą ochrony praw nabytych (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50).
5. Trybunał w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia, jest zobligowany do badania, czy nie istnieją ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (zob. np. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10, oraz cyt. tam orzecznictwo). Jedną z cech procedury skargi konstytucyjnej jest poddanie skargi wstępnej kontroli. Rozpoznanie wstępne ma zapobiegać nadawaniu dalszego biegu skargom, które nie odpowiadają warunkom formalnym lub są oczywiście bezzasadne. Wówczas wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, co znaczy, że jeśli doszłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy, niedopuszczalne jest też wydanie wyroku. W sytuacji gdy mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania skardze został nadany dalszy bieg, postępowanie podlega umorzeniu w jego kolejnej fazie. Jak podkreślił Trybunał w postanowieniu z 27 stycznia 2004 r. (sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6), przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania warunków dopuszczalności skargi (podobnie zob. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). W szczególności nie ma formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na etapie rozpoznania merytorycznego.
Dlatego Trybunał rozważył, czy nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, sugerowane również w piśmie procesowym Marszałka Sejmu.
6. Trybunał rozróżnia zaniechanie legislacyjne (prawodawcze), które nie podlega jego kognicji, i pominięcie prawodawcze, które pod pewnymi warunkami może być przedmiotem kontroli konstytucyjności. Pierwsza sytuacja polega na tym, że ustawodawca pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym. Dotyczy to także skarg konstytucyjnych, ponieważ „brak w obowiązującym systemie prawa określonej regulacji prawnej nie może (...) stanowić wyłącznego przedmiotu skargi konstytucyjnej” (zob. np. postanowienie TK z 8 czerwca 2000 r., sygn. Ts 182/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 172 oraz wyrok TK z 24 październik 2001, sygn. SK 22/01, ZU OTK nr 7/2001, poz. 216). Od zaniechania ustawodawczego należy odróżnić sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. W razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenia jej konieczności z perspektywy konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
Jak wskazał Trybunał w wydanym jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. (sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52): „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować”.
Stanowisko to było kontynuowane i rozwijane w późniejszym orzecznictwie, także pod rządem Konstytucji z 1997 r. (zob. np. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125; wyroki TK z: 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84; 28 kwietnia 2009 r., sygn. K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54; 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119).
7. Przenosząc te ustalenia na grunt analizowanej sprawy, Trybunał orzekł, że skarżąca kwestionuje art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. ze względu na brak w tym przepisie unormowania, które pozwoliłoby jej uzyskać prawo do renty rolniczej. Zgodnie z intencją skarżącej, odmienne od obowiązującego, szersze ukształtowanie przesłanek nabycia renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy pozwoliłoby uznać ją za częściowo niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i w konsekwencji przyznać jej świadczenie rentowe (adekwatnie do jej stanu zdrowia potwierdzonego w postępowaniach przed organem rentowym i sądami).
Argumentacja skarżącej, nominalnie odwołująca się do zasady równego traktowania osób ubezpieczonych w systemach powszechnym i rolniczym, jest w istocie postulatem de lege ferenda, wyrazem oczekiwania, że w wyniku wyroku Trybunału zostanie wykreowana nowa podstawa prawna do świadczenia rentowego dla ubezpieczonych, którzy są częściowo niezdolni do pracy w gospodarstwie rolnym. Obecnie taka podstawa nie obowiązuje; w przyjętym modelu ubezpieczenia społecznego rolników świadczenie rentowe przysługuje ubezpieczonemu z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Postulowane przez skarżącą (ewentualne) świadczenie, które miałoby być nabywane w wypadku częściowej niezdolności do pracy, de lege lata nie ma prostego odpowiednika także w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego. Nie można bowiem automatycznie zestawiać i przenosić konstrukcji prawnych z różnych systemów zabezpieczenia emerytalno-rentowego, którymi rządzą nie tylko odmienne mechanizmy prawne, ale które cechują także inne zasady tworzenia funduszu ubezpieczeniowego oraz specyfika pracy ubezpieczonych w nich osób.
