Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III KRS 81/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 grudnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący)
SSN Jolanta Frańczak
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania W. M.
od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 18 czerwca 2015 r. w przedmiocie
przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] ogłoszonym w Monitorze Polskim
[…]
z udziałem M. Ł.
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 grudnia 2015 r.,
oddala odwołanie.
UZASADNIENIE
Krajowa Rada Sądownictwa uchwałą z dnia 18 czerwca 2015 r., podjętą w
przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w […] na
podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej
2
Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze zm.) postanowiła przedstawić
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do pełnienia
urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […]
kandydaturę M. Ł. - sędziego sądu okręgowego oraz nie przedstawiać
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do pełnienia
urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […]
pozostałych kandydatur, w tym kandydatury W. M. - radcy prawnego, adiunkta,
członka samorządowego kolegium odwoławczego,
W uzasadnieniu tej uchwały Krajowa Rada Sądownictwa wyjaśniła, że na
jedno stanowisko sędziowskie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym ogłoszone
w Monitorze Polskim […] zgłosiło się szesnaście osób.
Zespół członków Krajowej Rady Sądownictwa w jawnym głosowaniu,
bezwzględną większością głosów, przyjął stanowisko w przedmiocie rekomendacji
Radzie kandydatury M. Ł.
Krajowa Rada Sądownictwa, podzielając przedstawioną przez zespół jej
członków argumentację, podjęła uchwałę o przedstawieniu Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] kandydatury
M. Ł.
Rada stwierdziła, że uwzględniła oceny kwalifikacji kandydatów i kryteria
wyrażone w art. 35 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie
Sądownictwa oraz to, że zgodnie z art. 6 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.
Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 j.t.), kandydat
ubiegający się o stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego musi
wyróżniać się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz
prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów
administracji publicznej.
Rada podniosła w związku z tym, iż M. Ł. ukończyła wyższe studia
prawnicze na Uniwersytecie […] z ogólną oceną dobrą. Od dnia 1 lipca do dnia 30
grudnia 1987 r. pracowała w Sądzie Wojewódzkim na stanowisku referenta. Po
odbyciu aplikacji sądowej, we wrześniu 1989 r. złożyła zaś egzamin sędziowski,
uzyskując ocenę bardzo dobrą. W dniu 27 listopada 1989 r. została mianowana
3
asesorem sądowym w Sądzie Rejonowym […] i orzekała w Wydziale Rodzinnym i
Nieletnich. Postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 lipca
1991 r. została powołana na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego […]. Orzekała
tam w Wydziale Cywilnym. Od dnia 3 stycznia do dnia 2 lipca 1993 r. odbywała staż
w Narodowej Szkole dla Sędziów w Paryżu. Od dnia 15 października 1996 r.
powierzono jej pełnienie obowiązków Przewodniczącej Wydziału Cywilnego Sądu
Rejonowego […], a od dnia 16 kwietnia 1997 r. powierzono jej tę funkcję. Od dnia 1
września 1998 r. była delegowana do pełnienia obowiązków sędziego Sądu
Wojewódzkiego i orzekała tam w Wydziale Cywilnym. Postanowieniem Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2000 r. została powołana na stanowisko
sędziego Sądu Okręgowego w […]. Od dnia 16 września 2002 r. do dnia 29 lutego
2004 r. pełniła w tym Sądzie funkcję wizytatora ds. cywilnych. Decyzją Ministra
Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2004 r. została powołana na stanowisko
Wiceprezesa Sądu Okręgowego w […] na okres sześciu lat. W tym czasie orzekała
w Wydziale Cywilnym Odwoławczym tego Sądu. W okresie od dnia 9 do dnia 12
lutego 2004 r. i od dnia 5 do dnia 8 lipca 2004 r. uczestniczyła w warsztatach
Najwyższej Rady Sądownictwa w Rzymie, a od dnia 30 maja do dnia 5 czerwca
2007 r. w warsztatach Rady Generalnej Sądownictwa Powszechnego w Murcji i w
Luksemburgu. W 2005 r. kilkakrotnie była delegowana do orzekania w Wydziale
Cywilnym Sądu Apelacyjnego. Decyzjami Ministra Sprawiedliwości była
delegowana do pełnienia obowiązków sędziego w Sądzie Apelacyjnym od dnia 1
sierpnia 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r. (w wymiarze jednej sesji w miesiącu), a
od dnia 1 do dnia 30 kwietnia 2010 r. (w pełnym wymiarze czasu pracy). Kolejne
delegacje do pełnienia przez tę kandydatkę obowiązków sędziego w Sądzie
Apelacyjnym miały miejsce w 2012 i 2013 r. Ponadto kandydatka prowadziła
wykłady dla aplikantów sądowych okręgu […] z prawa cywilnego materialnego
(2003-2009), zajęcia na studiach podyplomowych prowadzonych przez Uniwersytet
[…] (od 2011 r.) oraz zajęcia z prawa cywilnego materialnego w ramach kursu
przygotowawczego dla studentów na aplikację ogólną (od 2011 r.).
