Pełny tekst orzeczenia

330/3/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 21 kwietnia 2015 r.

Sygn. akt Ts 356/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.F. w sprawie zgodności:

art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, oraz 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 grudnia 2014 r. A.F. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090; dalej: ustawa rekompensacyjna) – „w zakresie, w jakim uniemożliwiają – osobie, która złożyła wniosek rekompensacyjny w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. – uzyskanie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej, w części dotyczącej nieruchomości, które nie zostały zgłoszone w tym terminie jako podstawa żądanej rekompensaty, a zostały po dniu 31 grudnia 2008 r. udowodnione jako pozostawione na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej” – z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, oraz 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono na tle następującego stanu faktycznego. 30 grudnia 2008 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia dwóch nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej. Następnie – 21 lutego 2011 r. – skarżąca złożyła pismo, w którym wniosła o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wskazała dodatkowo trzecią nieruchomość – niewymienioną we wcześniejszych wnioskach. Decyzją z 21 października 2011 r. (znak: NiR.IV.AW/SP.2a.7725/D-1526-2/05) Wojewoda Dolnośląski odmówił potwierdzenia, że skarżącej przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nieruchomości wymienionej we wniosku z 21 lutego 2011 r. z uwagi na przekroczenie przez skarżącą ustawowego terminu do złożenia wniosku w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Skarbu Państwa decyzją z 9 listopada 2011 r. (znak: DRiRNM580686/11[MSP/DRiR/3851/11]). Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 95/12). Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2600/12), doręczonym skarżącej 23 września 2014 r.

Sformułowane w skardze konstytucyjnej zarzuty dotyczą zasadniczo dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżąca kwestionuje wprowadzenie prekluzyjnego terminu do zgłoszenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia na byłych terenach Rzeczypospolitej poszczególnych nieruchomości. Zdaniem skarżącej takie rozwiązanie narusza prawo majątkowe do rekompensaty oraz do równego traktowania. Jest nieproporcjonalne i narusza istotę prawa do rekompensaty – pozbawia bowiem osoby, które nie zdążyły zgromadzić w tym terminie odpowiedniej dokumentacji, możliwości skorzystania z tego prawa – a także różnicuje sytuację osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty w zależności od ich stanu wiedzy przed dniem 31 grudnia 2008 r. Po drugie, w ocenie skarżącej zakwestionowane przepisy są niejasne, gdyż nie wynika z nich wyraźnie, że wymóg złożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dotyczy nie tylko złożenia samego wniosku, ale także wskazania wszystkich nieruchomości tym wnioskiem objętych (bez możliwości rozszerzenia ich listy w późniejszym terminie). Tym samym, w przekonaniu skarżącej, zakwestionowane przepisy naruszają zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wynika, że na skarżącej ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz określenia sposobu ich naruszenia. Z kolei z jej art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 wynika obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Ponadto, w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o TK, który ma zastosowanie do spraw rozpatrywanych w trybie skargi konstytucyjnej na podstawie art. 49 tejże ustawy, Trybunał Konstytucyjny, w toku wstępnego rozpoznania wniesionej skargi, odmawia nadania jej dalszego biegu, jeżeli jest ona oczywiście bezzasadna.

Analiza skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarga nie spełnia warunków nadania jej dalszego biegu.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zauważa, że skarżąca sformułowała zarzut niezgodności zakwestionowanych przepisów między innymi z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego żaden z tych przepisów nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Nie formułują one bowiem samodzielnych konstytucyjnych praw ani wolności, których ochronie służy – w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji – skarga konstytucyjna.