Trybunał uznał ponadto wyjaśnienia Marszałka Sejmu, że zaakceptowanie żądania skarżącej znaczyłoby „uzupełnienie” obowiązującego stanu prawnego o nową normę prawną. Marszałek Sejmu trafnie wywiódł, że: „Oczekiwana przez skarżącą regulacja składa się z nowej hipotezy i dyspozycji. Nowa dyspozycja zakłada, że prawo do renty rolniczej uzyskają ubezpieczeni, którzy są częściowo niezdolni do pracy w gospodarstwie rolnym. Nowa hipoteza konkretyzuje zakres podmiotów uprawnionych, a mianowicie są nimi ubezpieczeni, którzy cierpią na konkretne schorzenia wykazane przez skarżącą w postępowaniu rentowym. Innymi słowy, skarżąca postuluje wprowadzenie do systemu ubezpieczenia społecznego rolników nieznanego temu systemowi prawa o bardzo wyraźnych konturach”.
8. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Skarżąca postulowała konkretne rozwiązanie legislacyjne dla osób legitymujących się określonym stopniem niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, które – jej zdaniem – przewidywałoby lepszą od obecnej redystrybucję środków z systemu ubezpieczeń społecznych rolników. Nie przesądzając merytorycznej oceny propozycji skarżącej, Trybunał nie jest władny rozstrzygać takich kwestii; prowadzenie polityki społecznej oraz określanie form i zasad dostępu do świadczeń z ubezpieczeń społecznych spoczywa – w granicach norm konstytucyjnych – przede wszystkim na ustawodawcy. Skarga konstytucyjna zmierzała zatem do oceny niepodlegającego kontroli Trybunału tzw. zaniechania prawodawczego.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 8 lipca 2015 r.
Sygn. akt SK 4/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Tuleja – przewodniczący
Leon Kieres – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2015 r., skargi konstytucyjnej M.P. o zbadanie zgodności:
art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.), w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w przypadku istnienia podstawy do orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, z art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2012 r. M.P. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 21 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: u.u.s.r.) w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w wypadku istnienia podstawy do orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Placówka Terenowa w Tarnowie decyzją z 29 września 2010 r. (nr Gl 0209975/20) odmówił skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, wskazując, że nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Wyrokiem z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV U 910/10) Sąd Okręgowy w Tarnowie – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie złożone od tej decyzji. Także apelacja wniesiona od rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie – III Wydział, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III AUa 1320/11).
Organ rentowy oraz sądy obydwu instancji orzekły, że pomimo stwierdzonych na podstawie opinii biegłych schorzeń, skarżąca nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Tymczasem u.u.s.r. dotyczy tylko całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, a nie każdego mniejszego niż całkowity stopnia tej niepełnosprawności. Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, wyjaśniły, że nie każdy gorszy stan zdrowia i sprawności psychofizycznej rolnika uzasadnia prawo do renty.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie – III Wydział, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III AUa 1320/11) skarżąca wskazała jako ostateczne rozstrzygnięcie o jej wolnościach lub prawach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącej, odmowa przyznania prawa do renty rolniczej ze względu na brak całkowitej niezdolności do pracy, będąca konsekwencją obowiązywania zaskarżonego przepisu, narusza zasadę równego traktowania w systemie zabezpieczenia społecznego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wywiodła, że spośród osób cierpiących na te same schorzenia, skutkujące utratą częściowej zdolności do wykonywanej pracy, prawo do renty przysługuje jedynie tym z nich, które podlegają ubezpieczeniu na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), ponieważ ta ustawa przewiduje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoba podlegająca ubezpieczeniu rolniczemu, pomimo częściowej niezdolności do pracy, nie uzyska świadczenia rentowego, gdyż zaskarżony przepis przyznaje tylko prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W tym rozróżnieniu skarżąca dopatrzyła się naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
2. Po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej, w postanowieniu z 11 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania jej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 21 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2-8 u.u.s.r. z art. 2, art. 32 w związku z art. 67 Konstytucji. Wskazane przepisy nie były podstawą rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej.