Ocenę kwalifikacji M. Ł. sporządził sędzia wojewódzkiego sądu
administracyjnego B. W. Opiniujący stwierdził, że kandydatka jest osobą pracowitą
sumienną, systematyczną i dobrze zorganizowaną. Prowadzone postępowania
4
stara się kończyć szybko, zachowując przy tym wysoki poziom merytoryczny
orzecznictwa, co znajduje potwierdzenie w jego stabilności. Jednostkowy
przypadek uchylenia przez Sąd Najwyższy orzeczenia wydanego przez kandydatkę
jako sędziego sprawozdawcę jest tylko wyjątkiem potwierdzającym powyższą
opinię. Orzekając wiele lat w sprawach trudnych i skomplikowanych, zdobyła
bardzo duże doświadczenie zawodowe. Konkludując, opiniujący stwierdził, że M. Ł.
spełnia przesłanki określone w art. 6 § 1 pkt 1-5 i 7 ustawy Prawo o ustroju sądów
administracyjnych, a jej dotychczasowa praca zawodowa, w tym wieloletnie
orzekanie na wysokim poziomie w sprawach cywilnych, w których z powodzeniem
rozstrzygała spory o szerokiej tematyce, a także pełnienie funkcji Wiceprezesa
Sądu Okręgowego, upoważnia do stwierdzenia, że spełnia także przesłankę z art. 6
§ 1 pkt 6 tej ustawy.
Kolegium Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] na posiedzeniu w
dniu 4 marca 2015 r. udzieliło rekomendacji kandydaturze M. Ł., a Zgromadzenie
Ogólne Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu w dniu 9
marca 2015 r., zaopiniowało jej kandydaturę przy następującym wyniku głosowania:
13 głosów „za” przy 16 głosów „przeciw” i 5 głosach „wstrzymujących się”.
Krajowa Rada Sądownictwa, podejmując decyzję w niniejszym
postępowaniu, nominacyjnym wszechstronnie rozpoznała wszystkie zgłoszone
kandydatury i zdecydowała, że najlepszym kandydatem jest M. Ł. Rada
uwzględniła uzyskaną przez kandydatkę bardzo dobrą ocenę kwalifikacji
sporządzoną przez sędziego wizytatora, a także doświadczenie życiowe i
wieloletnie doświadczenie zawodowe zdobyte w trakcie orzekania na stanowisku
sędziego sądu rejonowego, sędziego sądu okręgowego oraz podczas delegacji do
orzekania w Sądzie Apelacyjnym. Odnotowała również, że Pani M. Ł. skutecznie
łączy pracę orzeczniczą z prowadzeniem zajęć dydaktycznych. Ponadto, Rada
wzięła pod uwagę rekomendację Kolegium Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w […] oraz wysoki wynik głosowania na Zgromadzeniu Ogólnym
Sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] (13 głosów „za” przy 16
głosów „przeciw” i 5 głosach „wstrzymujących się”).
Mając powyższe na uwadze, Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że
osoby, które nie uzyskały rekomendacji Rady, nie były w ramach tego
5
postępowania kwalifikacyjnego kandydatami lepszymi czy też bardziej
odpowiednimi niż Pani M. Ł.
Te okoliczności spowodowały, że w trakcie posiedzenia Krajowej Rady
Sądownictwa w dniu 18 czerwca 2015 r. podczas głosowania na kandydaturę M. Ł.
oddano 13 głosów „za”, 0 głosów „przeciw” i 1 głos „wstrzymujący się”, natomiast
na kandydaturę W. M. oddano 0 głosów „za”, 3 głosy „przeciw” i 11 głosów
„wstrzymujących się”.
