Tw 15/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
1/1/B/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 8 października 2012 r.
Sygn. akt Tw 15/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej o zbadanie zgodności:
1) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 2 ust. 3-5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 Konstytucji;
3) art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji;
4) art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji;
5) art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 Konstytucji;
6) art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji;
7) art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji;
8) art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji;
9) art. 116 pkt 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji;
10) art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 30 czerwca 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej (dalej: OZPBR) o zbadanie zgodności, po pierwsze, ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: ustawa o grach) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 i art. 83 Konstytucji; po drugie, art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji; po czwarte, art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji; po piąte, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji; po szóste, art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji; po siódme, art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy o grach z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji; po ósme, art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy o grach z art. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji; po dziewiąte, art. 116 pkt 7 ustawy o grach z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji; po dziesiąte art. 142 ust. 2 ustawy o grach z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie legitymacji do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności, czy OZPBR, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. występuje o kontrolę przepisów aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.
3. OZPBR wskazuje, że „składający wniosek z pełną świadomością podkreśla, iż przepisy objęte niniejszym wnioskiem odnoszą się do interesów gospodarczych członków Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej (sfery gospodarczej)”, które „są – w ocenie składającego wniosek – wystarczającą podstawą, przesądzającą o legitymacji w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji”. Swoje stanowisko uzasadnia tym, że „jedynym celem zatrudnienia pracownika jest (…) w przedmiotowym przypadku cel ekonomiczny związany z prowadzoną działalnością gospodarczą”. Stąd, „w ocenie składającego wniosek, należy uznać, iż zarzuty podnoszone przez Walne Zgromadzenie Członków Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej mieszczą się w zakresie działania tej organizacji pracodawców, co oznacza, iż Walne Zgromadzenie Członków jest uprawnione również w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji RP do skierowania wniosku do TK o zbadanie konstytucyjności norm odnoszących się do sfery stosunków gospodarczych”.
3.1. Odnosząc się do przywołanego stanowiska, trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału pojęcie „spraw objętych zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna.
Ogólną normę kompetencyjną, która stanowi punkt wyjścia ustaleń dotyczących zakresu działalności organizacji pracodawców, stanowi art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców). W myśl tego przepisu podstawowym zadaniem organizacji zrzeszającej pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków. Jednakże przy interpretowaniu tego artykułu konieczne jest powołanie się na szerszy kontekst (zob. postanowienie z 11 października 2000 r., sygn. K 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 196). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w myśl art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców, prawo tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem „jednostki organizacyjne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, a także osoby fizyczne, jeżeli zatrudniają one pracowników” (art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.). W definicji pracodawcy nie występuje zatem kryterium „prowadzenia działalności gospodarczej” jako celu jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej zatrudniającej pracowników. Należy jednoznacznie stwierdzić, że w tej definicji przesłanką konstytuującą pracodawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie działalności gospodarczej. Uprawnienia organizacji pracodawców stanowią niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a osią tej relacji jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Organizacja pracodawców nie stanowi uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, która miałaby na celu ochronę jakiegokolwiek interesu (w szczególności interesu gospodarczego), który może powstać podczas prowadzenia działalności gospodarczej przez jej członków. W tym kontekście należy uznać, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy.
Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się przez możliwość skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy przyjąć, że „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracodawca – pracownik. Co znamienne, art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje legitymację procesową przed Trybunałem Konstytucyjnym jedynie „organizacjom pracodawców”, ale już nie organizacjom przedsiębiorców lub organizacjom osób prowadzących działalność gospodarczą. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia „zdolności wnioskowej” organizacji skupiających pracodawców, jedynie do spraw dotyczących stosunków pracodawca – pracobiorca (zob. postanowienia TK z: 14 sierpnia 2003 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 104 oraz 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).
3.2. Oceniając pogląd, zgodnie z którym „w przypadku pracodawców branży rozrywkowej immanentną cechą tychże pracodawców pozostaje (…) przymiot prowadzenia działalności gospodarczej”, należy zwrócić uwagę, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4 oraz powołane tam orzeczenia).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nieprzekonująca jest argumentacja, że „grupy pracodawców prowadzących działalność gospodarczą są najbardziej adekwatną grupą podmiotów do inicjowania kontroli konstytucyjności ustawodawstwa gospodarczego”, skoro działalność gospodarczą mogą prowadzić również członkowie zrzeszeni w organizacjach zawodowych.
4. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 2 ust. 3 ustawy o grach w brzmieniu: „grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości”, art. 2 ust. 4 ustawy o grach w brzmieniu: „wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze” oraz art. 2 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu: „grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy”.
OZPBR przekonuje, że „ustawowe brzmienie definicji »gier na automatach«, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o grach hazardowych”, gdyż nie zostały one „zredagowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. To powoduje powstanie kwalifikowanej (…) nieostrości (niejasności) przepisów definiujących »gry na automacie«, co – zdaniem wnioskodawcy – stanowi podstawę stwierdzenia ich niekonstytucyjności”. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i zasadę przyzwoitej (prawidłowej) legislacji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR, zarzucając „niejasność zaskarżonych przepisów”, występuje bowiem w interesie ogólnospołecznym (ochrona systemu prawa) w obronie „jednolitej wykładni i stosowania przepisów do urządzających »gry na automatach« [przedsiębiorców] oraz ich uczestników”.
Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
5. OZPBR zarzuca ponadto art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach naruszenie art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji, tzn. „wyrażonej w nim zasady praworządności”, oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji, tzn. „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej”.