3. Marszałek Sejmu w piśmie procesowym z 25 września 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Stwierdził, że skarżąca kwestionuje art. 21 u.u.s.r. ze względu na brak uregulowania, które pozwoliłoby jej uzyskać prawo do renty rolniczej. Zdaniem Marszałka Sejmu, zakreślony w taki sposób zakres zaskarżenia jest w rzeczywistości postulatem de lege ferenda.
Marszałek Sejmu zasygnalizował wątpliwości co do możliwości wydania wyroku w sprawie, pozostawiając ich rozstrzygnięcie Trybunałowi, w dalszej części pisma procesowego przedstawił natomiast stanowisko co do meritum. Według Marszałka Sejmu, art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania ubezpieczonemu domownikowi prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli spełnia on warunek częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w części dotyczącej badania zgodności art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W ocenie Marszałka Sejmu, problemem konstytucyjnym jest rozstrzygnięcie, czy ustawodawca jest zobowiązany do ustanowienia prawa do renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Wymaga to ustalenia zakresu swobody regulacyjnej ustawodawcy do kształtowania rodzajów świadczeń w systemie ubezpieczenia rolniczego i ich przesłanek w sytuacji, gdy istnieje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego.
Wbrew stanowisku skarżącej, Marszałek Sejmu uznał, że z konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo nie jest możliwe wywiedzenie prawa do renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Ustawodawca jest konstytucyjnie upoważniony do ustalenia rodzajów świadczeń chroniących rolników przed ryzykiem inwalidztwa i ich przesłanek. Może zatem przyjąć, że prawo do renty rolniczej otrzyma ubezpieczony rolnik w razie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Równocześnie takie ukształtowanie rolniczego systemu rentowego pozwala uznać, że istota prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo została zachowana. Brak w systemie społecznego ubezpieczenia rolników renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie może zatem naruszać art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Odwołując się do orzeczeń Trybunału, Marszałek Sejmu argumentował, że nie ma możliwości porównywania rolniczego systemu ubezpieczenia społecznego z powszechnym systemem ubezpieczenia społecznego (świadczeń ustanowionych w tych systemach i ich przesłanek), gdyż – po pierwsze – systemy uregulowane są odrębnymi ustawami, po drugie – inne są zasady tworzenia funduszu ubezpieczeniowego (w systemie powszechnym świadczenie jest zasadniczo ekwiwalentne do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych, a system emerytalno-rentowy ubezpieczeń rolniczych zakłada znaczny udział środków budżetowych w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych), po trzecie – ubezpieczenie społeczne rolników ma specyficzne właściwości (składka nie zależy od dochodów osiąganych w gospodarstwie rolnym), po czwarte – ubezpieczeni rolnicy i ich domownicy oraz ubezpieczeni w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego nie są podmiotami podobnymi.
Ponadto, w przekonaniu Marszałka Sejmu, powszechny system ubezpieczenia społecznego nie przewiduje renty z tytułu niezdolności do pracy w wypadku, gdy ubezpieczony spełnia warunek częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym albo określonym przedsiębiorstwie, zawodzie lub pracy o ustalonych kwalifikacjach; powszechny system przewiduje natomiast rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługującej osobom, które w znacznym stopniu utraciły zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Renta rolnicza stanowi świadczenie z tytułu niezdolności do pracy o charakterze zawodowym, jest więc odpowiednikiem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przewidzianej przez powszechny system ubezpieczenia społecznego. Zróżnicowanie uregulowania w powszechnym i rolniczym systemach ubezpieczenia społecznego wynika również ze specyfiki pracy w gospodarstwie rolnym oraz stanowi realizację konstytucyjnej zasady wspierania gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego państwa.
4. Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 28 marca 2014 r. wniósł o uznanie, że art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. „w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego rolnika prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w przypadku istnienia podstawy orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym”, jest zgodny z art. 2 i art. 32 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Kierując się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny przyjął, że ustawa, w której została zawarta kontrolowana norma prawna, nie wprowadza żadnych zróżnicowań pomiędzy ubezpieczonymi. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa skarżąca wywiodła z analizy porównawczej przepisów dwóch różnych aktów normatywnych: u.u.s.r. oraz ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem Prokuratora Generalnego, analiza obu wspomnianych ustaw prowadzi jednak do wniosku, że między rolnikami a innymi obywatelami podlegającymi ustawie o emeryturach i rentach z FUS nie zachodzi istotne podobieństwo, gdyż ich świadczenia są wypłacane z różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem grupy osób wskazanych przez skarżącą nie należą do tej samej kategorii ubezpieczonych.
Prokurator Generalny przypomniał, że z art. 67 Konstytucji nie można wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego. Prawodawca konstytucyjny pozostawił określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej.
Regulacja konstytucyjna akcentuje także szeroką swobodę regulacyjną władzy ustawodawczej w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. To do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Konstytucja ani nie gwarantuje stałego rozwoju systemu świadczeń socjalnych, ani też nie nakłada na ustawodawcę obowiązku maksymalnej rozbudowy tego systemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, z drugiej zaś – możliwość ich zaspokojenia. Granice tych możliwości są wyznaczane przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa.
Swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej (odrębność warunków pracy i sposobów uzyskiwania dochodów) powodują, że niemożność kontynuowania pracy wywołuje różne skutki ekonomiczne i społeczne dla poszczególnych grup ubezpieczonych. Rolnik, który jest częściowo niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, jest w zupełnie innej sytuacji faktycznej niż osoba, która wykonywała najemną pracę zarobkową. Nadal ma on bowiem możliwość utrzymywania się z gospodarstwa rolnego, które może wydzierżawić, sprzedać lub uczynić przedmiotem umowy dożywocia. Osoby wykonujące najemną pracę zarobkową takich możliwości nie mają.
Skarżąca przywołała jako wzorzec kontroli art. 67 Konstytucji w całości. Tymczasem ust. 2 tego artykułu nie dotyczy sytuacji utraty zdolności do pracy, lecz odnosi się do sytuacji bezrobocia. Według Prokuratora Generalnego, nie zachodzi w tym wypadku „niezbędny związek treściowy pomiędzy normą kontrolowaną a wzorcem kontroli”.
5. W piśmie z 11 lutego 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. M.P. (dalej: skarżąca) wskazała jako przedmiot kontroli art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. Nr 704; dalej: u.u.s.r.) „w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego prawa do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w przypadku istnienia podstawy do orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym”.
Zaskarżony przepis, uwzględniając wyłączone z zakresu kontroli Trybunału jego ust. 1 pkt 1 i 3, stanowi, że:
„Renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który łącznie spełnia następujące warunki:
1) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany okres, o którym mowa w ust. 2;
2) jest trwale lub okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym;
3) całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym powstała w okresie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu lub w okresach, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, lub nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów”.
2. Instytucja renty rolniczej została uregulowana w art. 21 i art. 22 u.u.s.r. Rentę rolniczą może uzyskać wyłącznie osoba podlegająca rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany w ustawie okres (w zależności od wieku ubezpieczonego okres ten wynosi od co najmniej roku do pięciu lat).
Rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlegają z mocy ustawy:
a) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny,
b) domownik rolnika,
c) osoba pobierająca rentę strukturalną współfinansowaną ze środków wskazanych w ustawie,
d) małżonek osoby pobierającej rentę strukturalną (art. 16 ust. 1 u.u.s.r.).
Definicja legalna pojęć „rolnik” oraz „domownik” została zawarta w art. 6 pkt 1 i 2 u.u.s.r. Ustawa przewiduje również możliwość objęcia ubezpieczeniem rolniczym na wniosek (art. 16 ust. 2 u.u.s.r.).
Warunkiem uzyskania renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Jak już wspomniano, całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym musi powstać w okresie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu lub w okresach wskazanych w ustawie, nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5 u.u.s.r.). Całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za trwałą, jeżeli ubezpieczony nie rokuje odzyskania zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 6 u.u.s.r.). Z kolei całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za okresową, jeżeli ubezpieczony rokuje odzyskanie zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 7 u.u.s.r.).
