Pełny tekst orzeczenia

209/3/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 19 czerwca 2015 r.

Sygn. akt Tw 13/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Piotr Tuleja – przewodniczący

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca

Leon Kieres,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 17 kwietnia 2014 r. (data nadania) Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych (dalej: wnioskodawca lub Związek) złożył wniosek w sprawie zbadania zgodności: po pierwsze – ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: u.g.h.) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji; po drugie – art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji; po trzecie – art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; po czwarte – art. 2 ust. 3-5 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po piąte – art. 2 ust. 4 i 5 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji; po szóste – art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po siódme – art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po ósme – art. 138 ust. 3 u.g.h. z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w związku z art. 22, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po dziewiąte – art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji; po dziesiąte – art. 29 ust. 1, 6 i 8 u.g.h. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po jedenaste – art. 29 ust. 1, 6 i 8 w związku z art. 103 u.g.h. w związku z art. 110a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.) z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po dwunaste – art. 99, art. 100 i art. 103 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji; po trzynaste – art. 116 pkt 7 u.g.h. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 49 i art. 51 Konstytucji; po czternaste – art. 139 ust. 1 u.g.h. z art. 2 w związku z art. 20, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji; po piętnaste – art. 142 ust. 2 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.



2. Postanowieniem z 14 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.



2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyznaczony przez wnioskodawcę zakres zaskarżenia wykroczył poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związków zawodowych, gdyż zakwestionowane przepisy u.g.h. i k.k.s. nie dotyczą interesów pracowniczych określonej branży (do których reprezentowania legitymowany jest Związek), ale interesów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach.



2.2. W ocenie Trybunału za pochodzący od nieuprawnionego podmiotu należało uznać wniosek w zakresie powołanych w nim jako wzorce kontroli art. 4 ust. 3, art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r., s. 47; dalej: Traktat), dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37; dalej: dyrektywa 98/34/WE), art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364) oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 – zał.), gdyż przepisy te nie zostały wskazane w uchwale Zarządu Związku z 5 kwietnia 2014 r. (nr 1/IV/2014) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.



2.3. Odnośnie do sformułowanych pod adresem u.g.h. zarzutów dotyczących naruszenia art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji ze względu na nienotyfikowanie projektu u.g.h. Komisji Europejskiej w trybie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego względu poza jego kompetencjami leży badanie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 8 dyrektywy 98/34/WE – aktu niemieszczącego się w katalogu źródeł prawa, które mogą być powoływane jako wzorce kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (dyrektywa nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 188 pkt 2 Konstytucji). Ponadto Trybunał zwrócił uwagę na to, że spełnienie żądania wnioskodawcy byłoby równoznaczne nie tyle ze zbadaniem zgodności konkretnego przepisu z Konstytucją, ile z rozpatrzeniem zarzutu z płaszczyzny stosowania (a właściwie niezastosowania) prawa, tzn. przywołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.), co z oczywistych względów wykraczało poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego, który jest sądem prawa, nie zaś faktu.



2.4. Trybunał stwierdził, że adresatem zaskarżonego art. 138 ust. 3 u.g.h. jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia, co oznaczało, że art. 138 ust. 3 tej ustawy nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego względu nie podlega kontroli konstytucyjności zainicjowanej z pozycji podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2.5. W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 116 pkt 7 u.g.h., dodającego do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) art. 75a (kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych do prowadzenia ewidencji osób, wobec których orzeczono środek karny zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych), art. 75b (kompetencje funkcjonariuszy Służby Celnej) i art. 75c (kompetencje Służby Celnej, w szczególności w zakresie korzystania z informacji, w tym danych osobowych; kompetencje Prezesa Rady Ministrów) Trybunał stwierdził, że z argumentacji przedstawionej we wniosku jednoznacznie wynikało, iż Związek domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego, co w świetle art. 188 pkt 1-3 Konstytucji jest niedopuszczalne.



2.6. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył również, że przeprowadzenie kontroli poziomej norm wywiedzionych z art. 142 ust. 2 u.g.h. i art. 53 § 1 zdanie drugie k.k.s. wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji).



2.7. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi wnioskodawcy 23 lipca 2014 r.