Zdaniem wnioskodawcy, „organ ustawodawczy błędnie uznał, iż ograniczenie wolności osobistej i reglamentację działalności gospodarczej w zakresie urządzania i prowadzenia gier organizowanych w celach komercyjnych (ust. 5) oraz gier umożliwiających przedłużenie czasu gry (ust. 4) uzasadnia interes publiczny”. OZPBR twierdzi, że „poszerzenie zakresu »gier na automatach« na gry, w których wygraną jest możliwość przedłużenia czasu gry oraz gry, gdzie nie ma elementu wygranej w jakiejkolwiek postaci, lecz gra organizowana jest w celach komercyjnych i ma charakter losowy oznacza, że ograniczono wolność gospodarczą w zakresie urządzania i wolność uczestniczenia w grach, które nie mają nic wspólnego z hazardem”. W jego ocenie, „poszerzenie definicji wygranej na element przedłużenia gry na automacie, przekracza rozsądną miarę intensywności i uciążliwości ograniczeń wolności gospodarczej i osobistej związanej z nieskrępowanym dostępem do tego typu rozrywki”. OZPBR wyraża ponadto przekonanie, że „wprowadzanie reglamentacji oraz represji karnej i administracyjnej względem gier, w których nie ma możliwości istotnego zaangażowania majątkowego przez gracza, łamie konstytucyjną zasadę proporcjonalności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem, po pierwsze, w obronie interesów gospodarczych swoich członków-przedsiębiorców, którym „ograniczono swobodę działalności” (w tym przez „szeroki zakaz reklamy i promocji we wszystkich płaszczyznach”), po drugie, w celu ochrony „swobodnego korzystania z rozrywki, jaką dają [uczestnikom] wymienione kategorie gier” oraz przeciwko „penalizacji karnej i administracyjnej” urządzania lub prowadzenia gier mających „charakter rekreacyjny”.
Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Na marginesie należy zasygnalizować, że argumentacja, iż „nadmierna ingerencja w wolność osobistą jednostki wyraża się także w surowych sankcjach karnych i administracyjnych (…) za samo uczestniczenie w nielegalnie prowadzonej »grze na automacie« bez wygranej lub z wygraną w postaci przedłużenia gry” świadczy o tym, że wnioskodawca domaga się zbadania z powołanymi wzorcami nie tyle art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach, ale tych ostatnich przepisów rozpatrywanych w związku z art. 89 ustawy o grach i art. 109 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej: kodeks karny skarbowy), w brzmieniu nadanym przez art. 103 pkt 7 ustawy o grach. Ponadto, co oczywiste, OZPBR występuje w interesie osób uczestniczących w grze, nie zaś przedsiębiorców, których reprezentuje.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 89 ustawy o grach ani art. 109 kodeksu karnego skarbowego w brzmieniu nadanym przez art. 103 pkt 7 ustawy o grach nie zostały wskazane w uchwałach podjętych 24 czerwca 2011 r. przez Walne Zgromadzenie Członków (nr 3) i Zarząd Główny (nr 07/11). Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu „wnioskowi” pochodzącemu w tym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
6. OZPBR domaga się także zbadania zgodności z Konstytucją następujących przepisów ustawy o grach: art. 2 ust. 3, art. 4 (definicje legalne „ośrodków gier”, „punktu przyjmowania zakładów wzajemnych”, „gier hazardowych”), art. 6 ust. 1 (konieczność posiadania koncesji na prowadzenie kasyna gry) i art. 14 (wyłączność kasyn gry w odniesieniu do urządzania gier na automatach) w zw. z art. 3 (urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie na zasadach określonych w ustawie) i art. 129 ust. 3 (definicja legalna „gier na automatach o niskich wygranych”).
Wnioskodawca twierdzi, że „art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 ustawy o grach hazardowych przesądza (…) o zakazie urządzenia gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach w salonach gier. Oznacza to delegalizację dotychczasowej działalności w tym zakresie i konieczność zakończenia działalności gospodarczej przedsiębiorców działających w tej branży”.
OZPBR zarzuca „brak ważnego interesu publicznego przy ograniczeniu wolności działalności gospodarczej – [i w konsekwencji] naruszenie art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji”. Zdaniem wnioskodawcy „zaskarżone przepisy zakazują urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry, w szczególności w punktach gier na automatach o niskich wygranych i w salonach gier, przez co ograniczają aspekt swobody obszaru, na jakim przedsiębiorcy mogą korzystać z wolności gospodarczej w obszarze gier na automatach. Z drugiej strony terytorialne (obszarowe) ograniczenie wolności gospodarczej skutkuje istotnym ograniczeniem możliwości korzystania przez społeczeństwo z tej formy rozrywki, przez co ingerencja prawodawcy dotyczy również sfery wolności osobistej”.
Wskazując „nieproporcjonalną uciążliwość” zaskarżonych przepisów „w kontekście stopnia ingerencji w wolność gospodarczą” i osobistą, OZPBR występuje w obronie: po pierwsze, interesów gospodarczych swoich członków-przedsiębiorców, którzy, aby prowadzić działalność w zakresie gry na automatach (art. 2 ust. 3 ustawy o grach), muszą uzyskać koncesję na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 ustawy o grach); po drugie – sfery prywatności osób fizycznych (interes ogólnospołeczny) w odniesieniu do wyboru dokonywanego przez uczestników gry.
Okoliczności powyższe stanowią, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił ponadto, że art. 20 Konstytucji nie został wskazany w powołanych uchwałach Walnego Zgromadzenia Członków (nr 3) ani Zarządu Głównego (nr 07/11) jako wzorzec kontroli dla art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy o grach. Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu „wnioskowi” pochodzącemu w tym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
7. Wnioskodawca kwestionuje ponadto konstytucyjność przepisów ustawy o grach, które dotyczą zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, tzn. art. 129 ust. 2 (umarzanie postępowań w sprawie wydania zezwoleń, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy), art. 138 ust. 1 ustawy o grach (zakaz przedłużania zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy), art. 135 ust. 2 ustawy o grach (zakaz zmiany miejsc urządzania gry).
Wnioskodawca twierdzi, że „podejmując decyzję o zaangażowaniu organizacyjnym oraz kapitałowym w w/w sektor jednostka uwzględniała niewątpliwie również perspektywę czasową, w jakiej będzie mogła w sposób – co do zasady – pewny prowadzić działalność gospodarczą. Ta perspektywa czasowa była gwarancją możliwości zbilansowania nakładów związanych z rozpoczęciem działalności w perspektywie zysków osiąganych w ustawowo przewidzianym okresie czasowym”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem w obronie interesów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
8. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 138 ust. 3 ustawy o grach w brzmieniu: „organ, o którym mowa w ust. 2, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3” z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji.
OZPBR zarzuca art. 138 ust. 3 ustawy o grach naruszenie „zasad ochrony zaufania obywatela do państwa i przyzwoitej (prawidłowej) legislacji”, „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej” oraz „zasady praworządności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że adresatem zaskarżonego przepisu jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia, co w konsekwencji oznacza, że art. 138 ust. 3 o grach nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego względu nie podlega kontroli zainicjowanej z pozycji podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Okoliczność ta stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 138 ust. 3 ustawy o grach z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji.
9. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy o grach (przepisy dotyczące podmiotu podlegającego karze).
OZPBR podnosi, że „stan prawny [, w] którym za ten sam czyn, polegający na: urządzaniu gier hazardowych bez koncesji lub zezwolenia, urządzaniu gry na automatach poza kasynem gry oraz uczestniczeniu w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia, na sprawcę należy nałożyć zarówno: (…) sankcję w postaci kary pieniężnej (…), jak i (…) karę za przestępstwo (…) narusza, w przekonaniu wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji RP, poprzez przełamanie wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem, co oczywiste, w obronie interesów ogólnospołecznych, tzn. w imieniu każdej osoby fizycznej, której za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w ustawie o grach grozi kara pieniężna określona w art. 89 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy w zbiegu z karą za nieprzestrzeganie zakazów przewidzianych w kodeksie karnym skarbowym. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności z art. 2 Konstytucji art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy o grach.
9.1. Wnioskodawca wyraża ponadto przekonanie, że „zaskarżone przepisy łamiąc zasadę ne bis in idem naruszają także art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…) oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (…), a przez to i art. 9 Konstytucji RP, według którego Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364), ani art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), nie zostały wskazane w uchwałach powołanych w punkcie 5.1 niniejszego uzasadnienia. Okoliczność ta stanowi, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania „wnioskowi” dalszego biegu jako pochodzącemu w powyższym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
10. OZPBR domaga się kontroli art. 116 pkt 7 ustawy o grach, dodającego do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) art. 75a (kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych do prowadzenia ewidencji osób, wobec których orzeczono środek karny zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych), art. 75b (kompetencje funkcjonariuszy Służby Celnej ) i art. 75c (kompetencje Służby Celnej, w szczególności w zakresie korzystania z informacji, w tym danych osobowych; kompetencje Prezesa Rady Ministrów).
Wnioskodawca żąda zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, (…) zasadą poszanowania, nienaruszalności i ochrony godności człowieka, (…) zasadą proporcjonalności, (…) gwarancją sądowego rozpoznania sprawy, (…) wolnością komunikowania się, oraz (…) zasadą ochrony autonomii informacyjnej”.
10.1. OZPBR zarzuca „brak (…) uregulowań o charakterze gwarancyjnym w odniesieniu do działań operacyjnych przewidzianych w art. 75b ustawy o Służbie Celnej”. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „prawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów pozwalających na skontrolowanie, czy podjęcie czynności operacyjnych jest uzasadnione, a także nie określił sposobu wykorzystania informacji uzyskanych w toku podjętych przez funkcjonariuszy celnych czynności. (…) Kontrola konstytucyjności dotyczyć może w tym wypadku obowiązującego aktu normatywnego, z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z argumentacji przedstawionej we wniosku wynika jednoznacznie, że OZPBR domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego. Tak wyznaczony zakres zaskarżenia determinuje – w aspekcie konstytucyjnie ukształtowanej kognicji Trybunału – niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, eliminując z systemu prawa normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).
10.2. Wymaga nadto podkreślenia, że zarzucając „niekonstytucyjność wynikającą z braku odpowiedniej procedury chroniącej przed naruszeniem w toku działalności operacyjnej zasadniczych praw i wolności jednostki”, wnioskodawca występuje w celu ochrony interesu ogólnospołecznego (w kontekście „dolegliwości dla obywateli”), co wykracza poza ograniczoną zdolność wnioskową podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem z pozycji organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Świadczy o tym nie tylko przedmiot, ale przede wszystkim wskazane wzorce kontroli.
10.3. Okoliczności powyższe stanowią, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 116 pkt 7 ustawy o grach z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji.
11. OZPBR żąda ponadto zbadania zgodności art. 142 ust. 2 ustawy o grach, przewidującego karę grzywny za niepowiadomienie naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier, z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą prawidłowej legislacji oraz (…) zasadą legalizmu”.
Wnioskodawca zarzuca, że „ustawa wprowadza pozakodeksowe wykroczenie skarbowe, co stoi w wyraźnej sprzeczności z zamkniętym charakterem Kodeksu karnego skarbowego i dyspozycją z art. 53 § 1 zd. 2 k.k.s., a w konsekwencji powodujące rażące naruszenie spójności systemu prawnego w zakresie materialnego prawa karnego skarbowego”. OZPBR dowodzi, że „stypizowanie wykroczenia skarbowego w art. 142 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nieuchronnie powoduje wystąpienie sprzeczności horyzontalnej pomiędzy dyspozycją z art. 53 § 1 zd. 2 k.k.s., a normą zawartą w art. 142 ust. 2 ustawy”, które posiadają „równorzędny, ustawowy charakter”.
11.1. Przywołana argumentacja świadczy o tym, że wnioskodawca domaga się w niniejszej sprawie nie tyle zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ile przeprowadzenia kontroli poziomej norm wywiedzionych z art. 142 ust. 2 ustawy o grach i art. 53 § 1 zdanie drugie kodeksu karnego skarbowego. Co oczywiste, spełnienie żądania wnioskodawcy wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi biegu w odniesieniu do rozpatrzenia postawionych zarzutów.
11.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem w obronie interesów ogólnospołecznych – tzn. po pierwsze, w obronie wartości, jaką stanowi „spójność obowiązującego porządku karnoskarbowego”, po drugie, w imieniu każdej osoby fizycznej kierującej działalnością gastronomiczną, handlową lub usługową w lokalu, gdzie znajduje się punkt gry na automatach o niskich wygranych, której (za zaniechanie pisemnego powiadomienia właściwego ze względu na lokalizację lokalu naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier – przed jego uruchomieniem) grozi kara grzywny za wykroczenie skarbowe. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności z art. 2 i art. 7 Konstytucji art. 142 ust. 2 ustawy o grach.
12. Wnioskodawca kwestionuje ponadto zgodność z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji następujących przepisów ustawy o grach: art. 99 (wprowadzającego zmiany w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), art. 100 (dodającego w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm., art. 181c), art. 103 ustawy o grach (wprowadzającego zmiany w kodeksie karnym skarbowym).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem – co oczywiste – w obronie interesów ogólnospołecznych – tzn. w obronie systemu prawa celem zapewnienia dochowania „trybu przewidzianego dla zmian kodeksów”. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy o grach.
13. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do sformułowanych pod adresem ustawy o grach zarzutów proceduralnych, tzn. naruszenia art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji.
13.1. Co znamienne, OZPBR nie może w uzasadnieniu swojej legitymacji powoływać się skutecznie na to, że „w orzeczeniu z 24 czerwca 1998 r. (K 3/98) Trybunał Konstytucyjny uznał »niekonstytucyjność przepisu ustawowego przez to, że został uchwalony przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do jego wydania«”, ponieważ wnioskodawcą w przywołanej sprawie był Prezydent Rzeczypospolitej, a zatem podmiot legitymowany generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).
13.2. Wnioskodawca podkreśla, że – także w kontekście zarzutów proceduralnych – występuje w interesie ogólnospołecznym w celu obrony „najwyższych rangą spraw ustrojowych kraju” i przeciwko ingerencji „w konstytucyjne prawa i wolności obywateli”, koncentrując się na wykazaniu naruszenia „zasad: demokratycznego postępowania ustawodawczego, konstytucjonalizmu, legalizmu i praworządności, (…) przestrzegania wiążącego prawa międzynarodowego, (…) podziału władz, (…) dialogu społecznego”.
Wnioskodawca zarzuca „pominięcie rozważenia zakładanych celów, czy środków ich realizacji, z ogółem obywateli”, twierdząc, że „przyjęty tryb konsultacji założeń projektowanej ustawy, uniemożliwił poszukiwanie konsensusu społecznego” oraz „wypowiedzenie się [adresatom przepisów] na temat projektowanych rozwiązań”. Zdaniem wnioskodawcy „prawodawca naruszył zasadę praworządności (art. 83 Konstytucji RP), gdyż wbrew obowiązkowi (art. 16 ustawy o organizacjach pracodawców oraz art. 19 ustawy o związkach zawodowych), zaniechał opiniowania projektu ustawy o grach hazardowych z reprezentatywnymi organizacjami związkowymi i organizacjami pracodawców, których interesów dotyczyła projektowa ustawa”. W ocenie OZPBR „zastosowany przez Parlament tryb procedowania nad ustawą o grach hazardowych naruszył także (…) zasadę podziału władz”. Zdaniem wnioskodawcy „ustawa ta w sposób dotkliwy ingeruje w prawa nabyte podmiotów prowadzących działalność gospodarczą”.
13.3. OZPBR „zarzuca, że projekt ustawy o grach hazardowych mimo, iż zawierał przepisy techniczne nie został notyfikowany Komisji Europejskiej jako projekt zawierający przepisy techniczne, czym naruszono art. 8 dyrektywy 34/98/WE”.
Zdaniem wnioskodawcy „zarzut naruszenia art. 83 Konstytucji RP w związku z zaniechaniem obowiązku notyfikacji jest uzasadniony wobec transponowania do krajowego porządku prawnego przepisów dyrektywy 98/34/WE przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Brak notyfikacji ww. przepisów technicznych przez stronę rządową i Parlament stanowił zatem jednocześnie naruszenie przepisów § 4, § 5, § 8, § 10 powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji wyrażonej w art. 83 Konstytucji RP zasady praworządności”.
Odnosząc się do przywołanego zarzutu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego względu poza kompetencjami Trybunału leży badanie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 8 wskazanej dyrektywy – aktu niemieszczącego się w katalogu źródeł prawa, które mogą być powoływane jako wzorce kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (dyrektywa nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 188 pkt 2 Konstytucji). Wymaga nadto podkreślenia, że spełnienie żądania wnioskodawcy jest równoznaczne nie tyle ze zbadaniem zgodności konkretnego przepisu, ile z rozpatrzeniem zarzutu z płaszczyzny stosowania (a właściwie niezastosowania) prawa, tzn. przywołanych przepisów rozporządzenia, co wykracza z oczywistych względów poza kompetencje Trybunału Konstytucyjny, będącego sądem prawa, nie zaś faktu.
Powyższa okoliczność stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w powyższym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
14. OZPBR twierdzi, że „zaskarżone normy naruszają interesy gospodarcze jej członków, mających status pracodawców, jako że wpływają bezpośrednio na prowadzoną przez nich działalność gospodarczą”, a „poprzez ograniczenie urządzania i prowadzenia gier hazardowych, część pracodawców i pracowników zrzeszonych w tych organizacjach, utraciła ekonomiczne źródło swojego utrzymania”. Zdaniem wnioskodawcy „ustawa o grach hazardowych w sposób bezpośredni wyklucza (lub co najmniej znacznie redukuje) podstawowy cel prowadzenia działalności w zakresie gier w salonach gier na automatach do gier oraz w punktach gier na automatach do gier o niskich wygranych, tj. cel ekonomiczny”.
Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonych przepisów z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu zmian w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach na „zakres i dochodowość w ramach owej działalności”, tzn. pogorszenie sytuacji faktycznej przedsiębiorców na rynku.
Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że OZPBR domaga się, aby Trybunał dokonał oceny zaskarżonych przepisów w aspekcie celowości. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131).
Na marginesie Trybunał Konstytucyjny postanowił odnieść się do § 2 uchwały Walnego Zgromadzenia nr 3 z 24 czerwca 2011 r. w brzmieniu: „Zarząd Główny Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej oraz ustanowiony pełnomocnik – adwokat są upoważnieni do zaskarżenia także innych przepisów ustawy (…) o grach (…), niż wskazane w § 1 niniejszej uchwały oraz do wskazania także innych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którymi przepisy tej ustawy są sprzeczne”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie można dać pełnomocnikowi (reprezentantowi wykonującemu wolę władzy legitymowanej do żądania zbadania zgodności) prawa do samoistnego kształtowania wzorców kontroli.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzenie wykonania uchwały konkretnie określonemu podmiotowi, nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców jest uprawniona do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 8 października 2012 r.