3. Renta rolnicza, obok emerytury rolniczej, należy do świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 u.u.s.r. Zgodnie z art. 24 u.u.s.r., renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy składa się z części składkowej i części uzupełniającej (zob. też art. 25 i art. 26 u.u.s.r.). Istnienie części uzupełniającej zakłada, że system rentowy ubezpieczeń rolniczych opiera się na udziale środków budżetowych w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych. Wysokość części składkowej jest różnicowana ze względu na obszar gospodarstwa rolnego, nie zależy natomiast od dochodów osiąganych z gospodarstwa (wysokość składki waha się od 10% do 48% najniższej emerytury określonej w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2015 r. poz. 748 – zob. art. 17 u.u.s.r.).
Renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest wypłacana z funduszu emerytalno-rentowego, będącego państwowym funduszem celowym. Wypłata świadczenia jest gwarantowana przez państwo (art. 76 ust. 3 u.u.s.r.), a źródłem jego finansowania są m.in. składki oraz dotacje z budżetu państwa (por. źródła finansowania funduszy w art. 78 u.u.s.r.). A zatem system rent rolniczych nie jest mechanizmem samofinansującym się – w jego kosztach partycypuje całe społeczeństwo.
4. Zarzut skarżącej sprowadza się do konstatacji, że ustawodawca niezasadnie i niesprawiedliwie zróżnicował podmioty podobne w ich prawie do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo. W powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego istnieje bowiem prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którego nie przewiduje system społecznego ubezpieczenia rolników.
Trybunał wypowiadał się wielokrotnie na temat dopuszczalności zróżnicowania systemów ubezpieczeń powszechnego i rolniczego.
W wyroku z 5 października 2010 r. (sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72), analizując zasady zbiegu świadczeń emerytalnych z powszechnego i rolniczego systemu ubezpieczeń społecznych, Trybunał stwierdził, że chociaż system ubezpieczeń społecznych powinien charakteryzować się powszechnością i względną jednolitością kryteriów przyznania świadczeń i określania ich wysokości, to jednak zróżnicowanie systemów emerytalnych określonych grup zawodowych jest konstytucyjnie dopuszczalne i leży w zakresie swobody regulacyjnej parlamentu. Wynika to z art. 67 ust. 1 Konstytucji, który zakres i formy zabezpieczenia społecznego powierzył ustawodawcy. U podstaw zróżnicowania systemów emerytalnych, w tym systemu rolniczych ubezpieczeń społecznych, leżą swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej ubezpieczonych i wynikające stąd odmienne potrzeby osób je wykonujących. Odrębności w statusie ubezpieczeniowym, jeśli są uzasadnione przesłankami rzeczowymi, są dopuszczalne i nie kolidują z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej (zob. też powołany w tym orzeczeniu wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294).
W wyroku z 13 grudnia 2007 r. (sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157), w którym ocenie podlegała zgodność z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej regulacji wyłączającej dopuszczalność zwiększenia emerytury przyznanej w ramach powszechnego systemu ubezpieczeniowego osobom mającym ustalone prawo do emerytury lub renty na podstawie przepisów u.u.s.r., Trybunał uznał, że: „reżim ubezpieczenia społecznego rolników jest inny od powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Może zatem posiadać inne cechy i w odmienny sposób regulować uprawnienia wynikające z realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego. Systemy te są uregulowane w odrębnych aktach normatywnych. Różnią się sposobem tworzenia funduszu ubezpieczeniowego. W systemie powszechnym wysokość świadczeń jest co do zasady ekwiwalentna do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych i płatników składek ubezpieczeniowych. Taka zależność nie zachodzi w systemie ubezpieczeń rolniczych. (...) Ubezpieczenie społeczne rolników ma specyficzne właściwości. (...) podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników i podleganie powszechnemu systemowi ubezpieczeń społecznych to dwie odrębne sytuacje. To znaczy, że podmioty te mogą być różnie traktowane w realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego”. Teza ta została powtórzona także w jednym z ostatnich orzeczeń dotyczących konstytucyjnych aspektów zróżnicowania prawa do świadczenia z powszechnego i rolniczego systemu ubezpieczenia społecznego, w którym Trybunał podkreślił, że: „nie można osób ubezpieczonych w systemie rolniczym i w systemie ubezpieczeń społecznych, traktować jako podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Zatem, skarżący kwestionuje niekonstytucyjne zróżnicowanie grup podmiotów niepodobnych. Nie mogą być one przedmiotem oceny pod kątem zgodności z art. 32 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Domaganie się określonego ukształtowania sytuacji prawnej osób, korzystających z ubezpieczenia na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 29 października 2013 r., sygn. SK 64/12, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 115).