Uczestnik postępowania W. M. wniósł do Sądu Najwyższego odwołanie od
uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 18 czerwca 2015 r., zaskarżając tę
uchwałę w częściach obejmujących: jej pkt I w zakresie, w jakim orzeka o
przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie na
stanowisko sędziego kandydaturę sędziego M. Ł. oraz pkt II ppkt 7 w zakresie, w
jakim orzeka o nieprzedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku
o powołanie na wymienione stanowisko sędziego W. M. oraz zarzucając tej
uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 33 ust. 1 ustawy o KRS, przez jego błędną wykładnię, polegającą na
przyjęciu, że wszechstronne rozważenie sprawy dawało podstawy do objęcia
wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziowskie M. Ł. i nie dawało podstaw o
objęcia nim W. M.;
b) art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS, przez błędną wykładnię powodującą
pominięcie, że ocena kandydatury W. M., powinna w pierwszej kolejności
obejmować podstawę do kandydowania w postaci stopnia naukowego, nie zaś
wyłącznie w oparciu o wykonywany zawód radcy prawnego lub (błędnie powołane)
stanowisko adiunkta, czego w wypadku tego kandydata nie uwzględniały organy
opiniodawcze WSA w […], zaś wynikało to jednoznacznie z kwalifikacji,
zobrazowanych kartą zgłoszenia i załączonymi doń opiniami, rekomendacjami i
recenzjami, a także publikacjami; mylnie też KRS przyjęła, że opinia Kolegium i
ocena Zgromadzenia Ogólnego determinują rozstrzygnięcie KRS;
c) art. 6 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów
administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zwanej dalej p.u.s.a., przez błędne
przyjęcie, że przesłanka wysokiego poziomu wiedzy w dziedzinie administracji
publicznej oraz prawa administracyjnego i dziedzin prawa związanych z działaniem
6
organów administracji publicznej została optymalnie spełniona w wypadku M. Ł. i
nie została dostatecznie spełniona w wypadku W. M.;
d) art. 6 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6 § 1 pkt 7 p.u.s.a., przez błędną wykładnię
pierwszego z nich, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania drugiego z nich,
skoro wymagania z art. 6 § 1 pkt 7 nie dotyczą osób z tytułem naukowym profesora
lub stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych;
e) art. 29 p.u.s.a. w zw. z art. 57f § 2 zdanie pierwsze i art. 57g § 1 ustawy z
dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2014 r., poz.
133), zwanej dalej p.u.s.p., poprzez błędne zastosowanie art. 57f § 2 zdanie
pierwsze p.u.s.p., podczas gdy w wypadku W. M. podstawą ubiegania się o
stanowisko była podstawa określona w art. 6 § 1 pkt 7 p.u.s.a., zaś dokumenty
obrazujące m.in. pracę radcy prawnego (które zdeterminowały opinie organów
WSA, jakimi następnie kierowała się KRS, co wynika m.in. z określenia
odwołującego się adresata uchwały) były przedstawione z kartą z racji obowiązku
formalnego, a nie materialnego; przepis ten posługuje się zwrotem «ocena
kandydata ... wykonującego zawód radcy... jest dokonywana w oparciu ...», a więc
bez względu na kumulację wykonywania zawodu radcy z innymi podstawami. Z
tych względów wadliwie oceniono kandydaturę pod względem podstaw z art. 6 § 1
pkt 7 p.u.s.a.;
f) § 8 ust. 1 pkt 1-3 i § 10 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 17 października 2012 r. w sprawie oceny kwalifikacji
kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie (Dz.U. z 2012 r., poz. 1167), przez
błędne przyjęcie, że kandydatury M. Ł. i W. M. ocenione winny być co do zasady
pod kątem kwalifikacji nabytych w trakcie wykonywanego zawodów prawniczych,
zaś gdy idzie o osiągnięcia zawodowe M. Ł., że kluczowe znaczenie miał okres
orzekania w sądach powszechnych w wydziałach cywilnych, który oceniony został
wyżej, aniżeli wydane wobec W. M. uchwały właściwych rad wydziałów o nadaniu
stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych, o nadaniu stopnia naukowego nauk
prawnych oraz akt powołania na stanowisko profesora nadzwyczajnego oraz okres
orzekania w organach administracji publicznej i pracy asystenta sędziego w
Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz w wojewódzkim sądzie administracyjnym
i pracy w zawodzie prawniczym (radcy prawnego) w organach administracji
7
publicznej I i II instancji, a także występowanie w imieniu tych organów przed
sądami administracyjnymi obu instancji.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty, odwołujący się, stosownie do
art. 3984
§ 1 pkt 3 w związku z art. 39816
zdanie pierwsze k.p.c., wniósł o uchylenie
zaskarżonej uchwały oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Krajowej Radzie Sadownictwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Najwyższy uważa za stosowne przypomnieć, że zgodnie z art. 44 ust. 1
zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa
(Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze zm., dalej ustawa o KRS), uczestnik postępowania
może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z
prawem, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wynikające z tego przepisu
prawo zaskarżenia uchwał Rady dotyczy zatem uchwał podejmowanych w
sprawach należących do jej kompetencji, w tym w wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt
1 ustawy o KRS sprawach o rozpatrzenie i ocenę kandydatów do pełnienia urzędu
na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w
sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych. Odesłanie
do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 44 ust. 3
ustawy o KRS) determinuje z kolei sposób wyznaczenia granic rozpoznania przez
Sąd Najwyższy sprawy zainicjowanej odwołaniem uczestnika postępowania.