Sygn. akt Tw 15/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej o zbadanie zgodności:
1) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 2 ust. 3-5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 Konstytucji;
3) art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji;
4) art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji;
5) art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 Konstytucji;
6) art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji;
7) art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji;
8) art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji;
9) art. 116 pkt 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji;
10) art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 30 czerwca 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej (dalej: OZPBR) o zbadanie zgodności, po pierwsze, ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: ustawa o grach) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 i art. 83 Konstytucji; po drugie, art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji; po czwarte, art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji; po piąte, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji; po szóste, art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji; po siódme, art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy o grach z art. 2 oraz art. 9 Konstytucji; po ósme, art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy o grach z art. 2 oraz art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji; po dziewiąte, art. 116 pkt 7 ustawy o grach z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji; po dziesiąte art. 142 ust. 2 ustawy o grach z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie legitymacji do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności, czy OZPBR, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. występuje o kontrolę przepisów aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.
3. OZPBR wskazuje, że „składający wniosek z pełną świadomością podkreśla, iż przepisy objęte niniejszym wnioskiem odnoszą się do interesów gospodarczych członków Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej (sfery gospodarczej)”, które „są – w ocenie składającego wniosek – wystarczającą podstawą, przesądzającą o legitymacji w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji”. Swoje stanowisko uzasadnia tym, że „jedynym celem zatrudnienia pracownika jest (…) w przedmiotowym przypadku cel ekonomiczny związany z prowadzoną działalnością gospodarczą”. Stąd, „w ocenie składającego wniosek, należy uznać, iż zarzuty podnoszone przez Walne Zgromadzenie Członków Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej mieszczą się w zakresie działania tej organizacji pracodawców, co oznacza, iż Walne Zgromadzenie Członków jest uprawnione również w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji RP do skierowania wniosku do TK o zbadanie konstytucyjności norm odnoszących się do sfery stosunków gospodarczych”.
3.1. Odnosząc się do przywołanego stanowiska, trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału pojęcie „spraw objętych zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna.
Ogólną normę kompetencyjną, która stanowi punkt wyjścia ustaleń dotyczących zakresu działalności organizacji pracodawców, stanowi art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców). W myśl tego przepisu podstawowym zadaniem organizacji zrzeszającej pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków. Jednakże przy interpretowaniu tego artykułu konieczne jest powołanie się na szerszy kontekst (zob. postanowienie z 11 października 2000 r., sygn. K 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 196). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w myśl art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców, prawo tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem „jednostki organizacyjne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, a także osoby fizyczne, jeżeli zatrudniają one pracowników” (art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.). W definicji pracodawcy nie występuje zatem kryterium „prowadzenia działalności gospodarczej” jako celu jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej zatrudniającej pracowników. Należy jednoznacznie stwierdzić, że w tej definicji przesłanką konstytuującą pracodawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie działalności gospodarczej. Uprawnienia organizacji pracodawców stanowią niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a osią tej relacji jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Organizacja pracodawców nie stanowi uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, która miałaby na celu ochronę jakiegokolwiek interesu (w szczególności interesu gospodarczego), który może powstać podczas prowadzenia działalności gospodarczej przez jej członków. W tym kontekście należy uznać, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy.
Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się przez możliwość skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy przyjąć, że „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracodawca – pracownik. Co znamienne, art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje legitymację procesową przed Trybunałem Konstytucyjnym jedynie „organizacjom pracodawców”, ale już nie organizacjom przedsiębiorców lub organizacjom osób prowadzących działalność gospodarczą. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia „zdolności wnioskowej” organizacji skupiających pracodawców, jedynie do spraw dotyczących stosunków pracodawca – pracobiorca (zob. postanowienia TK z: 14 sierpnia 2003 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 104 oraz 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).
3.2. Oceniając pogląd, zgodnie z którym „w przypadku pracodawców branży rozrywkowej immanentną cechą tychże pracodawców pozostaje (…) przymiot prowadzenia działalności gospodarczej”, należy zwrócić uwagę, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4 oraz powołane tam orzeczenia).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nieprzekonująca jest argumentacja, że „grupy pracodawców prowadzących działalność gospodarczą są najbardziej adekwatną grupą podmiotów do inicjowania kontroli konstytucyjności ustawodawstwa gospodarczego”, skoro działalność gospodarczą mogą prowadzić również członkowie zrzeszeni w organizacjach zawodowych.
4. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 2 ust. 3 ustawy o grach w brzmieniu: „grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości”, art. 2 ust. 4 ustawy o grach w brzmieniu: „wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze” oraz art. 2 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu: „grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy”.
OZPBR przekonuje, że „ustawowe brzmienie definicji »gier na automatach«, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o grach hazardowych”, gdyż nie zostały one „zredagowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. To powoduje powstanie kwalifikowanej (…) nieostrości (niejasności) przepisów definiujących »gry na automacie«, co – zdaniem wnioskodawcy – stanowi podstawę stwierdzenia ich niekonstytucyjności”. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i zasadę przyzwoitej (prawidłowej) legislacji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR, zarzucając „niejasność zaskarżonych przepisów”, występuje bowiem w interesie ogólnospołecznym (ochrona systemu prawa) w obronie „jednolitej wykładni i stosowania przepisów do urządzających »gry na automatach« [przedsiębiorców] oraz ich uczestników”.
Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
5. OZPBR zarzuca ponadto art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach naruszenie art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji, tzn. „wyrażonej w nim zasady praworządności”, oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji, tzn. „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej”.
Zdaniem wnioskodawcy, „organ ustawodawczy błędnie uznał, iż ograniczenie wolności osobistej i reglamentację działalności gospodarczej w zakresie urządzania i prowadzenia gier organizowanych w celach komercyjnych (ust. 5) oraz gier umożliwiających przedłużenie czasu gry (ust. 4) uzasadnia interes publiczny”. OZPBR twierdzi, że „poszerzenie zakresu »gier na automatach« na gry, w których wygraną jest możliwość przedłużenia czasu gry oraz gry, gdzie nie ma elementu wygranej w jakiejkolwiek postaci, lecz gra organizowana jest w celach komercyjnych i ma charakter losowy oznacza, że ograniczono wolność gospodarczą w zakresie urządzania i wolność uczestniczenia w grach, które nie mają nic wspólnego z hazardem”. W jego ocenie, „poszerzenie definicji wygranej na element przedłużenia gry na automacie, przekracza rozsądną miarę intensywności i uciążliwości ograniczeń wolności gospodarczej i osobistej związanej z nieskrępowanym dostępem do tego typu rozrywki”. OZPBR wyraża ponadto przekonanie, że „wprowadzanie reglamentacji oraz represji karnej i administracyjnej względem gier, w których nie ma możliwości istotnego zaangażowania majątkowego przez gracza, łamie konstytucyjną zasadę proporcjonalności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem, po pierwsze, w obronie interesów gospodarczych swoich członków-przedsiębiorców, którym „ograniczono swobodę działalności” (w tym przez „szeroki zakaz reklamy i promocji we wszystkich płaszczyznach”), po drugie, w celu ochrony „swobodnego korzystania z rozrywki, jaką dają [uczestnikom] wymienione kategorie gier” oraz przeciwko „penalizacji karnej i administracyjnej” urządzania lub prowadzenia gier mających „charakter rekreacyjny”.
Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Na marginesie należy zasygnalizować, że argumentacja, iż „nadmierna ingerencja w wolność osobistą jednostki wyraża się także w surowych sankcjach karnych i administracyjnych (…) za samo uczestniczenie w nielegalnie prowadzonej »grze na automacie« bez wygranej lub z wygraną w postaci przedłużenia gry” świadczy o tym, że wnioskodawca domaga się zbadania z powołanymi wzorcami nie tyle art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach, ale tych ostatnich przepisów rozpatrywanych w związku z art. 89 ustawy o grach i art. 109 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej: kodeks karny skarbowy), w brzmieniu nadanym przez art. 103 pkt 7 ustawy o grach. Ponadto, co oczywiste, OZPBR występuje w interesie osób uczestniczących w grze, nie zaś przedsiębiorców, których reprezentuje.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 89 ustawy o grach ani art. 109 kodeksu karnego skarbowego w brzmieniu nadanym przez art. 103 pkt 7 ustawy o grach nie zostały wskazane w uchwałach podjętych 24 czerwca 2011 r. przez Walne Zgromadzenie Członków (nr 3) i Zarząd Główny (nr 07/11). Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu „wnioskowi” pochodzącemu w tym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
6. OZPBR domaga się także zbadania zgodności z Konstytucją następujących przepisów ustawy o grach: art. 2 ust. 3, art. 4 (definicje legalne „ośrodków gier”, „punktu przyjmowania zakładów wzajemnych”, „gier hazardowych”), art. 6 ust. 1 (konieczność posiadania koncesji na prowadzenie kasyna gry) i art. 14 (wyłączność kasyn gry w odniesieniu do urządzania gier na automatach) w zw. z art. 3 (urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie na zasadach określonych w ustawie) i art. 129 ust. 3 (definicja legalna „gier na automatach o niskich wygranych”).
Wnioskodawca twierdzi, że „art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 ustawy o grach hazardowych przesądza (…) o zakazie urządzenia gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach w salonach gier. Oznacza to delegalizację dotychczasowej działalności w tym zakresie i konieczność zakończenia działalności gospodarczej przedsiębiorców działających w tej branży”.
OZPBR zarzuca „brak ważnego interesu publicznego przy ograniczeniu wolności działalności gospodarczej – [i w konsekwencji] naruszenie art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji”. Zdaniem wnioskodawcy „zaskarżone przepisy zakazują urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry, w szczególności w punktach gier na automatach o niskich wygranych i w salonach gier, przez co ograniczają aspekt swobody obszaru, na jakim przedsiębiorcy mogą korzystać z wolności gospodarczej w obszarze gier na automatach. Z drugiej strony terytorialne (obszarowe) ograniczenie wolności gospodarczej skutkuje istotnym ograniczeniem możliwości korzystania przez społeczeństwo z tej formy rozrywki, przez co ingerencja prawodawcy dotyczy również sfery wolności osobistej”.
Wskazując „nieproporcjonalną uciążliwość” zaskarżonych przepisów „w kontekście stopnia ingerencji w wolność gospodarczą” i osobistą, OZPBR występuje w obronie: po pierwsze, interesów gospodarczych swoich członków-przedsiębiorców, którzy, aby prowadzić działalność w zakresie gry na automatach (art. 2 ust. 3 ustawy o grach), muszą uzyskać koncesję na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 ustawy o grach); po drugie – sfery prywatności osób fizycznych (interes ogólnospołeczny) w odniesieniu do wyboru dokonywanego przez uczestników gry.
Okoliczności powyższe stanowią, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy o grach z art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił ponadto, że art. 20 Konstytucji nie został wskazany w powołanych uchwałach Walnego Zgromadzenia Członków (nr 3) ani Zarządu Głównego (nr 07/11) jako wzorzec kontroli dla art. 2 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy o grach. Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu „wnioskowi” pochodzącemu w tym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
7. Wnioskodawca kwestionuje ponadto konstytucyjność przepisów ustawy o grach, które dotyczą zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, tzn. art. 129 ust. 2 (umarzanie postępowań w sprawie wydania zezwoleń, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy), art. 138 ust. 1 ustawy o grach (zakaz przedłużania zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy), art. 135 ust. 2 ustawy o grach (zakaz zmiany miejsc urządzania gry).
Wnioskodawca twierdzi, że „podejmując decyzję o zaangażowaniu organizacyjnym oraz kapitałowym w w/w sektor jednostka uwzględniała niewątpliwie również perspektywę czasową, w jakiej będzie mogła w sposób – co do zasady – pewny prowadzić działalność gospodarczą. Ta perspektywa czasowa była gwarancją możliwości zbilansowania nakładów związanych z rozpoczęciem działalności w perspektywie zysków osiąganych w ustawowo przewidzianym okresie czasowym”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem w obronie interesów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
8. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 138 ust. 3 ustawy o grach w brzmieniu: „organ, o którym mowa w ust. 2, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3” z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji.
OZPBR zarzuca art. 138 ust. 3 ustawy o grach naruszenie „zasad ochrony zaufania obywatela do państwa i przyzwoitej (prawidłowej) legislacji”, „zasady proporcjonalności w stosunku do ustawowego ograniczenia wolności gospodarczej i osobistej” oraz „zasady praworządności”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że adresatem zaskarżonego przepisu jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia, co w konsekwencji oznacza, że art. 138 ust. 3 o grach nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego względu nie podlega kontroli zainicjowanej z pozycji podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Okoliczność ta stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 138 ust. 3 ustawy o grach z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 41 ust. 1, art. 83 w zw. z art. 22 Konstytucji.
9. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy o grach (przepisy dotyczące podmiotu podlegającego karze).
OZPBR podnosi, że „stan prawny [, w] którym za ten sam czyn, polegający na: urządzaniu gier hazardowych bez koncesji lub zezwolenia, urządzaniu gry na automatach poza kasynem gry oraz uczestniczeniu w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia, na sprawcę należy nałożyć zarówno: (…) sankcję w postaci kary pieniężnej (…), jak i (…) karę za przestępstwo (…) narusza, w przekonaniu wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji RP, poprzez przełamanie wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem, co oczywiste, w obronie interesów ogólnospołecznych, tzn. w imieniu każdej osoby fizycznej, której za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w ustawie o grach grozi kara pieniężna określona w art. 89 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy w zbiegu z karą za nieprzestrzeganie zakazów przewidzianych w kodeksie karnym skarbowym. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności z art. 2 Konstytucji art. 89 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 103 pkt 4 i 7 ustawy o grach.
9.1. Wnioskodawca wyraża ponadto przekonanie, że „zaskarżone przepisy łamiąc zasadę ne bis in idem naruszają także art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…) oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (…), a przez to i art. 9 Konstytucji RP, według którego Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364), ani art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), nie zostały wskazane w uchwałach powołanych w punkcie 5.1 niniejszego uzasadnienia. Okoliczność ta stanowi, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania „wnioskowi” dalszego biegu jako pochodzącemu w powyższym zakresie od podmiotu nieuprawnionego.
10. OZPBR domaga się kontroli art. 116 pkt 7 ustawy o grach, dodającego do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) art. 75a (kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych do prowadzenia ewidencji osób, wobec których orzeczono środek karny zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych), art. 75b (kompetencje funkcjonariuszy Służby Celnej ) i art. 75c (kompetencje Służby Celnej, w szczególności w zakresie korzystania z informacji, w tym danych osobowych; kompetencje Prezesa Rady Ministrów).
Wnioskodawca żąda zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, (…) zasadą poszanowania, nienaruszalności i ochrony godności człowieka, (…) zasadą proporcjonalności, (…) gwarancją sądowego rozpoznania sprawy, (…) wolnością komunikowania się, oraz (…) zasadą ochrony autonomii informacyjnej”.
10.1. OZPBR zarzuca „brak (…) uregulowań o charakterze gwarancyjnym w odniesieniu do działań operacyjnych przewidzianych w art. 75b ustawy o Służbie Celnej”. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „prawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów pozwalających na skontrolowanie, czy podjęcie czynności operacyjnych jest uzasadnione, a także nie określił sposobu wykorzystania informacji uzyskanych w toku podjętych przez funkcjonariuszy celnych czynności. (…) Kontrola konstytucyjności dotyczyć może w tym wypadku obowiązującego aktu normatywnego, z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z argumentacji przedstawionej we wniosku wynika jednoznacznie, że OZPBR domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego. Tak wyznaczony zakres zaskarżenia determinuje – w aspekcie konstytucyjnie ukształtowanej kognicji Trybunału – niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, eliminując z systemu prawa normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).
10.2. Wymaga nadto podkreślenia, że zarzucając „niekonstytucyjność wynikającą z braku odpowiedniej procedury chroniącej przed naruszeniem w toku działalności operacyjnej zasadniczych praw i wolności jednostki”, wnioskodawca występuje w celu ochrony interesu ogólnospołecznego (w kontekście „dolegliwości dla obywateli”), co wykracza poza ograniczoną zdolność wnioskową podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem z pozycji organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Świadczy o tym nie tylko przedmiot, ale przede wszystkim wskazane wzorce kontroli.
10.3. Okoliczności powyższe stanowią, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 116 pkt 7 ustawy o grach z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji.
11. OZPBR żąda ponadto zbadania zgodności art. 142 ust. 2 ustawy o grach, przewidującego karę grzywny za niepowiadomienie naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier, z „zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą prawidłowej legislacji oraz (…) zasadą legalizmu”.
Wnioskodawca zarzuca, że „ustawa wprowadza pozakodeksowe wykroczenie skarbowe, co stoi w wyraźnej sprzeczności z zamkniętym charakterem Kodeksu karnego skarbowego i dyspozycją z art. 53 § 1 zd. 2 k.k.s., a w konsekwencji powodujące rażące naruszenie spójności systemu prawnego w zakresie materialnego prawa karnego skarbowego”. OZPBR dowodzi, że „stypizowanie wykroczenia skarbowego w art. 142 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nieuchronnie powoduje wystąpienie sprzeczności horyzontalnej pomiędzy dyspozycją z art. 53 § 1 zd. 2 k.k.s., a normą zawartą w art. 142 ust. 2 ustawy”, które posiadają „równorzędny, ustawowy charakter”.
11.1. Przywołana argumentacja świadczy o tym, że wnioskodawca domaga się w niniejszej sprawie nie tyle zbadania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ile przeprowadzenia kontroli poziomej norm wywiedzionych z art. 142 ust. 2 ustawy o grach i art. 53 § 1 zdanie drugie kodeksu karnego skarbowego. Co oczywiste, spełnienie żądania wnioskodawcy wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi biegu w odniesieniu do rozpatrzenia postawionych zarzutów.
11.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem w obronie interesów ogólnospołecznych – tzn. po pierwsze, w obronie wartości, jaką stanowi „spójność obowiązującego porządku karnoskarbowego”, po drugie, w imieniu każdej osoby fizycznej kierującej działalnością gastronomiczną, handlową lub usługową w lokalu, gdzie znajduje się punkt gry na automatach o niskich wygranych, której (za zaniechanie pisemnego powiadomienia właściwego ze względu na lokalizację lokalu naczelnika urzędu celnego o wstawieniu do lokalu automatu do gier – przed jego uruchomieniem) grozi kara grzywny za wykroczenie skarbowe. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności z art. 2 i art. 7 Konstytucji art. 142 ust. 2 ustawy o grach.