Aktualne jest także orzecznictwo Trybunału akceptujące względnie szeroką swobodę regulacyjną ustawodawcy, jeśli chodzi o wybór optymalnych rozwiązań instytucjonalnych z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz konkretyzowanie treści praw socjalnych. Ustalając zakres i formy prawa do świadczeń emerytalno-rentowych ustawodawca musi uzgodnić i zharmonizować potrzeby oraz oczekiwania społeczne z realnymi możliwościami ich zaspokojenia, zwłaszcza w kontekście ograniczonej zasobności środków budżetowych. Musi także rozważyć inne czynniki gospodarcze i społeczne, w tym te postrzegane w dłuższej perspektywie czasowej. Wyważenie wszystkich istotnych okoliczności i uwarunkowań, jako przesłanka trafnej decyzji legislacyjnej, należy do władzy prawodawczej, która za swoje rozstrzygnięcia ponosi odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (zob. np. wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21).
Choć ustawodawca ma znaczną swobodę określenia konkretnego kształtu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz instrumentów służących ich urzeczywistnianiu, to jego działania podlegają ograniczeniom. Nie może więc ingerować w istotę prawa, formą jego konkretyzacji może być jedynie ustawa jako akt demokratycznie wyłonionego parlamentu, a regulacja ustawowa winna się charakteryzować dużym stopniem szczegółowości. Kształtując wysokość świadczeń emerytalno-rentowych, musi uwzględnić, że występuje w nich element wzajemności, a dokonując zmian regulacji, powinien kierować się zasadą ochrony praw nabytych (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50).
5. Trybunał w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia, jest zobligowany do badania, czy nie istnieją ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (zob. np. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10, oraz cyt. tam orzecznictwo). Jedną z cech procedury skargi konstytucyjnej jest poddanie skargi wstępnej kontroli. Rozpoznanie wstępne ma zapobiegać nadawaniu dalszego biegu skargom, które nie odpowiadają warunkom formalnym lub są oczywiście bezzasadne. Wówczas wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, co znaczy, że jeśli doszłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy, niedopuszczalne jest też wydanie wyroku. W sytuacji gdy mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania skardze został nadany dalszy bieg, postępowanie podlega umorzeniu w jego kolejnej fazie. Jak podkreślił Trybunał w postanowieniu z 27 stycznia 2004 r. (sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6), przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania warunków dopuszczalności skargi (podobnie zob. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). W szczególności nie ma formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na etapie rozpoznania merytorycznego.
Dlatego Trybunał rozważył, czy nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, sugerowane również w piśmie procesowym Marszałka Sejmu.
6. Trybunał rozróżnia zaniechanie legislacyjne (prawodawcze), które nie podlega jego kognicji, i pominięcie prawodawcze, które pod pewnymi warunkami może być przedmiotem kontroli konstytucyjności. Pierwsza sytuacja polega na tym, że ustawodawca pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym. Dotyczy to także skarg konstytucyjnych, ponieważ „brak w obowiązującym systemie prawa określonej regulacji prawnej nie może (...) stanowić wyłącznego przedmiotu skargi konstytucyjnej” (zob. np. postanowienie TK z 8 czerwca 2000 r., sygn. Ts 182/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 172 oraz wyrok TK z 24 październik 2001, sygn. SK 22/01, ZU OTK nr 7/2001, poz. 216). Od zaniechania ustawodawczego należy odróżnić sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. W razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenia jej konieczności z perspektywy konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
Jak wskazał Trybunał w wydanym jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. (sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52): „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować”.