W odniesieniu do art. 2 Konstytucji Trybunał zauważa, że skarżąca, wskazawszy ten przepis jako wzorzec kontroli zaskarżonej regulacji, powołała się jedynie na zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wynikające z niej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz rzetelnej legislacji. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem rozpoznania w procedurze skargowej. Zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wynikają bardziej szczegółowe zasady ustrojowe, nie ma bowiem charakteru konstytucyjnej wolności lub prawa podmiotowego, których naruszenie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 15 grudnia 2009 r., Ts 5/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 13, a także wyrok TK z 3 kwietnia 2006 r., SK 46/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 39).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wynikające z art. 2 Konstytucji zasady mogą być w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczym wzorcem kontroli, pod warunkiem jednoczesnego wskazania innej naruszonej normy konstytucyjnej statuującej wolność lub prawo (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). Zarzut niezgodności z tymi zasadami mógłby być więc rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).

Samodzielnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie nie może być również art. 32 Konstytucji. Jak bowiem stwierdził Trybunał w sprawie o sygn. SK 10/01, wynikające z tego przepisu prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Art. 32 Konstytucji, podobnie jak art. 2 Konstytucji, można więc wskazać jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy odniesie się go do treści innych norm konstytucyjnych, które chronią poszczególne wolności i prawa naruszone regulacją kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i cytowane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie skarżąca wskazała jednak art. 2 i art. 32 Konstytucji jako samodzielne wzorce kontroli zakwestionowanej regulacji i nie powiązała ich z zarzutem naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tym samym w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 i art. 32 Konstytucji skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Jednocześnie Trybunał zauważa, że art. 31 ust. 3 Konstytucji został powołany w petitum skargi dwukrotnie: raz jako samodzielny wzorzec kontroli oraz drugi raz jako przepis związkowy wobec art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zarzut naruszenia tego przepisu jako samodzielnego wzorca kontroli skarżąca łączy z zarzutem naruszenia zasady przyzwoitej legislacji, którą wywodzi nie tylko z wynikającej z art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego, ale także z zasady proporcjonalności, którą wywodzi z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina jednak, że art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza zasady ograniczania wolności i praw gwarantowanych w innych przepisach Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, odwołanie się w skardze konstytucyjnej do tych zasad (w szczególności do zasady proporcjonalności) może tylko towarzyszyć innej podstawie prawnej skargi i służyć wykazaniu, że ograniczenie danej wolności lub danego prawa poszło za daleko; żeby stosować art. 31 ust. 3 Konstytucji, trzeba więc najpierw wykazać istnienie takiego konstytucyjnego prawa lub wolności (zob. wyrok TK z 22 listopada 2004 r., SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107 oraz postanowienie TK z 28 czerwca 2012 r., Ts 94/12, OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 568). Dlatego również w zakresie badania zgodności art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej z art. 31 ust. 3 Konstytucji skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