3. W dniu 30 lipca 2014 r. (data nadania) wnioskodawca wniósł zażalenie na postanowienie z 14 lipca 2014 r. Zaskarżył w nim odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie dotyczącym badania zgodności: po pierwsze – całej u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji; po drugie – art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h. z art. 2, art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji; po trzecie – art. 2 ust. 3-5 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po czwarte – art. 2 ust. 4 i 5 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji; po piąte – art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. z art. 83 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po szóste – art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji; po siódme – art. 138 ust. 3 u.g.h. z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w związku z art. 22, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji; po ósme – art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 103 pkt 4 i 7 u.g.h. z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji; po dziewiąte – art. 29 ust. 1, 6 i 8 u.g.h. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po dziesiąte – art. 29 ust. 1, 6 i 8 w związku z art. 103 u.g.h. w związku z art. 110a k.k.s. z art. 2, art. 42 ust. 1, art. 20 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; po jedenaste – art. 99, art. 100 i art. 103 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji; po dwunaste – art. 116 pkt 7 u.g.h. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 49 i art. 51 Konstytucji; po trzynaste – art. 139 ust. 1 u.g.h. z art. 2 w związku z art. 20, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.



2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasad postępowania obowiązujących w polskim sądzie konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam wnioskodawca określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Należy podkreślić, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.

Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie nienadania wnioskowi dalszego biegu wnioskodawcy przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej wniosku. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu wnioskowi, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej wniosku. Brak takiego odniesienia musi zostać każdorazowo oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia.



3. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca złożył zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi i jednocześnie wskazał, że poza zakresem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie Trybunału w części dotyczącej badania zgodności: po pierwsze – art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. z art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; po drugie – art. 142 ust. 2 u.g.h. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu zażalenia skupił się natomiast na stwierdzonym przez Trybunał braku legitymacji Związku do wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę norm.



4. Przystępując do rozpoznania wniesionego przez Związek zażalenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie z 14 lipca 2014 r. jest prawidłowe, argumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie podważyły zaś zasadności przyjętego przez Trybunał stanowiska w sprawie.



5. Jako podstawę do wniesienia zażalenia wnioskodawca podał „naruszenie [przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu] prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP, polegającą na mylnym przyjęciu, że zakwestionowane we wniosku przepisy ustawy (…) o grach hazardowych (…) nie mieszczą się w zakresie działania wnioskodawcy i przez to nie jest on podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji RP do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP, co skutkowało odmową nadania dalszego biegu wnioskowi konstytucyjnemu, podczas gdy wnioskodawcy przysługuje legitymacja na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP, co powinno skutkować nadaniem wnioskowi dalszego biegu” Ponadto – zdaniem wnioskodawcy – „[t]reść pojęcia spraw objętych zakresem działania związków zawodowych użytego w art. 191 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje (…) zarówno reprezentowanie pracowników w sferze prawa pracy, jak również współkształtowanie ustroju gospodarczego RP”.



5.1. Odnośnie do stwierdzonego w zaskarżonym postanowieniu braku legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania przed Trybunałem w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją przepisów u.g.h. oraz k.k.s., spowodowanego wykroczeniem przedmiotu zaskarżenia poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową związku zawodowego, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uprawnienie do kierowania wniosku w sprawie hierarchicznej kontroli norm jest oparte na normie rangi konstytucyjnej. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach związków zawodowych czy innych organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia. Trybunał zwraca uwagę na to, że pojęcie związku zawodowego, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należy traktować autonomicznie wobec takiego samego pojęcia na gruncie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167, ze zm.; dalej: u.z.z.). Choć są to pojęcia naturalnie z sobą powiązane, to nie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu (por. np. postanowienie TK z 29 stycznia 2013 r., Tw 15/11, OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 2 – dotyczące organizacji pracodawców).



5.2. W związku z powyższym należy przede wszystkim przypomnieć, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje a casu ad casum i obejmuje wyłącznie konkretny – oparty na jednej, określonej uchwale w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm – wniosek, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (zob. postanowienie TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 284). Wymaga ponadto podkreślenia, że rolą Trybunału Konstytucyjnego jest zbadanie legitymacji wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji sąd konstytucyjny nie może sugerować się poglądem wyrażonym w orzeczeniu, które wydał w ramach innego postępowania, ani poczynionymi tamże ustaleniami oraz przesłankami wskazanymi jako podstawy odmowy. Trybunał Konstytucyjny ocenia legitymację procesową podmiotu występującego z wnioskiem, biorąc pod uwagę konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konkretyzacja kryteriów dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmioty (zob. wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56).