Stanowisko to było kontynuowane i rozwijane w późniejszym orzecznictwie, także pod rządem Konstytucji z 1997 r. (zob. np. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125; wyroki TK z: 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84; 28 kwietnia 2009 r., sygn. K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54; 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119).
7. Przenosząc te ustalenia na grunt analizowanej sprawy, Trybunał orzekł, że skarżąca kwestionuje art. 21 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. ze względu na brak w tym przepisie unormowania, które pozwoliłoby jej uzyskać prawo do renty rolniczej. Zgodnie z intencją skarżącej, odmienne od obowiązującego, szersze ukształtowanie przesłanek nabycia renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy pozwoliłoby uznać ją za częściowo niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i w konsekwencji przyznać jej świadczenie rentowe (adekwatnie do jej stanu zdrowia potwierdzonego w postępowaniach przed organem rentowym i sądami).
Argumentacja skarżącej, nominalnie odwołująca się do zasady równego traktowania osób ubezpieczonych w systemach powszechnym i rolniczym, jest w istocie postulatem de lege ferenda, wyrazem oczekiwania, że w wyniku wyroku Trybunału zostanie wykreowana nowa podstawa prawna do świadczenia rentowego dla ubezpieczonych, którzy są częściowo niezdolni do pracy w gospodarstwie rolnym. Obecnie taka podstawa nie obowiązuje; w przyjętym modelu ubezpieczenia społecznego rolników świadczenie rentowe przysługuje ubezpieczonemu z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Postulowane przez skarżącą (ewentualne) świadczenie, które miałoby być nabywane w wypadku częściowej niezdolności do pracy, de lege lata nie ma prostego odpowiednika także w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego. Nie można bowiem automatycznie zestawiać i przenosić konstrukcji prawnych z różnych systemów zabezpieczenia emerytalno-rentowego, którymi rządzą nie tylko odmienne mechanizmy prawne, ale które cechują także inne zasady tworzenia funduszu ubezpieczeniowego oraz specyfika pracy ubezpieczonych w nich osób.
Trybunał uznał ponadto wyjaśnienia Marszałka Sejmu, że zaakceptowanie żądania skarżącej znaczyłoby „uzupełnienie” obowiązującego stanu prawnego o nową normę prawną. Marszałek Sejmu trafnie wywiódł, że: „Oczekiwana przez skarżącą regulacja składa się z nowej hipotezy i dyspozycji. Nowa dyspozycja zakłada, że prawo do renty rolniczej uzyskają ubezpieczeni, którzy są częściowo niezdolni do pracy w gospodarstwie rolnym. Nowa hipoteza konkretyzuje zakres podmiotów uprawnionych, a mianowicie są nimi ubezpieczeni, którzy cierpią na konkretne schorzenia wykazane przez skarżącą w postępowaniu rentowym. Innymi słowy, skarżąca postuluje wprowadzenie do systemu ubezpieczenia społecznego rolników nieznanego temu systemowi prawa o bardzo wyraźnych konturach”.
8. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Skarżąca postulowała konkretne rozwiązanie legislacyjne dla osób legitymujących się określonym stopniem niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, które – jej zdaniem – przewidywałoby lepszą od obecnej redystrybucję środków z systemu ubezpieczeń społecznych rolników. Nie przesądzając merytorycznej oceny propozycji skarżącej, Trybunał nie jest władny rozstrzygać takich kwestii; prowadzenie polityki społecznej oraz określanie form i zasad dostępu do świadczeń z ubezpieczeń społecznych spoczywa – w granicach norm konstytucyjnych – przede wszystkim na ustawodawcy. Skarga konstytucyjna zmierzała zatem do oceny niepodlegającego kontroli Trybunału tzw. zaniechania prawodawczego.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.