Stosownie do art. 39813
§ 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje bowiem skargę
kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, a z urzędu bierze
pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
Jeśli natomiast chodzi o podstawy odwołania od uchwał Rady, to zdaniem
Sądu Najwyższego zasadniczo nie ma zastosowania w tym zakresie art. 3983
§ 1
k.p.c. regulujący kwestię podstaw kasacyjnych, gdyż w przypadku odwołań od
uchwał Rady podstawy te są określone w art. 44 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o
KRS, który stanowi, że odwołanie można wnieść z powodu sprzeczności uchwały z
prawem, a zatem zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami postępowania.
Szczegółowe zasady postępowania przed Radą w indywidualnych sprawach są
8
przy tym unormowane w przepisach rozdziału 3 obecnie obowiązującej ustawy o
KRS i to one mogą zasadniczo stanowić punkt odniesienia dla podnoszonych w
odwołaniach od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa zarzutów naruszenia
przepisów proceduralnych. Naruszenia te muszą mieć jednak istotny wpływ na
wynik sprawy, odzwierciedlony w treści zaskarżonej uchwały.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie za nadal aktualny uznaje równocześnie
pogląd judykatury wyrażany na gruncie art. 13 ust. 2 dawnej ustawy z dnia 27 lipca
2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, będącego odpowiednikiem art. 44 ust. 1
obecnej ustawy o KRS, zgodnie z którym zakres kognicji Sądu Najwyższego w
ramach oceny uchwał Krajowej Rady Sądownictwa obejmuje wyłącznie badanie,
czy uchwała nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Oznacza to przede
wszystkim, że Sąd Najwyższy nie ma kompetencji do merytorycznego
rozpatrywania kwalifikacji kandydata na sędziego (a tym bardziej jego
kontrkandydatów). Przedmiotem badania ze strony Sądu Najwyższego pozostaje
więc procedura podejmowania uchwały przez Krajową Radę Sądownictwa, a nie
przesłanki, które zadecydowały o jej treści (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia
15 lipca 2009 r., III KRS 7/09 i III KRS 11/09, niepublikowane, oraz z dnia 20
października 2009 r., III KRS 13/09, ZNSA 2011 nr 11, poz. 93). Wypada również
dodać, że jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27
maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008 nr 4, poz. 63), ani szczególna, konstytucyjna,
pozycja ustrojowa KRS, ani fakt, że w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o KRS w
postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego, nie odbierają postępowaniu przed Radą w sprawach
indywidualnych, dotyczących powołania na stanowiska sędziowskie, charakteru
postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania w kwestii oceny
kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma
charakter sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. I jako taka powinna
podlegać kontroli sądowej w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom, tj. pod
kątem legalności, przestrzegania stosownych procedur prawnych. Zgodzić się
natomiast należy ze stanowiskiem, że merytoryczna ingerencja sądu w
rozstrzygnięcia Rady byłaby niedopuszczalna, wkraczałaby bowiem w sferę
szczególnego władztwa Rady, wynikającego z samych norm konstytucyjnych.
9
Jednakże kontrola sądowa przestrzegania praw obywateli, w rozważanym wypadku
praw wynikających z art. 60 Konstytucji, tj. prawa równego dostępu do służby
publicznej, a zatem w sprawach prowadzenia naboru na podstawie przejrzystych
kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie
publicznej, jest, w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji, konieczna.
W konsekwencji takiego ukształtowania kognicji Sądu Najwyższego w
zakresie kontroli nad postępowaniem dotyczącym przedstawienia Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie sędziego, kontrola sądowa
obejmuje w szczególności badanie, czy Rada przestrzegała w danym
postępowaniu jednolitych kryteriów oceny kandydata oraz procedur postępowania
związanych z oceną kandydatury i przedstawiania wniosku Prezydentowi. Analiza
tego, czy uchwała nie pozostaje w sprzeczności z prawem, obejmuje także kontrolę
przestrzegania przez Radę innych wymagań prawnych, w tym np. ustawowych
warunków powoływania na stanowisko sędziego, sprecyzowanych w ustawie z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawie z dnia 27 lipca
2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ogólnych reguł proceduralnych
obowiązujących w postępowania przed tym organem, określonych w przepisach
rozdziału 3 ustawy o KRS.
Podkreślić należy, że Krajowa Rada Sądownictwa jest zobligowana do
wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia
sprawy. Jest ona organem umocowanym przez Konstytucję do rozpatrywania i
oceny kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, w jej gestii pozostają ustalenia
faktyczne, ocena dowodów, ocena doboru kryteriów, jak również znaczenie
przywiązywane do poszczególnych kryteriów przy ocenie poszczególnych
kandydatów.