5.3. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że rozróżnienie podmiotów posiadających legitymację ogólną i ograniczoną należy odczytywać w powiązaniu z wyraźnym oddzieleniem poszczególnych wnioskodawców z tej drugiej kategorii w ramach punktów 3-5 art. 191 ust. 1 Konstytucji. Nie mamy w tym przypadku do czynienia z wyliczeniem podobnym do tego, jakie zastosowano w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, gdyż poszczególne podmioty wyposażone w ograniczone prawo inicjowania kontroli konstytucyjności zostały ujęte osobno w ramach kolejnych punktów w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Dokonywanie wykładni przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji wymaga zatem uwzględnienia nie tylko jej zawężającego charakteru co do zakresu zaskarżenia, lecz także jej specyficznego znaczenia w perspektywie roli ustrojowej każdego z wnioskodawców, o których mowa kolejno w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.



5.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że to na podmiocie występującym z wnioskiem do Trybunału spoczywa ciężar dowodu (wykazania), że kwestionowany akt normatywny dotyczy zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest natomiast zobligowany do weryfikacji legitymacji procesowej na każdym etapie postępowania w konkretnej sprawie. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem Trybunału działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a więc możliwością podejmowania hierarchicznej kontroli norm jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu.

W procesie weryfikacji legitymacji wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na przepisy ustawy lub statutu, aby – na zasadzie art. 32 ust. 2 ustawy o TK – sprawdzić m.in., czy podmiot inicjujący rozpoznanie wstępne posiada status ogólnokrajowego organu związku zawodowego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (aspekt formalny).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wyznacznikiem legitymacji procesowej wnioskodawców, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, są ich istota i rola ustrojowa (nie zaś wyłącznie ustawowa czy statutowa) w aspekcie materialnym.



5.5. Ani w uzasadnieniu wniosku, ani tym bardziej w uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca nie wykazał (nie udowodnił), że zaskarżone poszczególne regulacje u.g.h. (jak i sama ustawa) oraz k.k.s. – z punktu widzenia art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji – dotyczą spraw objętych zakresem działania Związku, które uprawniałoby go do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o przeprowadzenie hierarchicznej kontroli norm. W świetle zaś art. 59 Konstytucji, który wpływa na wykładnię jej art. 191 ust. 2, nie można przyjąć, że na płaszczyźnie konstytucyjnej związek zawodowy może skutecznie kwestionować regulacje normatywne wykraczające poza sferę praw pracowniczych. Obrona interesów gospodarczych przedsiębiorców (którzy, aby prowadzić działalność w zakresie gry na automatach, muszą uzyskać koncesję na prowadzenie kasyna gry), występowanie w interesie osób fizycznych (interes ogólnospołeczny) w celu ochrony „swobodnego korzystania z rozrywki, jaką dają [uczestnikom] wymienione kategorie gier”, czy kwestionowanie „penalizacji karnej i administracyjnej” urządzania i prowadzenia gier mających „charakter rekreacyjny” niewątpliwie wykracza poza granice zdolności wnioskowej związku zawodowego.



5.6. Wziąwszy pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji nie daje podstaw do podzielenia stanowiska wnioskodawcy, iż posiada on legitymację wnioskową w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przez niego w niniejszej sprawie przepisów u.g.h. i k.k.s. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych jest bowiem związkiem zawodowym, o którym mowa w art. 59 Konstytucji. Oznacza to, że na płaszczyźnie konstytucyjnej jego podstawowym zadaniem jest reprezentowanie interesów pracowniczych określonej grupy zawodowej (pracowników branży objętej regulacjami u.g.h.). W tym też zakresie – zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej – posiada on prawo do kwestionowania tylko tych regulacji normatywnych, które dotyczą praw lub obowiązków pracowników (czyli są objęte zakresem działania Związku).



5.7. Z tych też powodów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji nie zasługuje na uwzględnienie.



6. Trybunał odniósł się również do stanowiska wnioskodawcy, że „zaniechanie przez ustawodawcę dopełnienia ciążącego nań z mocy dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacyjnego nie zostało rzetelnie rozważone w zaskarżonym postanowieniu, o czym przesądza lakoniczne uzasadnienie”.