W zakresie zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna. W przekonaniu skarżącej wprowadzenie zawitego terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i ustalenie go na 31 grudnia 2008 r. narusza jej prawo do ochrony praw majątkowych oraz równej ochrony tych praw. Skarżąca podnosi w szczególności, że wskazany w ustawie rekompensacyjnej termin był zbyt krótki. Jak jednak zauważa Trybunał Konstytucyjny, jednym z celów obecnie obowiązującej ustawy rekompensacyjnej było ostateczne uregulowanie kwestii rekompensat za mienie zabużańskie, która ma swoje źródło w umowach zawieranych przez państwo polskie w latach 1944–1957 i która – w różnym zakresie – była dotychczas przedmiotem regulacji w kilkunastu aktach prawnych przyjmowanych od czasu zakończenia II wojny światowej (zob. wyrok TK z 23 października 2012 r, SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107, pkt III.2.2 i III.2.3 uzasadnienia). Wprowadzając zawity termin do dochodzenia roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ustawodawca przyjął, że roszczenia te nie mogą mieć charakteru bezterminowego. Stanowisko takie jest uzasadnione dążeniem do zakończenia postępowań dotyczących tych roszczeń, a także odpowiedzialnością ustawodawcy za stan finansów publicznych państwa (por. wyrok TK z 26 lipca 2012 r., P 8/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 84). Jednocześnie wskazanego przez ustawodawcę terminu nie sposób uznać za uniemożliwiający złożenie wniosku. Ustawa rekompensacyjna została bowiem uchwalona 8 lipca 2005 r., a weszła w życie 7 października 2005 r. Od tego momentu skarżąca miała więc ponad trzy lata na złożenie wniosku i skompletowanie niezbędnej dokumentacji. Jednocześnie, jak wskazano wyżej, zakwestionowana ustawa była kolejnym z wielu aktów prawnych regulujących kwestie rekompensaty za mienie zabużańskie. Od osób uprawnionych z tytułu pozostawienia takiego mienia można więc było zasadnie oczekiwać, że w ramach dbałości o swoje interesy gromadziły dokumenty wskazujące liczbę oraz położenie należących do nich (lub ich poprzedników prawnych) nieruchomości. Oczywiście bezzasadny jest zatem zarzut skarżącej, jakoby wprowadzenie rozwiązania pozwalającego na składanie wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty do 31 grudnia 2008 r. stanowiło nieproporcjonalną ingerencję w jej prawo do ochrony praw majątkowych i pozbawiło ją możliwości skorzystania z tego prawa. Na podstawie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK oczywista bezzasadność skargi jest samodzielną podstawą odmowy nadania jej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zauważa, że nawet gdyby uznać pozostałe zarzuty skarżącej (dotyczące niejasności zakwestionowanych przepisów), które skarżąca łączy przede wszystkim z naruszeniem art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, za pozostające w związku z zarzutem niezgodności zakwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, to i tak należałoby stwierdzić, iż są one oczywiście bezzasadne i odmówić nadania skardze konstytucyjnej biegu także w tym zakresie. W przekonaniu skarżącej zakwestionowane przepisy nie przesądzają bowiem o tym, że wskazany w nich termin 31 grudnia 2008 r. jest terminem zawitym do wymienienia wszystkich nieruchomości, których dotyczy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Jej zdaniem otoczenie prawne art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej pozwala przyjąć, że termin ten dotyczy złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za wszystkie nieruchomości pozostawione przez daną osobę (wnioskodawcę lub jego poprzedników prawnych), a lista tych nieruchomości może być uzupełniana w późniejszym terminie. Jak przekonuje skarżąca, o prawidłowości takiej interpretacji świadczy możliwość wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 6 miesięcy (art. 6 ust. 6 ustawy rekompensacyjnej). Skarżąca nie wykazała jednak, aby przedstawiona przez nią interpretacja znajdowała uzasadnienie w brzmieniu zakwestionowanych przepisów. Przeciwnie – z brzmienia tych przepisów wyraźnie wynika, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest wyraźnie związane z konkretnymi nieruchomościami pozostawionymi na terenach, które wchodziły w skład państwa polskiego, a wskazanie tych nieruchomości stanowi konieczny element wniosku. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie skarżącej, że zakwestionowane przepisy pozwalają na rozszerzanie wniosku o kolejne nieruchomości po upływie terminu do jego wniesienia. Konkluzja taka nie wynika w szczególności z art. 6 ust. 6 ustawy rekompensacyjnej, który nie dotyczy możliwości rozszerzenia wniosku, lecz usunięcia jego braków formalnych przez dołączenie do niego wymaganych ustawą dowodów. Skarżąca nie przedstawiła również wystarczających argumentów wskazujących na to, że zakwestionowane przepisy są obecnie rozbieżnie rozumiane w orzecznictwie. Przeciwnie – zaznaczyła, że postulowana przez nią wykładnia przepisów została przyjęta jedynie w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, następnie zaś w orzecznictwie jednolicie utrwaliło się stanowisko przeciwne. Wskazanie przez skarżącą alternatywnej – w stosunku do zastosowanej w jej sprawie – wykładni zakwestionowanych przepisów nie może przesądzać o naruszeniu przez nie zasad przyzwoitej legislacji. Również w tym zakresie sformułowane przez skarżącą zarzuty są więc oczywiście bezzasadne.



Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.