Przechodząc do oceny podstaw odwołania wniesionego w niniejszej sprawie
od uchwały Rady z dnia 9 marca 2015 r., Sąd Najwyższy stwierdza, że jest ono
oparte na zarzutach naruszenia: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS;
art. 6 § 1 pkt 6 i 7, art. 6 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów
administracyjnych; art. 29 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z
art. 57f § 2 zdanie pierwsze i art. 57g § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o
ustroju sądów powszechnych, a także § 8 ust. 1 pkt 1-3 i § 10 zdanie pierwsze i
10
drugie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2012 r. w
sprawie oceny kwalifikacji kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie.
Powołany w podstawach zaskarżenia art. 33 ust. 1 ustawy o KRS
zobowiązuje Krajową Radę Sądownictwa, aby przed podjęciem uchwały w
indywidualnych sprawach należących do jej kompetencji wszechstronnie rozważyła
sprawę na podstawie udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników
postępowania lub innych osób, jeśli zostały złożone. Regulacja zawarta w tym
przepisie koresponduje więc z obowiązkami Rady wynikającymi z art. 2 Konstytucji
RP. Naruszenie tego przepisu (a także art. 2 Konstytucji RP) może zatem polegać
na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikających z
owej dokumentacji lub wyjaśnień, albo na dokonaniu ustaleń sprzecznych z tymże
materiałem.
Natomiast w myśl art. 35 ust. 2 ustawy o KRS, przy ustalaniu kolejności
kandydatów na liście zespół kieruje się przede wszystkim oceną kwalifikacji
kandydatów, a ponadto uwzględnia: 1) doświadczenie zawodowe, opinie
przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do karty
zgłoszenia; 2) opinie kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego
zgromadzenia ogólnego sędziów. Przepis ten jest wprawdzie adresowany wprost
tylko do zespołu i nakazuje uwzględnienie wymienionych w nim kryteriów jedynie
przy ustalaniu kolejności na liście kandydatów rekomendowanych przez zespół do
obsadzenia wolnych stanowisk sędziowskich. Z reguł wykładni systemowej i
funkcjonalnej wynika jednak, że ma on szersze zastosowanie, tak w zakresie
przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przed ustaleniem kolejności
rekomendowanych kandydatów zespół musi bowiem w pierwszym rzędzie wydzielić
ich grupę spośród wszystkich, którzy zgłosili się do obsadzanych stanowisk, a
trudno sobie wyobrazić, aby można w tym zakresie stosować inne kryteria, gdyż
obie te czynności służą jednemu celowi – wyborowi najlepszych kandydatów na
sędziów. Ten sam cel ma zaś następna faza postępowania, już przed Radą w
pełnym składzie, co przemawia za stosowaniem również w tej fazie tych samych
kryteriów oceny kandydatów. Wymaga przy tym podkreślenia, że określony w
art. 35 ust. 2 katalog kryteriów nie ma wyczerpującego charakteru i – poza
wyeksponowaniem, przez użycie sformułowania „przede wszystkim”, oceny
11
kwalifikacji kandydatów – w żadnym razie nie hierarchizuje innych przymiotów
(cech, właściwości), którymi powinna odznaczać się osoba ubiegająca się o to
stanowisko. Co do samych kwalifikacji kandydatów należy z kolei zauważyć, że
przepis nie precyzuje tego pojęcia. Z pewnością jednak nie można utożsamiać go
tylko z wymaganiami stawianymi kandydatom w przepisach ustawy o ustroju sądów
administracyjnych czy w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych, gdyż te
wyznaczają jedynie minimum standardów dla osoby ubiegającej się o stanowisko
sędziego. Chodzi więc raczej o uwzględnienie w ocenie kandydatów – poza owym
ustawowym minimum – dodatkowych elementów składających się na teoretyczne i
praktyczne umiejętności potrzebne do wykonywania tego zawodu, jak np. wyniki
ukończenia studiów i egzaminu kończącego właściwą aplikację, uzyskane stopnie
naukowe, ukończone studia podyplomowe i szkolenia, reprezentowana w toku
wykonywania dotychczasowej pracy i analizowana przez sędziów wizytatorów oraz
przełożonych wiedza prawnicza, sposób organizowania pracy i wywiązywania się z
obowiązków, itp. Aktualny pozostaje zatem pogląd judykatury, ukształtowany na
podstawie przepisów dawnej ustawy o KRS z dnia 27 lipca 2001 r., w myśl którego
o wyborze kandydata decyduje ocena całościowa, wynikająca z łącznego
zastosowania tych przesłanek (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 20
października 2009 r., III KRS 13/09, ZNSA 2011 nr 1, poz. 93; z dnia 14 stycznia
2010 r., III KRS 24/09, LEX nr 737271 i z dnia 17 sierpnia 2010 r., III KRS 10/10,
LEX nr 678015).