6.1. Trybunał stwierdza, że w punkcie 8 postanowienia z 14 lipca 2014 r. wskazał, iż zarzuty Związku ograniczyły się do wykazania naruszenia przez polskiego prawodawcę postanowień dyrektywy 98/34/WE oraz art. 4 Traktatu. Z kolei w punkcie 9 Trybunał zwrócił uwagę na to, że wnioskodawca poprzestał na dowodzeniu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 49 Traktatu. Ponadto – czego nie zauważa wnioskodawca – Trybunał w punkcie 10 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyraźnie zaznaczył, że powołane w treści wniosku art. 4 ust. 3, art. 49 i art. 56 Traktatu oraz dyrektywa 98/43/WE (w całości lub w zakresie jej poszczególnych przepisów) nie zostały wskazane w uchwale Zarządu Związku z 15 kwietnia 2014 r. (nr 1/IV/2014) jako wzorce kontroli dla art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144, art. 145, art. 6 ust. 4, art. 14 ust. 3, art. 29 ust. 2 i 3 u.g.h. Oznaczało to, że we wskazanym zakresie wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego, co stanowiło podstawę odmowy nadania mu dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność orzekania.



6.2. Wnioskodawca nie podważył powyższych ustaleń. Tym samym należy stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał zasadnie odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania konstytucyjności art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 29 ust. 1-2 i 4-11, art. 48 ust. 1 i 2, art. 59 pkt 4, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 3, art. 139 ust. 1, art. 144 oraz art. 145 u.g.h., a także art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h.



6.3. Ponadto – i niezależnie od powyższego – należy zwrócić uwagę na to, że w wyroku z 11 marca 2015 r. (P 4/14, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31) Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie uznał, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu z 2002 r., nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia Trybunał stwierdził, że „ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, a więc hipotetyczne zaniedbanie o charakterze formalnoprawnym unijnej procedury notyfikacji, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności uznania, że doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia ustaw. Nie można bowiem przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez ten akt mocy obowiązującej. Istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem tylko ustawowym, który tworzy jedynie element ustawowego, a nie konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Tym większa różnica istnieje między obowiązkiem opiniowania zakotwiczonym w Konstytucji a dopiero hipotetycznym obowiązkiem notyfikacji przepisów technicznych, o którym mowa w dyrektywie 98/34/WE. Uchybienie obowiązkowi opiniowania wynikającemu jedynie z ustawy jest zazwyczaj nieprawidłowością, która nie prowadzi jednak do naruszenia konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Tym bardziej uchybienie ewentualnemu obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może samo przez się prowadzić do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji oraz legalizmu – art. 7 Konstytucji”. Jednocześnie – zdaniem Trybunału – brak dokonania notyfikacji nie może również wpływać w sensie negatywnym na zgodność u.g.h. z art. 9 Konstytucji.



7. W zażaleniu wnioskodawca podniósł także, że „w dotychczasowym orzecznictwie są obecnie judykaty wskazujące na objęcie legitymacją czynną z art. 191 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 Konstytucji RP materii szerszej niż tylko najwęziej rozumiane kwestie pracownicze, co koresponduje dobrze z treścią art. 1 ust. 1 oraz art. 4 u.z.z.”. Na poparcie swojego twierdzenia Związek wskazał na orzeczenie TK z 28 czerwca 1994 r. (K 6/93, OTK w 1994 r., poz. 14) oraz wyroki TK z: 6 marca 2001 r. (K 30/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 34), 24 kwietnia 2001 r. (U 9/00, OTK ZU 4/2001, poz. 80), 18 stycznia 2005 r. (K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5), 17 października 2005 r. (K 6/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 100), 31 stycznia 2006 r. (K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8), 4 kwietnia 2006 r. (K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40), 23 lutego 2010 r. (K 1/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14) i 7 kwietnia 2011 r. (K 4/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 20), a także na postanowienie TK z 5 sierpnia 2010 r. (Tw 17/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 1).

W odniesieniu do przywołanych przez wnioskodawcę orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku Związku – nie wynika z nich (poza jednym) odmienna od przyjętej w zaskarżonym postanowieniu z 14 lipca 2014 r. wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji.