12. Wnioskodawca kwestionuje ponadto zgodność z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji następujących przepisów ustawy o grach: art. 99 (wprowadzającego zmiany w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), art. 100 (dodającego w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm., art. 181c), art. 103 ustawy o grach (wprowadzającego zmiany w kodeksie karnym skarbowym).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców. OZPBR występuje bowiem – co oczywiste – w obronie interesów ogólnospołecznych – tzn. w obronie systemu prawa celem zapewnienia dochowania „trybu przewidzianego dla zmian kodeksów”. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 112 Konstytucji art. 99, art. 100 i art. 103 ustawy o grach.
13. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do sformułowanych pod adresem ustawy o grach zarzutów proceduralnych, tzn. naruszenia art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 20 oraz art. 83 Konstytucji.
13.1. Co znamienne, OZPBR nie może w uzasadnieniu swojej legitymacji powoływać się skutecznie na to, że „w orzeczeniu z 24 czerwca 1998 r. (K 3/98) Trybunał Konstytucyjny uznał »niekonstytucyjność przepisu ustawowego przez to, że został uchwalony przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do jego wydania«”, ponieważ wnioskodawcą w przywołanej sprawie był Prezydent Rzeczypospolitej, a zatem podmiot legitymowany generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).
13.2. Wnioskodawca podkreśla, że – także w kontekście zarzutów proceduralnych – występuje w interesie ogólnospołecznym w celu obrony „najwyższych rangą spraw ustrojowych kraju” i przeciwko ingerencji „w konstytucyjne prawa i wolności obywateli”, koncentrując się na wykazaniu naruszenia „zasad: demokratycznego postępowania ustawodawczego, konstytucjonalizmu, legalizmu i praworządności, (…) przestrzegania wiążącego prawa międzynarodowego, (…) podziału władz, (…) dialogu społecznego”.
Wnioskodawca zarzuca „pominięcie rozważenia zakładanych celów, czy środków ich realizacji, z ogółem obywateli”, twierdząc, że „przyjęty tryb konsultacji założeń projektowanej ustawy, uniemożliwił poszukiwanie konsensusu społecznego” oraz „wypowiedzenie się [adresatom przepisów] na temat projektowanych rozwiązań”. Zdaniem wnioskodawcy „prawodawca naruszył zasadę praworządności (art. 83 Konstytucji RP), gdyż wbrew obowiązkowi (art. 16 ustawy o organizacjach pracodawców oraz art. 19 ustawy o związkach zawodowych), zaniechał opiniowania projektu ustawy o grach hazardowych z reprezentatywnymi organizacjami związkowymi i organizacjami pracodawców, których interesów dotyczyła projektowa ustawa”. W ocenie OZPBR „zastosowany przez Parlament tryb procedowania nad ustawą o grach hazardowych naruszył także (…) zasadę podziału władz”. Zdaniem wnioskodawcy „ustawa ta w sposób dotkliwy ingeruje w prawa nabyte podmiotów prowadzących działalność gospodarczą”.
13.3. OZPBR „zarzuca, że projekt ustawy o grach hazardowych mimo, iż zawierał przepisy techniczne nie został notyfikowany Komisji Europejskiej jako projekt zawierający przepisy techniczne, czym naruszono art. 8 dyrektywy 34/98/WE”.
Zdaniem wnioskodawcy „zarzut naruszenia art. 83 Konstytucji RP w związku z zaniechaniem obowiązku notyfikacji jest uzasadniony wobec transponowania do krajowego porządku prawnego przepisów dyrektywy 98/34/WE przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Brak notyfikacji ww. przepisów technicznych przez stronę rządową i Parlament stanowił zatem jednocześnie naruszenie przepisów § 4, § 5, § 8, § 10 powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji wyrażonej w art. 83 Konstytucji RP zasady praworządności”.
Odnosząc się do przywołanego zarzutu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego względu poza kompetencjami Trybunału leży badanie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 8 wskazanej dyrektywy – aktu niemieszczącego się w katalogu źródeł prawa, które mogą być powoływane jako wzorce kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (dyrektywa nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 188 pkt 2 Konstytucji). Wymaga nadto podkreślenia, że spełnienie żądania wnioskodawcy jest równoznaczne nie tyle ze zbadaniem zgodności konkretnego przepisu, ile z rozpatrzeniem zarzutu z płaszczyzny stosowania (a właściwie niezastosowania) prawa, tzn. przywołanych przepisów rozporządzenia, co wykracza z oczywistych względów poza kompetencje Trybunału Konstytucyjny, będącego sądem prawa, nie zaś faktu.
Powyższa okoliczność stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w powyższym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
14. OZPBR twierdzi, że „zaskarżone normy naruszają interesy gospodarcze jej członków, mających status pracodawców, jako że wpływają bezpośrednio na prowadzoną przez nich działalność gospodarczą”, a „poprzez ograniczenie urządzania i prowadzenia gier hazardowych, część pracodawców i pracowników zrzeszonych w tych organizacjach, utraciła ekonomiczne źródło swojego utrzymania”. Zdaniem wnioskodawcy „ustawa o grach hazardowych w sposób bezpośredni wyklucza (lub co najmniej znacznie redukuje) podstawowy cel prowadzenia działalności w zakresie gier w salonach gier na automatach do gier oraz w punktach gier na automatach do gier o niskich wygranych, tj. cel ekonomiczny”.
Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonych przepisów z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu zmian w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach na „zakres i dochodowość w ramach owej działalności”, tzn. pogorszenie sytuacji faktycznej przedsiębiorców na rynku.
Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że OZPBR domaga się, aby Trybunał dokonał oceny zaskarżonych przepisów w aspekcie celowości. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131).
Na marginesie Trybunał Konstytucyjny postanowił odnieść się do § 2 uchwały Walnego Zgromadzenia nr 3 z 24 czerwca 2011 r. w brzmieniu: „Zarząd Główny Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej oraz ustanowiony pełnomocnik – adwokat są upoważnieni do zaskarżenia także innych przepisów ustawy (…) o grach (…), niż wskazane w § 1 niniejszej uchwały oraz do wskazania także innych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którymi przepisy tej ustawy są sprzeczne”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie można dać pełnomocnikowi (reprezentantowi wykonującemu wolę władzy legitymowanej do żądania zbadania zgodności) prawa do samoistnego kształtowania wzorców kontroli.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzenie wykonania uchwały konkretnie określonemu podmiotowi, nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców jest uprawniona do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.