Przenosząc te ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd
Najwyższy stwierdza, iż Krajowa Rada Sądownictwa, rozpatrując i oceniając
kandydatury zgłoszone na wolne stanowisko sędziowskie w Wojewódzkim Sądzie
Administracyjnym w […], dysponowała obszerną dokumentacją dotyczącą
poszczególnych osób biorących udział w konkursie oraz listą rekomendacyjną
Zespołu członków Rady, sporządzoną po zapoznaniu się z tą dokumentacją. Z
uwagi na cel, jaki ma spełniać uzasadnienie do uchwały, Rada nie miała przy tym
możliwości szczegółowego omawiania wszystkich dokumentów znajdujących się w
materiałach przedstawionych przez kandydatów, co nie oznacza wcale, że
dokumenty takie zostały pominięte przy podejmowaniu uchwały. Wypada też
podkreślić, że uchwała Rady jest aktem podejmowanym przez organ kolegialny.
12
Wyniki takiego głosowania trudno więc przedstawić w formie uzasadnienia, choćby
z tej przyczyny, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie rzeczywistych intencji
głosujących. W takim przypadku kontrola sądowa musi ograniczyć się do oceny,
czy zachowane były podstawowe reguły proceduralne. Jest to sytuacja podobna do
spotykanej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach
zainicjowanych wniesieniem odwołania od decyzji Centralnej Komisji do Spraw
Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych w przedmiocie nadania stopnia naukowego
i tytułu naukowego, w których sąd administracyjny nie jest kompetentny do
merytorycznej kontroli recenzji stanowiących podstawę decyzji (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 86/95, OSNAPiUS 1996 nr 21,
poz. 315; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października
1999 r., I SA 813/99, LEX nr 46279; z dnia 22 listopada 2007 r., I SA/Wa 1292/07,
LEX nr 433773 i z dnia 30 maja 2008 r., I OSK 212/08, LEX nr 505357 oraz wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r.,
I SA/Wa 106/10, LEX/el. 2010, z glosą M. Karpiuka).
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika wszakże, iż Krajowa Rada
Sądownictwa, rozpatrując kandydatury na wakujące stanowisko sędziowskie,
wzięła pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące poszczególnych uczestników
postępowania, rzutujące na ocenę ich predyspozycji do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego, zwłaszcza zaś te, o których mowa art. 35 ust. 2 ustawy o
KRS, a więc przede wszystkim kwalifikacje i doświadczenie zawodowe
kandydatów, opinie wizytatorów i przełożonych, rekomendacje oraz wyniki
głosowań organów samorządu sędziowskiego, a także szczegółowo je opisała.
O wyborze kandydatury M. Ł. zadecydowała zaś przede wszystkim bardzo dobra
ocena kwalifikacyjna dotycząca jej pracy, obszerna i pogłębiona wiedza
merytoryczna, doświadczenie życiowe oraz wieloletnie doświadczenie zawodowe
zdobyte w trakcie orzekania w sądach powszechnych wszystkich szczebli, a nadto
rekomendację Kolegium Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […] i
najwyższe poparcie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów tego Sądu.
Za chybiony należy zatem uznać podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia
art. 33 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Nie ma bowiem podstaw do
przyjęcia, że Rada pominęła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności
13
wynikające z posiadanej dokumentacji bądź dokonała ustaleń sprzecznych z tą
dokumentacją.
Zdaniem Sądu Najwyższego, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art.
35 ust. 2 pkt 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz korespondujące z nim
zarzuty naruszenia art. 6 § 1 pkt 6, art. 6 § 2 w związku z art. 6 § 1 pkt 7 ustawy
Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 29 p.u.s.a. w związku z art. 57f § 2
zdanie pierwsze i art. 57g § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, a
także § 8 ust. 1 pkt 1-3 i § 10 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 17 października 2012 r. w sprawie oceny kwalifikacji
kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie. Sąd Najwyższy jest bowiem zdania,
że uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz dokumenty obrazujące przebieg
postępowania przed Radą pozwalają przyjąć, że rozstrzygnięcie, które zapadło w
kwestionowanej uchwale o przedstawieniu Prezydentowi RP wybranej kandydatki z
wnioskiem o powołanie jej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego WSA i
nieprzedstawieniu z takim wnioskiem kandydatury odwołującego się, zostało
podjęte nie tylko po wszechstronnym rozważeniu całości zgromadzonego materiału
dowodowego, ale także z zachowaniem prawidłowego toku postępowania przed
Radą i po uwzględnieniu przez Radę wszystkich ustawowych kryteriów oceny
uczestniczących w tym postępowaniu kandydatów. W szczególności Sąd
Najwyższy nie widzi podstaw do stwierdzenia, że Krajowa Rada Sądownictwa
kierowała się przy odmowie przedstawienia kandydatury odwołującego się
Prezydentowi RP niejednolitymi kryteriami lub że pominęła część kryteriów.