W sprawie K 23/03 – zakończonej wyrokiem z 31 stycznia 2006 r., w której Trybunał rozpoznał wniosek Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy dotyczący zbadania zgodności art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673, ze zm.) z art. 2 Konstytucji – przedmiot wniosku (przepis dotyczący zawieszenia wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych dla osób uprawnionych do renty z tytułu niezdolności do pracy z ubezpieczenia wypadkowego lub emerytury na podstawie odrębnych przepisów) istotnie wykraczał poza zakres spraw objętych działaniem wnioskodawcy jako związku zawodowego lekarzy. Jednakże Trybunał w obecnym składzie zwraca uwagę na to, że nieuniknione czasem rozbieżności w interpretacji przepisów konstytucyjnych, wynikające z dokonania odmiennej wykładni przez poszczególne składy orzekające Trybunału Konstytucyjnego, nie są podstawą do uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi (w szczególności wydane zgodnie z poglądem prawnym sformułowanym w orzeczeniu pełnego składu Trybunału, tj. postanowieniu pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Przyjęcie odmiennego zapatrywania prawnego przez – co wymaga podkreślenia – Trybunał w składzie pięciu sędziów w sprawie K 23/03 (czyli po wydaniu postanowienia pełnego składu w sprawie Tw 74/02) z proceduralnego punktu widzenia (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK) nie było wiążące dla Trybunału Konstytucyjnego wstępnie rozpoznającego wniosek Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Branży Rozrywkowej i Gier Hazardowych.

Natomiast w pozostałych orzeczeniach przywołanych w zażaleniu przepisy zakwestionowane przez poszczególne związki zawodowe dotyczyły wprost kwestii związanych z materią praw pracowniczych, czyli były objęte zakresem działania tych podmiotów (art. 191 ust. 2 Konstytucji, a odnośnie do sprawy K 6/93 – art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.).

W sprawach zainicjowanych wnioskami Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” Trybunał badał konstytucyjność przepisów dotyczących: pozbawienia praw nabytych do ulgowych przejazdów kolejami niektórych emerytów i rencistów, byłych pracowników kolejowych (K 6/93): przesunięcia terminu podwyżki płac dla pracowników państwowych szkół wyższych (K 15/03); pozbawienia techników medycznych uprawnień pracowniczych w postaci możliwości dopłat ze środków budżetu państwa do oprocentowania kredytów udzielanych przez banki na adaptacje pomieszczeń, zakup wyposażenia, aparatury lub sprzętu medycznego oraz środków transportu, służących prowadzeniu indywidualnej praktyki o charakterze medycznym oraz niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej (K 6/04).

W sprawach zainicjowanych wnioskami Związku Zawodowego Rolnictwa „Samoobrona” Trybunał badał konstytucyjność: przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491, ze zm.), w zakresie usuwania skutków powodzi na obszarach objętych działalnością rolniczą (K 30/00); przepisów dotyczących uprawnień do bezpłatnego nabywania akcji spółek kapitałowych Skarbu Państwa przez rolników, z których gospodarstw rolnych w okresie pięciu lat przed wykreśleniem przedsiębiorstwa państwowego z rejestru przedsiębiorstw państwowych dostarczono bezpośrednio lub pośrednio do tego przedsiębiorstwa surowce o wartości co najmniej 100 q żyta według cen przyjmowanych do obliczania podatku rolnego w ostatnim roku przed wykreśleniem przedsiębiorstwa państwowego z rejestru przedsiębiorstw państwowych (U 9/00).

W sprawie K 11/04 Ogólnopolski Związek Zawodowy Oficerów i Marynarzy zakwestionował konstytucyjność regulacji dotyczącej sposobu egzekucji zaległych wynagrodzeń za pracę na rzecz oficerów i marynarzy zatrudnionych na statkach morskich.

W sprawach zainicjowanych wnioskami Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (K 1/08) oraz Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej (K 4/09) Trybunał badał konstytucyjność przepisów dotyczących odpowiednio: zasad pełnienia służby przez funkcjonariuszy Policji oraz zasad pełnienia służby przez funkcjonariuszy Straży Granicznej i ich wpływu na wysokość przyszłych świadczeń emerytalnych.

W sprawie Tw 17/10 Trybunał rozpoznawał wstępnie wniosek Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący zbadania zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 28 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania (Dz. U. Nr 212, poz. 1338), czyli regulacji dotyczących wykonywania zawodu przez taksówkarzy.



W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.