Powinność stosowania w postępowaniu przed Radą jednolitych kryteriów wyboru
nie oznacza, że Krajowa Rada Sądownictwa ma obowiązek wobec wszystkich
zgłoszonych kandydatów (niezależnie od ich statusu) stosować kryteria jednakowe
(identyczne). Z tej przyczyny należy podkreślić, że jednolite kryterium odnoszące
się np. do kwalifikacji zawodowych (dorobku, doświadczenia zawodowego)
kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie w sądzie administracyjnym nie może
być jednakowo stosowane do różnych kandydatów. Inaczej ich ocena będzie
dokonywana np. w odniesieniu do sędziego sądu powszechnego, a inaczej będzie
kształtować się w przypadku kandydatury zgłoszonej przez prokuratora, radcę
prawego, adwokata, notariusza lub pracownika naukowego szkoły wyższej, zaś
14
szczegółowe odtworzenie motywacji jest prawie niemożliwe. Ta sama trudność
będzie towarzyszyć próbie odtworzenia motywacji, którą kierowała się Rada,
oceniając osoby spełniające ustawowe warunki ubiegania się o stanowisko
sędziowskie z różnych tytułów (np. pracownik naukowy będący równocześnie radcą
prawnym bądź adwokatem). Wbrew odmiennemu stanowisku odwołującego się,
żaden z tych tytułów nie ma przy tym pierwszeństwa w ramach dokonywanej przez
Radę oceny kwalifikacji kandydata. Mają one bowiem równorzędny charakter. W
szczególności zwolnienie osób z tytułem naukowym profesora lub ze stopniem
naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych z obowiązku spełnienia
wymagań określonych w art. 6 § 1 pkt 7 ustawy o ustroju sądów administracyjnych
nie oznacza zaś, że posiadanie wymienionego tytułu lub stopnia naukowego winno
być brane przez Radę pod uwagę w pierwszej kolejności. Co już wcześniej zostało
bowiem podniesione, spełnienie wymagań określonych w art. 6 § 1 pkt 1-7 i § 2
ustawy o ustroju sądów administracyjnych stanowi jedynie minimum standardów
dla osoby ubiegającej się o stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu
administracyjnego, natomiast z całą pewnością nie przesądza jeszcze określonej
(pozytywnej lub negatywnej) oceny kwalifikacji kandydata, której Rada dokonuje po
uwzględnieniu całej dokumentacji przedstawionej przez kandydata oraz oceny
kwalifikacji sporządzonej uprzednio przez sędziego wizytatora (art. 57a § 2 Prawa o
ustroju sądów powszechnych w związku z art. 29 ustawy o ustroju sądów
administracyjnych). Tylko wówczas ocena kwalifikacji ma charakter całościowy
(kompletny). Wbrew zarzutom odwołującego się, uzasadnienie zaskarżonej
uchwały nie wskazuje również, aby Rada pominęła przy ocenie jego kwalifikacji
posiadany przez niego stopień naukowy i poprzestała jedynie na ocenie sposobu
wykonywania zawodu radcy prawnego.
Podniesione w odwołaniu zarzuty sprzeczności zaskarżonej uchwały z
art. 35 ust. 2 ustawy o KRS, a także art. 6 § 1 pkt 6 ustawy o ustroju sądów
administracyjnych są bezzasadne także z tej przyczyny, że podstawą odwołania od
uchwały Krajowej Rady Sądownictwa nie mogą być - stanowiące wyraz
subiektywnych odczuć odwołującego się - zarzuty, które dotyczą ustalenia faktów
lub oceny dowodów w sprawie (art. 3983
§ 3 k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy
o KRS). A taki właśnie charakter ma wyrażone przez odwołującego się przekonanie
15
o wyższości jego niektórych przymiotów (np. posiadany stopień naukowy doktora
nauk prawnych w zakresie prawa administracyjnego, powołanie na stanowisko
profesora nadzwyczajnego w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wyższej
Szkoły Prawa i Administracji w […], wysoki poziom wiedzy w dziedzinie
administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa
związanych z działaniem organów administracji publicznej wynikający z
wszechstronnego doświadczenia zawodowego, czy też ilość publikacji naukowych).
Nie ma także racji odwołujący się, przypisując Radzie przyjęcie w
zaskarżonej uchwale, że opinia kolegium właściwego sądu oraz ocena
zgromadzenia ogólnego „determinują rozstrzygnięcie KRS”. Jak wynika bowiem z
treści uzasadnienia uchwały, uzyskane przez wybraną kandydatkę poparcie
środowiska sędziowskiego stanowiło wyłącznie dodatkowy argument, uzupełniający
decydujące o jej wyborze kwalifikacje oraz posiadane doświadczenie zawodowe.
Trzeba jednak dodać, że opinia kolegium właściwego sądu oraz ocena
zgromadzenia ogólnego bez wątpienia stanowią ustawowe kryterium oceny
kandydatów do objęcia stanowisk sędziowskich. Choć bowiem nie zostało ono
wymienione wśród warunków uprawniających do objęcia stanowiska sędziego
wojewódzkiego sądu administracyjnego w art. 6 § 1 Prawa o ustroju sądów
administracyjnych, to jednak przewidziano je w przepisach regulujących tryb
postępowania nominacyjnego przed KRS (art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy o KRS). W
judykaturze Sądu Najwyższego utrwalony jest zaś pogląd, że wyniki głosowania w
kolegium i zgromadzeniu ogólnym sędziów właściwego sądu („poparcie środowiska
sędziowskiego”) nie wiążą wprawdzie KRS przy dokonywaniu oceny kandydata na
wolne stanowisko sędziowskie, jednakże są istotne z punktu widzenia art. 35 ust. 2
pkt 2 ustawy o KRS, gdyż stanowią jedno z ustawowych kryteriów rzutujących na
ocenę predyspozycji kandydatów do pełnienia urzędu na obsadzanym stanowisku
sędziego. Dlatego KRS powinna nawet dodatkowo umotywować swój wybór
wówczas, gdy dotyczył on osoby, która uzyskała mniejsze poparcie środowiska
zawodowego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 14 stycznia 2010 r., III KRS
24/09, LEX nr 737271; z dnia 15 stycznia 2013 r., III KRS 33/12, LEX nr 1294479
oraz z dnia 15 maja 2013 r., III KRS 197/13, Legalis nr 750374).
16
Zdaniem Sądu Najwyższego, uzasadnienie uchwały podjętej w
przedmiotowej sprawie oraz dokumenty obrazujące przebieg postępowania przed
Radą pozwalają przyjąć, że rozstrzygnięcie, które zapadło w kwestionowanej
uchwale, stanowiło efekt wszechstronnego rozważenia całości zgromadzonego
materiału dowodowego i zachowania prawidłowego toku postępowania przed Radą.
Z tej przyczyny subiektywne poczucie pokrzywdzenia kandydata do objęcia
wolnego stanowiska sędziego nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy
odwołania od uchwały KRS o nieprzedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o
powołanie na wakujące stanowisko sędziowskie, jeżeli odwołujący się nie
sformułował uzasadnionych zarzutów, które potwierdzałyby rzeczywiste stosowanie
wobec jego kandydatury nierównych lub dyskryminujących go kryteriów dostępu do
wakujących stanowisk sędziowskich w porównaniu do innych kandydatur
zgłoszonych w tej samej procedurze konkursowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 21 sierpnia 2012 r., III KRS 21/12, LexPolonica nr 6202466). Weryfikacja
kwalifikacji poszczególnych kandydatów ubiegających się o stanowiska
sędziowskie należy wyłącznie do Rady, a podstaw do twierdzenia, że zostały
przekroczone granice swobodnego uznania, nie mogą stanowić odmienne - z
natury subiektywne - zapatrywania w odniesieniu do własnych osiągnięć, walorów i
przymiotów. W tym stanie rzeczy uchylają się spod kognicji Sądu Najwyższego
twierdzenia odwołującego się, że to właśnie jego cechuje najwyższy (spośród
wszystkich zgłoszonych kandydatów) poziom wiedzy z zakresu administracji
publicznej (prawa administracyjnego), zaś KRS dokonała pobieżnej i sprzecznej z
wynikami materiału dowodowego oceny jego kandydatury. Należy również
podkreślić, że Krajowa Rada Sądownictwa w toku analizowanego postępowania
miała za zadanie wskazać i przedstawić Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie
do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w […] tylko jednego spośród kilkunastu kandydatów, z których
większość (w tym także odwołujący się) z całą pewnością posiada przymioty
świadczące o tym, iż nie tylko spełnia formalne (ustawowe) przesłanki, ale również
– przy uwzględnieniu określonych kryteriów oceny – jest merytorycznie
przygotowany do objęcia stanowiska, o które się ubiega. Mówiąc lapidarnie, Rada
(co sama przyznała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) dokonywała więc wyboru
17
pomiędzy dobrymi i bardzo dobrymi kandydatami, przy czym kandydatura
odwołującego się w żadnym razie nie została przez Radę zdyskwalifikowana, co
jasno wynika z końcowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w którym
stwierdzono jedynie, iż „osoby, które nie uzyskały rekomendacji Rady, nie były w
ramach tego postępowania kwalifikacyjnego kandydatami lepszymi czy też bardziej
odpowiednimi niż Pani M. Ł”.
Wobec bezzasadności podstaw i zarzutów odwołania, Sąd Najwyższy orzekł
zatem o jego oddaleniu na mocy art. 39814
k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3
ustawy o KRS.
kc